Tài liệu đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp quận của thành phố hà nội trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LƢU TIẾN MINH ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2009 MỤC LỤC Trang TT 1 MỞ ĐẦU Chƣơng 1 1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.2 1.3 1.4 1.5 Chƣơng 2 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN 10 ĐỊA PHƢƠNG Khái quát về quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng và 10 chính quyền địa phƣơng Quản lý nhà nước ở địa phương 10 Khái lược lịch sử hình thành chính quyền địa phương ở 11 Việt Nam Một số nguyên tắc cơ bản được áp dụng phổ biến trong 18 tổ chức chính quyền địa phương các nước trên thế giới Vị trí, vai trò của chính quyền cấp quận trong bộ 22 máy chính quyền địa phƣơng Một số vấn đề của chính quyền đô thị và chính 23 quyền nông thôn Những nhân tố cơ bản ảnh hƣởng đến tổ chức và 28 hoạt động của chính quyền địa phƣơng Một số mô hình tổ chức chính quyền đô thị các 33 nƣớc trên thế giới THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG 40 CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Khái quát về chính quyền Thành phố Hà Nội 40 2.1.1 Lịch sử 1000 năm, Thăng Long - Hà Nội 40 2.1.2 Khái quát chính quyền Thành phố Hà Nội từ 1945 đến nay 42 Định hướng phát triển thành phố đến năm 2030, tầm 45 2.1 2.1.3 nhìn 2050 Thực trạng về tổ chức và hoạt động của HĐND và 2.2 UBND cấp quận của Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay 1 47 Qui định của pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 động của HĐND và UBND 47 Thực trạng đại biểu HĐND và đội ngũ cán bộ công 63 chức trong bộ máy chính quyền Những ưu điểm về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND 68 Những hạn chế, bất cập về tổ chức và hoạt động của 70 HĐND, UBND Nguyên nhân của những hạn chế bất cập về tổ chức và 76 hoạt động của HĐND, UBND PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ Chƣơng HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA 3 THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN 82 HIỆN NAY 3.1 Mục tiêu, quan điểm, phƣơng hƣớng đổi mới tổ 82 chức và hoạt động của chính quyền cấp quận 3.1.1 Mục tiêu đổi mới 82 3.1.2 Quan điểm đổi mới 84 3.1.3 Phương hướng đổi mới 85 Dự báo những khó khăn, thách thức khi thực hiện đổi 88 3.2 mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp quận Đề xuất giải pháp cho quá trình đổi mới 91 3.3.1 Nhóm giải pháp chung 92 3.3.2 Nhóm giải pháp cụ thể 96 Đề xuất mô hình 97 Giai đoạn 1. Giữ nguyên mô hình như hiện tại, nâng 98 3.3 3.4 3.4.1 cao năng lực và đổi mới hoạt động các cơ quan trong bộ máy chính quyền 3.4.2 Giai đoạn 2. Đổi mới toàn diện tổ chức và hoạt động 104 của chính quyền cấp quận 114 Kết luận và kiến nghị 2 Danh mục tài liệu tham khảo Phụ lục 3 119 DANH MỤC CÁ C TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN HĐND : Hội đồng nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân UBHC : Uỷ ban hành chính MTTQ : Mặt trận tổ quốc ĐTNCS : Đoàn Thanh niên cộng sản CP : Chính phủ QH : Quốc hội UBTVQH : Uỷ ban thường vụ quốc hội TTCP : Thủ tướng chính phủ NĐ : Nghị định TT : Thông tư QĐ : Quyết định Nxb : Nhà xuất bản 4 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong xã hội có giai cấp, vấn đề cơ bản, quan trọng của mọi cuộc cách mạng đối với một dân tộc, đó là giành được chính quyền. Cách mạng Xã hội chủ nghĩa - với sứ mệnh triệt để nhất trong lịch sử, thì việc giành chính quyền chỉ là vấn đề cơ bản đầu tiên. Mục tiêu cao nhất của cuộc cách mạng này nhằm mang lại tự do, dân chủ, công bằng và văn minh, tiến bộ cho xã hội loài người. Vì vậy, chính quyền phải quản lý và định hướng phát triển xã hội tiến bộ mới là nhiệm vụ quan trọng. Nói cách khác, việc xây dựng tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương như thế nào để thực hiện tốt mục tiêu xã hội, phù hợp với điều kiện hiện có và đúng quy luật vận động của xã hội là vấn đề có tính thời sự trong khoa học quản lý nhà nước. Ở Việt Nam, ngay từ khi giành được chính quyền từ tay thực dân Pháp, tháng 8 năm 1945, chính quyền Cách mạng do Đảng Cộng sản lãnh đạo được thiết lập theo hình thức chính thể cộng hoà dân chủ, chính quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và coi đó là nguyên tắc cho đến bây giờ. Trải qua hơn 60 năm phát triển; với vai trò và nhiệm vụ trong từng giai đoạn lịch sử khác nhau, chính quyền luôn giữ vững được bản chất cách mạng tiến bộ, góp phần to lớn vào công cuộc bảo vệ và xây dựng đất nước. Trong từng thời kỳ, Nhà nước không những đề cao việc xây dựng bản chất giai cấp mà còn tích cực đổi mới, xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức để ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu phát triển của đất nước. Từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) và các kỳ đại hội sau đó, chủ trương đổi mới kinh tế với việc xoá bỏ cơ chế quản lý tập trung bao cấp, xây dựng nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước, bộ máy nhà nước đang dần đổi mới. Cải cách hành chính để xây dựng chính quyền và nền hành chính hiệu lực, hiệu quả, góp phần phát huy tối đa sức mạnh toàn xã hội, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển nhanh, mạnh và bền vững. 5 Trong dịp tổng kết 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới của đất nước, bên cạnh nhiều thành tích đáng ghi nhận, tổ chức chính quyền cũng có những đổi mới đáng kể, tiếp tục đổi mới để ngày càng hoàn thiện hơn, song chất lượng phục vụ nhân dân và quản lý xã hội chưa được như mong muốn. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X khi nhận định về bộ máy Nhà nước, đã chỉ rõ: hoạt động của bộ máy nhà nước “chất lượng hoạt động và hiệu quả thấp”. Hà Nội là địa phương luôn đi đầu trong tiếp nhận và triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng, Chính phủ về đổi với cơ cấu kinh tế nói chung và đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền các cấp nói riêng nhưng dường như, kết quả hoạt động bộ máy cũng không nằm ngoài nhận định như vậy. Khi nghiên cứu về hiệu quả hoạt động bộ máy và những tác động đến hoạt động bộ máy nhà nước có thể rút ra nhận định, một trong những yếu tố cơ bản tạo nên hiệu quả hoạt động của chính quyền là phải có tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động hợp lý. Nói cách khác, mô hình chính quyền kiểu gì và vận hành như thế nào sẽ đem lại hiệu quả xã hội tương ứng. Do đó, việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng đang là một trong những nội dung được sự quan tâm đặc biệt của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Nhiều công trình nghiên cứu của các nhà khoa học đã tạo ra một quá trình nhận thức, về những bất cập rõ nhất về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay như chưa có sự khác biệt giữa chính quyền ở nông thôn với chính quyền ở đô thị; giữa các vùng, miền này với các vùng, miền khác; giữa thành phố Thủ đô với các địa phương khác. Theo quy định của pháp luật hiện hành, về cơ bản thì mô hình tổ chức chính quyền giống nhau trong phạm vi cả nước. Trong khi đó, đòi hỏi khách quan về quản lý xã hội cho các khu vực lại không hoàn toàn giống nhau. Đây là nguyên nhân quan trọng khiến cho bộ máy chính quyền đô thị nói chung và chính quyền Thành phố Hà Nội nói riêng hoạt động kém hiệu quả, thiếu chủ động, sáng tạo. 6 Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ ba (khoá VIII) đã đề ra yêu cầu: "Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của Hội đồng Nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của Hội đồng Nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thôn…". Nhằm triển khai các chủ trương của Đảng, trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001- 2010 (ban hành theo Quyết định 136/2001/QĐ-TTg), Chính phủ đã đề ra kế hoạch đến năm 2008 thí điểm việc đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương, hiện nay đang được triển khai trên 10 địa phương trong cả nước. Rõ ràng rằng, mô hình thực tiễn đã cho kết luận về hiệu lực và hiệu quả của bộ máy chính quyền địa phương hiện nay. Trên cơ sở tồn tại và hạn chế, nguyên nhân đã được chỉ ra, việc còn lại là nghiên cứu các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương sao cho đáp ứng được yêu cầu xã hội đang đòi hỏi. Nghị quyết 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới hành chính Thủ đô Hà Nội, Việt Nam đã có Thủ đô với qui mô lớn, diện tích đứng tốp 10 nước có Thủ đô rộng nhất thế giới. Bên cạnh đó, hàng loạt vấn đề mang tính cơ hội và thách thức đặt ra cho chính quyền như trước yêu cầu phát triển chính trị, kinh tế - xã hội của Thủ đô; để Hà Nội luôn xứng đáng là trung tâm đầu não chính trị - hành chính, văn hoá, khoa học, giáo dục, kinh tế, và giao dịch quốc tế của cả nước…, nhiệm vụ đổi mới và hoàn thiện tổ chức bộ máy, nâng cao hiệu lực hiệu quả hoạt động chính quyền các cấp của thành phố Hà Nội trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết. Từ kết quả tổng kết của thực tiễn cải cách hành chính cũng như cải cách tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương, báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thức IX của Đảng chỉ rõ: “Một số vấn đề về tổ chức của Hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao”[19] 7 Tiếp đến Nghị quyết của Đảng nhấn mạnh: "Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng Nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo" [19]. Nhận thức vai trò, trách nhiệm với cả nước, Đảng bộ, chính quyền Thành phố Hà Nội quán triệt sâu sắc chỉ đạo của Trung ương, nhận thức rõ nhiệm vụ, quyết tâm đổi mới mạnh mẽ tổ chức và hoạt động chính quyền các cấp. Hiện trạng, cả phương diện lý luận và thực tiễn, cấp chính quyền thành phố khá rõ ràng và hợp lý, cơ bản đáp ứng được yêu cầu trong hệ thống chính quyền nhà nước. Chính quyền cơ sở gồm: xã, phường, thị trấn là một cấp chính quyền “không hoàn chỉnh”, cũng có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, nhưng vấn đề cần nghiên cứu là đổi mới, nâng cao năng lực hoạt động cho cấp này để có thể đáp ứng được yêu cầu quản lý giai đoạn hiện nay. Trong trường hợp cần đổi mới tổ chức, cấp chính quyền cơ sở ít có ảnh hưởng với xã hội vì hầu như cấp này không ban hành chủ trương, chính sách. Chính quyền cấp huyện (gồm quận, huyện, thị xã), không chỉ riêng ở Hà Nội, không chỉ riêng ở giai đoạn hiện nay mà trong các giai đoạn lịch sử đã có rất nhiều nghiên cứu và giải pháp cho mô hình tổ chức và hoạt động. Cả phương diện lý luận, pháp lý và thực tiễn, có nhiều tranh luận, thậm chí có ý kiến trái chiều về mô hình chính quyền cấp huyện. Kết quả tổng kết lịch sử chính quyền cho thấy, chính quyền cấp huyện là cấp “động” nhất. Có thời kỳ tồn tại, thời kỳ không; khi hoàn chỉnh là cấp chính quyền, khi chỉ là cấp hành chính. Nghị quyết Trung ương 5 Khoá X của Đảng về cải cách hành chính đã có chuyên đề thí điểm đổi mới căn bản tổ chức chính quyền các cấp, trong đó, chính quyền cấp huyện được xem là một nội dung quan trọng của cuộc cải cách. 8 Các công trình nghiên cứu khoa học quản lý hay xuất phát từ tổng kết thực tiễn đều khẳng định chính quyền cấp huyện đã đóng góp đáng kể cho quá trình xây dựng chính quyền nhà nước và thực hiện quản lý nhà nước thực tế. Trong thực tế, chính quyền cấp thành phố không thể giải quyết nhanh và toàn bộ công việc địa phương nếu không có cấp huyện. Năng lực chính quyền cấp cơ sở còn rất yếu và thiếu nhiều mặt, cũng không thể không thể đảm nhận được nhiều việc hơn hiện tại. Nhưng sự tồn tại chính quyền cấp huyện trong thực tế là không hợp lý, đang nảy sinh quá nhiều bất cập. Vấn đề cấp thiết là phải đổi mới, mà trung tâm vấn đề cần nghiên cứu là đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc trong đổi mới cần phải xác định trước tiên, song, giải pháp, lộ trình và mô hình cụ thể cho việc nghiên cứu đổi mới là yếu tố không thể thiếu trong tổng thể công trình. Về phương diện hoạt động thực tiễn, những thách thức, trở ngại xuất hiện trong quá trình đổi mới như hiện tượng khách quan cần giải quyết. Việc nghiên cứu, dự báo được thách thức, trở ngại sẽ xuất hiện trong quá trình đổi mới để có giải pháp tương ứng đôi khi có vai trò quyết định đến sự thành công hoặc hiệu quả của công cuộc đổi mới. Xuất phát từ kế thừa các công trình nghiên cứu khoa học quản lý, khoa học pháp lý và kinh nghiệm thực tiễn về đổi mới tổ chính quyền các cấp để nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền Hà Nội có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về lý luận và thực tiễn. Mô hình chính quyền các cấp cho Hà Nội có sự bàn luận nhiều, song hướng đi đến là phải nghiên cứu để xây dựng chính quyền đô thị sao cho phù hợp với vị thế, vai trò và trách nhiệm phát triển Thủ đô Hà Nội. Để phù hợp với yêu cầu thực tiễn nghiên cứu của đề tài với đặc thù chính quyền đô thị Thủ đô, tác giả mạnh dạn nhóm vấn đề của chính quyền này theo hướng phù hợp với quản lý đô thị và cấp trung gian là cấp quận. Gọi chung cho cấp chính quyền trong đề tài là gọi quận đại diện cho: quận, huyện và thị xã. Từ tính cấp thiết của vấn đề và thông tin lý luận nêu trên, tác giả chọn đề tài: "Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp quận của Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay" làm Luận văn Thạc sĩ luật học của mình. 9 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương luôn là vấn đề có tính thời sự, cấp thiết. Từ khi Đảng và Nhà nước đẩy mạnh công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 3, khoá VIII, nhiều nhà khoa học pháp lý, chuyên gia và nhà quản lý quan tâm nghiên cứu. Mỗi công trình nghiên cứu đều quan tâm tập trung theo một giác độ nhất định. Giá trị khoa học và tổng kết thực tiễn do các tác giả đưa ra có giá trị càng tạo nên tổng thể tri thức về chính quyền địa phương. Có thể là lý luận; có thể là thực tiễn; cũng có thể chỉ thể hiện sự quan tâm một khía cạnh hoặc một đối tượng hẹp nào đó, nhưng đều hướng tới sự hoàn thiện tổng thể. Khi nghiên cứu đề tài, rất nhiều tác phẩm, bài nghiên cứu, đề án đã được quan tâm kế thừa, tác giả lựa chọn và ưu tiên những nhóm vấn đề có nội dung cơ bản gần nhau nhất về kiến thức; chọn và ưu tiên những vấn đề làm tiền đề lý luận và tổng kết thực tiễn liên quan đến đề tài như: - Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Trung tâm Khoa học xã hội và nhân văn Quốc gia, Viện Nghiên cứu Nhà nước và pháp luật, PGS.TS. Lê Minh Thông chủ biên, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001; - Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay - Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật (PGS.TS. Lê Minh Thông, PGS.TS. Nguyễn Như Phát, 2002), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. - Kinh nghiệm cải cách hành chính đô thị ở Việt Nam Hội thảo, Viện Khoa học Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ, Tổ chức tại thành phố Huế, 2003; - Đề tài “Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị” - Đề tài khoa học cấp Bộ. Học Viện Hành chính Quốc gia. Hà Nội, 2003; - Bàn về cải cách chính quyền địa phương - Nghiên cứu Lập pháp, PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Số 9/2003; 10 - Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, PGS.TS. Bùi Xuân Đức, Nxb Tư pháp, 2004; - Cải cách hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn - Tô Tử HạNguyễn Hữu Trị - PTS. Nguyễn Hữu Đức, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1998; - Báo cáo kiến nghị đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay - Viện Khoa học Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ, 2007. Ngoài ra còn rất nhiều tác phẩm, bài nghiên cứu, bài viết, đề tài, đề án, tham luận hội nghị, hội thảo in ấn và đăng tải trên nhiều phương tiện khác nhau về xây dựng chính quyền địa phương và chính quyền cấp quận. Tuy nhiên, cho đến giai đoạn hiện nay, ở nước ta chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách cơ bản, có tính hệ thống, chuyên về tổ chức chính quyền cấp quận của thành phố Hà Nội. Vì vậy, tác giả chọn đề tài "Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp quận của Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay" nhằm góp phần cung cấp kiến thức mang tính tổng hợp lý luận và kinh nghiệm thực tiễn cho công trình chung về hoàn thiện bộ máy chính quyền Thủ đô. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục đích Luận văn góp phần phân định rõ hơn vị trí, tính chất, kết cấu tổ chức và phương thức hoạt động của đơn vị hành chính cấp quận và chính quyền cấp quận trong cơ cấu tổ chức chính quyền thành phố Hà Nội; chỉ ra những mặt tích cực, hạn chế, bất cập trong tổ chức chính quyền cấp quận. Trên cơ sở phân tích lý luận và thực trạng, những giải pháp đổi mới chính quyền cấp quận nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của cấp quận ; một mô hình và lộ trình cho quá trình tiến hành đổi mới cũng được đề xuất trên cơ sở lập luận khoa học và kinh nghiệm thực tế. 11 3.2. Nhiệm vụ Làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò, vị trí, nhiệm vụ, của tổ chức, cơ cấu bộ máy, đội ngũ cán bộ của chính quyền cấp quận. Từ đó, nêu bật được tính cấp thiết cần đổi mới tổ chức chính quyền quận của thành phố Hà Nội. Tìm hiểu mô hình và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới làm bài học giúp nghiên cứu ứng dụng cho chính quyền Hà Nội. Phản ánh thực trạng tổ chức bộ máy, cơ chế vận hành, mối quan hệ của chính quyền cấp quận; phân tích những nhân tố tác động; chỉ ra điểm tích cực, hạn chế và nguyên nhân đang diễn của tổ chức và hoạt động chính quyền cấp quận trước yêu cầu phát triển Thủ đô hiện nay; mục tiêu nhằm từ kinh nghiệm thực tiễn để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của chính quyền quận trong giai đoạn hiện nay và trong tương lai. - Đề xuất được một số giải pháp thi cho công cuộc đổi mới; đề xuất mô hình và lộ trình hợp lý cho việc đổi mới tổ chức chính quyền cấp quận trong tại thành phố Hà Hội trong giai đoạn hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu: bao gồm chính quyền cấp quận (gồm quận, huyện, thị xã) tại thành phố Hà Nội. Cụ thể: tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Phạm vi thời gian: chủ yếu tập trung nghiên cứu quá trình hình thành, thay đổi chính quyền cấp quận qua các thời kỳ lịch sử, đặc biệt từ sau Cách mạng Tháng 8 năm 1945 đến nay. 5. Cơ sở lý luận, thực tiễn và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được xây dựng dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của học thuyết Mác - Lênin về chính quyền cách mạng của giai cấp công nhân; Tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh và những quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ đổi mới. 12 Căn cứ vào tổng kết thực tiễn vận hành của bộ máy 3 cấp chính quyền thành phố giai đoạn hiện nay trước yêu cầu cải cách hành chính và hội nhập quốc tế. Phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong luận văn là phương pháp logic - lịch sử, khảo sát thực tế, phân tích - tổng hợp, điều tra xã hội học, so sánh, đặc biệt coi trọng phương pháp tổng kết thực tiễn. 6. Ý nghĩa thực tiễn và giá trị đóng góp khoa học của luận văn 6.1. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn chỉ ra những đặc điểm cơ bản, quan trọng trong tổ chức chính quyền cấp trung gian của hệ thống; tính tất yếu của yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp quận với đặc thù của nó. Đóng góp giá trị từ giác độ nghiên cứu hoạt động thực tiễn cho hoàn thiện lý thuyết đổi mới chính quyền; quá trình đổi mới; quản lý thay đổi khi tiến hành đổi mới tổ chức chính quyền cấp quận nói riêng và chính quyền địa phương nói chung. 6.2. Đóng góp khoa học của Luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được tham khảo, áp dụng khi xây dựng đề án đổi mới tổ chức chính quyền đô thị của thành phố trực thuộc trung ương nói chung, thành phố Hà Nội nói riêng. Đặc biệt là khi xem xét đối tượng riêng lẻ là một cấp chính quyền. Với việc chỉ ra tính hệ thống các quy định của pháp luật về chính quyền cấp quận từ năm 1945 đến nay, Luận văn này còn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho sinh viên, học viên cao học luật, cao học hành chính khi nghiên cứu về chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp quận tại thành phố Hà Nội nói riêng. 7. Kết cấu luận văn Luận văn bao gồm: mở đầu, 3 chương, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và các phụ lục. 13 CHƢƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1.1. KHÁI QUÁT QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1.1.1. Quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng Quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước ở địa phương nói riêng luôn là vấn đề có tính thời sự trong khoa học quản lý nhà nước cả về phương diện lý luận, khoa học pháp lý và quản lý thực tiễn. Bởi lẽ, trên thực tế, khoa học hành chính mới chỉ thực sự có chỗ đứng ở nước ta trong vài thập kỷ gần đây. Lý luận về quản lý hành chính, về quản lý nhà nước được hình thành từng bước và chậm hơn với thực tiễn xây dựng Nhà nước ta. Về nguyên tắc, lý luận phải được đúc kết từ hoạt động thực tiễn, phản ánh thực tiễn và thúc đẩy thực tiễn phát triển. Do nhiều nguyên nhân khác nhau mà lý luận quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước của chính quyền địa phương nói riêng chưa thể hiện hết vai trò soi đường cho thực tiễn phát triển. Việc nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn về quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước ở địa phương nói riêng trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá và hội nhập quốc tế hiện nay của nhà nước ta là hết sức quan trọng và cần thiết. Hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước phụ thuộc vào nhiều vấn đề trong đó khả năng tiếp thu và vận dụng những kiến thức về khoa học quản lý của đội ngũ công chức vào thực tiễn như thế nào là một vấn đề rất quan trọng. Nói cách khác, hiệu lực của bộ máy nhà nước chính là năng lực vận dụng lý luận khoa học quản lý nhà nước vào thực tiễn để vận hành bộ máy chính quyền. Hệ thống lý luận về quản lý nhà nước ta hiện nay được xây trên cơ sở: - Nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê-nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và hệ thống các quan điểm của Đảng Cộng sản. Lý thuyết chủ đạo cho hệ thống lý luận khoa học quản lý nhà nước trong hoàn cảnh thực tiễn Việt Nam. 14 - Thành quả phát triển của khoa học quản lý hành chính trên thế giới. Trong khoảng một thế kỷ qua, khoa học hành chính trên thế giới đã có những bước phát triển đáng kể ở tất cả các nước. Đặc điểm mới là nó ngày càng đòi hỏi phải có sự thống nhất khái niệm, các nước muốn hội nhập quốc tế cần áp dụng khoa học chung làm nền tảng cho hoạt động của bộ máy nhà nước, không phân biệt chế độ chính trị. Nước ta cũng cần tiếp thu những thành quả phát triển của khoa học quản lý hành chính trên thế giới để hoàn thiện. - Thực tiễn của sự nghiệp phát triển Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam hơn 60 năm qua, đặc biệt sau hơn 20 năm đổi mới. Từ những bài học thành công và kinh nghiệm chưa thành công của hơn 60 năm qua, nước ta đang đúc kết nên hệ thống lý luận có đặc thù, phù hợp với điều kiện cụ thể Việt Nam. Một hệ thống lý luận đúng đắn được kết tinh từ thực tiễn, hợp qui luật, không bảo thủ; có vai trò soi đường cho thực tiễn. Để làm được điều đó người làm công tác lý luận phải thâm nhập vào thực tiễn để tổng kết, khái quát những vấn đề thực tiễn thành lý luận và hoàn thiện hệ thống lý luận đó. Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là một hoạt động lớn, một công cuộc lâu dài, có yếu tố chính trị, lịch sử cụ thể, có vấn đề thời đại, mang đậm tính văn hoá và truyền thống dân tộc, phải đáp ứng xu thế quốc tế. Vì vậy, con đường ngắn nhất và hiệu quả cho hoạt động thực tiễn quản lý là phải xây trên nền lý luận vững chắc. 1.1.2 Khái lƣợc lịch sử phát triển chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam Trong khoa học pháp lý và thực tiễn hiện nay, khái niệm chính quyền địa phương vẫn là vấn đề được nhiều nhà khoa học, chuyên gia quản lý nghiên cứu để tìm lời giải tường minh nhất cho bước tiến hành cải cách bộ máy hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Chính quyền địa phương là khái niệm phái sinh từ khái niệm hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương. Thực tế, khái niệm được sử dụng phổ biến trong quản lý, điều hành hàng ngày. Tuy nhiên, chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa cụ thể 15 chính quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động của các bộ phận cấu thành. Xuất phát từ cách thức tiếp cận, nghiên cứu khác nhau, khái niệm về chính quyền địa phương có thể được khái quát: Chính quyền địa phương là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ quan nhà nước (mang quyền lực nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương. Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan: cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương - HĐND; cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương -Uỷ ban nhân dân. Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với 4 phân hệ cơ quan nhà nước ở trung ương (cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính, các cơ quan tư pháp). Bao gồm: cơ quan quyền lực- HĐND các cấp; cơ quan hành chính- Uỷ ban nhân dân các cấp; cơ quan tư pháp- Toà án nhân dân và cơ quan kiểm sát. Khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan là HĐND và UBND là phổ biến nhất. Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945 của Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà, tại Điều 1 qui định: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: HĐND và Uỷ ban hành chính”; Nghị quyết lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII ngày 18/6/1997 trong quy định về việc tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa phương đã nhấn mạnh nội dung kiện toàn củng cố HĐND và UBND các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này. Các văn bản luật và dưới luật cũng dùng nhiều khái niệm này hầu như được hiểu và thống nhất: chính quyền địa phương gồm 2 cơ quan cơ bản cấu thành, đó là: HĐND và UBND . Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và Luật Tổ chức HĐND và Uỷ ban nhân dân năm 2003, chính quyền địa phương được tổ chức ở 3 cấp tương ứng đối với các đơn vị hành chính sau đây: - Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); 16 - Huyện, Quận, Thị xã, Thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); - Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Xuất phát từ yêu cầu khách quan trong quản lý xã hội, tất cả các nước trên thế giới đều phân chia lãnh thổ ra thành các đơn vị hành chính. Trên cơ sở đó, thiết lập tổ chức chính quyền trung ương và chính quyền địa phương để quản lý và điều hành đất nước, thực hiện những chức năng, nhiệm vụ theo các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, sự phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính từ rất nhiều căn cứ khác nhau, như: vào điều kiện địa lý tự nhiên, kinh tế, văn hoá, xã hội, dân cư, quan điểm của Đảng cầm quyền... và sự tổ chức chính quyền địa phương thành một hay nhiều cấp cũng rất khác nhau. Lịch sử các nhà nước trên thế giới cho thấy, bộ máy chính quyền trung ương của tất cả các nhà nước cơ bản được tổ chức theo mô hình giống nhau, là trung tâm của quyền lực nhà nước. Còn bộ máy chính quyền địa phương thường được tổ chức rất khác nhau. Trong một nhà nước từng giai đoạn phát triển khác nhau, chính quyền địa phương cũng được thiết kế theo các mô hình khác nhau. Mô hình rất đa dạng ở các quốc gia có thể là một cấp chính quyền đô thị như nhà nước Pháp..., khuyết cấp như ở Singapore hay nhiều cấp như Trung Quốc, Nhật Bản..., tất cả các mô hình này đều nhằm mục đích hướng tới việc tăng cường và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung của chính quyền địa phương nói riêng, đảm bảo cho việc triển khai quyền lực nhà nước luôn được tập trung, thống nhất từ trung ương tới địa phương trên phạm vi toàn quốc. Để đảm bảo quyền lực nhà nước được triển khai trong thực tế, nhà nước thiết lập một hệ thống các cơ quan và giao cho đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện các hoạt động công vụ để thực thi quyền lực nhà nước. Lực lượng công chức được chia thành các hàm, phẩm- chức, ngạch…và đứng đầu mỗi cơ quan, cấp bậc là một người cụ thể với chức danh được pháp luật quy định. Trong thời kỳ đầu của tổ chức nhà nước, khi nói về bộ máy chính quyền địa phương hầu hết các quốc gia đều chú trọng và đề cập đền bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương. Ở nhà nước ta hiện nay, biểu hiện rõ nét và tập trung nhất trong hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương là hoạt động của HĐND và UBND. 17 Hình thức và bản chất hoạt động của chế độ HĐND không phải có ngay từ khi xây dựng bộ máy chính quyền địa phương, chỉ xuất hiện khi xã hội dân chủ đã phát triển đến một chừng mực nhất định. Khi nhà nước thừa nhận vai trò của quyền dân chủ, quyền tự quyết của cộng đồng dân cư trong những trường hợp tập trung công việc liên quan địa phương. Hình thức hội đồng (Hội đồng tự quản, HĐND…) ra đời như đứng bên cạnh (có khi như bên trên) bộ máy hành chính. Nó được tổ chức ở một hay nhiều cấp và vai trò của nó đến đâu là thước đo chế độ dân chủ và chế độ tự quản của chính quyền địa phương. Vấn đề này đang được nghiên cứu để tìm ra những giải pháp để đổi mới mô hình chính quyền địa phương. Nói đến chính quyền là nói đền quyền tự quyết, tự quản tức là thông qua bộ máy, chính quyền được toàn quyền quyết định các vấn đề xã hội trên địa bàn theo qui định pháp luật. Cơ quan chấp hành đứng đầu là tập thể hoặc cá nhân. Bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương do Trung ương qui định. Cơ cấu tổ chức, quyền hạn và nhiệm vụ địa phương được ấn định cho mỗi giai đoạn, trong một phạm vi nhất định. Không giống với nhiều nước, bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta là một hệ thống thống nhất các cơ quan Nhà nước và được thành lập gần như giống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính, không có các đơn vị tự quản. Thắng lợi của Cách mạng tháng Tám năm 1945, nhân dân ta đã xây dựng một bộ máy chính quyền nhân dân mới với tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt là “thiết lập một chính quyền mạnh mẽ, sáng suốt của nhân dân”. Điều này đã được khẳng định ngày càng rõ nét qua các giai đoạn phát triển lịch sử, một quá trình phát triển với những thay đổi phù hợp với điều kiện xây dựng Nhà nước ta. Trong thời kỳ đầu bộ máy chính quyền địa phương gồm UBND cách mạng và Uỷ ban công nhân cách mạng, với cơ cấu của Uỷ ban gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các uỷ viên được phân công thực hiện các công việc chính quyền mà nhiệm vụ chủ yếu là trấn áp sự chống đối của kẻ thù bảo vệ thành quả của cách mạng và xây dựng cuộc sống mới. 18 Tiếp theo đó, Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945, Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà bộ máy chính quyền địa phương được thành lập cơ bản theo mô hình Xô viết hay ở nước ta gọi là chế độ HĐND. Bộ máy chính quyền địa phương gồm hai cơ quan HĐND và Uỷ ban hành chính, trong đó HĐND được xác định là cơ quan nền tảng. Uỷ ban hành chính là “cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ”. Giúp việc cho bộ máy hành chính địa phương có các cơ quan chuyên môn để thừa hành chức vụ. Trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp đã quy định thành lập ở các cấp các Uỷ ban bảo vệ sau đổi thành Uỷ ban kháng chiến; kết hợp với Uỷ ban hành chính kiêm kháng chiến các cấp thành Uỷ ban kháng chiến kiêm hành chính. Sau đó bỏ chữ kiêm còn Uỷ ban kháng chiến hành chính [7]. Sau chiến thắng Điện Biên Phủ, miền Bắc được giải phóng, chính quyền địa phương các cấp được kiện toàn một bước. Uỷ ban hành chính được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính, do HĐND bầu. Ở huyện không có HĐND do các đại biểu HĐND xã và thị trấn bầu ra. Uỷ ban hành chính (hoặc Ban hành chính) khu phố ở các thành phố lớn và thị xã lớn, được tổ chức theo quy định của Hội đồng Chính phủ (Điều 1, 2 Luật số 110 ngày 31-5-1958). Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã qui định và cụ thể hoá cách thức tổ chức chính quyền địa phương các cấp, thể hiện rõ hơn các văn bản trước đó. Trong giai đoạn này, Uỷ ban hành chính được thiết lập ở tất cả các đơn vị hành chính (tỉnh, khu tự trị, thành phố thực thuộc Trung ương; huyện, thành phố, thị xã; xã, thị trấn; và khu phố trong các thành phố) theo một cách thức chung, thể hiện nguyên lý tổ chức bộ máy hành chính trong Nhà nước Xã hội chủ nghĩa. Đến giai đoạn Hiến pháp 1980, bộ máy hành chính Nhà nước nước ta theo hướng nhấn mạnh tính chấp hành, tính tập thể và nhìn chung là không có nhiều thay đổi. Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1992, Pháp lệnh về nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của mỗi cấp HĐND và UBND năm 1996 qui 19