Tài liệu Giám sát tối cao của quốc hội việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH - NHÀ NƯỚC -----------***------------ ĐOÀN HỒNG PHÚC MSSV: 1853801011167 GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2018 - 2022 Người hướng dẫn: ThS. Trương Thị Minh Thùy TP. HỒ CHÍ MINH - Năm 2022 TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH - NHÀ NƯỚC -----------***------------ ĐOÀN HỒNG PHÚC MSSV: 1853801011167 GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2018 - 2022 Người hướng dẫn: ThS. Trương Thị Minh Thùy TP. HỒ CHÍ MINH - Năm 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng khóa luận tốt nghiệp với đề tài “Giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam” là công trình nghiên cứu của riêng tôi và được sự hướng dẫn khoa học của ThS. Trương Thị Minh Thùy. Các nội dung nghiên cứu, kết quả trong khóa luận này là trung thực và chưa được công bố dưới bất kỳ hình thức nào trước đây. Ngoài ra, trong khóa luận tốt nghiệp còn sử dụng một số nhận xét, đánh giá, số liệu của các tác giả khác, cơ quan, tổ chức khác đều có trích dẫn và chú thích nguồn gốc. Tôi xin chịu trách nhiệm với lời cam đoan trên. TP. Hồ Chí Minh, ngày 29 tháng 6 năm 2022 Tác giả Đoàn Hồng Phúc MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM ...................................................................... 5 1.1. Cơ sở hình thành chức năng giám sát của Quốc hội .................................. 5 1.1.1. Cơ sở lý luận ............................................................................................. 5 1.1.2. Cơ sở thực tiễn .......................................................................................... 6 1.2. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa giám sát tối cao của Quốc hội .................. 10 1.2.1. Khái niệm giám sát tối cao của Quốc hội ............................................... 10 1.2.2. Đặc điểm giám sát tối cao của Quốc hội ................................................ 12 1.2.3. Ý nghĩa giám sát tối cao của Quốc hội ................................................... 15 1.3. Quy định pháp luật về giám sát tối cao của Quốc hội .............................. 17 1.3.1. Đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội ............................................... 17 1.3.2. Hình thức giám sát tối cao của Quốc hội ............................................... 18 1.4. Giám sát của Nghị viện ở các quốc gia trên thế giới................................. 29 1.4.1. Đối tượng giám sát.................................................................................. 30 1.4.2. Hình thức giám sát .................................................................................. 31 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ....................................................................................... 38 CHƯƠNG 2: GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ ....................................................................... 39 2.1. Thực trạng giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam ................................ 39 2.1.1. Đối tượng giám sát tối cao...................................................................... 39 2.1.2. Hình thức giám sát tối cao ...................................................................... 44 2.1.3. Một số thực trạng khác ........................................................................... 60 2.2. Kiến nghị nâng cao chất lượng và hiệu quả giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam .............................................................................................................. 64 2.2.1. Kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật ......................................... 64 2.2.2. Một số kiến nghị khác ............................................................................. 73 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ....................................................................................... 76 KẾT LUẬN ............................................................................................................. 77 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cùng với chức năng lập hiến, lập pháp và chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao là một trong những chức năng quan trọng của Quốc hội nước ta được Điều 69 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 ghi nhận. Ngày 20/11/2015, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 với 05 Chương và 91 Điều nhằm: Tăng cường chất lượng, hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, bảo đảm sự thống nhất, khoa học trong xác định đối tượng, phạm vi, thẩm quyền, trình tự giám sát của từng chủ thể giám sát; bảo đảm quyền, trách nhiệm của chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát; phát huy vai trò của giám sát, góp phần nâng cao, chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. So với Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã bổ sung quy định mang tính nguyên tắc hoạt động giám sát, đó là “giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân là hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước”. Đây là điều mới được bổ sung nhằm làm rõ tính chất giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân; làm rõ mối liên hệ giữa hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội; giữa Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân trong việc bảo đảm hiệu quả của hoạt động giám sát. Qua quá trình thực hiện các quy định nói trên và các quy định có liên quan khác, hoạt động giám sát của cơ quan dân cử nói chung và giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam nói riêng đã tập trung vào những vấn đề mà thực tiễn cuộc sống đòi hỏi, xã hội quan tâm và ngày càng công khai, minh bạch. Giám sát tối cao vì vậy được nhân dân đánh giá cao, qua đó góp phần nâng cao vai trò, uy tín của cơ quan dân cử là Quốc hội. Bên cạnh những kết quả tích cực đó, thực tiễn hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội cũng bộc lộ những mặt hạn chế, bất cập. Các đại biểu dân cử cũng như các nhà quản lý, các nhà khoa học đều đồng tình rằng hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội còn chưa cao. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, và một trong những nguyên nhân chủ yếu là các quy định pháp luật về giám sát tối cao còn nhiều bất cập cả về đối tượng, phạm vi, hình thức giám sát…. Mặc dù 2 trong thời gian qua, những vấn đề này đã được quan tâm nghiên cứu nhưng các công trình vẫn chưa tập trung tìm hiểu chiêu sâu và toàn diện về hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam. Với các lý do trên, tác giả chọn đề tài “Giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam” để nghiên cứu nhằm góp phần hoàn thiện các bất cập trong quy định của pháp luật về vấn đề này. 2. Tình hình nghiên cứu Hiện nay, đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề chức năng của Quốc hội nói chung và chức năng giám sát của Quốc hội nói riêng. Đầu tiên là Luận án Tiến sĩ “Quyền giám sát của Quốc hội đối với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân” của tác giả Phạm Văn Hùng, năm 2004. Luận án đã nên được những vấn đề lý luận về quyền giám sát của Quốc hội đối với nhánh tư pháp nhưng vẫn chưa nêu được sự giám sát tối cao của Quốc hội đối với các cơ quan hành pháp đặc biệt là Chính phủ. Khóa luận “Giám sát của Quốc hội đối với hoạt động tư pháp một số vấn đề pháp lý và thực tiễn” của tác giả Võ Thị Kim Khánh thực hiện năm 2010 và khóa luận “Chức năng giám sát tối cao của Quốc hội một số vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Nguyễn Minh Sang thực hiện năm 2007. Mặc dù vấn đề giám sát của Quốc hội đã được đề cập và phân tích nhưng hai khóa luận đã được thực hiện khá lâu nên một số vấn đề pháp lý mà khóa luận tập trung nghiên cứu đã không còn phù hợp ở thời điểm hiện tại. Ngoài ra, còn có một số công trình khác nghiên cứu về vấn đề này như: (1) Sách “Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam vấn đề và giải pháp” của tác giả Nguyễn Sĩ Dũng và Vũ Công Giao, xuất bản năm 2015. Nội dung sách này chỉ ra các vấn đề lý luận biện chứng cũng như thực tiễn về hoạt động giám sát của cơ quan lập pháp ở các quốc gia trên thế giới nói chung và hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam nói riêng. Khóa luận có thể kế thừa và phát triển các cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của Quốc hội trong sách này. (2) Sách “Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội” của tác giả Phạm Ngọc Kỳ xuất bản năm 1996, tái bản năm 2000 và sách “Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái niệm” của tác giả Nguyễn Sĩ Dũng, xuất bản năm 2017. Nội dung những sách này đã xây dựng khái niệm quyền giám sát tối cao của Quốc hội và rút ra những phương án thực hiện quyền đó, bên cạnh đó cũng đưa ra những kiến nghị đổi mới tổ chức và phương pháp thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Tuy nhiên vấn đề thực tiễn của hoạt động giám sát của Quốc hội vẫn chưa được đề cập đến một cách rõ nét. (3) Sách “Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam trong cơ chế giám sát quyền lực nhà nước” của tác giả Trương Thị Hồng Hà, xuất bản năm 2015. Nội dung của sách đã đi sâu vào nghiên cứu các quan điểm, học thuyết cũng như chế định pháp lý điều chỉnh hoạt 3 động giám sát của Quốc hội Việt Nam hiện nay, tuy nhiên các vấn đề thực trạng và phương hướng giải pháp nhằm nâng cao hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam vẫn chưa được tập trung nghiên cứu. Một số công trình nghiên cứu khác về giám sát tối cao của Quốc hội cũng được thể hiện dưới hình thức các bài viết đăng trên tạp chí khoa học như: bài viết “Hoạt động giám sát của Quốc hội - Thực trạng và kiến nghị” của tác giả Phan Khuyên đăng trên Tạp chí Công Thương số 9, tháng 4 năm 2021; bài viết “Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực thi kết luận giám sát của quốc hội Việt Nam” của tác giả Nguyễn Xuân Thủy đăng trên Tạp chí điện tử Thanh tra Việt Nam ngày 18/02/2019; bài viết “Tham chiếu một số nội dung về hoạt động giám sát của Quốc hội Mỹ và Quốc hội Việt Nam”của tác giả Nguyễn Quốc Văn đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 16 (224), tháng 8/2012; bài viết “Một số vấn đề về hoạt động giám sát của Quốc hội” của tác giả Nguyễn Thị Hạnh đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 23 (279), tháng 12/2014… Các ấn phẩm trên mặc dù đã nghiên cứu tương đối sâu sắc, cụ thể về chức năng giám sát của Quốc hội và mối liên hệ giữa hoạt động giám sát của Quốc hội và hoạt động giám sát của các cơ quan thuộc Quốc hội nhưng vẫn chưa có sự nghiên cứu sâu sắc về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội. Bên cạnh đó, các ấn phẩm chủ yếu chỉ mới tập trung vào phân tích những tồn tại, hạn chế về lý luận và thực tiễn trong hoạt động giám sát và cơ chế để thực hiện chức năng giám sát nói chung của Quốc hội trong tổng thể hoạt động của bộ máy nhà nước. Vì thế, cần thiết phải tiếp tục nghiên cứu để đánh giá và đề xuất những giải pháp thích hợp để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Như vậy, từ tình hình nghiên cứu trên có thể thấy, cho đến nay chưa có một công trình nào nghiên cứu sâu, toàn diện và có tính hệ thống về giám sát tối cao của Quốc hội ở Việt Nam. Tuy nhiên, các công trình trên đều là cơ sở, nền tảng để khóa luận kế thừa và phát triển. 3. Mục đích nghiên cứu đề tài Mục đích nghiên cứu của đề tài bao gồm: Thứ nhất, phân tích và đưa ra một số vấn đề lý luận và pháp lý về giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam. Thứ hai, làm rõ thực trạng giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam hiện nay và các kiến nghị hoàn thiện đối với sự giám sát này. 4. Phạm vi nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu của đề tài Về phạm vi nghiên cứu, đề tài nghiên cứu các vấn đề lý luận và pháp lý về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở đó, đề tài chỉ ra 4 những bất cập còn tồn tại về mặt pháp lý và thực trạng của vấn đề này cũng như những kiến nghị hoàn thiện. Về phương pháp nghiên cứu, đề tài sử dụng các phương pháp như: - Phương pháp phân tích: Trong Chương 1, phương pháp này được sử dụng để phân tích, lý giải về cơ sở lý luận của chức năng giám sát tối cao của Quốc hội, bao gồm: phân tích cơ sở hình thành của chức năng giám sát của Quốc hội/Nghị viện; phân tích khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam; các quy định pháp luật hiện hành về giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam; cũng như phân tích những biểu hiện của chức năng giám sát của Quốc hội/Nghị viện ở một số quốc gia trên thế giới. Trong Chương 2, phương pháp này được sử dụng để phân tích những quy định của pháp luật hiện hành về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam, từ đó chỉ ra những bất cập còn tồn tại và kiến nghị hoàn thiện. - Phương pháp so sánh: trong Chương 1, phương pháp này được sử dụng để so sánh các khái niệm về “giám sát” theo từng quan điểm của các tác giả; so sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật về giám sát tối cao của Quốc hội trong quá khứ và hiện tại; và so sánh chức năng giám sát của Quốc hội/Nghị viện ở một số quốc gia trên thế giới. - Phương pháp tổng hợp: phương pháp này được sử dụng kết hợp với phương pháp phân tích để đưa ra những kết luận cuối cùng mà đề tài hướng tới. 5. Cơ cấu đề tài Ngoài Mục lục, Phần Mở đầu, Phần Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, khóa luận được chia thành hai chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam Chương 2: Giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam - Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện 5 CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM 1.1. Cơ sở hình thành chức năng giám sát của Quốc hội 1.1.1. Cơ sở lý luận Dọc theo tiến trình lịch sử phát triển của văn minh nhân loại, đã có nhiều học thuyết về quyền lực nhà nước cũng như chức năng giám sát của Nghị viện được ra đời. Trong hai tác phẩm “Khế ước xã hội” (Du Contrat Social) và “Bàn về tinh thần pháp luật” (The Spirit of the Laws), Jean Jacques Rousseau và C.L. Montesquieu đã gợi mở một cách khái quát nhất về nguồn gốc ra đời của chức năng giám sát của cơ quan lập pháp. Trong khoảng thời gian từ lúc Nghị viện ra đời (thế kỉ XIII - XIV) và trải qua quá trình phát triển rực rỡ trong thời kỳ đầu của cuộc cách mạng tư sản (thế kỉ XVII XVIII), lý thuyết Nghị viện tối cao của Rousseau đã thống trị trên toàn Châu Âu. Chức năng giám sát, kiểm soát đối với các nhánh quyền lực còn lại của Nghị viện cũng vì thế mà càng được đề cao và trở nên quan trọng. Nhìn chung, sự đề cao Nghị viện ở châu Âu có ba nguyên nhân chính sau đây: Thứ nhất, trong tác phẩm Khế ước xã hội, Rousseau đã khẳng định chủ quyền thuộc về Nhân dân và Hiến pháp được coi là bản hợp đồng giao ước giữa dân chúng với nhà cầm quyền. Thông qua quá trình bầu cử, người dân đã trao chủ quyền cho Nghị viện để Nghị viện thay mặt người dân thực hiện quyền lực nhà nước; Thứ hai, Nghị viện là hình ảnh sống động mà giai cấp tư sản dựng nên để đánh đổ quan điểm duy tâm thần bí về nguồn gốc quyền lực nhà nước của chế độ phong kiến và cũng là công cụ trong tay của giai cấp tư sản để lật đổ vương triều; Thứ ba, Rousseau từng cho rằng trong ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp thì nhánh quyền lực nào có thể sinh ra luật lệ để người khác áp dụng thì phải được đề cao hơn nhánh quyền lực khác. Những tư tưởng của ông đã có ảnh hưởng sâu sắc với Châu Âu và thế giới trong một thời gian dài với những biểu hiện cụ thể: Mô hình cộng hòa đại nghị trở thành kiểu nhà nước phổ biến ở châu Âu; Ở châu Âu trước năm 1920, không đặt vấn đề bảo vệ hiến pháp (không có cơ chế bảo hiến) và giám sát hoạt động của Nghị viện; chức năng giám sát của Nghị viện đối với phần còn lại của bộ máy nhà nước, đặc biệt là Chính phủ được đề cao một cách triệt để thông qua các hình thức giám sát ban đầu như chất vấn, bỏ phiếu bất tín nhiệm; cũng chính vì đề cao Nghị viện mà Vương quốc Anh có Hiến pháp không thành văn, thậm chí người Anh tồn tại một câu ngạn ngữ “Nghị viện Anh có thể làm bất cứ việc gì trừ việc biến đàn ông thành đàn bà”. 6 Học thuyết phân quyền của Montesquieu trong tác phẩm Bàn về tinh thần pháp luật lại cách tiếp cận về nguồn gốc hình thành chức năng giám sát của Nghị viện trong tương quan của ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nguyên tắc phân chia quyền lực đòi hỏi: “trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự” 1. Các quyền này cần được giao cho các chủ thể khác nhau, có sự độc lập nhưng cũng cần có sự kiểm soát qua lại để tránh sự lạm quyền; cơ quan lập pháp “phải có chức năng xem xét các đạo luật đã ban hành được thực hiện như thế nào”2. Theo quan điểm của ông: “Cơ quan đại biểu dân chúng không nên giải quyết các công việc cụ thể, vì họ không thể làm tốt điều này. Cơ quan đại biểu cho dân chỉ nên làm ra luật, và xem xét người ta thực hiện luật như thế nào. Điều này thì có thể làm tốt và không ai có thể làm tốt hơn là cơ quan đại biểu của dân”3. Cũng trong thời kỳ Cách mạng tư sản, nhà triết học người Anh - J. S. Mill đã nhận định rằng: “Thay cho chức năng cai trị không thích hợp, chức năng đích thực Nghị viện là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi lên ánh sáng công khai các hành vi cai trị, buộc Chính phủ phải giải trình, khi bất cứ ai đó thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án, và cảnh báo những thành viên Chính phủ lạm dụng sự tín nhiệm trong các công việc được giao hay thực hiện xung đột với lợi ích quốc gia, thì phải đuổi họ ra khỏi nhiệm sở và bổ nhiệm những người kế nhiệm. Rõ ràng đây là quyền lực dư dật và đủ an toàn cho một nền an ninh tự do của quốc gia”4. Qua đó, có thể thấy được rằng sự phát triển của chức năng giám sát quyền lực nhà nước nói chung và hoạt động giám sát của Nghị viện nói riêng đã trải qua hàng trăm năm. Mặc dù có nhiều quan điểm về nguồn gốc hình thành cũng như chức năng giám sát của Nghị viện, nhưng nhìn chung đều khẳng định rằng chức năng giám sát là chức năng quan trọng của nhánh quyền lực lập pháp và nên thuộc về Nghị viện. 1.1.2. Cơ sở thực tiễn Tìm hiểu về nguồn gốc hình thành chức năng giám sát của Nghị viện các nhà nước theo chính thể đại nghị (mà Vương quốc Anh là ví dụ điển hình), ta có thể thấy Chính Montesquieu (1996), Bàn về tinh thần pháp luật, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, NXB. Giáo dục, Hà Nội, tr. 100. 2 Montesquieu (1996), Bàn về tinh thần pháp luật, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, NXB. Giáo dục, Hà Nội, tr. 108. 3 Montesquieu (1996), Bàn về tinh thần pháp luật, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, NXB. Giáo dục, Hà Nội, tr. 100. 4 John Stuart Mill (1861), Chính thể đại diện - Representative government, (Nguyễn Văn Trọng và Bùi Văn Nam Sơn dịch, 2007), NXB. Tri thức, Hà Nội, tr.171, 172. 1 7 phủ là nhánh quyền lực nắm nguồn lực, con người nhưng đồng thời cũng là nhánh quyền lực có khả năng lạm quyền cao và thường có xu hướng “lấn át” nhánh lập pháp. Với tâm lý đề cao Nghị viện trên khắp Châu Âu, nên những nhà sáng lập ra cộng hòa đại nghị “đã trói buộc” Chính phủ vào Nghị viện: để Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện, do đó, chính niềm tin của Nghị viện là cơ sở để “dung túng” cho Chính phủ hoạt động; Chính phủ phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện có quyền chất vấn, điều trần đối với các thành viên Chính phủ; Đặc biệt trong quá trình hoạt động mà Chính phủ làm mất niềm tin của Nghị viện thì Nghị viện được quyền bỏ phiếu và ra tuyên bố bất tín nhiệm Chính phủ, Thủ tướng và toàn bộ Nội các phải nộp đơn từ chức. Đây là nguyên tắc cơ bản hình thành nên chức năng giám sát của Nghị viện Vương quốc Anh. Tuy nhiên, với một quốc gia theo cơ chế lưỡng đảng như Vương quốc Anh thì yếu tố đảng chính trị đã làm “biến dạng” mục đích ban đầu của chính thể đại nghị. Đảng cầm quyền là đảng chiếm đa số ghế thông qua một cuộc đầu phiếu phổ thông bầu ra các nghị sĩ, có quyền đứng ra thành lập Chính phủ. Vì lẽ đó, thủ lĩnh của Đảng cầm quyền sẽ là Thủ tướng Chính phủ, các thành viên của Chính phủ về nguyên tắc đều là những người trong Ban lãnh đạo của Đảng cầm quyền5. Tất cả các Bộ trưởng và Thủ tướng sẽ cùng một đảng, Thủ tướng vừa đứng đầu Chính phủ kiểm soát các Bộ trưởng vừa là chủ tịch đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện. Lúc này, Thủ tướng trở nên rất mạnh và trở thành trung tâm của bộ máy nhà nước. Và vì thế, sự giám sát của Nghị viện đối với Chính phủ lúc này chỉ là hình thức (các hoạt động chất vấn, phê bình, điều trần, bỏ phiếu bất tín nhiệm vẫn được diễn ra nhưng theo hướng bao che, góp ý để Chính phủ làm việc tốt hơn chứ không phải là để “lật đổ” vì họ là người cùng đảng, cùng phe với nhau). Vì vậy, hoạt động giám sát của Nghị viện cũng như thực hiện chức năng của Nghị viện thực chất do đảng đối lập thực hiện. Đối với sự hình thành chức năng giám sát của Nghị viện các quốc gia theo mô hình cộng hòa tổng thống, Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu hành pháp, do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra, Nghị viện cũng do nhân dân trực tiếp bầu ra, thực hiện chức năng lập pháp. Vì hai nhánh quyền lực này không thành lập trên cơ sở của nhau nên hai nhánh quyền lực này ít có mối quan hệ khăng khít, chặt chẽ nhau (ở Hoa Kỳ có luật cấm Tổng thống và các Bộ trưởng đồng thời là nghị sĩ; Không cho phép Bộ trưởng được quyền sáng kiến pháp luật…). Vì lẽ đó nên Tổng thống không phải báo cáo, chịu trách nhiệm trước Nghị viện và không có quyền giải tán Nghị viện trước hạn; Nghị viện không có quyền bất tín nhiệm, lật đổ Chính Nguyễn Đăng Dung (2010), “Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22 (183), tr. 6. 5 8 phủ và các Bộ trưởng. Từ sự độc lập này đã dẫn đến sự cân bằng giữa hai nhánh quyền lực, và từ sự cân bằng đó đã dẫn đến sự kiểm soát chéo giữa các nhánh quyền lực: Nghị viện làm luật và Tổng thống có quyền phủ quyết luật; Tổng thống muốn quyết định và thực thi chính sách hành pháp thì phải được Nghị viện phê chuẩn. Do vậy, về nguyên tắc, Nghị viện lập pháp này không có chức năng giám sát các hoạt động của Chính phủ, sự hiện diện của chức năng này là do cơ chế kiềm chế và đối trọng đem lại, chứ không phải do chức năng vốn có của lập pháp6. Chức năng giám sát của lập pháp đối với hành pháp chỉ như là một chức năng phụ kèm theo, thậm chí không được quy định trong Hiến pháp và các hình thức biểu hiện cũng hết sức đơn giản, không đa dạng như chế định đại nghị, nhưng hiệu quả lại rất cao7. Do đó, “nếu Nghị viện từ bỏ trách nhiệm giám sát thì có thể dẫn đến hai kết quả. Các cơ quan, các bộ, có thể cứ làm tới mà không bị giám sát; hoặc ai đó có thể nắm dây cương mà Nghị viện đã thả lỏng. Điều thứ hai xảy ra, nghĩa là nhân viên Tổng thống đã ngồi vào tay lái”8. Mục đích của những người sáng tạo ra cộng hòa tổng thống là muốn hai nhánh quyền lực hành pháp và lập pháp là hoàn toàn độc lập với nhau, và cấm hai nhánh quyền lực này “bàn bạc, thỏa hiệp” với nhau. Tuy nhiên, yếu tố đảng chính trị đã làm biến dạng cộng hòa tổng thống theo một trong hai hướng: Thứ nhất, nếu giữa Tổng thống và khối đa số trong Nghị viện là cùng một đảng, thì hai nhánh quyền lực hành pháp và lập pháp có mối quan hệ “khăng khít” với nhau. Lúc này, sự giám sát của Nghị viện cũng chỉ là “hình thức” và không hiệu quả, Tổng thống biết rằng Nghị viện sẽ phê chuẩn các quyết định hành pháp và Nghị viện làm luật cũng sẽ không bị phủ quyết mà chỉ được góp ý, sửa lại; Thứ hai, giữa Tổng thống với khối đa số trong Nghị viện khác đảng phái. Ngay cả trong trường hợp này, mục đích của các nhà sáng tạo ra cộng hòa tổng thống cũng không đạt được vì Tổng thống luôn tìm đủ mọi cách để giữ mối liên hệ, để có sự bàn bạc, thỏa thuận, thỏa hiệp với khối đa số trong Nghị viện, chỉ có điều là sự thảo hiệp này mang tính chất “ngấm ngầm”, không công khai, minh bạch trên nghị trường. Tóm lại, yếu tố đảng chính trị đã làm biến dạng chính thể cộng hòa tổng thống trở thành “chính thể đại nghị ở hành lang” và Tổng thống luôn trở thành trung tâm của bộ máy nhà nước. Lúc này, nếu như nhánh lập pháp thường xuyên sử dụng các hình thức giám sát như điều trần để gây áp lực lên nhánh Nguyễn Sĩ Dũng và Vũ Công Giao (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam vấn đề và giải pháp, Văn phòng Nghị viện - Viện Chính sách công và Pháp luật, tr. 17. 7 Nguyễn Đăng Dung (2010), “Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22 (183), tr. 8. 8 Ann Seidman, Robert Seidman và Nailin Abeysekere (2003), Soạn thảo luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ (Sổ tay cho nhà soạn thảo luật), NXB. Chính trị Quốc gia, tr. 57, 58. 6 9 hành pháp, thì Tổng tổng thông thường sẽ sử dụng quyền phủ quyết dự luật như một biện pháp “trả đũa chính trị”. Ở các nước theo mô hình cộng hòa hỗn hợp (Cộng hòa Pháp, Liên Bang Nga, …), nguyên tắc phân chia quyền lực được áp dụng một cách mềm dẻo. Nghị viện và Tổng thống đều do nhân dân trực tiếp bầu nên. Trong bộ máy hành pháp tồn tại Thủ tướng và Nội các do Tổng thống đề nghị Nghị viện bầu. Thủ tướng và Nội các thành lập trên cơ sở “niềm tin” của Nghị viện, nên Nghị viện có quyền xét báo cáo, chất vấn, bất tín nhiệm cũng như “lật đổ” Thủ tướng và các Bộ trưởng, tức là Nghị viện có quyền giám sát đối với hoạt động của nhánh hành pháp. Còn đối với Tổng thống, Nghị viện có thể tiến hành thủ tục đàn hạch (một hình thức giám sát đặc biệt) để phế truất khi Tổng thống có hành vi phạm tội hoặc vi hiến nghiêm trọng 9. Tuy nhiên, yếu tố đảng chính trị cũng làm cộng hòa hỗn hợp bị “biến dạng”. Cụ thể, nếu giữa Tổng thống và khối đa số trong Nghị viện là người cùng một đảng với nhau, Tổng thống có xu hướng chọn ứng cử viên Thủ tướng là người cùng đảng với mình và cùng đảng với khối đa số trong Nghị viện. Khi đó, sự giám sát của Nghị viện đối với Tổng thống bằng các biện pháp như đàn hạch để phế truất khi Tổng thống có hành vi phạm tội, vi hiến nghiêm trọng sẽ gần như không xảy ra. Bởi Tổng Thống đã trở nên rất thực quyền, trở thành trung tâm trong bộ máy nhà nước, vừa kiểm soát được Thủ tướng và các bộ trưởng, vừa kiểm soát được khối đa số trong Nghị viện (Hạ viện). Sự giám sát đối với Chính phủ lúc này chỉ là “hình thức” theo hướng “bao che”, “góp ý” để Chính phủ làm việc tốt hơn chứ không phải là để lật đổ vì họ là người cùng đảng, cùng phe với nhau. Lúc này, quyền lực của Tổng thống bao gồm luôn cả quyền lực của Thủ tướng, dẫn đến khả năng Tổng thống độc tài, vì có vai trò chẳng khác nào một “ông Vua trong chính thể quân chủ”10. Còn trong trường hợp giữa Tổng thống và khối đa số trong Nghị viện khác đảng phái, thì phần nhiều Tổng thống sẽ chọn cách nhượng bộ, ôn hòa trước khối đa số trong Nghị viện và chọn Thủ tướng khác đảng với mình (cùng đảng với khối đa số trong Nghị viện) để dễ dàng được Nghị viện chấp thuận. Còn nếu như Tổng thống cương quyết đối đầu với Nghị viện, chọn ứng cử viên Thủ tướng là cùng đảng với mình. Mặc dù Hiến pháp một số quốc gia (trong đó có Hiến pháp Liên Bang Nga năm 1993) cho phép Tổng thống có quyền giải tán Nghị viện trước hạn khi Nghị viện liên tục không phê chuẩn ứng cử viên do Tổng thống đề cử. Tuy nhiên, phương án cũng không hoàn toàn khả quan bởi Nguyễn Sĩ Dũng và Vũ Công Giao (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam vấn đề và giải pháp, Văn phòng Nghị viện - Viện Chính sách công và Pháp luật, tr. 24. 10 Trần Xuân Vĩ (2017), Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật, TP. Hồ Chí Minh, tr. 34. 9 10 Tổng thống chỉ có quyền giải tán, còn việc bầu Nghị viện mới gồm đảng nào chiếm đa số sẽ do người dân quyết định. Bên cạnh đó, Nghị viện còn có quyền bỏ phiếu để luận tội phế truất Tổng thống vì tội độc tài, vi hiến trong tình huống Tổng thống “lạm dụng” quyền hiến định để giải tán Nghị viện trước hạn. Như vậy, Chính phủ trong cộng hòa hỗn hợp đã hình thành hai phe rõ nét là: Tổng thống một phe và vô cùng “mờ nhạt” trong đời sống chính trị; Thủ tướng, các Bộ trưởng và khối đa số trong Nghị viện một phe. Lúc này, cộng hòa hỗn hợp đã biến dạng thành cộng hòa đại nghị giống như Vương quốc Anh. Tóm lại, mặc dù chức năng giám sát được sinh ra một cách muộn màng hơn so với chức năng lập pháp11, tuy nhiên chức năng này càng có vai trò quan trọng trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Quá trình hình thành và phát triển của chức năng giám sát của nhánh lập pháp gắn liền với thực tiễn đời sống chính trị, cũng như sự phát triển của các kiểu hình thức chính thể trên thế giới. Dù ở bất kỳ hình thức chính thể nào, trong tổ chức quyền lực nhà nước ở mỗi quốc gia, Nghị viện cũng có quyền tiến hành hoạt động giám sát đối với bộ máy hành pháp để quyền lực nhà nước “được đặt trong cơ chế kiểm soát quyền lực một cách hiệu quả nhằm ngăn ngừa, hạn chế khả năng lạm quyền, bảo vệ quyền tự do, dân chủ của công dân, bảo vệ quyền con người”12. 1.2. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa giám sát tối cao của Quốc hội 1.2.1. Khái niệm giám sát tối cao của Quốc hội Với vị trí là “cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân”, giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của Nhà nước chính là một trong các phương thức bảo đảm thực hiện chủ quyền nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Giám sát tối cao của Quốc hội cũng như giám sát của cơ quan dân cử nói chung đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong cơ chế giám sát quyền lực nhà nước ở Việt Nam13. Thuật ngữ “giám sát tối cao” lần đầu được chính thức ghi nhận kể từ Hiến pháp năm 1980, và kể từ đó việc nghiên cứu chế định này đã được tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau. Thứ nhất, dưới góc độ ngôn ngữ học, theo từ điển tiếng Việt, giám sát được hiểu là “theo dõi việc thực hiện những điều đã cam kết, quy định”14, hay là “sự theo dõi, Nguyễn Sĩ Dũng và Vũ Công Giao (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam vấn đề và giải pháp, Văn phòng Nghị viện - Viện Chính sách công và Pháp luật, tr. 15. 12 Đào Trí Úc (2005), Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB. Chính trị quốc gia, Hà nội, tr. 103. 13 Nghiên cứu đánh giá Hiệu quả thực hiện Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội trong khuôn khổ hợp tác giữa Quốc hội Việt Nam với cơ quan hợp tác và phát triển Thụy Điển (SIDA) năm 2007, tr. 13. 14 Nguyễn Văn Đạm (1999), Từ điển Tiếng Việt, NXB. Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr. 327. 11 11 xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định”15. Còn tối cao nghĩa là “cao nhất, cao hơn hết về ý nghĩa, tầm quan trọng”16. Tuy nhiên, nếu hiểu theo quan điểm này thì “giám sát tối cao” chỉ đơn thuần được xem là các hoạt động diễn ra trong nội tại của chủ thể giám sát mà không cho thấy mối liên hệ tác động qua lại mang tính tích cực, chủ động giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát 17. Bên cạnh đó, khái niệm này còn khá đơn giản, chưa thể hiện rõ bản chất pháp lý của “giám sát tối cao”. Thứ hai, dưới góc độ khoa học pháp lý, khái niệm “giám sát tối cao” được đề cập trong nhiều công trình nghiên cứu. Theo đó, có quan điểm cho rằng, “giám sát tối cao của Quốc hội là quyền của Quốc hội thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với văn bản và hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, xử lý những vi phạm Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội do những cơ quan nói trên gây ra nhằm bảo đảm cho Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội được nghiêm chỉnh chấp hành”18. Bên cạnh đó, một số quan điểm khác lại cho rằng “giám sát tối cao của Quốc hội được hiểu là quá trình Quốc hội thực hiện hoạt động theo dõi, kiểm tra, đánh giá, kiến nghị về hoạt động tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với toàn bộ Nhà nước, đồng thời đưa ra các biện pháp chế tài xác định trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm chính trị của đối tượng giám sát nhằm mục đích phát hiện, phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý những vi phạm pháp luật có thể hoặc đã xảy ra”19. Có thể thấy, hai quan niệm trên đã thể hiện khá đầy đủ nội hàm của thuật ngữ “giám sát tối cao”, như: chủ thể giám sát, phương thức giám sát, mục đích giám sát. Tuy nhiên, hai quan niệm này lại có cách nhìn nhận chưa thật sự thống nhất về đối tượng và phạm vi giám sát tối cao của Quốc hội. Thứ ba, theo quy định của pháp luật hiện hành, tại khoản 5 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã quy định: “Giám sát của Quốc hội bao gồm giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội”. Mặt khác, cũng trong Điều 2, tại khoản 2 đã lý giải cụ thể Hoàng Phê (Chủ biên) (1995), Từ điển Tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, NXB. Đà Nẵng - Trung tâm Từ điển học, Hà Nội - Đà Nẵng, tr. 389. 16 Hoàng Phê (Chủ biên) (2003), Từ điển Tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, NXB. Đà Nẵng - Trung tâm Từ điển học, Hà Nội - Đà Nẵng, tr. 1009. 17 Cao Mạnh Linh (2020), Chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Hà Nội, tr. 25. 18 Phạm Ngọc Kỳ (2000), Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 39. 19 Trương Thị Hồng Hà (2015), Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam trong cơ chế giám sát quyền lực nhà nước, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 151. 15 12 giám sát tối cao là hoạt động: “Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý. Giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội”. Như vậy, điểm mới của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 là đã bổ sung khái niệm “giám sát tối cao của Quốc hội”. Bên cạnh đó, trên cơ sở kế thừa khái niệm “giám sát” trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, khái niệm “giám sát tối cao của Quốc hội” trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã được bổ sung theo hướng quy định không chỉ là hoạt động “theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát” mà còn bao gồm cả việc “xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. Những quy định này đã tạo cơ sở cho việc phân biệt hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội với hoạt động giám sát do Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội tiến hành. 1.2.2. Đặc điểm giám sát tối cao của Quốc hội Giám sát tối cao là chức năng quan trọng của Quốc hội với mục đích hướng tới việc cảnh báo sớm trách nhiệm, góp phần kiểm soát quyền lực của đối tượng bị giám sát, đảm bảo cho đối tượng bị giám sát hành xử vì lợi ích của nhân dân và góp phần điều chỉnh lại hoạt động lập pháp. Tuy nhiên, với những đặc trưng cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước, chế độ chính trị nước ta, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam có một số nét đặc điểm cơ bản như sau: Thứ nhất, chủ thể duy nhất có quyền giám sát tối cao tại Việt Nam là Quốc hội. Ở nước ta, giám sát của Quốc hội được thực hiện bởi rất nhiều chủ thể, bao gồm giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội. Nhưng trong đó, chỉ Quốc hội mới được Hiến pháp trao cho quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước. Quốc hội là chủ thể duy nhất của quyền giám sát tối cao bởi lẽ trong hệ thống các cơ quan nhà nước, Quốc hội là cơ quan duy nhất do nhân dân trong cả nước trực tiếp bầu ra. Là cơ quan duy nhất mà thành phần, cơ cấu các đại biểu đại diện cho mọi giai cấp, mọi tầng lớp dân cư trong xã hội, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước do nhân dân làm chủ, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Vì vậy, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, nên Quốc hội đồng thời cũng là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quyền 13 lực nhà nước cao nhất của Quốc hội mà Hiến pháp ghi nhận là quyền lực của toàn dân trao cho Quốc hội20. “Đây cũng là điểm khác nhau cơ bản giữa Quốc hội nước ta và Quốc hội trong nhà nước tư bản. Quốc hội trong nhà nước tư bản là cơ quan dân cử, giữ quyền lập pháp nhưng không phải là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do đó Quốc hội trong các nhà nước tư bản cũng có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ nhưng không phải là quyền giám sát tối cao” 21. Thứ hai, giám sát tối cao phải được tiến hành tại kỳ họp Quốc hội. Nguyên tắc hoạt động có tính đặc trưng nhất của Quốc hội là làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. Quyền lực của Quốc hội dù được thực hiện dưới bất kỳ hình thức nào cũng phải được đưa ra thảo luận, xem xét với sự tham gia của tất cả các vị đại biểu Quốc hội22. Hiệu quả hoạt động của Quốc hội được đánh giá thông qua những thành tựu đạt được trong các phiên họp hằng năm. Bên cạnh đó, phiên họp toàn thể chính là hình thức hoạt động cơ bản của Quốc hội, cũng là nơi các đại biểu Quốc hội thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng được quy định tại Điều 70 Hiến pháp năm 2013. Vì vậy, để bảo đảm cho tính “tối cao” trong hoạt động giám sát, tất cả các hình thức giám sát tối cao đều được tiến hành tại phiên họp Quốc hội thông qua các hoạt động của đại biểu dân cử. Tuy vậy, trong số các hình thức giám sát tối cao được diễn ra và tiến hành một cách trọn vẹn trong khuôn khổ phiên họp Quốc hội, thì “xem xét báo cáo giám sát chuyên đề” và “xem xét báo cáo của Ủy ban lâm thời” làm hai hình thức đặc biệt. Bởi lẽ, trong quá trình tiến hành hai hình thức giám sát tối cao này, các hoạt động giám sát, xem xét thực tế đời sống xã hội như: hoạt động điều tra; thu thập thông tin; làm việc với các chủ thể liên quan sẽ được thực hiện bởi cơ quan lâm thời (Đoàn giám sát chuyên đề và Ủy ban lâm thời), và diễn ra ngoài phiên họp Quốc hội. Sau tiến hành các hoạt động cần thiết, những cơ quan lâm thời này sẽ đánh giá, tổng hợp các nội dung giám sát và trình “Bản báo cáo kết quả hoạt động” cho Quốc hội tại phiên họp thường niên. Để từ đó, các đại biểu Quốc hội có cơ sở thảo luận, xem xét và ra nghị quyết tại phiên họp. Có thể thấy, trong bảy hình thức giám sát tối cao, thì hơn một nửa trong số đó được thể hiện dưới dạng “xem xét báo cáo”. Đây cũng chính là hình thức đem lại hiệu quả tốt cũng như phù hợp nhất với chế độ làm việc của Quốc hội tại nghị trường, qua đó thể hiện tính tối cao của hoạt động giám sát của Quốc hội. Phạm Ngọc Kỳ (2000), Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 7. Phạm Ngọc Kỳ (2000), Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 34. 22 Phạm Văn Hùng (2002), Một số vấn đề về quyền giám sát tối cao của Quốc hội, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, [http://lapphap.vn/Pages/anpham/xemchitiet.aspx?ItemID=152] (truy cập ngày 27/5/2022). 20 21 14 Thứ ba, phạm vi giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam rất rộng. Ở hầu hết các nước (dù là chính thể đại nghị hay cộng hòa), giám sát của Nghị viện là giám sát đối với hành pháp và chủ yếu tập trung vào việc giám sát hoạt động thi hành pháp luật (đặc biệt là việc chi tiêu ngân sách, việc cung cấp dịch vụ công của Chính phủ cho người dân). Còn ở Việt Nam, phạm vi giám sát tối cao của Quốc hội không chỉ giám sát tối cao đối với nhánh hành pháp mà còn giám sát tối cao cả nguyên thủ quốc gia, nhánh tư pháp và các cơ quan khác do Quốc hội thành lập. Việc Quốc hội Việt Nam mở rộng đối tượng giám sát tối cao bên cạnh nhánh hành pháp xuất phát từ việc nguyên thủ quốc gia, nhánh tư pháp, các cơ quan khác và những người lãnh đạo các cơ quan này đều do Quốc hội thành lập và phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm củng cố vị trí pháp lý đặc biệt quan trọng của Quốc hội trong đời sống chính trị: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”23. Thứ tư, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội bao gồm những nội dung chính sau: giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, giám sát tối cao hoạt động của các thuộc thẩm quyền đối tượng giám sát; và giám sát văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể liên quan (khoản 2 Điều 70 Hiến pháp năm 2013; điểm a khoản 1 Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015). Giám sát tối cao hoạt động của các đối tượng giám sát có nghĩa là “hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của đối tượng giám sát tối cao được pháp luật quy định”. Ví dụ, đối với nhánh hành pháp, nội dung giám sát tối cao của Quốc hội đối với việc thực thi công vụ của Chính phủ thông thường sẽ bao gồm: hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá việc quản lý vấn đề kinh tế - xã hội của Chính phủ; hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá về thực hiện ngân sách nhà nước, quyết toán ngân sách nhà nước; hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của Chính phủ về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá về công tác phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí... Những khía cạnh của nội dung giám sát tối cao hoạt động của Chính phủ nêu trên sẽ được thể hiện trong các Báo cáo của Chính phủ để trình Quốc hội xem xét, cũng như được làm rõ trong quá trình chất vấn của các vị đại biểu Quốc hội đối với các thành viên Chính phủ tại phiên họp. Đối với nội dung giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể liên quan, thông thường ở các quốc gia, việc giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy Nguyễn Sĩ Dũng và Vũ Công Giao (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam vấn đề và giải pháp, Văn phòng Quốc hội - Viện Chính sách công và Pháp luật, tr. 31. 23 15 phạm pháp luật thuộc chức năng của Tòa án (hoặc Hội đồng bảo hiến). Nhưng ở Việt Nam, hoạt động này thuộc chức năng giám sát tối cao của Quốc hội. Điều này cũng đồng nghĩa với việc, “cơ chế nghị viện” được áp dụng để xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể. Với cơ chế này, người dân không được phép tự mình trở thành một bên tham gia tranh tụng để chứng minh một văn bản quy phạm pháp luật nhất định là không hợp hiến, hợp pháp trước Tòa án hoặc các cơ quan có thẩm quyền24. Thứ năm, vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với chức năng giám sát tối cao của Quốc hội vô cùng quan trọng. Hơn bảy mươi năm qua, dưới sự lãnh đạo của Đảng, hoạt động của Quốc hội đã và đang ngày càng khẳng định vị thế của cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Ngày nay, Đảng tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo Quốc hội để phát huy đầy đủ các chức năng lập hiến, lập pháp và quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước, giám sát tối cao hoạt động của nhà nước. Giám sát tối cao là biện pháp để Quốc hội thực hiện nhiệm vụ kiểm soát quyền lực trong cơ quan nhà nước. Những tổ chức, cá nhân thuộc đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội là tổ chức, cá nhân nắm giữ những trọng trách cao nhất trong bộ máy nhà nước. Vì thế, sự lãnh đạo của Đảng trong việc xác định trách nhiệm của tổ chức, cá nhân cũng như hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát tối cao là một nội dung quan trọng trong sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội. Trong thực tế, Đảng đã kịp thời lãnh đạo, chỉ đạo khắc phục những thiếu sót trong công tác quản lý nhà nước, nhất là những người đứng đầu các cơ quan nhà nước. Đặc biệt, Đảng đã tích cực thực hiện xác định trách nhiệm của người đứng đầu, cá nhân để xảy ra vi phạm quy định của pháp luật, từ đó tạo niềm tin của nhân dân25. Chính vì thế, nhận thức của Đảng về tầm quan trọng của công tác giám sát (thể hiện trong văn kiện và thực tiễn, thông lệ ứng xử của các đảng viên cao cấp) và các mối quan hệ trong nội bộ Đảng có ảnh hưởng tới hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát của các cơ quan đại biểu dân cử 26. 1.2.3. Ý nghĩa giám sát tối cao của Quốc hội Thứ nhất, giám sát tối cao giúp Quốc hội kịp thời phát hiện sai phạm và xử lý. Giám sát tối cao là việc Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan thuộc đối tượng giám Nguyễn Sĩ Dũng và Vũ Công Giao (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam vấn đề và giải pháp, Văn phòng Quốc hội - Viện Chính sách công và Pháp luật, tr. 27. 25 Trung Hiếu, Hồng Loan, Lan Hương (2020), “Góc nhìn đại biểu: Vai trò lãnh đạo của Đảng với cơ quan lập pháp, Bài 2: Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội vì lợi ích nhân dân”, [https://quochoi.vn/hoatdongdbqh/Pages/tin-hoat-dong-dai-bieu.aspx?ItemID=49526] (truy cập ngày 23/3/2022). 26 Nguyễn Sĩ Dũng và Vũ Công Giao (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam vấn đề và giải pháp, Văn phòng Quốc hội - Viện Chính sách công và Pháp luật, tr. 28. 24 16 sát tối cao có phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội hay không. Trong trường hợp phát hiện sai phạm, với tư cách là chủ thể giám sát tối cao, Quốc hội sẽ đưa ra hướng xử lý phù hợp với quy định hiện hành hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý. Nhờ giám sát tối cao, vai trò của Quốc hội trong việc đảm bảo pháp chế, tăng cường kỉ cương trong hoạt động nhà nước ngày càng được khẳng định và củng cố. Từ đó, giúp nâng cao tinh thần trách nhiệm trong quá trình tổ chức và hoạt động của từng cơ quan nhà nước. Đồng thời, nhân dân có cơ sở xác định người đại diện cho mình thực hiện quyền lực nhà nước có còn xứng đáng ở vị trí đó hay không 27. Thứ hai, hoạt động giám sát tối cao nhằm kịp thời phát hiện và điều chỉnh, bổ sung các quy phạm pháp luật và các chính sách do Quốc hội ban hành theo hướng phát huy tính tích cực, giảm thiểu hệ lụy từ các chính sách này. Chức năng này có vai trò rất lớn trong việc giúp Quốc hội xác định “những thất bại trong việc thi hành luật và các chủ đề về việc nên thực hiện cải cách lập pháp như thế nào”28. Điều này cũng có nghĩa là, giám sát tối cao chính là cơ sở để hoàn thiện chức năng lập pháp của Quốc hội. Thông qua quá trình xem xét, thảo luận các vấn đề thuộc thẩm quyền giám sát tối cao, Quốc hội sẽ nhận thức rõ hơn về thực tiễn thi hành các quyết sách của mình để từ đó có cơ sở ban hành mới hoặc điều chỉnh lại các quyết sách hiện hành cho phù hợp hơn với thực tiễn đời sống. Nói cách khác, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội “còn nhằm phục vụ công việc hoạch định chính sách công”29. Thứ ba, giám sát tối cao của Quốc hội giúp nhân dân kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Quyền lực nhà nước luôn có nguồn gốc từ nhân dân. Chính vì vậy, thực hiện giám sát quyền lực nói chung và chức năng giám sát tối cao Quốc hội nói riêng cuối cùng cũng là để quyền lực nhà nước thật sự thuộc về nhân dân và được sử dụng để phục vụ nhân dân. Với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, giám sát tối cao cũng là một “công cụ gián tiếp” giúp nhân dân kiểm soát hoạt động của các cơ quan nhà nước, từ đó hạn chế tình trạng lạm quyền, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Trương Thị Hồng Hà (2015), Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam trong cơ chế giám sát quyền lực nhà nước, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 35. 28 Francois Duluc (2011), Chức năng giám sát của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, tr. 78, 79. 29 Nguyễn Sĩ Dũng và Vũ Công Giao (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam vấn đề và giải pháp, Văn phòng Quốc hội - Viện Chính sách công và Pháp luật, tr. 48, 49. 27