Tài liệu Công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng một số vấn đề lý luận và thực tiễn

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH -----------***------------ NGÔ THANH XUÂN MSSV: 1853801014227 CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN, THU NHẬP TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT NIÊN KHÓA: 2018 - 2022 Người hướng dẫn: ThS. NGUYỄN VĂN TRÍ TP. Hồ Chí Minh – Năm 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi là Ngô Thanh Xuân, xin cam đoan rằng Khoá luận tốt nghiệp là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Thạc sĩ Nguyễn Văn Trí. Khoá luận đảm bảo tính trung thực và tuân thủ các quy định về trích dẫn, chú thích tài liệu tham khảo. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Sinh viên thực hiện Ngô Thanh Xuân MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU ........................................................................................................................ 1 CHƯƠNG I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN, THU NHẬP TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG ................................................. 5 1.1. Khái niệm, đặc điểm công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng ......................................................................................................................... 5 1.1.1. Khái niệm công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng .............................................................................................................................. 5 1.1.2. Đặc điểm công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng ............................................................................................................................ 10 1.2. Cơ sở công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng ...... 13 1.2.1. Cơ sở lý luận ....................................................................................................... 13 1.2.2. Cơ sở thực tiễn.................................................................................................... 16 1.2.3. Cơ sở pháp lý quốc tế ......................................................................................... 18 1.3. Vai trò công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng ..... 20 CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ..................................................................................................................................... 25 2.1. Thực trạng quy định pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập ............... 25 2.1.1 Chủ thể có nghĩa vụ công khai, minh bạch tài sản, thu nhập .............................. 25 2.1.2 Những tài sản, thu nhập là đối tượng kê khai ...................................................... 30 2.1.3 Phương thức, hình thức công khai, minh bạch tài sản, thu nhập ......................... 32 2.1.4 Kiểm tra, xác minh kê khai tài sản, thu nhập ...................................................... 35 2.1.5 Xử lý vi phạm trong việc kê khai tài sản, thu nhập ............................................. 41 2.2. Thực tiễn việc thực hiện quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập ......... 51 2.2.1. Tình hình thực hiện việc kê khai, công khai, xác minh tài sản, thu nhập tại một số địa phương ............................................................................................................... 52 2.2.2. Tình hình vi phạm quy định pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập ...................................................................................................................................... 56 CHƯƠNG III: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ GÓP PHẦN BẢO ĐẢM HIỆU QUẢ CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG ............................ 61 PHẦN KẾT LUẬN .............................................................................................................. 70 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tham nhũng là một “căn bệnh bẩm sinh” nguy hiểm gắn liền với quyền lực, là biểu hiện của sự tha hoá quyền lực nhà nước. Nguồn gốc của căn bệnh “tham nhũng” là lòng tham của con người. Đấu tranh phòng, chống tham nhũng với những chủ thể mang quyền lực thực chất là đấu tranh chống lại thói hư tật xấu, chống lại bản tính tham lam của con người, ngăn chặn những hoàn cảnh để lòng tham không thể xảy trong khi thực thi quyền lực. Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến tham nhũng, công thức: C=M+D-A1 được sử dụng khá phổ biến. Trong đó, C (Corruption): tham nhũng; M (Monopoly): sự chuyên quyền, độc đoán; D (Discretion): sự tự ý hành động do thiếu kiểm soát; A (Accountability): trách nhiệm giải trình. Qua công thức trên, về cơ bản, muốn phòng ngừa tham nhũng, ta cần phải giảm yếu tố D (Discretion) càng nhiều càng tốt. Để ngăn cản sự tung hoành, tự do làm theo ý mình, thoải mái thao túng trong bí mật, tốt nhất chính là đưa những vấn đề dễ bị tham nhũng hoặc là kết quả của tham nhũng công khai ra ánh sáng – tạo tâm lý sợ bị bại lộ cho những chủ thể vi phạm để không dám tham nhũng. Vạch xuất phát của tham nhũng chính là lòng tham, vạch đích của tham nhũng chính là lợi ích, là tiền bạc, là tài sản. Vì vậy, một trong những vấn đề thiết yếu cần phải công khai, minh bạch là vấn đề liên quan đến tài sản, thu nhập của các chủ thể có nguy cơ tham nhũng. Vấn đề yêu cầu công khai, minh tài sản, thu nhập của các chủ thể có nguy cơ tham nhũng để phòng ngừa tham nhũng được đặt ra từ lâu và tồn tại gắn liền với quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hiệu quả của việc áp dụng chế định này không khả quan trên thực tế xuất phát từ nhiều lý do, đòi hỏi cần phải không ngừng đánh giá, nghiên cứu và tiếp tục hoàn thiện. Pháp luật phòng, chống tham nhũng của Việt Nam ra đời từ khi Pháp lệnh Chống tham nhũng năm 1998 được ban hành và chính thức được nâng lên thành Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005. Sau nhiều lần sửa đổi, bổ sung thì hiện nay, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đang có hiệu lực. Với nhiều lần sửa đổi, bổ sung, quy định về vấn đề “công khai, minh bạch tài sản nhằm phòng ngừa tham nhũng” có nhiều thay đổi nhất định, cho thấy tính quan trọng của chế định này trong công tác phòng, chống tham nhũng và các nhà làm luật luôn dành sự quan tâm nhất định cho trong nội dung này. Tính đến thời điểm nghiên cứu, Luật Robert Klitgaard (1998), “International Cooperation Against Corruption”, Finance & Development, nguồn: https://www.elibrary.imf.org/view/journals/022/0035/001/article-A002-en.xml?ArticleTabs=fulltext (truy cập ngày 01/05/2022). 1 2 Phòng, chống tham nhũng năm 20182 đã có hiệu lực 03 năm. Với những thay đổi trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, nội dung của chế định này đã được áp dụng trên thực tiễn và xuất hiện dần những hạn chế nhất định cần được nghiên cứu. Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài “Công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng. Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” làm Khoá luận tốt nghiệp để nghiên cứu, làm rõ những vấn đề liên quan đến lý luận chung và thực tiễn áp dụng của vấn đề, từ đó đề xuất những phương hướng hoàn thiện quy định pháp luật với hy vọng góp phần cho chế định này ngày càng có hiệu quả trên thực tế. 2. Tình hình nghiên cứu Với biện pháp phòng ngừa thông qua việc kê khai tài sản của cán bộ, công chức, những chủ thể mang quyền lực công đã được đặt ra từ khi Pháp lệnh Chống tham nhũng năm 1998 ra đời. Sau hơn 20 năm tồn tại, biện pháp kê khai tài sản dần dần phát triển và không ngừng được bổ sung, hoàn thiện qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, thay đổi các văn bản pháp luật trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng. Từ khi Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 hiện hành có hiệu lực, có không ít công trình nghiên cứu đã phân tích, đánh giá các quy định của công tác công khai, minh bạch tài sản, thu nhập mà hiện hành đang tồn tại với thuật ngữ “kiểm soát tài sản, thu nhập”. Dưới góc độ sách chuyên khảo, nội dung quy định của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập hiện hành được phân tích rất đầy đủ qua tác phẩm “Tìm hiểu quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam (Theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định 130/2020/NĐ-CP/ ngày 30/10/2020 của Chính phủ)” của tác giả Đinh Văn Minh. Cùng tác giả, còn có tác phẩm “Một số vấn đề về tham nhũng và những nội dung cơ bản của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018” cũng có phân tích đôi nét về quy định của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập. Tuy nhiên, hai tác phẩm này chỉ mới dừng lại ở việc phân tích quy định của pháp luật hiện hành mà chưa đánh giá cũng như có phương hướng đề xuất khắc phục những hạn chế còn tồn tại của các quy định đó. Ngoài ra, vấn đề “công khai, minh bạch tài sản, thu nhập”, hiện nay được thể hiện với cụm từ “kiểm soát tài sản, thu nhập” cũng được nhiều tác giả khác quan tâm nghiên cứu từ sau khi Luật Phòng, chống tham nhũng 2018 có hiệu lực, được đăng trên các tạp chí chuyên ngành luật. Có thể kể đến các tác phẩm nổi bật như: “Pháp luật về kiểm soát tài sản, thu thập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện Luật Phòng, chống tham nhũng số 36/2018/QH14 được thông qua ngày 20 tháng 11 năm 2018 và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2019. 2 3 nay” của tác giả Lê Thị Hoa được đăng trên Tạp chí Thanh tra, năm 2021, số 08; “Hoàn thiện các quy định pháp luật về kiểm soát thu nhập, tài sản của người có chức vụ, quyền hạn” của tác giả Phan Thị Lan Phương đăng tại Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, 2019, Số 8 (384); “Hoàn thiện các quy định của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập” tác giả Hà Quang Thanh tại Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, 2021, số 16 (440); “Pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn” của tác giả Nguyễn Hoài Thịnh trên Tạp chí Quản lý nhà nước, 2022, Số 314. Những tác phẩm này đều nghiên cứu tổng thể các quy định hiện hành của cơ chế “kiểm soát tài sản, thu nhập”. Tuy nhiên, chúng chỉ dừng lại ở góc độ nghiên cứu quy định của pháp luật, có đánh giá và đề xuất hạn chế những điểm còn hạn chế mà chưa nghiên cứu những vấn đề chung về lý luận của chế định này. Xuất phát từ những mặt hạn chế của những tác phẩm, Khoá luận hướng đến nghiên cứu tổng thể nội dung của chế định này từ những vấn đề chung về lý luận, phân tích các quy định pháp luật, đánh giá thực tiễn và đưa ra đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật. 3. Đối tượng và mục đích nghiên cứu Về đối tượng nghiên cứu, Khoá luận tập trung tìm hiểu một số vấn đề lý luận liên quan đến công khai, minh bạch tài sản, thu nhập với mục đích phòng, chống tham nhũng như: khái niệm và đặc điểm của “công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng”; cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của nội dung nghiên cứu; vai trò của chế định và một số kinh nghiệm của quốc tế của vấn đề “công khai, minh bạch tài sản, thu nhập với mục đích phòng, chống tham nhũng”. Trên cơ sở đó, Khoá luận tiến hành nghiên cứu thực trạng quy định pháp luật và việc thực hiện quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng. Từ những phân tích ở góc độ quy định pháp luật và đánh giá thực tiễn thực hiện, Khoá luận đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này. Thông qua những kiến nghị này, tác giả hy vọng có thể đưa nội dung nghiên cứu vào thực tiễn, góp phần hỗ trợ công tác phòng, chống tham nhũng có chuyển biến tích cực. 4. Phạm vi nghiên cứu Vì tính chất rộng lớn của lĩnh vực đang nghiên cứu, khoá luận chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận cốt lõi của nội dung “công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng có liên quan chặt chẽ với việc hình thành quy định hiện hành. Dưới góc độ nghiên cứu pháp luật, Khoá luận khai thác chủ yếu nội dung của pháp luật phòng, chống tham nhũng hiện hành, mà cốt lõi là Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định 130/2020/NĐ-CP về kiểm soát tài sản, thu nhập. Dưới góc độ thực tiễn, Khoá luận khai thác các số liệu, thực tiễn thực hiện 4 quy định pháp luật về công tác công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của các địa phương điển hình để làm nổi bật vấn đề nghiên cứu. Từ đó, Khoá luận đưa ra những kiến nghị về mặt thực tiễn cũng như quy định pháp luật để nâng cao hiệu quả đối với công tác phòng, chống tham nhũng bằng phương thức công khai, minh bạch tài sản, thu nhập. 5. Phương pháp nghiên cứu Khoá luận được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước, pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Bên cạnh đó, tác giả còn vận dụng các phương pháp nghiên cứu khác để làm rõ vấn đề như: phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp liệt kê… và xử lý số liệu thống kê để làm rõ vấn đề nghiên cứu từ lý luận đến thực tiễn thực hiện. 6. Kết cấu của đề tài Khoá luận “Công khai, minh bạch tài sản trong phòng, chống tham nhũng: Những vấn đề lý luận và thực tiễn” có bố cục gồm: phần mở đầu, phần nội dung, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Trong đó, phần nội dung là phần trọng tâm của khoá luận, gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng Chương 2: Thực trạng quy định và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch tài sản trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay Chương 3: Một số kiến nghị góp phần bảo đảm hiệu quả công khai, minh bạch tài sản trong phòng, chống tham nhũng. 5 CHƯƠNG I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN, THU NHẬP TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 1.1. Khái niệm, đặc điểm công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng 1.1.1. Khái niệm công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng *Khái niệm tham nhũng Tham nhũng là hành vi xã hội tiêu cực, nảy sinh khi xuất hiện nhà nước, có thể tồn tại ở bất kỳ quốc gia nào và gây ra những hệ lụy xấu trên nhiều lĩnh vực, từ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội cho tới an ninh, quốc phòng, đối ngoại. Tệ nạn tham nhũng xảy ra ở tất cả các quốc gia, không phân biệt chế độ chính trị, bất kể quốc gia đó giàu hay nghèo, đang ở trình độ phát triển kinh tế nào. Tham nhũng phát triển thường xuyên, hàng ngày, len lỏi vào mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và phạm vi tác hại của nó không bó hẹp với một chủ thể nào nhất định. Thuật ngữ “tham nhũng” vẫn còn tồn tại nhiều cách hiểu, nhiều cách định nghĩa khác nhau. Ở nghĩa rộng, theo từ điển Tiếng Việt phổ thông, tham nhũng là lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu dân hoặc để tham ô tài sản với giá trị lớn.3 Cách định nghĩa này chưa hoàn chỉnh, còn mơ hồ. Theo cách hiểu này, ta lại đắn đo thêm: thế nào là nhũng nhiễu dân? Hoặc là, chỉ tham ô tài sản với giá trị lớn thì mới gọi là tham nhũng sao? Hoặc, với các hành vi khác cũng mang mục đích vụ lợi nhưng không nhũng nhiễu dân hay tham ô, như là sử dụng tài sản công trái phép; giả mạo trong công tác; không thực hiện, thực hiện không đúng hoặc không đầy đủ nhiệm vụ, công vụ… thì có được xem là tham nhũng không? Theo một cách định nghĩa hẹp hơn, tham nhũng có thể hiểu là hành vi của người được nhà nước giao nhiệm vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn, nhiệm vụ của mình để thực hiện mục đích vụ lợi.4 Cách định nghĩa này gần hơn với cách hiểu về tham nhũng theo pháp luật về phòng, chống tham nhũng của Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, nó lại quá hẹp về mặt thực tiễn. Với cách hiểu này, chỉ những ai mang nhiệm vụ, quyền hạn do Nhà nước giao phó thì mới là chủ thể của hành vi tham nhũng. Nói cách khác, cách định nghĩa thể hiện tham nhũng chỉ là hiện tượng xảy ra trong khu vực công – khu vực mang quyền lực nhà nước, cơ quan công quyền. Các cách định nghĩa trên đều chỉ giới hạn ở một khía cạnh của tham nhũng, tập trung vào khu vực công mà chưa đề cập gì đến tham nhũng ở khu vực tư. Tuy nhiên, Viện Ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, tr.835. Nguyễn Ngọc Long (2018), “Hậu quả của tham nhũng nhìn từ góc độ nhân quyền”, Luật sư Việt Nam, Số 5 (50), tr.02-03. 3 4 6 thực tế cho thấy tham nhũng còn xảy ra ở những chủ thể tư, không mang quyền lực Nhà nước, xảy ra ở những doanh nghiệp, tổ chức kinh tế khác, với các dạng hành vi như nhận hối lộ, tham ô tài sản, đưa hối lộ, môi giới hối lộ. Với việc ghi nhận sự mở rộng phạm vi ảnh hưởng của tham nhũng, định nghĩa về tham nhũng cũng được đánh giá lại. Hội đồng Châu Âu cùng Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế của Liên hợp quốc đã đưa ra một định nghĩa rộng hơn về tham nhũng. Theo đó, “tham nhũng gồm các yếu tố cấu thành sau: Hành vi của những người được tin cậy giao phó nhiệm vụ công hoặc tư; Không tôn trọng trách nhiệm và nghĩa vụ của mình; Nhằm đạt được các lợi ích không chính đáng”5. Cách định nghĩa về tham nhũng ở đây đang thể hiện phạm vi tác động rộng lớn của các hành vi bị xem là tham nhũng. Tham nhũng không chỉ diễn ra khi những chủ thể của nó được giao phó nhiệm vụ, quyền hạn công mà ngay cả đây là những nhiệm vụ mang tính chất tư thì vẫn là hành vi tham nhũng. Với các hành vi tham nhũng xảy ra khi các chủ thể tham nhũng mang trên mình công vụ: vẫn giống với quan niệm truyền thống về tham nhũng, các chủ thể tham nhũng đều được trao trọng trách, nhiệm vụ bằng những chức danh, vị trí trong cơ quan công quyền rõ ràng bằng những công cụ quản lý nhà nước. Với các hành vi tham nhũng ở những chủ thể không mang quyền lực nhà nước, việc đảm đương nhiệm vụ, quyền hạn là dựa trên “lòng tin”, sự tin cậy giao phó. Do cách hiểu như vậy, phạm vi của những thuật ngữ mang ý nghĩa là “người được giao nhiệm vụ, quyền hạn”, sẽ được mở rộng hơn rất nhiều, chỉ cần là được tin tưởng giao phó, không nhất thiết phải được giao dựa trên sự quy định của pháp luật, từ các hoạt động công vụ chỉ có ở cơ quan công quyền như bổ nhiệm, bầu cử… đều được xem là chủ thể của hành vi tham nhũng. Từ lẽ đó, tham nhũng sẽ không còn bị hiểu bó hẹp chỉ xảy ra trong những khu vực mang quyền lực công như: cơ quan quản lý nhà nước, Toà án… Từ những phân tích về thuật ngữ “tham nhũng” qua nhiều cách hiểu, tác giả đồng tình với cách xác định phạm vi tham nhũng không nên bị bó hẹp chỉ khi nhiệm vụ, quyền hạn chỉ xuất phát từ bản chất công vụ; chỉ xảy ra ở những khu vực mang có sự can thiệp của quyền lực nhà nước mà nên mở rộng phạm vi ảnh hưởng của hành vi tham nhũng bao trùm cả các lĩnh vực công, tư, bán công, thực tiễn lợi dụng nhiệm vụ được tin tưởng giao phó trong các quan hệ mang bản chất dân sự cũng như tham nhũng chính trị. Bởi lẽ, không phải chỉ các chủ thể mang quyền lực nhà nước, được trao quyền hạn quản lý nhà nước (như cán bộ, công chức, viên chức, công an…) mới có nguy cơ tham nhũng. Các chủ thể khác ngoài xã hội, trong những quan hệ, giao dịch chỉ mang tính dân sự, trao đổi lợi ích dựa trên thoả thuận, công bằng, trao quyền Nguyễn Quốc Sửu (2013), Phòng, chống tham nhũng trong hoạt động công vụ ở Việt Nam – Lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.09. 5 7 quyết định cho nhau dựa trên sự tin cậy vẫn có thừa khả năng thực hiện hành vi tham nhũng. Xã hội ngày càng phát triển, thủ đoạn của những hành vi vi phạm pháp luật, làm sai lệch đi chuẩn mực xã hội ngày càng phát triển tinh vi, xảo huyệt hơn và hành vi tham nhũng cũng không nằm ngoài quy luật ấy. Thực tế chứng minh: tham nhũng không còn là hành vi chỉ mang nguồn gốc từ cơ quan công quyền, từ hoạt động công vụ mà phạm vi tác động, ảnh hưởng và mục đích xâm hại của nó đã rộng ra xã hội của những hoạt động mang tính chất tư. *Khái niệm phòng, chống tham nhũng Xét về mặt ngữ nghĩa, bản thân thuật ngữ “phòng, chống tham nhũng” đã bao hàm hai thuật ngữ riêng biệt bên trong, gồm “phòng tham nhũng” và “chống tham nhũng”. “Phòng tham nhũng” tức đang đề cập đến những hoạt động mang tính phòng ngừa, ngăn chặn những tiền đề, động lực để tham nhũng có thể xảy ra. Còn “chống tham nhũng” là đang nói đến những biện pháp nhằm phát hiện, xử lý những hành vi tham nhũng đã xảy ra. Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, ý nghĩa của “phòng tham nhũng” và “chống tham nhũng” không thể tách rời nhau mà luôn gắn bó, tác động biện chứng với nhau. Cụ thể, “phòng tham nhũng” thành công sẽ triệt tiêu tham nhũng ngay từ những mầm mống sơ khai, cơ bản nhất. Khi tham nhũng đã không xảy ra thì sẽ đương nhiên không cần phải “chống tham nhũng”. Ngược lại, các hoạt động “chống tham nhũng” bằng các công cụ chế tài đủ hiệu quả, đủ hiệu ứng răn đe thì các chủ thể có nguy cơ vi phạm sẽ không sa lầy vào, từ đó thúc đẩy hoạt động “phòng tham nhũng”. Chính vì lẽ đó, thuật ngữ “phòng, chống tham nhũng” xuất hiện và được sử dụng để khẳng định hoạt động “phòng” và “chống” đối với hành vi tham nhũng không bao giờ được tách rời nhau. Tham nhũng là hành vi vi phạm pháp luật và cũng sẽ trở thành tội phạm nếu hội tụ đủ các yếu tố cấu thành tội phạm theo pháp luật hình sự. Bản chất của công tác phòng, chống vi phạm pháp luật là hướng tới việc xoá bỏ, loại trừ các tiền đề, điều kiện cơ bản, nguyên nhân khách quan và chủ quan để ngăn chặn hành vi vi phạm xảy ra; đồng thời đẩy mạnh việc xử lý, chế tài để vừa nghiêm trị các chủ thể đã vi phạm, vừa tạo hiệu ứng răn đe các chủ thể có nguy cơ vi phạm. Chính vì lẽ đó, công tác “phòng, chống tham nhũng” có thể được hiểu là tổng thể các biện pháp tác động vào những nguyên nhân, điều kiện, tiền đề, mầm mống phát sinh tham nhũng cả ở phương diện kinh tế, chính trị, văn hoá, giáo dục, tư tưởng… để phòng ngừa hành vi tham nhũng xảy ra; đồng thời đề ra những công cụ chế tài, những biện pháp răn đe đủ mạnh, có hiệu quả trên thực tế với những chủ thể đã vi phạm để khắc phục hậu quả của hành vi tham nhũng đã gây ra. *Khái niệm công khai, minh bạch 8 Dưới góc độ từ ngữ, ta có thể tách “công khai, minh bạch” làm hai nội dung, đó là “công khai” và “minh bạch”. Hiện nay, hai khái niệm “công khai” và “minh bạch” vẫn còn sự nhầm lẫn, lẫn lộn nhau do nhiều người vẫn chưa hiểu đúng về hai khái niệm này. Nếu nghiên cứu kỹ hơn, ta nhận ra hai khái niệm này có sự khác nhau khá rõ ràng. Cụ thể: Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông, “công khai” nghĩa là “không giữ kín, mà để cho mọi người đều có thể biết”6. Nói đơn giản, công khai là tính chất sẵn sàng chia sẻ thông tin. Còn “minh bạch” lại được định nghĩa đơn giản hơn. “Minh bạch là rõ ràng, rành mạch.”7 Ta có thể thấy, “minh bạch” là một khái niệm khá trừu tượng và rộng. Minh bạch không chỉ đòi hỏi khả năng sẵn sàng chia sẻ thông tin như công khai mà còn là khả năng tiếp cận thông tin, sẵn sàng giải thích, trao đổi để làm rõ vấn đề. Dưới góc độ lý thuyết về quản trị nhà nước, các khái niệm công khai và minh bạch ngày càng được sử dụng rộng rãi và có nội hàm mở rộng hơn, không còn đơn thuần chỉ là sự thể hiện về mặt thông tin. Theo đó, “công khai” không chỉ là sự cởi mở, dễ dàng tiếp cận về thông tin mà còn là sự “cởi mở” cho người dân được quyền tiếp cận các thông tin do Nhà nước cung cấp. Cùng với “công khai”, nội hàm của “minh bạch” cũng được mở rộng không kém. “Minh bạch” vẫn mang ý nghĩa bao trùm tính chất dễ dàng tiếp cận thông tin của “công khai”, giờ đây còn thể hiện tính nhất quán, dễ hiểu, đáng tin cậy, không khuất tất, không tạo ra khó khăn và trở ngại trong quá trình cung cấp thông tin cho người dân. Đặc biệt hơn, “minh bạch” được dùng trong khoa học pháp lý còn đòi hỏi sự gắn bó chặt chẽ với sự chịu trách nhiệm của người cung cấp thông tin. Người cung cấp thông tin không chỉ phải sẵn sàng chia sẻ thông tin mà còn phải tạo các điều kiện cho người tiếp cận thông tin quyền được tham gia trao đổi, bàn luận và chịu trách nhiệm giải trình một cách thẳng thắn, trung thực về các vấn đề xung quanh thông tin đã cung cấp. Thuật ngữ công khai và minh bạch tuy về nội hàm ngữ nghĩa vẫn có sự khác biệt nhưng luôn được sử dụng song hành, gắn bó mật thiết với nhau. Tích hợp hài hoà ý nghĩa của hai thuật ngữ này, “công khai, minh bạch” có thể được hiểu là việc cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm công bố, cung cấp thông tin chính thức về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị; về các văn bản được ban hành; hoặc về các nội dung khác có liên quan trong việc thực hiện nhiệm vụ, chức trách một cách rõ ràng, ngay tình, trung thực. *Khái niệm công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng 6 7 Viện Ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, tr.189. Viện Ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, tr.569. 9 Trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng, nếu hiểu tách biệt “công khai” và “minh bạch”, hai thuật ngữ này vẫn được sử dụng gắn bó nhau nhưng có sự tách bạch. Với Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, “công khai” là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc về nội dung nhất định.8 Ta nhận thấy rằng, ở đây tính chất của “công khai” không bị giới hạn trong một hoạt động cụ thể nào. Tính chất công khai được áp dụng cho các hoạt động liên quan đến văn bản; đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị; hoặc về một nội dung nhất định trong một hoạt động cụ thể nào đó. Còn “minh bạch” với ý nghĩa mang tính ràng buộc hai chiều của mình thì chỉ được sử dụng trong công tác làm sáng tỏ về tài sản, thu nhập của các chủ thể được Luật định. Theo đó, minh bạch tài sản, thu nhập là việc kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai và khi cần thiết được xác minh, kết luận.9 Đi sâu vào vấn đề về việc phải làm sáng tỏ tài sản, thu nhập của những chủ thể có nguy cơ tham nhũng mà nhà làm luật muốn quản lý, nội dung của “công khai” và “minh bạch” cần được hiểu theo hướng tích hợp “công khai, minh bạch tài sản, thu nhập” sẽ hợp lý hơn. Bởi lẽ, phải khẳng định rằng việc sử dụng thuật ngữ “minh bạch tài sản, thu nhập” được theo pháp luật phòng, chống tham nhũng chỉ đang thể hiện một giai đoạn trong quá trình phát triển của chế định nói về công tác “làm sáng tỏ” tài sản, thu nhập của các chủ thể được pháp luật phòng, chống tham nhũng hướng tới. Nội dung này có sự phát triển dần theo thời gian, từ chỗ chỉ đơn thuần là “công khai tài sản” rồi tiến dần lên “minh bạch tài sản, thu nhập”, và nay đang tồn tại với thuật ngữ khác hơn là “kiểm soát tài sản, thu nhập”. Nhận diện sự khác nhau của hai cụm từ “minh bạch” và “kiểm soát”, ta nhận thấy điểm mấu chốt khác biệt là nằm ở vai trò quản lý của các cơ quan nhà nước. Theo đó, cụm từ “minh bạch tài sản, thu nhập” mang hơi hướng về tính tự nguyện của chủ thể có nguy cơ tham nhũng khi tiến hành hoạt động công khai về tài sản, thu nhập và chỉ khi có yêu cầu, căn cứ thì mới phát sinh các hoạt động về xác minh, giải trình. Còn việc sử dụng cụm từ “kiểm soát tài sản, thu nhập” đang thể hiện mạnh mẽ vai trò quản lý của Nhà nước đối với vấn đề về quản lý tài sản, thu nhập của các chủ thể có nguy cơ tham nhũng. Ta có thể thấy, một trong những điểm thay đổi nổi bật của cơ chế “kiểm soát tài sản, thu nhập” so với “minh bạch tài sản, thu nhập” trước đây là việc tách bạch tương đối “cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập” khỏi “cơ quan có thẩm quyền quản lý người có nghĩa vụ kê khai tài sản”. Với cơ chế minh bạch tài sản, thu nhập trước đây, cơ quan tiến hành việc kê khai, công khai bản kê khai, xác 8 9 Khoản 2 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012). Khoản 3 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012). 10 minh tài sản, thu nhập đều do cùng một cơ quan có thẩm quyền quản lý người có nghĩa vụ kê khai tiến hành. Còn cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập hiện nay đã tách biệt, giao nhiệm vụ rõ ràng, cụ thể hơn cho cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập bên cạnh các hoạt động tiến hành tổ chức kê khai ban đầu vẫn do cơ quan có thẩm quyền quản lý người có nghĩa vụ kê khai thực hiện. Đến thời điểm nghiên cứu, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 130/2020/NĐCP về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị. Theo đó, kiểm soát tài sản, thu nhập là hoạt động do Cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập thực hiện theo quy định của pháp luật để biết rõ tài sản, thu nhập, biến động về tài sản, thu nhập, nguồn gốc của tài sản, thu nhập tăng thêm của người có nghĩa vụ kê khai nhằm phòng ngừa tham nhũng, phục vụ công tác cán bộ, kịp thời phát hiện tham nhũng, ngăn chặn hành vi tẩu tán tài sản tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng.10 Trong đó, kiểm soát tài sản, thu nhập sẽ bao gồm các hoạt động cụ thể như: kê khai tài sản, thu nhập; công khai bản kê khai tài sản, thu nhập; xác minh tài sản, thu nhập; giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm; xử lý vi phạm quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập. Tóm lại, dù về mặt thuật ngữ có sự thay đổi liên tục theo tư duy pháp lý trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng, từ chỉ đơn thuần là “kê khai tài sản” rồi nâng lên “minh bạch tài sản, thu nhập”, đến hiện nay đã trở thành “kiểm soát tài sản, thu nhập” cũng không làm thay đổi bản chất, mục đích và ý nghĩa của biện pháp phòng, chống tham nhũng này. Theo đó, “công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng” có thể được hiểu là tổng thể các biện pháp, cách thức được Nhà nước sử dụng để thu thập, quản lý số lượng, nguồn gốc của các loại tài sản, thu nhập và giám sát sự biến động về tài sản, thu nhập của những người có chức vụ, quyền hạn nhằm phòng, chống tham nhũng. 1.1.2. Đặc điểm công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng Trên cơ sở nghiên cứu khái niệm “công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng” ở phần trên, ta có thể rút ra một số đặc điểm về hoạt động này như sau: Thứ nhất, công khai, minh bạch tài sản, thu nhập là một trong các biện pháp phòng ngừa tham nhũng. Phòng ngừa tham nhũng tức là đang nói đến những hoạt động nhằm phát hiện, ngăn chặn những yếu tố về động cơ, tiền đề, ngăn chặn hành vi tham nhũng xảy ra từ Khoản 1 Điều 3 Nghị định 130/2020/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị. 10 11 những mầm mống sơ khai ban đầu. Về bản chất, hoạt động công khai, minh bạch tài sản, thu nhập đang đánh vào lòng tham cố hữu luôn tồn tại bên trong mỗi con người. Lòng tham chính là động cơ, động lực để phát sinh ra hành vi tham nhũng. Mục đích mà tham nhũng muốn hướng tới suy cho cùng là lợi ích. Lợi ích ở đây có thể hiểu theo nhiều dạng: có thể là lợi ích cá nhân hay lợi ích của nhóm, tập thể cá biệt; có thể là lợi ích vật chất hay lợi ích tinh thần. Công khai, minh bạch tài sản, thu nhập là một hoạt động đặc biệt, nó đưa tài sản, thu nhập – kết quả của quá trình tích luỹ “lợi ích” sau khi thực hiện hành vi tham nhũng cho mọi chủ thể trong xã hội được biết, giám sát và phản biện. Chính vì tài sản, thu nhập không còn được giữ bí mật, các chủ thể đã tham nhũng sẽ run sợ mà e ngại tiếp tục; những người chỉ mới hình thành suy nghĩ sẽ tham nhũng sẽ “chùn chân”, không dám tham nhũng. Đó chính là biểu hiện của phòng ngừa tham nhũng. Phòng ngừa tham nhũng được thể hiện qua việc xử lý các hành vi vi phạm về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập. Theo đó, bên cạnh các hình thức xử lý mang tính nặng nề, đầy sức răn đe bằng các chế tài hình sự, thông thường, với các chủ thể vi phạm ở mức độ về kê khai (như kê khai thiếu trung thực, kê khai mà không giải trình hợp lý…) mà chưa có cơ sở xác định có tham nhũng thì chế tài cho họ chủ yếu là xử lý kỷ luật. Mục đích chủ yếu của xử lý kỷ luật về cơ bản là hướng đến tạo điều kiện cho người vi phạm chấn chỉnh lại thái độ, nhận thức của mình để họ có thể rút kinh nghiệm cho bản thân. Trên tinh thần đó, nếu một người đã từng vi phạm về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập và bị xử lý kỷ luật, ít nhiều trong tư duy của họ, sau khi đã được cho cơ hội chấn chỉnh, cũng hình thành tâm lý ăn năn và nghiêm chỉnh chấp hành hơn. Chính vì vậy, tác dụng phòng ngừa cũng phần nào thể hiện ở góc độ này. Thứ hai, tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là công cụ được sử dụng để phòng, chống tham nhũng. Tham nhũng là một căn bệnh muôn đời rất dễ gặp phải của những chủ thể được trao gửi trọng trách thực thi một loại nhiệm vụ nào đó, mang trên mình chức vụ, quyền hạn nhất định. Căn bệnh này có “tâm bệnh” chính là “sự tham lam”. Như vừa đề cập ở trên, về cơ bản, “sự tham lam” chính là mong muốn có được những khoản lợi ích mà vốn chúng không thuộc về mình. Và kết quả của một quá trình để “lòng tham dẫn dắt lý trí” sẽ hợp thành khối tài sản, thu nhập mà người đó sở hữu. Khác với các biện pháp phòng ngừa tham nhũng khác đều tập trung “ngăn cản” các chủ thể có nguy cơ tham nhũng tiến gần hơn đến tham nhũng, hoạt động “công khai, minh bạch tài sản, thu nhập” chọn “tài sản, thu nhập” – thứ căn nguyên mà chủ thể có nguy cơ tham nhũng muốn đạt được làm chính công cụ để ngăn cản họ tham 12 nhũng. Với việc đưa những vấn đề về tài sản, thu nhập, biến động về tài sản, thu nhập ra công khai cho nhiều chủ thể khác được tiếp cận, theo dõi và giám sát, hoạt động này đang muốn làm cho “thứ mà họ muốn đạt được” trở thành “vũ khí” gây tổn thương cho họ. Thứ ba, việc hình thành một cơ quan chuyên trách thực hiện mang tính chất quyết định hiệu quả của biện pháp Nghiên cứu các biện pháp phòng ngừa tham nhũng khác, tác giả nhận thấy rằng gần như các biện pháp không đặt quá nặng vai trò thành lập một cơ quan chuyên trách để đảm bảo thực hiện một cách thống nhất nội dung quy định. Với các biện pháp khác, trách nhiệm thực thi có thể trao cho các cơ quan có trách nhiệm quản lý các chủ thể có nguy cơ tham nhũng – tức là nói, các biện pháp này có thể được trao quyền cho rải rác các chủ thể để áp dụng một cách linh hoạt. Tuy nhiên, hoạt động “công khai, minh bạch tài sản, thu nhập” lại hoàn toàn khác. Chính vì đối tượng mà hoạt động này hướng đến là “tài sản, thu nhập”, đây là một vấn đề rất “nhạy cảm”, dễ bị luồng lách, trốn tránh mà vi phạm, việc hình thành một cơ quan chuyên trách để giám sát, thực hiện quy định một cách công bằng, nghiêm minh, khách quan là một yêu cầu tất yếu. Nội dung này nếu quy định theo hướng giao cho cơ quan quản lý chủ thể có nguy cơ vi phạm thực hiện thì “khả năng” bao che, hỗ trợ nhau trốn tránh trách nhiệm là vô cùng lớn. Do vậy, muốn đảm bảo hoạt động này không bị biến thành một quy định mang tính hình thức, việc thực hiện bị biến thành một “thủ tục vô nghĩa” thì cần phải có một cơ quan đầu mối tổ chức thực hiện một cách thống nhất. Thứ tư, công khai, minh bạch tài sản, thu nhập là một công tác phòng, chống tham nhũng mang tính định kỳ và đòi hỏi đảm bảo có sự phối hợp tốt giữa nhiều công đoạn. Tham nhũng không phải là một “thói xấu” chỉ làm một lần là có thể thoả mãn và từ bỏ ngay sau đó. Thậm chí khi đã bị trừng phạt nhưng chưa đủ sức răn đe với người vi phạm thì nguy cơ tái phạm vẫn vô cùng lớn. Với tư cách là một biện pháp phòng ngừa tham nhũng, công khai, minh bạch tài sản phải được quy định thực hiện mang tính định kỳ, phải được tư duy theo hướng đây là “tiếng chuông báo thức” để cảnh tỉnh, nhắc nhở người có nguy cơ tham nhũng định kỳ phải nhìn nhận lại chính mình mà không vi phạm. Mặt khác, cùng những phân tích về thuật ngữ ở trên, thậm chí khi chỉ xét về tên gọi “công khai, minh bạch tài sản, thu nhập” cũng có thể nhận ra biện pháp này bao hàm việc thực hiện ở 2 mức độ, cả “công khai” và “minh bạch”. Công khai là cung cấp thông tin một cách rõ ràng. Ở phương diện này, biện pháp chỉ bao gồm hoạt động 13 kê khai và công khai bản kê khai cho nhiều người cùng biết tới. Sang đến mức độ cao hơn, tức là Minh bạch. Minh bạch thì cần phải có tính chết hai chiều, vừa công khai vừa phải chịu trách nhiệm về những thông tin mà mình cung cấp. Muốn làm được điều đó, nhất là khi hoạt động này lựa chọn đối tượng hướng đến là “tài sản, thu nhập” – một vấn đề rất “nhạy cảm”, nội dung này được phân chia thành nhiều hoạt động nhỏ bên trong và các hoạt động này phải được nỗ lực thực hiện bài bản, chỉn chu từng khâu thì hiệu quả thực thi mới đảm bảo được. 1.2. Cơ sở công khai, minh bạch tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng 1.2.1. Cơ sở lý luận Quan niệm cho rằng: “Việc lợi dụng quyền lực công để tư lợi là sai trái và gây phương hại đến hiệu quả quản lý nhà nước” không phải là một quan niệm mới. Ta có thể nhận thấy tham nhũng là một “căn bệnh” xuất hiện từ khá sớm trong xã hội loài người. Từ khi xã hội phân chia giai cấp và hình thành các tập đoàn quyền lực thì căn bệnh tham nhũng này đã manh nha hình thành. Đây là căn bệnh đặc thù mà các nhà cầm quyền vô cùng dễ mắc phải. Nhìn lại lịch sử Việt Nam ta, suốt chiều dài hàng nghìn năm dựng nước và giữ nước của dân tộc, cha ông ta đã sớm nhận diện ra căn bệnh vô cùng nguy hiểm mang tên “tham nhũng”. Trong các triều đại phong kiến của Việt Nam, mặc dù còn bị hạn chế bởi tư tưởng phong kiến trong quản lý và điều hành xã hội, nhưng các triều đại phong kiến Việt Nam trước đây đều có ý thức chủ động phòng, chống tệ nạn tham nhũng, trong đó “phòng bệnh hơn chữa bệnh”, tăng cường các biện pháp phòng ngừa song hành với các chế tài khắc khe khi vi phạm được coi là một biện pháp khá hiệu quả. Đề cập đến công tác phòng ngừa tham nhũng trong các triều đại phong kiến Việt Nam, sự nổi bật của Luật Hồi tỵ là điều không thể bỏ qua. Luật Hồi tỵ ở Việt Nam bắt đầu xuất hiện từ đời Hồng Đức (1460 – 1497), học tập những quy định có tính tương tự từ Trung Hoa vốn đã có từ triều đại nhà Tùy. Luật Hồi tỵ có thể hiểu sơ lược là “luật về sự tránh né”, trong đó “hồi” nghĩa là trở về, “tỵ” là tránh đi. Dưới triều Nguyễn, Nguyễn Sĩ Giác đã lý giải thuật ngữ “hồi tỵ” khá đơn giản rằng, “trong một nha môn hay một hạt, cha con anh em hay thân thích khác không được làm cùng một việc, nếu chánh phủ không biết mà bổ, thì các đương sự phải khai ra, để đổi một người đi nơi khác. Nhất là các khoa thi các viên chức được sự chân khảo quan, nếu có anh em, con cháu dự kỳ thi đó, phải khai thực mà xin hồi tỵ, chứ không được nhận 14 làm khảo quan”.11 Nói một cách đơn giản, Luật Hồi tỵ được thiết lập để ngăn chặn tình trạng những người thân thích với nhau làm việc trong cùng một cơ quan, tổ chức. Luật Hồi tỵ không trực tiếp quy định vấn đề cần công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của quan lại phong kiến. Tuy nhiên, Luật Hồi tỵ đang tạo ra một hành lang quy tắc để ngăn chặn tình trạng “xung đột lợi ích” giữa công quyền và lợi ích cá nhân. Xung đột lợi ích có thể hiểu đơn giản là một tình huống mà khi đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc lợi ích của người thân thích với họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Sự cố kết chặt chẽ của một cá nhân với người thân trong gia đình, họ hàng hay sự vị nể của thầy trò với nhau sẽ hình thành hiện tượng kéo bè kéo cánh, nâng đỡ, bao che cho nhau, cục bộ, lợi ích nhóm làm hạn chế tinh thần vì cộng đồng, lợi ích của gia đình sẽ bị đẩy lên trên lợi ích của nhân dân. Việc cá nhân một viên quan lại giàu có bất thường bao giờ cũng dễ dàng xác định được hơn là việc một “đại gia đình quan lại” cùng giàu có bất thường. Ở góc độ gián tiếp, Luật Hồi tỵ cũng đang đặt ra vấn đề tài sản, thu nhập của quan lại có minh bạch được hay không, có nguy cơ tham nhũng hay không chính là dựa vào việc quan lại đó có tách bạch được ra khỏi lợi ích tập thể với những người thân thích hay không. Trên con đường hoá độ đất nước đi lên Chủ nghĩa xã hội, tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, về nền tảng tư tưởng, Đảng Cộng sản Việt Nam khẳng định: “Đảng lấy chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, kim chỉ nam cho hành động”12 và nguyên tắc này vẫn được giữ nguyên đến ngày nay. Trong công tác hình thành và phát triển của cơ chế phòng, chống tham nhũng nói chung và công khai, minh bạch tài sản, thu nhập nói riêng của pháp luật Việt Nam cũng không nằm ngoài nguyên tắc đó. Đầu tiên, phải nhận định rằng, lợi ích kinh tế là động lực cơ bản, là mục tiêu hoạt động của con người và là nguồn gốc của sự phát triển của xã hội, và đó cũng chính là mục tiêu của các hành vi của những kẻ cầm quyền “tha hoá” mà chúng ta gọi là “tham nhũng”. Mác từng nói, “cội nguồn của sự phát triển xã hội không nằm trong quá trình nhận thức mà ở trong các quan hệ vật chất, tức là trong các lợi ích kinh tế của con người”.13 Xã hội càng phát triển, nhu cầu về lợi ích của con người ngày càng phức tạp hơn. Thuở khó khăn, con người chỉ mong “đủ cơm ăn, đủ áo mặc”. Ngày Nguyễn Minh Tuấn, Trần Tuấn Kiệt (2020), “Luật Hồi tỵ triều Nguyễn và những giá trị tham khảo trong Phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay”, Nghiên cứu Lập pháp, số 15(415), tr.09. 12 Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng, https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/ban-chap-hanh-trunguong-dang/dai-hoi-dang/lan-thu-vii/dai-hoi-dai-bieu-toan-quoc-lan-thu-vii-cua-dang-17. 13 Đinh Văn Minh (2019), Một số vấn đề về tham nhũng và những nội dung cơ bản của Luật Phòng, chống tham nhũng 2018, Nxb Lao động, Hà Nội, tr.11. 11 15 nay, khi cuộc sống đã sung túc hơn, nhu cầu cũng tăng lên theo sự phát triển của xã hội. Giờ đây, không còn là “đủ ăn, đủ mặc” nữa mà đã nâng lên thành “cơm phải ngon, áo phải đẹp”. Như C.Mác và Ph.Ăngghen khẳng định: “con người cũng có ý thức. Song đó không phải là một ý thức bẩm sinh sinh ra đã là ý thức “thuần tuý”… Ngay từ đầu, ý thức đã là một sản phẩm xã hội và vẫn là như vậy chừng nào con người còn tồn tại.”14 Không nằm ngoài quy luật, tính chất và mức độ gây thiệt hại của tham nhũng cũng sẽ “phát triển” theo mức độ phát triển của xã hội. Xã hội càng hiện đại, kinh tế càng phát triển thì công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng càng phải được chú trọng đẩy mạnh. “Phòng bệnh hơn chữa bệnh”, nguyên tắc này chưa từng sai. Một khi “ý thức chẳng qua là vật chất được đem chuyển vào trong đầu óc con người và được cải biến đi ở trong nó”15 thì việc phòng ngừa tham nhũng càng phải đánh mạnh vào yếu tố vật chất bên ngoài, từ đó cải biến vào ý thức của những chủ thể có nguy cơ vi phạm. Dưới phương diện tư tưởng Hồ Chí Minh, trong tác phẩm Đạo đức cách mạng, Bác từng nhấn mạnh: “Chủ nghĩa cá nhân đẻ ra trăm thứ bệnh nguy hiểm: quan liêu, mệnh lệnh, bè phái, chủ quan, tham ô, lãng phí… Nó trói buộc, nó bịt mắt những nạn nhân của nó, những người này bất kỳ cũng xuất phát từ lòng tham muốn danh lợi, địa vị cho cá nhân mình, chứ không nghĩ đến lợi ích của giai cấp, của nhân dân. Chủ nghĩa cá nhân là một kẻ địch hung ác của chủ nghĩa xã hội.”16 Mà muốn tiêu diệt một cách tận gốc thì bên cạnh công tác diệt trừ còn phải kết hợp với công tác phòng ngừa. Phải “vừa phòng bệnh, vừa chữa bệnh” thì các “căn bệnh phái sinh” của chủ nghĩa cá nhân mới thu hẹp được phạm vi lan rộng. Bản chất của tham nhũng suy cho cùng là vì lòng tham mà chủ thể mang quyền lực lợi dụng quyền lực đó để mưu lợi cá nhân. Trách nhiệm mà Nhà nước phân phó cho mỗi công chức, cán bộ là phải sử dụng công quyền để phục vụ cho lợi ích công đúng nghĩa, tức là lợi ích của người dân - những chủ thể đích thực đã trao quyền lực cho Nhà nước. Thế mà, khi được trao quyền lực càng lớn, họ ấy lại lợi dụng nó mà gây phương hại đến lợi ích của người dân, của xã hội chỉ vì tư lợi cho bản thân mình. Quyền lực càng lớn, lòng tham càng lớn, giá trị vật chất trao đổi được càng lớn, thiệt hại mà xã hội, nhân dân gánh chịu càng lớn. Bởi vậy, kiểm soát tham nhũng phải đồng thời kiểm soát lòng tham của các chủ thể mang quyền lực. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để kiểm soát được nguy cơ nảy sinh lòng tham của các chủ thể này? Đứng trên góc độ đạo đức, tâm lý để nhận xét, nếu một chủ thể ở C.Mác và Ph.Ăngghen: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, t.3, tr.34. C.Mác và Ph.Ăngghen: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, t.23, tr.35. 16 Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2011, t.11, tr.611. 14 15 16 một mình, không có ai giám sát, theo dõi, đánh giá thì họ sẽ tự do làm theo bản năng – để lòng tham tự do tung hoành. Bởi vậy, muốn kiểm soát lòng tham này một cách hiểu quả triệt để thì phải có một cơ chế giám sát, quản lý, bắt họ phải luôn công khai trước công chúng, xã hội. Bên cạnh phải công khai hoạt động công vụ, cơ chế công khai về tài sản, thu nhập cũng là một khía cạnh không thể bỏ qua. Rõ ràng, công chức, cán bộ nhà nước cũng như các chủ thể khác trong xã hội đều có quyền lao động để làm giàu. Tuy nhiên, vì các chủ thể mang quyền lực công có nguy cơ sử dụng thứ quyền lực này để sai phạm nên phạm vi làm kinh tế của họ có bị giới hạn hơn một chút so với các chủ thể khác trong xã hội. Kiểm soát tài sản, thu nhập hay đưa vấn đề tài sản, thu nhập ra công khai, minh bạch về bản chất chính là quản lý sự tích tụ tài sản, thu nhập của các chủ thể này có hợp lý hay không. Trên thực tế, đồng lương của các quan chức nhà nước chỉ đủ để đảm bảo cho họ có mức sống khá giả, đầy đủ hơn so với mặt bằng chung của xã hội. Nhưng nếu chỉ với mức lương thông thường mà họ giàu có, có “của ăn, của để” khiến ai cũng phải “ngước nhìn” thì đó là điều bất hợp lý và cần phải có cơ chế làm sáng tỏ. 1.2.2. Cơ sở thực tiễn Tham nhũng là hành vi xã hội tiêu cực, có thể tồn tại ở bất kỳ quốc gia nào và gây ra những hệ lụy xấu trên nhiều lĩnh vực, từ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội cho tới an ninh, quốc phòng, đối ngoại… Ở Việt Nam, tham nhũng được xem là quốc nạn bởi hàng loạt các đại án tham nhũng lên tới ngàn tỷ đồng lần lượt được phanh phui và đưa ra ánh sáng. Theo Tổ chức Minh bạch Quốc tế17, Chỉ số cảm nhận tham nhũng (Corruption Perceptions Index - CPI) năm 2021 của Việt Nam là 39/100 điểm18, xếp hạng 87 trên tổng số 180 nước thành viên tham gia xếp hạng. CPI là chỉ số toàn cầu hàng đầu về tham nhũng trong khu vực công, cung cấp một cái nhìn tổng thể hàng năm về mức độ tham nhũng tương đối ở 180 quốc gia và vùng lãnh thổ.19 Chỉ số CPI xếp hạng 180 quốc gia và vùng lãnh thổ theo mức độ nhận thức của họ về tham nhũng trong khu vực công trên thang điểm từ 0 (tham nhũng cao) đến 100 (rất minh bạch). Điểm số trên phần nào thể hiện tình trạng tham nhũng ở Việt Nam vẫn còn diễn biến phức tạp, nằm ở mức trung bình thấp so với các nước tham gia xếp hạng mang thành tích 17 Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International, viết tắt là TI) là một phong trào toàn cầu của xã hội dân sự hoạt động trong lĩnh vực chống tham nhũng. Tổ chức này được luật sư Peter Eigen, một cựu giám đốc ngân hàng thế giới cho Đông Phi, và những người cùng ý tưởng thành lập. Trụ sở của TI đặt ở thủ đô Berlin, Đức. Ngoài Đức, TI còn có chi nhánh tại hơn 100 quốc gia khác. Ở Việt Nam, cơ quan đầu mối quốc gia của TI là tổ chức Hướng tới Minh bạch (Towards Transparency, gọi tắt là TT). 18 Xem chi tiết về Chỉ số CPI của Việt Nam tại: https://www.transparency.org/en/cpi/2021/index/vnm. 19 Hoài Phương (2021), Những điểm nổi bật của Chỉ số Cảm nhận tham nhũng 2020, Trang Thông tin điện tử tổng hợp Ban Nội chính Trung ương, nguồn: https://noichinh.vn/tin-quoc-te/202102/nhung-diem-noi-bat-cuachi-so-cam-nhan-tham-nhung-2020-309148/ (truy cập ngày 13/04/2022). 17 cao như Đan Mạch, Phần Lan, New Zealand, Na Uy, Singapo… Năm 2020, Việt Nam đạt 36/100 điểm, xếp vị trí 104/180. Cho thấy rằng Việt Nam đã tăng 3 điểm vào năm 2021 so với năm 2020. Việc Việt Nam tăng điểm trên bảng xếp hạng CPI cho thấy tổng quan tình trạng tham nhũng của nước ta có chuyển biến theo hướng tích cực hơn. Tuy nhiên, chỉ số CPI “chỉ để tham khảo là chính” bởi nó không phản ánh một cách chính xác, sâu sắc được tình hình tham nhũng tại Việt Nam. Điểm qua vài số liệu theo Báo cáo phòng, chống tham nhũng 2021 của Chính phủ, ta sẽ thấy rõ hơn tình hình tham nhũng tại Việt Nam vẫn còn phức tạp và khôn lường thế nào. Qua thanh tra, đã chấn chỉnh quản lý, kiến nghị hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật trên nhiều lĩnh vực; phát hiện vi phạm về kinh tế 61.846 tỷ đồng, 7.200 ha đất; kiến nghị thu hồi 16.775 tỷ đồng và 3.497 ha đất; chuyển cơ quan điều tra xử lý hình sự 245 vụ, 182 đối tượng (tăng 58% số vụ)… Riêng Thanh tra Chính phủ ban hành 14 kết luận thanh tra, phát hiện vi phạm về kinh tế 4.967 tỷ đồng, 2.960 ha đất; kiến nghị thu hồi về ngân sách nhà nước 1.773 tỷ đồng, 573 ha đất… Các cơ quan điều tra trong công an nhân dân đã thụ lý điều tra 582 vụ án, 1.262 bị can phạm tội về tham nhũng; trong đó khởi tố mới 310 vụ, 665 bị can (tăng 20 vụ, 49 bị can so với kỳ báo cáo năm trước). Đã kết luận điều tra và đề nghị truy tố 305 vụ, 804 bị can; tạm đình chỉ điều tra 37 vụ, 58 bị can…20 Trong phạm vi hẹp hơn, qua nhiều năm lĩnh vực phòng, chống tham nhũng được luật hoá, nội dung về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập được quy định cụ thể, thực tiễn xuất hiện nhiều vấn đề còn nan giải. Phải khẳng định trong công tác công khai, minh bạch tài sản, thu nhập thì từ khâu kê khai tài sản, thu nhập đã phát sinh vấn đề. Các thông tin, số liệu kê khai còn mang tính một chiều, phần lớn là dựa vào ý thức tự giác của người kê khai. Trong hàng ngàn bản kê khai tuân thủ đúng quy định về thủ tục, hình thức, chỉ phát hiện số lượng rất ít bản kê khai sai về tính chính xác nội dung. Không thể không hoài nghi tính trung thực của các bản kê khai còn lại, bởi nhìn nhận từ các vụ án, trường hợp cán bộ, đảng viên, thậm chí là quan chức cấp cao của Đảng, nhà nước bị xử lý về tham nhũng đều có dấu hiệu vi phạm về tính trung thực trong khâu kê khai tài sản, thu nhập. Có không ít trường hợp, khi một vụ án tham nhũng bị đưa ra ánh sáng, dư luận lại xôn xao về khối tài sản hàng chục, hàng trăm tỷ đồng của người vi phạm. Câu hỏi Hà Văn (2022), Đẩy mạnh phòng, chống tham nhũng trong khối cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương, Báo điện tử Chính phủ, nguồn: https://baochinhphu.vn/day-manh-phong-chong-tham-nhungtrong-khoi-co-quan-thuoc-chinh-phu-va-chinh-quyen-dia-phuong-102220113090746359.htm (truy cập ngày 03/05/2022). 20