Tài liệu Cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LƯƠNG THỊ PHƯƠNG THÚY CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO CƠ CHẾ "MỘT CỬA" TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG (QUA THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG) LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LƯƠNG THỊ PHƯƠNG THÚY CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO CƠ CHẾ "MỘT CỬA" TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG (QUA THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG) Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TSKH Đào Trí Úc HÀ NỘI - 2010 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU Chương 1: 1 CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH VÀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ 6 LUẬN VỀ CƠ CHẾ "MỘT CỬA" 1.1. Tổng quan về cải cách hành chính trên thế giới 6 1.2. Cải cách hành chính ở Việt Nam 9 1.2.1. Nhu cầu cải cách nền hành chính nhà nước 9 1.2.2. Nội dung cải cách hành chính 12 1.2.3. Những kết quả chủ yếu trong cải cách hành chính thời gian qua 17 Một số vấn đề lý luận đang đặt ra hiện nay về cơ chế "một cửa" 24 Chương 2: TÌNH HÌNH CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO 30 1.3. CƠ CHẾ "MỘT CỬA" TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG (QUA THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG) 2.1. Tổng quan tình hình cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế 30 "một cửa" tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 2.2. Tình hình cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" 48 tại tỉnh Bắc Giang 2.2.1. Triển khai công tác cải cách hành chính tại Bắc Giang 48 2.2.2. Cơ chế "một cửa" tại tỉnh Bắc Giang 69 Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ CẢI CÁCH 82 THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO CƠ CHẾ "MỘT CỬA" TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG NÓI CHUNG VÀ TỈNH BẮC GIANG NÓI RIÊNG TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở NƯỚC TA 3.1. Xây dựng nhà nước pháp quyền với việc cải cách hành chính 82 ở nước ta 3.2. Phương hướng tăng cường hiệu quả cải cách thủ tục hành 86 chính theo cơ chế "một cửa" tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói chung và tỉnh Bắc Giang nói riêng KẾT LUẬN 93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 96 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI năm 1986 của Đảng Cộng sản Việt Nam đã đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta. Lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm, đã kéo theo những chuyển biến nhất định trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã đặt ra yêu cầu cần phải có một nền hành chính hiện đại, đủ sức đảm nhiệm công tác quản lý trong điều kiện mới của đất nước. Trước yêu cầu đó, Đảng và Nhà nước ta đã từng bước tiến hành cải cách hành chính và đã thu được nhiều kết quả đáng khích lệ. Cải cách hành chính ở Việt Nam được triển khai trên nhiều nội dung: cải cách thể chế, cải cách tổ chức bộ máy hành chính, xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, cải cách tài chính công và hiện đại hóa nền hành chính, trong đó cải cách thủ tục hành chính là một khâu quan trọng và được đặt ra ngay từ giai đoạn đầu của tiến trình cải cách. Thủ tục hành chính liên quan không chỉ đến công việc nội bộ của một cơ quan, một cấp chính quyền, mà còn đến các tổ chức và công dân trong mối quan hệ với Nhà nước. Các quyền, nghĩa vụ của công dân được quy định trong Hiến pháp hay ở các văn bản pháp luật khác có được thực hiện hay không, thực hiện như thế nào, về cơ bản, đều phải thông qua thủ tục hành chính do các cơ quan, các cấp chính quyền nhà nước quy định và trực tiếp giải quyết. Thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách, văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành chính nói riêng. Đặc biệt, Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17-9-2001 của Thủ tướng Chính phủ 1 đã xác định phải đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính với mục tiêu cơ bản là "Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính nhằm bảo đảm tính pháp lý, hiệu quả, minh bạch và công bằng trong khi giải quyết công việc hành chính. Loại bỏ những thủ tục rườm rà, chồng chéo dễ bị lợi dụng để tham nhũng, gây khó khăn cho dân. Mở rộng cải cách thủ tục hành chính trên tất cả các lĩnh vực, xóa bỏ kịp thời những quy định không cần thiết về cấp phép và thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, kiểm định, giám định". Việc nhấn mạnh ưu tiên cải cách thủ tục hành chính là hoàn toàn cần thiết và phù hợp. Ai cũng thấy cách làm việc của các cơ quan nhà nước còn rườm rà, phiền toái, gây tốn kém thời gian và tiền bạc của Nhà nước, tổ chức, doanh nghiệp và người dân. Song vấn đề sửa đổi thủ tục đã được chọn làm ưu tiên gần 20 năm nay, từ khi nêu ra và thực hiện theo cơ chế "một cửa" nửa đầu thập kỷ 90, nhưng đến nay nội dung này vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề. Đã có rất nhiều những công trình khoa học, bài viết của nhiều tác giả nghiên cứu, bàn luận về lĩnh vực này. Tuy nhiên, ở mỗi giai đoạn, mỗi thời điểm công cuộc cải cách lại có những biến chuyển, vẫn cần được tìm hiểu, nghiên cứu để hoàn thiện chương trình cải cách sao cho hiệu quả nhất và phù hợp với tình hình thực tiễn của các cơ quan quản lý hành chính nói riêng và Nhà nước ta nói chung. Vậy, hiện nay tại các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (cụ thể tại tỉnh Bắc Giang) việc thực hiện cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" đã và đang đạt được những kết quả như thế nào; vấn đề còn tồn tại - đó là gì, do nguyên nhân nào và những biện pháp để thực hiện nội dung này đạt hiệu quả tốt hơn nữa trong việc thực hiện chức năng của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong tương lai. Được thực hiện vào năm cuối của Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010, Luận văn nhằm mang lại một cái nhìn khát quát về cải cách hành chính nói chung, cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" nói riêng và giải quyết các vấn đề nêu trên, góp phần để chương trình này đạt được kết quả cao hơn nữa trong quá trình tiếp tục thực hiện công 2 cuộc cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Trên diễn đàn khoa học, đã và đang có nhiều bài viết liên quan đến tình hình cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" nói riêng. Một số công trình nghiên cứu về vấn đề này, như: Đào Trí Úc (2007), Đánh giá kết quả của cải cách hành chính và các giải pháp tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội; Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu (2009), Luật hành chính Việt Nam, Nxb Giao thông vận tải, Hà Nội; Đào Trí Úc (2006), Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nxb Tư pháp, Hà Nội; Trần Công Dũng (2010), Vách ngăn hay ngăn cách nơi giao dịch "một cửa", Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 6; Nguyễn Ngọc Hiến (2001), Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 3. Mục đích nghiên cứu Nhằm tổng quan lại Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 và một số vấn đề lý luận về cơ chế "một cửa". Đồng thời, nêu lên tình hình cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" tại cơ quan hành chính nhà nước địa phương ở nước ta nói chung và tỉnh Bắc Giang nói riêng. Từ đó đưa ra những biện pháp để tiếp tục phát huy và nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói chung trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta. 3 4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu những quan điểm về chủ trương đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam và chính sách pháp luật của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế " một cửa" tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng, đặc biệt tập trung vào giai đoạn 2001 - 2010. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên phương pháp luận của cChủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và một số phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể, như: Phương pháp phân tích, tổng hợp: Luận văn kế thừa, tổng kết lại những kết quả của các nghiên cứu về cải cách hành chính nói chung, cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng. Phương pháp so sánh: Thông qua một số dẫn chứng về triển khai công tác cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa". Phương pháp lịch sử: Xem xét pháp luật về cải cách hành chính nói chung và trong cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" nói riêng theo từng giai đoạn. Phương pháp thống kê xã hội học: Từ những kết quả thống kê, đánh giá về thực trạng triển khai công tác cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói chung. 6. Ý nghĩa nghiên cứu đề tài Hệ thống các quan điểm, đánh giá quá trình thực hiện cải cách hành chính ở Việt Nam nói chung. Là tài liệu tham khảo mang tính hệ thống về triển khai chương trình cải cách hành chính ở nước ta. 4 Chỉ ra những ưu điểm, thành tựu cũng như bất cập, hạn chế của quá trình cải cách thủ tục hành chính qua kinh nghiệm thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang. Đề xuất những giải pháp có tính khả thi trong vận dụng vào công cuộc cải cách hành chính ở nước ta nói chung và tỉnh Bắc Giang nói riêng. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cải cách hành chính và một số vấn đề lý luận về cơ chế "một cửa". Chương 2: Tình hình cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang). Chương 3: Phương hướng tăng cường hiệu quả cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói chung và tỉnh Bắc Giang nói riêng trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta. 5 Chương 1 CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH VÀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ "MỘT CỬA" 1.1. TỔNG QUAN VỀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TRÊN THẾ GIỚI Ngày nay, cải cách hành chính là vấn đề mang tính toàn cầu. Cả các nước đang phát triển và các nước phát triển đều xem cải cách hành chính như một động lực mạnh mẽ để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát triển dân chủ và các mặt khác của đời sống xã hội. Sau khi gia nhập WTO năm 2001, nền kinh tế của Trung Quốc đã phát triển rất mạnh mẽ, tổng sản phẩm quốc nội (GDP) tăng bình quân 10,14% trong 5 năm (2001-2006). GDP bình quân đầu người tăng gần gấp 2 lần (năm 2001 là 1042 USD, năm 2006 là 2004 USD), tổng kim ngạch xuất khẩu tăng bình quân 30%/năm. Năm 2006, xuất khẩu đạt 969 tỷ USD, nhập khẩu đạt 791 tỷ USD. Những thành tích nổi bật mà Trung Quốc đạt được nêu trên là rất ấn tượng và để đạt được những thành tựu đó, phải kể tới việc đẩy mạnh cải cách hành chính ở cả trung ương và địa phương. Chính phủ Trung Quốc đã tiến hành cải cách hành chính, tập trung vào lĩnh vực quản lý hành chính và xây dựng chính quyền. Thứ nhất, cải cách thể chế chính quyền nhằm thực thi sự chuyển đổi hơn nữa chức năng của Chính phủ, hoàn thiện cơ cấu thể chế Chính phủ, điều chỉnh sự phân chia thể chế chính phủ, cải thiện mức độ quản lý và xây dựng hệ thống hành chính, đề cao các hành vi chuẩn mực, hoạt động phối hợp thông suốt, công bằng, minh bạch, trung thực và có hiệu quả. Thứ hai, nâng cao chức năng quản lý xã hội và dịch vụ công của Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp, trước tiên tập trung vào chuyển đổi chức năng của Chính phủ. 6 Thứ ba, tiếp tục cải cách đối với hệ thống phê chuẩn và kiểm tra hành chính. Một số lượng lớn các vấn đề về phê chuẩn và kiểm tra hành chính đã được hủy bỏ hay quy định thành luật trong thời gian gần đây. Thứ tư, cải cách ở các thị trấn và tiến hành các cuộc thử nghiệm về hội nhập ở đô thị và nông thôn đang được tiến hành. Chính phủ Trung Quốc bắt đầu tiến hành cải cách ở thị trấn từ đầu năm 2000. Ngoài việc tiếp tục giảm và sáp nhập các thị trấn, chính phủ Trung Quốc hiện nay đang cân nhắc cải cách thị trấn như một giải pháp cho vấn đề tồn tại và kéo dài ở Trung Quốc nhiều năm qua. Đó là cấu trúc hai mặt giữa đô thị và nông thôn. Việc giải quyết này nhằm thực thi chiến lược kiến tạo vùng nông thôn xã hội chủ nghĩa tiên tiến của Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc. Chính phủ Trung Quốc hiện nay đã có những nỗ lực vượt bậc trong cải cách hành chính và đã đạt được những kết quả rõ rệt. Tuy nhiên, những cải cách này là phức tạp và khó khăn. Nhiều khó khăn trong quản lý hành chính của chính quyền chưa được đánh giá đúng mức. Đó là sự chuyển biến chậm chạp về chức năng của chính quyền địa phương, vấn đề vượt quá giới hạn phê chuẩn hành chính, sự yếu kém trong quản lý xã hội và dịch vụ công, sự không rõ ràng trong chức năng, hợp tác không hiệu quả giữa các cơ quan, tính lạc hậu của phương thức quản lý, tình trạng giải quyết không triệt để những vấn đề liên quan đến lợi ích của người dân, đặc biệt là chủ nghĩa hình thức, quan liêu, gian lận, lãng phí, thiếu ý thức của một bộ phận công chức trong quản lý hành chính và tình trạng tham nhũng trầm trọng ở một số cơ quan và một số địa phương. Đây là những vấn đề thu hút mối quan tâm của nhân dân và toàn xã hội và việc đẩy mạnh cải cách hành chính trên phạm vi sâu rộng hơn nữa là phát ngôn của Đảng Cộng sản, Nhà nước Trung Quốc và toàn xã hội. Từ năm 1989, cơ chế một cửa quốc gia được xây dựng và phát triển ở Thụy Điển. Bắt đầu với việc ngành Hải quan phát triển Hệ thống thông tin 7 Hải quan dành cho quy trình xuất khẩu hàng hóa và gửi thông tin thống kê điện tử cho Tổng cục thống kê. Đến nay, cơ chế một cửa quốc gia Thụy Điển đã thu được những kết quả rất tốt đẹp. Hàng năm, 94% tờ khai hải quan được gửi bằng phương pháp điện tử qua XML hoặc EDIFACT. Hệ thống thông tin của Hải quan Thụy Điển hiện nay quản lý hơn 100.000 thông điệp điện tử/ngày. Hiện nay, cơ chế một cửa quốc gia Thụy Điển có sự tham gia của cơ quan Hải quan, Nông nghiệp, Thương mại, Ủy ban quốc gia về giám sát hàng hóa chiến lược và Cảnh sát. Trong đó, Hải quan là cơ quan đầu mối quốc gia về cơ chế một cửa. Việc xây dựng cơ chế một cửa quốc gia Thụy Điển nhằm giải quyết tình trạng chồng chéo về thủ tục hành chính giữa các cơ quan quản lý nhà nước. Để thực hiện được cơ chế một cửa quốc gia, Thụy Điển đã tiến hành sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật hiện hành. Nội dung sửa đổi, bổ sung đó cho phép sử dụng chứng từ điện tử, chữ ký số, dán tem,... Thẩm quyền chia sẻ thông tin giữa cơ quan Hải quan và các cơ quan quản lý khác cũng được quy định trong nội dung sửa đổi, bổ sung của pháp luật. Thông qua việc áp dụng cơ chế một cửa quốc gia đã mang lại nhiều lợi ích. Trước hết là đối với doanh nghiệp, cơ chế một cửa quốc gia giúp giảm thời gian và kinh phí gửi thông tin đến các cơ quan quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, thông qua cơ chế một cửa quốc gia, doanh nghiệp sẽ trở nên dễ dàng tiếp cận thông tin hơn. Việc cải thiện trong quá trình gửi thông tin đem đến những lợi ích rất rõ ràng cho doanh nghiệp như giảm ách tắc, tăng độ chắc chắn và giảm rào cản thương mại. Đối với Chính phủ, cơ chế một cửa quốc gia giúp giảm thời gian xử lý công việc hành chính. Bên cạnh đó, nguồn lực sẽ được sử dụng hiệu quả hơn nhờ tập trung nguồn lực vào những vị trí phức tạp và không thể vi tính hóa được. Với cơ chế một cửa quốc gia, Cơ quan Hải quan và các cơ quan khác của Chính phủ có thể cải thiện hiệu quả hoạt động quản lý của mình, đồng thời cải thiện dịch vụ cung cấp cho doanh nghiệp. 8 1.2. CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM 1.2.1. Nhu cầu cải cách nền hành chính nhà nƣớc Hòa chung công cuộc đổi mới trên thế giới, bối cảnh đất nước ta cũng đặt ra các yêu cầu phải thay đổi nền hành chính nước nhà. Thứ nhất, đó là nhu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 ghi nhận quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền và được Đảng ta đặt ra như một nhiệm vụ chiến lược quan trọng trong thời kỳ đổi mới toàn diện đất nước. Hiến pháp năm 1992 sửa đổi đã ghi nhận tại Điều 2: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp [34]. Tại Đại hội lần thứ X, Đảng ta đã khẳng định chủ trương "đẩy nhanh công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trên các mặt: hệ thống thể chế, chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy; cán bộ, công chức; phương thức hoạt động", với những giá trị và đặc trưng cơ bản- đó là: Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật, đưa đất nước phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa; Thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa; Bảo vệ quyền con người, các quyền cơ bản của công dân; Tổ chức để nhân dân tham gia xây dựng đất nước; Thiết lập trật tự kỷ cương. Nhận thức nói trên về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã làm cơ sở thực hiện cho tiến trình cải cách hành chính, nhằm bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân, bảo vệ các quyền con người, quyền cơ bản 9 của công dân và để nhân dân có thể thực sự tham gia vào các quá trình đổi mới của đất nước. Xuất phát từ những nhu cầu nảy sinh trong thực tiễn tổ chức quản lý xã hội nói chung - đó là nhu cầu về sự cần thiết phải tạo cho được ý thức coi trọng pháp luật trong quản lý xã hội, quản lý nhà nước; nhu cầu về sự cần thiết phải xác định đúng mối quan hệ qua lại giữa nhà nước và công dân; nhu cầu về bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân; nhu cầu về bảo đảm tính hợp hiến của các thể chế, chính sách, tổ chức và toàn bộ hệ thống pháp luật, tạo môi trường pháp lý đồng bộ ổn định cho các hoạt động trong xã hội; nhu cầu về tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước thống nhất, tập trung theo cơ chế phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, có thể nói rằng nhà nước pháp quyền là mô hình nhà nước lý tưởng để giải quyết tổng hòa được các nhu cầu nêu trên. Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền đã khiến cho những khuyết điểm, yếu kém trong bộ máy nhà nước bộc lộ rõ rệt, làm cho vấn đề cải cách hành chính càng trở nên bức thiết, đồng thời cũng là căn cứ để xác định rõ thêm nội dung và giải pháp trong tiến trình cải cách hành chính. Thứ hai, đó là nhu cầu phục vụ sự phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Sự chuyển đổi từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, sự vận hành nền kinh tế theo các quy luật của thị trường đã tác động sâu sắc và đặt ra yêu cầu phải đổi mới mạnh mẽ vai trò, chức năng của Nhà nước nói chung và của nền hành chính nhà nước nói riêng, đòi hỏi phải chuyển mạnh sang nền hành chính "phục vụ", xóa bỏ triệt để cơ chế "xin cho"; phải khắc phục sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước vào các hoạt động của doanh nghiệp như: quy định giá cả cho các sản phẩm công và nông nghiệp, vận tải, phân bổ các khoản tín dụng, cấp giấy phép đầu tư theo các 10 mức nhất định, bao cấp các hàng tiêu dùng, thành lập các doanh nghiệp nhà nước và trợ cấp cho các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ bằng ngân sách quốc gia…; phải tôn trọng và tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp trong mọi hoạt động kinh tế - xã hội; phải thực sự thúc đẩy sự phát triển nhanh, bền vững của nền kinh tế đất nước; phải đối xử bình đẳng với các thành phần kinh tế khác nhau, tạo ra "sân chơi", "luật chơi" phù hợp với quy luật của thị trường và thực hiện tốt vai trò của người "trọng tài" khách quan, công bằng trong việc kiểm tra, kiểm soát việc chấp hành pháp luật, chính sách của các chủ thể tham gia các hoạt động kinh tế - xã hội. Hội nhập khu vực và quốc tế vừa là thời cơ, thuận lợi, vừa đặt ra thách thức mới đối với nền hành chính nhà nước. Trong điều kiện kinh tế mở, có tính toàn cầu, đòi hỏi phải nhanh chóng tạo lập đồng bộ hệ thống thể chế kinh tế, thể chế hành chính phù hợp với thông lệ chung của thế giới; phải đổi mới tổ chức bộ máy và nâng cao trình độ, năng lực, trách nhiệm của cán bộ, công chức để Nhà nước có đủ khả năng hoàn thành tốt các nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn mới như: đảm bảo sự ổn định của nền kinh tế vĩ mô, xây dựng cơ sở hạ tầng cần thiết để phát triển kinh tế lâu dài, thiết lập một khuôn khổ pháp lý làm cơ sở cho một Nhà nước pháp quyền với những quy luật cần thiết cho nền kinh tế thị trường có thể hoạt động, tạo những điều kiện tiên quyết để phát huy một xã hội dân chủ... nhằm từng bước thích nghi và hòa nhập vào cộng đồng quốc tế, cộng đồng khu vực. Thứ ba, đó là nhu cầu dân chủ hóa xã hội. Trải qua các giai đoạn phát triển của đất nước, mục tiêu dân chủ hóa xã hội cũng đạt được những thành tựu nhất định, tuy nhiên vẫn còn một số hạn chế như: quyền làm chủ của nhân dân chưa được tôn trọng và phát huy đầy đủ, cơ chế và pháp luật bảo đảm thực hiện dân chủ chưa được cụ thể hóa đầy đủ hay tồn tại dân chủ hình thức ở đâu đó trong xã hội … Quá trình đẩy mạnh dân chủ hóa đời sống xã hội, các yêu cầu về phát huy dân chủ cơ sở mang những nội dung mới cùng với quá 11 trình phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền đã thu hút mạnh mẽ sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước, đảm bảo tính công khai, minh bạch trong thể chế, chính sách, thủ tục hành chính cũng như trong thực thi công vụ. Trước tình hình đó, Đảng và Nhà nước ta đã hoạch định phương hướng mở rộng dân chủ đó là: phải đi đôi với tăng cường kỷ luật, kỷ cương; quyền lợi đi đôi với trách nhiệm, nghĩa vụ; dân chủ được thể chế hóa thành pháp luật, dân chủ trong khuôn khổ của pháp luật; khắc phục tình trạng vô luật, dân chủ cực đoan, lợi dụng dân chủ để gây rối. Để thực hiện được phương hướng này, dân chủ hóa xã hội cần phải được nâng cao chất lượng chế độ dân chủ đại diện, mở rộng và có cơ chế từng bước thực hiện chế độ dân chủ trực tiếp trước hết là ở cơ sở, một cách thiết thực, đúng hướng và đạt hiệu quả. Xem xét nhu cầu cải cách hành chính từ phương diện của nhiệm vụ dân chủ hóa xã hội, cải cách hành chính thực chất là tạo ra khả năng tiếp cận nền hành chính, khả năng sử dụng nền hành chính bảo đảm quyền lực nhân dân. Do vậy, mục tiêu của cải cách hành chính là xây dựng nền hành chính gần dân, trong sạch và hiệu quả; chuyển từ nền hành chính truyền thống mang tính quản lý sang nền hành chính phát triển - một nền hành chính của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng. Như vậy, cải cách hành chính trước yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền không chỉ nhằm tạo ra một cơ chế và một năng lực quản lý mới thích ứng với nền kinh tế thị trường và phát huy dân chủ xã hội, mà còn là nhu cầu tự thân của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nhằm thực hiện tốt chức năng hành pháp trong điều kiện vận hành cơ chế phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. 1.2.2. Nội dung cải cách hành chính Chủ trương cải cách hành chính nằm trong tổng thể cải cách các cơ quan nhà nước đã được đặt ra ngay từ đầu thời kỳ đổi mới. Trải qua các Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng, chủ trương cải cách hành chính ngày càng 12 được khẳng định rõ hơn. Nghị quyết Trung ương 8 khóa VII tháng 1 năm 1995 đã được coi là Nghị quyết chuyên đề về cải cách hành chính, đánh dấu một bước phát triển mới về chủ trương, phương hướng và nội dung cải cách hành chính ở Việt Nam. Nghị quyết đã khẳng định "Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính". Có thể nói, Nghị quyết Trung ương 8 khóa VII có ý nghĩa quan trọng trong cải cách hành chính. Nghị quyết đã xác định rõ cải cách hành chính trở thành bộ phận quan trọng trong đường lối đổi mới toàn diện của Đảng ta, là một trong những ưu tiên hàng đầu trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội; đồng thời xác định đúng mức độ tổng quát về mục tiêu, quan điểm, nội dung, phương hướng tạo ra những nhân tố động lực cơ bản cho việc đẩy nhanh quá trình cải cách hành chính trong những năm tiếp theo. Hội nghị lần thứ 3 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VIII tháng 6 năm 1997 đã thể chế hóa các chủ trương quan trong của Nghị quyết Đại hội VII, đồng thời đánh dấu một bước chuyển mới trong nhận thức về cải cách hành chính. Nếu như trước đó, cải cách hành chính chủ yếu để đáp ứng yêu cầu đổi mới nền kinh tế, thì đến thời điểm này, nhiệm vụ cải cách hành chính không chỉ dừng lại ở yêu cầu đó, mà còn nhằm đảm bảo cho việc thực hiện dân chủ hóa đời sống chính trị của xã hội, phát huy hơn nữa quyền làm chủ của nhân dân. Tiếp đó, Nghị quyết Trung ương 7 khóa VIII tháng 8 năm 1999 của Đảng cộng sản Việt Nam đã thể hiện một quyết tâm chính trị rất lớn về việc tiếp tục tiến hành cải cách hành chính, đặt cải cách hành chính trong tổng thể của đổi mới hệ thống chính trị. Đặc biệt, thông qua việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Đảng ta tiếp tục xác định đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của nhà nước phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế. "Đổi mới tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của hệ thống chính trị, trọng tâm là cải cách hành chính, xây dựng bộ máy nhà 13 nước trong sạch vững mạnh" được xem là lĩnh vực then chốt tạo bước đột phá trong phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2001 - 2010. Để tiếp tục đẩy mạnh công cuộc cải cách hành chính trong thập kỷ đầu tiên của thế kỷ XXI, ngày 17 tháng 9 năm 2001, Chính phủ đã ban hành Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010, đánh dấu một bước phát triển mới trong tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước. Mục tiêu tổng quát của Chương trình này là: Xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Đến năm 2001, hệ thống hành chính về cơ bản được cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa [5]. Có thể thấy trong các giai đoạn triển khai cải cách hành chính mà Đảng và Nhà nước ta đã đề ra, nội dung cải cách hành chính giai đoạn này được mở rộng, toàn diện và đồng bộ hơn, điều này được thể hiện rõ trong bốn lĩnh vực thuộc Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010. Thứ nhất, cải cách thể chế. Xây dựng và hoàn thiện các thể chế và thủ tục hành chính, trước hết là thể chế kinh tế của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thể chế về tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước, xóa bỏ những quy định mang tính hành chính quan liêu, bao cấp, gây phiền hà, sách nhiễu cho doanh nghiệp và người dân. Đổi mới phương thức và quy trình xây dựng thể chế, cải tiến sự phối hợp của các ngành các cấp có liên quan. Tăng cường việc chỉ đạo, kiểm tra, nâng cao kỷ luật và hiệu lực thi hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan nhà nước và trong toàn xã hội. 14 Thứ hai, cải cách tổ chức bộ máy nhà nước. Tách chức năng quản lý nhà nước với hoạt động kinh doanh, xúc tiến đổi mới tổ chức bộ máy, cơ chế hoạt động và quy chế làm việc của các cơ quan nhà nước. Thực hiện mạnh mẽ việc phân cấp trong hệ thống hành chính đi đôi với nâng cao tính tập trung, thống nhất trong việc ban hành thể chế. Khắc phục tình trạng trùng chéo, chậm trễ trong giải quyết công việc, nâng cao vai trò tòa án hành chính trong giải quyết các khiếu kiện hành chính. Tách cơ quan hành chính thông thường với tổ chức sự nghiệp. Đẩy mạnh việc thực hiện hiện đại hóa nền hành chính. Kiện toàn bộ máy và tinh giản biên chế một cách cơ bản. Thứ ba, đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Đẩy mạnh đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, chú trọng đội ngũ cán bộ xã/phường. Đổi mới và thực hiện có hiệu quả công tác quản lý cán bộ nói chung. Cải cách tiền lương và các chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức. Thực hiện tốt quy chế dân chủ, mở rộng dân chủ trực tiếp ở cơ sở, bảo đảm cho dân tiếp xúc dễ dàng với cơ quan công quyền, có điều kiện kiểm tra cán bộ, công chức nhất là những người trực tiếp làm việc với dân. Thứ tư, cải cách tài chính công. Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý tài chính và ngân sách, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chỉ đạo của ngân sách trung ương, đồng thời phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo và trách nhiệm của địa phương và các ngành trong việc điều hành tài chính và ngân sách. Đổi mới cơ bản cơ chế tài chính đối với khu vực dịch vụ công. Thực hiện thí điểm để áp dụng rộng rãi một số cơ chế tài chính mới như cho thuê đơn vị sự nghiệp riêng, khoán một số loại hình dịch vụ công, hợp đồng một số dịch vụ công trong cơ quan hành chính… Đổi mới công tác kiểm toán đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp nhằm nâng cao trách nhiệm và hiệu quả sử dụng ngân sách. Thực hiện dân chủ, công khai, minh bạch về tài chính. Chương trình tổng thể cải cách hành chính được thực hiện với hai giai đoạn, giai đoạn một từ năm 2001 đến năm 2005 với những nhiệm vụ cải cách 15 trọng tâm là: Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; Thực hiện xong về cơ bản việc phân cấp chức năng và thẩm quyền về quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương; đổi mới cơ chế hoạt động và quản lý tài chính công đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp; Hoàn thành cơ bản việc cải cách chế độ tiền lương cán bộ, công chức. Giai đoạn hai từ năm 2006 đến năm 2010, dựa trên kết quả đã đạt được trong giai đoạn một, tiếp tục hoàn chỉnh làm cho bộ máy quản lý hành chính nhà nước phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, hoàn thành mục tiêu chung của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010. Các nội dung và nhiệm vụ cụ thể trong từng giai đoạn được triển khai thông quan bảy chương trình hành động cụ thể, bao gồm: 1. Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật; 2. Chương trình nghiên cứu xác định vai trò, chức năng và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước; 3. Chương trình tinh giản biên chế; 4. Chương trình xây dựng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức; 5. Chương trình cải cách tiền lương; 6. Chương trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công; 7. Chương trình hiện đại hóa nền hành chính. Thông qua việc thực hiện cải cách hành chính trong các giai đoạn trước, Đảng và Nhà nước ta đã rút ra những kinh nghiệm nhất định, đồng thời nêu ra năm giải pháp chủ yếu trong tổ chức thực hiện ở giai đoạn này, đó là: 1. Tăng cường công tác chỉ đạo, điều hành. Đặc biệt là sự quyết tâm của các cấp lãnh đạo cao của Đảng và Nhà nước, của những người đứng đầu các cơ quan hành chính các cấp; 2. Thực hiện cải cách hành chính đồng bộ với đổi mới hệ thống chính trị. Tập trung trước hết vào đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng. Sự chỉ đạo cải cách hành chính phải gắn chặt với sự chỉ đạo đổi mới hoạt động lập pháp và cải cách tư pháp; 3. Thực hiện cải cách 16