Tài liệu Cải cách tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN THỊ MINH CHÂU CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN THỊ MINH CHÂU CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Chu Văn Thành HÀ NỘI - 2010 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các bảng MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT 10 ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Một số khái niệm cơ bản 10 1.1.1. Chính quyền địa phương 10 1.1.2. Chính quyền đô thị 12 1.1. 1.2. Tổ chức, hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 16 1.2.1. Ủy ban nhân dân quận 16 1.2.2. Ủy ban nhân dân phường 19 Yêu cầu cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường khi không tổ chức Hội đồng nhân dân 21 1.3.1. Thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường 21 1.3.2. Yêu cầu cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 24 1.3. 1.4. Một số kinh nghiệm nước ngoài về tổ chức chính quyền đô thị 30 Chương 2: 35 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 2.1. Hệ thống văn bản của Đảng và Nhà nước về thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường 35 2.2. Những kết quả đạt được về tổ chức, hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân. 40 2.2.1. Về tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 40 2.2.2. Về hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 44 2.2.3. Đánh giá về hoạt động của Ủy ban nhân dân quận, phường trong thời gian thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân 51 2.3. Khó khăn, vướng mắc và những vấn đề đặt ra 52 Chương 3: 57 QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 3.1. Mục tiêu, quan điểm cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 57 3.1.1. Mục tiêu 57 3.1.2. Quan điểm 57 3.2. Giải pháp cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 62 3.2.1. Về tổ chức Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 62 3.2.2. Về hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 70 3.3. Các giải pháp đảm bảo 75 3.3.1. Đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền địa phương trong đó có cấp quận, phường 75 3.3.2. Tăng cường mối quan hệ giữa Ủy ban nhân dân quận, phường với các cơ quan cơ quan hành chính cấp trên và các cơ quan khác 75 3.3.3. Tăng cường giám sát, kiểm tra, phản biện của nhân dân ở quận, phường 76 KẾT LUẬN 81 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN 84 ĐẾN LUẬN VĂN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 85 DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang Số liệu về kết quả bổ nhiệm các thành viên Ủy ban nhân 43 bảng 2.1 dân quận, phường nơi thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân 2.2 Thống kê số lượng các văn bản quản lý, điều hành của 44 Ủy ban nhân dân quận, phường nơi thực hiện thí điểm 2.3 Tổng hợp thu - chi ngân sách năm 2009 trên địa bàn 46 quận, phường của 10 tỉnh, thành phố thực hiện thí điểm 2.4 Thống kê các cuộc giám sát của thường trực Hội đồng 48 nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với hoạt động của Ủy ban nhân dân quận 2.5 Thống kê số lượng các cuộc kiểm tra định kỳ, đột xuất 49 của Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp đối với hoạt động của Ủy ban nhân dân quận, phường thí điểm 2.6 Thống kê giám sát của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp đối với hoạt động của Ủy ban nhân dân quận, phường thí điểm 50 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cải cách hành chính nhà nước đặt ra yêu cầu cấp thiết là cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, giữa chính quyền đô thị và nông thôn. Quá trình cải cách hành chính ở nước ta thời gian qua đã đạt được một số kết quả tích cực, song trên thực tế vẫn còn nhiều hạn chế, vướng mắc về thể chế, tổ chức bộ máy, con người và hiệu quả quản lý. Việc tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước ở cả trung ương và địa phương, phân biệt chính quyền đô thị và nông thôn đang là đòi hỏi bức thiết hiện nay. Nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội bền vững của các địa phương trong những năm tiếp theo đòi hỏi phải tiếp tục xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phương, đáp ứng các yêu cầu, chuẩn mực của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Nghị quyết Đại hội X của Đảng đã đề ra yêu cầu: Điều chỉnh cơ cấu chính quyền địa phương cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng và kiểm tra hoạt động của bộ máy chính quyền cơ sở [14, tr. 159]. Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của hội đồng nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo [14, tr. 170]. 1 Chương trình Tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn II (2006 - 2010) đã xác định: Đến năm 2008, xác định xong và thực hiện các quy định mới về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phươ-ng; tổ chức hợp lý và ổn định các đơn vị hành chính, định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị và nông thôn [19, tr. 5]. Hiện nay, Quốc hội giao cho Chính phủ thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường với mục đích qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi Hiến pháp, pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương, đảm bảo tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương. Theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, vị trí của chính quyền địa phương (cụ thể là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) được quy định như sau: Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp nhằm 2 bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở. Trong điều kiện thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân, đơn vị hành chính huyện, quận, phường chỉ còn Ủy ban nhân dân, với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Việc nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện, quận, phường là yêu cầu bức thiết, góp phần kiến nghị đổi mới đồng bộ bộ máy chính quyền địa phương khi việc thí điểm đạt kết quả và triển khai trên diện rộng. Mặt khác, để có căn cứ sửa đổi Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, việc nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện, quận, phường khi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân là việc làm cần thiết. Do vậy, chúng tôi mạnh dạn lựa chọn vấn đề: "Cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân" làm đề tài nghiên cứu của luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và Ủy ban nhân dân nói riêng là vấn đề được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, đặc biệt là trong giai đoạn đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước như hiện nay. Tuy vậy, cho đến nay những công trình nghiên cứu về vấn đề này đã được tiến hành nhưng vẫn có hạn chế về số lượng và tầm vóc của công trình. Dưới đây là một số công trình nghiên cứu tiêu biểu về chính quyền địa phương có liên quan đến luận văn: Các đề tài thuộc Chương trình khoa học cấp Nhà nước KX.04: Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, như: 3 Đề tài KX.04.02 "Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta trong thời kỳ công nghiệp, hiện đại hóa" do GS.TS. Đào Trí úc chủ nhiệm; Đề tài KX.04.08 "Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" do PGS.TS. Lê Minh Thông chủ nhiệm. Một số đề tài khoa học khác tiếp cận vấn đề xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phương dưới góc độ đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước hoặc phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta như: "Nghiên cứu các giải pháp chủ yếu để đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta hiện nay" do TS. Nguyễn Ngọc Hiến chủ nhiệm; "Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay" của Viện Khoa học Tổ chức nhà nước Bộ Nội vụ; Đề tài khoa học: mã số 93-98-397: "Đổi mới thể chế và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương" do PGS.TS Lê Sỹ Thiệp làm chủ nhiệm đã luận chứng sự cần thiết phải đổi mới thể chế và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương, đánh giá thực trạng hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương, từ đó đưa ra một số giải pháp nhằm đổi mới thể chế và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương. Về sách chuyên khảo, có các công trình đáng chú ý như: "Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" chủ biên TS.Lê Minh Thông, Nxb Khoa học xã hội, 2001, là công trình nghiên cứu của nhiều tác giả đề cập đến vấn đề tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta, trong đó có tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Về chính quyền địa phương, một số tác giả đã đề cập đến mô hình tổ chức của chính quyền địa phương hiện nay, yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, tiếp tục hoàn thiện cơ chế "một cửa, một dấu". 4 Sách chuyên khảo: "Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương (lịch sử và hiện tại)" của PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Nxb Đồng Nai, 1997. Tác giả đã đi sâu phân tích về chính quyền nhà nước ở địa phương, khái niệm, vị trí vai trò của nó. Cuốn sách cũng đề cập về tổ chức xã, phường, thị trấn trước cách mạng tháng 8/1945 và hiện tại, về lịch sử và vai trò của tổ chức chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Ngoài ra, tác giả đi sâu thêm về tổ chức chính quyền huyện, quận thành phố thuộc tỉnh, thị xã. Sách chuyên khảo: "Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay" đồng chủ biên: PGS.TS.Lê Minh Thông, PGS.TS. Nguyễn Như Phát, Nxb Chính trị quốc gia, 2002. Trên cơ sở phân tích một số vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương, kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển chính quyền địa phương ở nước ta từ 1945 đến nay, tập thể tác giả đã đi sâu phân tích về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tỉnh, về tổ chức chính quyền cơ sở ở nông thôn, đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị và đưa ra ý kiến về việc tổ chức, quản lý tốt chính quyền đô thị. Sách chuyên khảo: "Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay" của PGS.TS. Bùi Xuân Đức, Nxb Tư pháp, 2004. Trên cơ sở xác định quan điểm, nguyên tắc cải cách bộ máy nhà nước, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới căn bản của bộ máy nhà nước qua các bản Hiến pháp từ đó tác giả đã đưa ra những phương hướng, giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó có đổi mới tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương ở nước ta. Sách chuyên khảo: "Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế" của tập thể tác giả: Nguyễn Ký, TS.Nguyễn Hữu Đức; ThS. Đinh Xuân Hà, Nxb Chính trị quốc gia, 2006 đã trình bày khái quát tóm tắt quá trình hình thành chính quyền địa phương, những điều chỉnh lớn về địa giới hành chính ở nước ta qua từng thời kỳ lịch sử, phân tích những đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội 5 nhập kinh tế quốc tế đối với chính quyền địa phương và đề ra phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu của tình hình mới. Sách chuyên khảo: "Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" của tác giả GS.TSKH. Đào Trí Úc, Nxb Tư pháp, 2006 đã đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, đưa ra nguyên tắc xác định mô hình tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương đồng thời đề xuất mô hình đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Một số luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ cũng đề cập đến vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương như:"Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện - từ thực tiễn tỉnh Thái Bình", luận văn Thạc sĩ quản lý hành chính công của Nguyễn Hồng Diên, Học viện Hành chính Quốc gia, 2005; "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện theo hướng phân cấp - Từ thực tiễn thành phố Hải phòng", luận văn Thạc sĩ của Nguyễn Văn Khanh, Học viện Hành chính Quốc gia, 2007. Ngoài ra, một số luận văn, luận án thạc sĩ, tiến sĩ ở Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, Học viện Hành chính, Đại học Quốc gia, Đại học Luật… cũng đã đề cập đến vấn đề xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phương dưới các góc độ khác nhau. Một số công trình nghiên cứu đăng tải trên các tạp chí nghiên cứu như: Tạp chí Cộng sản, Nghiên cứu lập pháp, Nhà nước và pháp luật, Quản lý nhà nước, Tổ chức nhà nước của các nhà khoa học, các nhà quản lý về quá trình hình thành và phát triển, vấn đề đổi mới chính quyền địa phương, những vấn đề bức xúc trong thực tiễn và lý luận tổ chức chính quyền địa phương, đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được nhiều tác giả quan tâm như: 6 "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 1999, của TS. Lê Minh Thông. "Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương", Tạp chí Thông tin khoa học pháp lý, 2001 của GS.TS. Nguyễn Đăng Dung "Đánh giá thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường", Tạp chí Quản lý nhà nước, số 170, 3/2010 của TS. Nguyễn Minh Phương "Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân", Tạp chí Quản lý nhà nước, số 177, 10/2010 của ThS. Dương Thị Lan Chi. Nhìn chung các đề tài, công trình nghiên cứu, bài viết trên đã phân tích khá toàn diện cơ sở lý luận, thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và bước đầu đề xuất các quan điểm, phương hướng giải pháp xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta. Các quan điểm, nhận định, đánh giá, kiến nghị của các công trình nghiên cứu trên đã được tác giả tham khảo, chọn lựa có chọn lọc. Song hiện nay chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu mô hình tổ chức, hoạt động riêng cho quận, phường nhất là trong điều kiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường như hiện nay. Do đó học viên lựa chọn đề tài:"Cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân" với mục tiêu nghiên cứu nhằm làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn và đề xuất quan điểm, giải pháp cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân quận, phường trong điều kiện thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích Làm sáng tỏ cơ sở khoa học cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân khi không tổ chức Hội đồng nhân dân; đề xuất giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân quận, phường đáp ứng yêu cầu cải 7 cách hành chính nhà nước, đảm bảo tính thống nhất, thông suốt của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương. - Nhiệm vụ Để đạt được mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ: 1. Phân tích một số vấn đề về lý luận tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân 2. Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường. 3. Đề xuất quan điểm và các giải pháp cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường khi không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của luận văn: tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường. - Phạm vi nghiên cứu của luận văn: + Ủy ban nhân dân cấp quận của các thành phố trực thuộc Trung ương; + Ủy ban nhân dân phường của thành phố trực thuộc tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương. 5. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp luận để tiến hành nghiên cứu trong luận văn là các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng ta về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền địa phương nói riêng. Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được luận văn sử dụng là: Hệ thống hóa; thống kê; so sánh; phân tích, tổng hợp; lấy ý kiến chuyên gia. Phương pháp khảo sát và điều tra được sử dụng chừng mực cần thiết. 8 6. Đóng góp của luận văn Luận văn có những đóng góp sau: Trong điều kiện thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường luận văn đã phân tích một số vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền địa phương, luận giải yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân quận, phường; đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong thời gian thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân và đưa ra các giải pháp cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong thời gian tới. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân. Chương 3: Quan điểm, giải pháp cải cách tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân. 9 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1. Chính quyền địa phương Chính quyền là khái niệm chỉ hình thức tổ chức bộ máy nhà nước của mỗi quốc gia từ trung ương đến cấp cơ sở, sử dụng quyền lực nhà nước theo quy định của Hiến pháp và pháp luật để cai trị, quản lý và phát triển đất nước. Ở nước ta, khái niệm chính quyền địa phương được hiểu ở theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương: "Bao gồm hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước có phạm vi hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương của các cơ quan quyền lực nhà nước, hành chính, tư pháp, kiểm sát" [8, tr. 13]. Theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương chỉ cơ quan quyền lực nhà nước (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Ủy ban nhân dân hoặc Ủy ban hành chính) ứng với mỗi cấp hành chính - lãnh thổ được tổ chức và hoạt động theo các quy định của pháp luật. Chính quyền địa phương thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo sự phân cấp của chính quyền nhà nước trung ương và tổ chức thực hiện các công việc của địa phương trong khuôn khổ pháp luật chung. Chính quyền địa phương quản lý công việc của địa phương với sự tham gia của nhân dân địa phương, đáp ứng nhu cầu hợp pháp của cộng đồng địa phương, phục vụ mục đích phát triển của mỗi địa phương, góp phần vào sự phát triển chung của quốc gia. Trước Cách mạng Tháng tám 1945, chính quyền địa phương được tổ chức theo các đơn vị hành chính như: kỳ (Bắc Kỳ, Trung Kỳ, Nam Kỳ), tỉnh, 10 huyện, tổng, xã và làng. Mỗi kỳ có một số tỉnh, mỗi tỉnh có một số huyện, mỗi huyện có một số tổng, mỗi tổng có một số xã và mỗi xã có một số làng, có trường hợp làng với xã là một. Sau Cách mạng tháng 8/1945, tại Điều 58 Hiến pháp năm 1946 đã quy định về chính quyền địa phương như sau: Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông trực tiếp bầu ra. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã, cử ra Ủy ban hành chính. Ở bộ và huyện chỉ có Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính bộ do Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố bầu ra. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng nhân dân các xã bầu ra [19, tr. 20]. Hiến pháp năm 1959, Điều 87 quy định: "Ủy ban hành chính các cấp là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân địa phương, là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương" [19, tr. 53]. Hiến pháp năm 1980, xác định chính quyền địa phương được tổ chức theo ba cấp: tỉnh, huyện, xã; Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thay tên gọi Ủy ban hành chính bằng Ủy ban nhân dân nhưng vẫn là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, chính quyền địa phương bao gồm: chính quyền cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương), chính quyền cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn). Mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và là cơ quan đại biểu cho nhân dân ở địa phương, do nhân dân bầu ra, chịu trách 11 nhiệm trước nhân dân và trước cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân có hai chức năng: 1) Quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương; 2) Giám sát hoạt động của cơ quan hành chính cùng cấp. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Ủy ban nhân dân có các chức năng: 1) Quản lý hành chính nhà nước đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn, theo chính sách, pháp luật của Nhà nước; 2) Đảm bảo cung ứng các dịch vụ công, đáp ứng nhu cầu, lợi ích thiết yếu của người dân địa phương. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Ủy ban nhân dân có bộ máy các cơ quan chuyên môn: Ở cấp tỉnh là các sở, ban, ngành; ở cấp huyện là các phòng, ban; còn ở cấp xã là các chức danh chuyên môn. Như vậy, chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay được hiểu là một bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống chính quyền nhà nước, là bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở ba cấp tỉnh, huyện, xã. Ở mỗi đơn vị hành chính - lãnh thổ đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. 1.1.2. Chính quyền đô thị Mặc dù đô thị là một vấn đề được quan tâm nghiên cứu từ lâu nhưng hiện nay khái niệm đô thị vẫn chưa thực sự thống nhất. Sự không thống nhất này không chỉ thể hiện giữa các quốc gia với nhau (với các cách gọi khác nhau về đô thị như Stadt, Cité, City, Town…) mà thậm chí khái niệm, các chỉ tiêu xác định đô thị cũng không đồng nhất ở ngay trong một nước. Việt Nam cũng vậy, hiện nay chúng ta có nhiều từ để chỉ đô thị như thành phố, thị trấn, thị xã, thành thị… và các khái niệm, các chỉ tiêu xác định đô thị cũng không đồng nhất ở những thời điểm khác nhau. Theo Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp; là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương. 12 Đô thị bao gồm thành phố, thị xã, thị trấn; lãnh thổ của đô thị gồm nội thành hay nội thị và ngoại ô hay ngoại thành (thị). Mỗi đơn vị hành chính đô thị đều gắn liền với một bộ phận lãnh thổ nhất định, được xác định bởi một ranh giới lãnh thổ nhất định, do đó còn có khái niệm "đơn vị hành chính - lãnh thổ". Tuy nhiên ở Việt Nam hiện nay, trong nội bộ đô thị còn chia ra thành các đơn vị hành chính như quận, phường ở nội thị và huyện, xã, thị trấn ở nông thôn. Việc phân chia này chỉ có ý nghĩa thuần túy về quản lý hành chính mà không dựa theo đặc điểm tự nhiên về địa lý, lãnh thổ của mỗi khu vực. Về khái niệm chính quyền đô thị, cho đến nay vẫn chưa có văn bản pháp luật nào định nghĩa, và chính quyền đô thị ở Việt Nam bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành. Thuật ngữ "chính quyền đô thị" là khái niệm phát sinh từ khái niệm "hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương". Nếu hiểu chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, với ngân sách riêng, được tổ chức ở các đơn vị hành chính lãnh thổ ở cả ba cấp: tỉnh, huyện và xã thì chính quyền đô thị là chính quyền địa phương (chính quyền thành phố thuộc trung ương), hoặc là một bộ phận của chính quyền địa phương (chính quyền thành phố thuộc tỉnh; thị xã; thị trấn) thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa bàn đô thị. Như vậy, cần phân biệt khái niệm đô thị (thành phố, thị xã, thị trấn) với khái niệm đơn vị hành chính đô thị (thành phố, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thị trấn, phường. Và theo đó,phân biệt chính quyền đô thị (thành phố, thị xã, thị trấn) và chính quyền đơn vị hành chính thuộc đô thị (phường, quận) Các loại hình đơn vị hành chính đô thị bao gồm: - Thành phố: thường là các trung tâm chính trị, kinh tế, xã hội của mỗi địa phương, mỗi vùng, mỗi khu vực lãnh thổ, là nơi có mật độ dân cư đông đúc, sống tập trung và chủ yếu hoạt động trong các lĩnh vực phi nông nghiệp. 13 Thành phố là nơi có trình độ phát triển kinh tế, xã hội và kết cấu hạ tầng kỹ thuật cao hơn các loại hình khác. Căn cứ vào quy mô và tính chất đặc thù của đô thị, thành phố được chia thành hai loại, đó là: thành phố trực thuộc TW và thành phố thuộc tỉnh. + Thành phố trực thuộc Trung ương: là các trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa của cả nước hoặc của từng vùng, từng khu vực lãnh thổ của đất nước, có quy mô lớn, dân số đông, kinh tế văn hóa phát triển cao hơn các khu vực khác, hoặc là các thành phố có đặc thù riêng như thủ đô, hoặc có vị trí chiến lược quan trọng về kinh tế, chính trị, văn hóa, quốc phòng... của đất nước. + Thành phố thuộc tỉnh, thị xã: là những đô thị tỉnh lỵ hoặc là những trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa của một địa phương. Trong đó, thị xã thường là đô thị có quy mô nhỏ hơn, chậm phát triển hơn so với thành phố. - Thị trấn: Đơn vị hành chính thị trấn có vị trí ngang với xã, đều trực thuộc huyện và có vai trò, vị trí là đơn vị hành chính cấp cơ sở. Thị trấn là đô thị có quy mô nhỏ, thường là trung tâm chính trị, văn hóa của một huyện; hoặc các địa điểm tập trung dân cư, có sự phát triển cao hơn trong địa phương về tiểu thủ công nghiệp, thương mại, dịch vụ... - Quận: là loại hình đơn vị hành chính nội bộ của đô thị, được tổ chức ở khu vực nội thành của các thành phố trực thuộc Trung ương. - Phường: cũng giống như quận, phường cũng là loại hình đơn vị hành chính trong nội bộ đô thị, trực thuộc quận, thành phố thuộc tỉnh hoặc thị xã. Việc phân chia đô thị thành các đơn vị hành chính quận và phường là nhằm thực hiện các công việc quản lý hành chính nhà nước ở đô thị một cách có hiệu quả. Tuy nhiên, đô thị chỉ nên được quản lý bởi một cấp chính quyền hoàn chỉnh; việc bộ máy chính quyền đô thị chia thành nhiều cấp chính quyền hoàn chỉnh và đều có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và tình trạng mệnh lệnh quản lý từ chính quyền thành phố, thị xã xuống tới quận, phường bị cắt khúc, triển khai chậm do trong nhiều trường hợp phải được Hội đồng 14 nhân dân cấp dưới ra nghị quyết để thực hiện, đó là chưa kể các trường hợp không thống nhất giữa Hội đồng nhân dân với mệnh lệnh của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đã làm chia tách tính thống nhất đó. Do tất cả các cấp đều thực hiện chế độ "trực thuộc hai chiều" nên tính tập trung thống nhất trong quản lý đô thị không cao. Mọi mệnh lệnh chỉ huy của Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới thường bị khuếch tán qua nhiều cơ chế dẫn đến trách nhiệm không dứt khoát, không rõ rệt của cấp dưới đối với cấp trên và đồng thời là sự kiểm soát không chặt chẽ của cấp trên đối với cấp dưới. Theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đều được tổ chức ở các đơn vị hành chính lãnh thổ của cả ba cấp: tỉnh, huyện, xã và mô hình tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị cũng được tổ chức tương tự. Thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, bộ máy chính quyền đô thị ở các thành phố Hải Phòng, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh và các thị xã, thành phố thuộc tỉnh của 7 tỉnh đã được tổ chức lại. Các đơn vị hành chính thuộc nội thị gồm: quận, phường và đơn vị hành chính ngoại thị là huyện chỉ có Ủy ban nhân dân. - Chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền đô thị: Thứ nhất, quản lý nhà nước trên địa bàn lãnh thổ bao gồm: + Xây dựng và quản lý chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, sử dụng đất đai, tài nguyên, lao động… của địa phương. + Tổ chức thực hiện pháp luật, chính sách của Nhà nước trên địa bàn. + Kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp luật, cơ chế, chính sách của công dân, tổ chức trên địa bàn; 15