Tài liệu Các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh – thực trạng và giải pháp hoàn thiện

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH ------------***------------ LÊ HOÀNG PHƢƠNG TRANG MSSV: 1853801014186 CÁC BIỆN PHÁP PHÒNG NGỪA HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC PHÒNG CHỐNG DỊCH BỆNH – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2018 - 2022 Người hướng dẫn: ThS. TRẦN THỊ THU HÀ Thành phố Hồ Chí Minh – Năm 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn tốt nghiệp “Biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” là công trình nghiên cứu của riêng tôi và được sự hướng dẫn khoa học của ThS. Trần Thị Thu Hà. Các nội dung nghiên cứu, kết quả trong đề tài này là trung thực và chưa công bố dưới bất kỳ hình thức nào trước đây. Những nhận xét, đánh giá cũng như số liệu được sử dụng trong Luận văn của các tác giả và cơ quan, tổ chức khác đều được ghi chú, dẫn nguồn đầy đủ theo quy định. Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung Luận văn của mình. Tác giả LÊ HOÀNG PHƢƠNG TRANG MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................5 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ CƠ BẢN VỀ CÁC BIỆN PHÁP PHÒNG NGỪA HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC PHÒNG CHỐNG DỊCH BỆNH ............................................................................................11 1.1. Lý luận chung về các biện pháp phòng ngừa hành chính ........................11 1.1.1. Khái niệm “biện pháp phòng ngừa hành chính” ....................................11 1.1.2. Đặc điểm của các biện pháp phòng ngừa hành chính ............................12 1.1.3. Phân loại các biện pháp phòng ngừa hành chính ...................................15 1.2. Các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh .......................................................................................................................18 1.2.1. Dịch bệnh và vai trò của các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ........................................................................18 1.2.2. Các biện pháp phòng ngừa hành chính chủ yếu trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh theo pháp luật hiện hành ........................................................22 1.2.3. Thẩm quyền và thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ..............................................................31 1.3. Kinh nghiệm của một số quốc gia về biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ..............................................................44 1.3.1. Biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh theo pháp luật Campuchia .................................................................................44 1.3.2. Biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh theo pháp luật Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và thực tiễn ứng phó với dịch bệnh COVID-19 .................................................................................................46 1.3.3. Thực tiễn thực hiện các biện pháp phòng chống COVID-19 tại một số quốc gia..............................................................................................................48 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ........................................................................................52 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ CÁC BIỆN PHÁP PHÒNG NGỪA HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC PHÒNG CHỐNG DỊCH BỆNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP CƠ BẢN .......................................................................................................53 2.1. Thực trạng pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ........................................................................53 2.2. Thực trạng áp dụng pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ..............................................................60 2.3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập liên quan đến thực trạng pháp luật và áp dụng pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh .......................................................................................67 2.4. Những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ở Việt Nam hiện nay ...............................................................70 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ........................................................................................76 KẾT LUẬN ..............................................................................................................77 5 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết đề tài “Quyền con người” là những nhu cầu, lợi ích tự nhiên, vốn có, khách quan của con người được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế. Mục tiêu quan trọng bậc nhất của Nhà nước khi thành lập là hướng đến bảo vệ cũng như bảo đảm các quyền này được thực hiện. Thời đại hội nhập và toàn cầu hóa, quyền con người, quyền công dân ngày càng được đề cao và chú trọng, đây không chỉ là thước đo của sự văn minh, tiến bộ mà còn là động lực thúc đẩy sự phát triển của xã hội. Tuy nhiên, xuất phát từ lý do quốc phòng - an ninh quốc gia, trật tự - an toàn, đạo đức xã hội cũng như sức khỏe cộng đồng, bằng pháp luật, Nhà nước có thể xác định giới hạn “phạm vi quyền” thông qua nhiều cách thức khác nhau và một trong số đó có thể kể đến là các biện pháp phòng ngừa hành chính. Biện pháp phòng ngừa hành chính là biện pháp được sử dụng phổ biến trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước nhằm ngăn ngừa những vi phạm pháp luật cũng như để đảm bảo an ninh, trật tự, an toàn xã hội hoặc tránh những thiệt hại về tính mạng, tài sản có thể xảy ra trong trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh… ngay cả khi không có vi phạm pháp luật xảy ra. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, các quan hệ xã hội không ngừng phát triển và trở nên đa dạng, phức tạp, do đó, tùy thuộc vào nhu cầu điều chỉnh của từng lĩnh vực chuyên biệt, pháp luật về nội dung, trình tự thủ tục, thẩm quyền liên quan đến phòng ngừa hành chính này cũng có sự khác nhau, được quy định tại nhiều văn bản pháp lý nhằm tạo nên sự tách bạch và đảm bảo mục tiêu phòng ngừa. Chỉ riêng đối với lĩnh vực phòng chống dịch bệnh, xuyên suốt thời gian Pháp lệnh về Tình trạng khẩn cấp năm 2000, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 (sửa đổi, bổ sung năm 2009, 2019) có hiệu lực thi hành, các quy định pháp luật về biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh được hệ thống, căn chỉnh lại thông qua việc sửa đổi luật và ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành. Chính động thái này của Nhà nước đã thúc đẩy các quy phạm pháp luật theo hướng hoàn thiện khóa, tạo điều kiện nâng cao chất lượng và đổi mới nền hành pháp quốc gia. Tuy nhiên, qua đó cũng xuất hiện những bất cập, hạn chế về thủ tục áp dụng; sự chồng chéo, bất khả thi của quy định pháp luật; hiện tượng các quy định nằm tản mạn, chưa có sự thống nhất về cấu trúc... Mặt khác, hoạt động áp dụng các biện pháp phòng ngừa hành chính khi xuất hiện dịch diễn ra thường xuyên nhưng dường như nhận thức về bản chất, tầm quan trọng và vai trò của các biện pháp này vẫn chưa đầy đủ, toàn diện. Minh chứng là 6 quá trình áp dụng các biện pháp phòng ngừa hành chính luôn chứa đựng nguy cơ cao xâm phạm quyền con người, quyền công dân từ phía chủ thể có thẩm quyền hay đối tượng quản lý xem nhẹ các biện pháp phòng ngừa khiến pháp luật không được thực thi nghiêm chỉnh. Điều này vô hình trung dẫn đến nguy cơ Nhà nước với công cụ pháp luật trong tay nhưng vẫn không thực hiện tốt vai trò của mình trong quản lý. Việc áp dụng biện pháp phòng ngừa hành chính như thế nào để cân bằng giữa vấn đề đảm bảo trạng thái hoạt động bình thường của xã hội khi xuất hiện dịch bệnh với vấn đề quyền con người, quyền công dân và ý thức thượng tôn pháp luật hướng đến xây dựng Nhà nước pháp quyền vẫn còn là thách thức cần được giải quyết triệt để. Từ những lý do nêu trên, việc nghiên cứu để hoàn thiện pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh là một vấn đề cấp thiết đối với việc giữ gìn, ổn định trật tự và an toàn xã hội, phát triển đất nước. Tác giả quyết định chọn đề tài “Biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” để nghiên cứu, qua đó đóng góp ý kiến cho quá trình hoàn thiện pháp luật hiện hành về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh. 2. Mục tiêu nghiên cứu Hoàn thiện quy định pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả áp dụng các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ở Việt Nam hiện nay. 3. Nhiệm vụ nghiên cứu Thứ nhất, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận – pháp lý cơ bản về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh. Thứ hai, đánh giá thực trạng pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ở Việt Nam hiện nay. Thứ ba, đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ở Việt Nam hiện nay, chỉ ra những điểm hạn chế, bất cập và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập đó Thứ tư, nghiên cứu và chắt lọc kinh nghiệm từ thực tiễn pháp luật và áp dụng pháp luật ở một số quốc gia trên thế giới về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong phòng chống dịch bệnh. Thứ năm, đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả áp dụng pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ở Việt Nam hiện nay. 3. Tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến đề tài 7 Đề tài mà tác giả đang chọn trên đây là một vấn đề mang tính thời sự, được nhiều nhà quản lý, nhà khoa học cũng như báo chí quan tâm. Qua quá trình nghiên cứu, tác giả nhận thấy số lượng đề tài nghiên cứu liên quan đến biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh còn rất hạn chế. Về luận văn, luận án, tài liệu hội thảo tiêu biểu như: Kỷ yếu Hội thảo khoa học về “Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn” do Trường Đại học Trà Vinh tổ chức; Kỷ yếu hội thảo khoa học Quốc gia về “Hoàn thiện khung pháp lý trong phòng, chống dịch Covid-19 tại Việt Nam” do Trường Đại học Văn Lang tổ chức… Thông qua tìm hiểu các tài liệu nghiên cứu kể trên, tác giả có thể phần nào nhận biết những vấn đề lý luận và thực tiễn xoay quanh hiện tượng bùng phát dịch COVID-19 ở nước ta, nhận biết được những tồn đọng của pháp luật khi áp dụng các biện pháp phòng ngừa hành chính trong tình trạng khẩn cấp về dịch, làm tiền đề cho việc hoàn thiện nội dung về đánh giá thực trạng cũng như định hướng đề xuất kiến nghị. Về các giáo trình, sách tham khảo, sách chuyên khảo tiêu biểu như: sách chuyên khảo Đại cương bệnh truyền nhiễm của Học viện Quân Y; giáo trình Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của tác giả Nguyễn Cửu Việt; sách Biện pháp phòng ngừa hành chính – Lý luận và thực tiễn của tác giả Nguyễn Thị Bích Ngọc; giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của tác giả Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu … Đây là những tài liệu góp phần định hướng cũng như cung cấp kiến thức về các vấn đề lý luận liên quan đến biện pháp phòng ngừa hành chính nói chung, làm nền tảng giúp tác giả đi sâu nghiên cứu cơ sở lý luận về biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh nói riêng. Về báo và tạp chí chuyên ngành có thể kể đến các bài viết như: “Công văn và những nhầm lẫn với quyết định quản lý Nhà nước” của tác giả Cao Vũ Minh đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật; “Hoàn thiện quy định về việc ban hành quyết định của Thủ tướng Chính phủ” của tác giả Cao Vũ Minh Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp; “Vai trò của kiểm tra hành chính trong hoạt động kiểm soát hành chính Nhà nước” của tác giả Hoàng Thu Nga, Trần Hồng Việt đăng trên Tạp chí Quản lý Nhà nước số 233; “Một số vấn đề về tùy nghi hành chính” của tác giả Nguyễn Hoàng Anh đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 15; “Bảo vệ quyền lợi của người bị nhiễm Covid-19 theo quy định của pháp luật Việt Nam” của tác giả Trần Linh Huân đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7… Hiện nay, hầu như không có bài viết đăng trên báo và tạp chí chuyên ngành liên quan trực tiếp đến biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh. Có chăng những tài liệu được tác giả liệt kê chủ yếu nghiên cứu về các vấn đề xoay quanh công tác ban 8 hành, áp dụng pháp luật trong tình trạng khẩn cấp, quyền con người, quyền công dân trong đại dịch COVID-19, là nền tảng giúp tác giả đi sâu tìm hiểu về những bất cập liên quan đến thi hành, áp dụng biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh cả ở mặt lý luận và trên thực tế. Về tài liệu nước ngoài có thể kể đến: Administrative Measures for Preventing the Spread of COVID-19 and other Severe and Dangerous Contagious Diseases [dịch: Luật về các biện pháp hành chính để ngăn chặn sự lây lan của COVID-19 và các bệnh truyền nhiễm nghiêm trọng và nguy hiểm khác]; Law of the People's Republic of China on Prevention and Treatment of Infectious Diseases [dịch: Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2013 của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa] cùng nhiều bài viết trên các website như www.medlatec.vn; www.ncbi.nlm.nih.gov … Hệ thống pháp luật của các quốc gia trên thế giới ngày càng hoàn thiện theo xu hướng hài hòa hóa, nhất thể hóa pháp luật; việc học tập pháp luật các quốc gia có nền hành pháp phát triển để từ đó vận dụng, xây dựng, sửa đổi pháp luật Việt Nam liên quan đến biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh là vấn đề tất yếu. Các tài liệu nước ngoài kể trên không chỉ cho thấy những điểm tiến bộ để hoàn thiện pháp luật Việt Nam cả trong công tác ban hành và thực tiễn áp dụng mà còn cho thấy những sai lầm của các nước bạn liên quan đến hoạt động phòng chống bệnh truyền nhiễm, từ đó giúp nước ta tránh khỏi những sai lầm, tiết kiệm thời gian và chi phí. Thông qua quá trình khảo cứu tài liệu có liên quan đến nội dung của đề tài, tác giả nhận thấy các công trình khoa học trên tuy đã đem lại những giá trị khoa học quý giá ở góc độ lý luận, là tài liệu tham khảo hữu ích nhưng thực tế chưa có công trình nào nghiên cứu trực tiếp biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh, thậm chí các công trình nghiên cứu về biện pháp phòng ngừa hành chính cũng rất hạn chế. Trên cơ sở đó, tác giả đã quyết định chọn đề tài “Biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” để làm Luận văn tốt nghiệp của mình. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, tác giả sử dụng một số phương pháp sau: Một là, về phương pháp luận, đề tài được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Hai là, về các phương pháp cụ thể, Luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu. Trong đó: - Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để phân tích các vấn đề lý luận cũng như quy định của pháp luật về biện pháp phòng ngừa hành chính trong 9 lĩnh vực phòng chống dịch bệnh; tổng hợp các vấn đề pháp lý có liên quan từ thực tiễn thi hành, áp dụng pháp luật; - Phương pháp so sánh, đối chiếu được sử dụng để đánh giá sự thay đổi của các văn bản pháp luật quy định trực tiếp về biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh đồng thời chỉ ra những điểm tương đồng, khác biệt giữa các biện pháp phòng ngừa hành chính và các biện pháp khác có thể được áp dụng nhằm phòng chống dịch bệnh trong các văn bản pháp luật có liên quan, sàng lọc kinh nghiệm của một số nước trên thế giới có giá trị tham khảo cho quá trình phòng chống dịch bệnh ở Việt Nam. 5. Đối tƣợng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu: - Các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành. - Thực tiễn áp dụng pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ở Việt Nam hiện nay. 6. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi nội dung: Quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ở Việt Nam hiện nay. - Phạm vi không gian: Cả nước - Phạm vi thời gian: Luận văn chủ yếu khai thác nguồn tư liệu thực tiễn gắn liền với hoạt động phòng chống COVID-19 ở Việt Nam từ 2019 đến nay. 7. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài Việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh là cần thiết và có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh dịch bệnh ngày càng diễn biến phức tạp, gây ra những hệ luỵ đáng tiếc cho sức khỏe nhân dân và sự phát triển bình thường của xã hội. Luận văn đóng góp một phần nhỏ vào việc nhận diện và đánh giá các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh, góp phần khiêm tốn vào việc làm phong phú các tri thức lý luận về các biện pháp phòng ngừa hành chính nói chung, có thể là tài liệu tham khảo bổ ích cho việc học tập, nghiên cứu môn Luật Hành chính trong nhà trường cũng như việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính trong thực tiễn quản lý Nhà nước. 8. Kết cấu công trình nghiên cứu Ngoài lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, công trình nghiên cứu bao gồm: 10 Chương 1: Những vấn đề lý luận – pháp lý cơ bản về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh; Chương 2: Thực trạng pháp luật và áp dụng pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ở Việt Nam hiện nay và một số giải pháp cơ bản. 11 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ CƠ BẢN VỀ CÁC BIỆN PHÁP PHÒNG NGỪA HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC PHÒNG CHỐNG DỊCH BỆNH 1.1. Lý luận chung về các biện pháp phòng ngừa hành chính 1.1.1. Khái niệm “biện pháp phòng ngừa hành chính” Cưỡng chế hành chính là tổng hợp các biện pháp do Luật Hành chính quy định để tác động một cách trực tiếp hay gián tiếp lên tâm lý, tư tưởng, hành vi của cá nhân hoặc tổ chức, buộc các chủ thể đó phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm mục đích phòng ngừa, ngăn chặn hoặc xử lý hành vi trái pháp luật, bảo đảm trật tự và kỷ luật trong hoạt động hành chính1. Đây là một phần không thể thiếu trong quản lý Nhà nước. Chúng thể hiện sức mạnh của quyền lực Nhà nước, là công cụ cần thiết để đảm bảo trật tự, kỷ cương xã hội và hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước. Tuy nhiên, việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính thường tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền, xâm hại tự do, quyền con người, quyền công dân. Chính vì vậy, chúng cần phải được pháp luật quy định rõ ràng và được kiểm soát chặt chẽ trong quá trình tổ chức thực hiện. Dựa vào dấu hiệu mục đích, có thể phân loại các biện pháp cưỡng chế hành chính thành 4 nhóm chủ yếu: các biện pháp phòng ngừa hành chính, các biện pháp ngăn chặn và đảm bảo xử lý vi phạm hành chính, các biện pháp trách nhiệm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính. Trong đó, các biện pháp phòng ngừa hành chính, với mục đích “phòng ngừa” là dấu hiệu nhận diện nổi bật, thể hiện sự chủ động của hoạt động quản lý Nhà nước trong việc ngăn ngừa các vi phạm pháp luật cũng như ứng phó với các hiểm hoạ thiên tai, dịch bệnh và các sự cố bất thường trong đời sống xã hội. Theo Từ điển Tiếng Việt, “biện pháp” là “cách làm, cách giải quyết một vấn đề cụ thể”2; “phòng ngừa” là “phòng không để cho cái xấu, cái không hay nào đó xảy ra”3 và “hành chính” là “thuộc phạm vi chỉ đạo, quản lý việc chấp hành luật, chính sách của Nhà nước”4. Ghép nghĩa các từ, vô hình trung tạo ra định nghĩa “biện pháp phòng ngừa hành chính là cách làm, cách thức giải quyết một vấn đề cụ thể nhằm mục đích phòng không để cho điều xấu, điều không hay xảy ra ảnh 1 Trần Linh Chi, “Khái niệm cưỡng chế hành chính”, [https://hocluat.vn/khai-niem-va-dac-diem-cua-cuong- che-hanh-chinh/] (truy cập ngày 25/5/2022). 2 Hoàng Phê và các tác giả khác (2006), Từ điển Tiếng Việt, NXB. Đà Nẵng – Trung tâm từ Điển học, Hà Nội – Đà Nẵng, tr.64 3 4 Hoàng Phê và các tác giả khác, tlđd 2, tr.783. Hoàng Phê và các tác giả khác, tlđd 2, tr.422. 12 hưởng đến các hoạt động thuộc phạm vi chỉ đạo, quản lý việc chấp hành luật, chính sách của Nhà nước”. Việc luận giải bằng cách chiết tự mặc dù đã xác định được mục đích của biện pháp phòng ngừa hành chính nhưng chưa thể hiện đầy đủ nội hàm, làm rõ bản chất cũng như sự khác biệt giữa phòng ngừa hành chính và các hình thức phòng ngừa khác trong hệ thống pháp luật. Từ đó dẫn đến cách hiểu mơ hồ cho người đọc. Trong khoa học pháp lý, biện pháp phòng ngừa hành chính được hiểu là biện pháp “được áp dụng nhằm ngăn ngừa những vi phạm pháp luật cũng như để đảm bảo an ninh, trật tự, an toàn xã hội hoặc tránh những thiệt hại về tính mạng, tài sản có thể xảy ra trong trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh mà không liên quan đến các vi phạm pháp luật”5; hay “được áp dụng nhằm phòng ngừa những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý Nhà nước, cũng như đảm bảo trật tự an toàn xã hội trong các trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh, … có mục đích là phòng ngừa vi phạm pháp luật hoặc phòng ngừa những hiểm họa có thể xảy ra”6. Khác với định nghĩa được nêu trên, cả hai quan điểm này đều mang tính chất đặc tả, trong chừng mực nhất định đã tiếp cận được với bản chất và hoàn cảnh thực tế áp dụng các biện pháp phòng ngừa hành chính; đồng thời thể hiện đây là biện pháp đặc biệt, có thể áp dụng ngay cả khi không có bất kỳ vi phạm pháp luật nào hiện hữu nhằm hướng đến bảo vệ lợi ích chung của cá nhân, tổ chức. Mỗi quan điểm đều có những ưu điểm và hạn chế riêng, góp phần tạo nên cách hiểu toàn diện và đầy đủ nhất về khái niệm “biện pháp phòng ngừa hành chính” hiện nay. Tuy nhiên, theo quan điểm của tác giả: “Biện pháp phòng ngừa hành chính là các biện pháp cưỡng chế được áp dụng trong quản lý Nhà nước, bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, cá nhân, tổ chức được trao quyền, theo thủ tục hành chính nhằm ngăn ngừa các vi phạm pháp luật cũng như để đảm bảo an ninh, trật tự, an toàn xã hội hoặc tránh những thiệt hại về tính mạng, tài sản có thể xảy ra trong trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh…”. 1.1.2. Đặc điểm của các biện pháp phòng ngừa hành chính Thứ nhất, các biện pháp phòng ngừa hành chính được áp dụng trong quản lý Nhà nước nhằm mục đích phòng ngừa các vi phạm pháp luật cũng như bảo đảm an toàn xã hội trong trường hợp khẩn cấp như thiên tai, thảm hoạ, dịch bệnh… 5 Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2009), Luật Hành chính Việt Nam, NXB. Giao thông vận tải, Hà Nội, tr.264. 6 Nguyễn Cửu Việt (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr.527. 13 Đây là dấu hiệu quan trọng đầu tiên nhận diện các biện pháp phòng ngừa hành chính, giúp chúng ta không bị nhầm lẫn với các biện pháp cưỡng chế nhằm mục đích ngăn chặn, đảm bảo việc xử lý vi phạm hành chính (như tạm giữ người theo thủ tục hành chính, khám người, khám tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính…) hay các biện pháp nhằm mục đích xử lý các vi phạm hành chính (như các hình thức xử phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả). Chính mục đích phòng ngừa là yếu tố quyết định thời điểm thực hiện áp dụng các biện pháp này. Nếu như các biện pháp ngăn chặn được thực hiện khi các vi phạm đang diễn ra, các biện pháp trách nhiệm hành chính được áp dụng khi các vi phạm đã xảy ra thì các biện pháp phòng ngừa hành chính được tiến hành trong các trường hợp: (1) khi chưa xảy ra vi phạm pháp luật hay không liên quan đến vi phạm pháp luật; (2) khi đã xảy ra vi phạm pháp luật nhưng nhằm mục đích phòng ngừa tiếp theo, phòng ngừa chung; (3) khi thiên tai, thảm họa, dịch bệnh… có nguy cơ xảy ra. Thứ hai, các biện pháp phòng ngừa hành chính được áp dụng trên cơ sở quyền lực Nhà nước, bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có liên quan, có thể gây ra những bất lợi nhất định về quyền và tài sản cho các cá nhân, tổ chức nhưng không mang tính trừng phạt. Đây là đặc trưng thể hiện tính chất “phòng ngừa” hết sức rõ nét. Khác với nhóm các biện pháp cưỡng chế hành chính khác – sự chủ động từ phía cơ quan Nhà nước, đưa ra yêu cầu buộc đối tượng quản lý phải thực hiện hoặc không thực hiện hành vi nhất định xuất phát từ vi phạm hành chính trước đó của chủ thể này, biện pháp phòng ngừa hành chính cũng bằng các quy phạm pháp luật, sử dụng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước để tác động, hạn chế các quyền con người nhưng lại không mang tính chất trừng phạt bởi việc áp dụng biện pháp phòng ngừa hành chính không liên quan đến sự xuất hiện và tồn tại của các hành vi vi phạm pháp luật mà có chăng chỉ hướng đến loại bỏ những điều kiện, tiền đề dẫn đến hành vi vi phạm pháp luật hoặc duy trì trật tự quản lý hành chính thường nhật từ phía chủ thể quản lý thông qua các quyết định mang tính bắt buộc. Điển hình, các biện pháp kiểm tra hành chính (như kiểm tra văn bằng, chứng chỉ, kiểm tra phương tiện tham gia giao thông, biện pháp kiểm dịch để đảm bảo an toàn thực phẩm…) có tính cưỡng chế rõ ràng song không phải là sự áp dụng chế tài hành chính, không bắt nguồn từ vi phạm pháp luật của cá nhân, tổ chức. Các biện pháp phòng ngừa hành chính chủ yếu kích thích các hành vi hợp pháp nhằm đáp ứng các yêu cầu cấp bách trong các tình huống bất thường của đời sống xã hội, ngăn ngừa các vi phạm, đảm bảo sự an toàn của cộng đồng… 14 Ngoài ra còn có biện pháp phòng ngừa (như trưng dụng tài sản) dù không phải là sự trừng phạt nhằm mục đích răn đe từ phía Nhà nước nhưng khi áp dụng lại có thể tạo những bất lợi liên quan đến quyền tài sản, tương đối khó thực hiện cũng như khó nhận được sự đồng thuận từ đối tượng quản lý. Vấn đề yêu cầu các cá nhân, tổ chức “hy sinh” một số quyền cơ bản vì lợi ích Nhà nước và cộng đồng thoạt nghe có vẻ mâu thuẫn với sự ghi nhận ngày càng rộng mở liên quan đến quyền con người, quyền công dân nhưng thực chất lại là cách thức để từng cá thể có thể thực hiện quyền của mình. Vì tự do của người này đôi khi lại hạn chế, xâm phạm đến tự do của người khác, gây nên rối loạn, mất trật tự xã hội. Mỗi người phải chấp nhận từ bỏ một số quyền nhất định, không làm những điều pháp luật cấm hay thực hiện nghĩa vụ theo yêu cầu của chủ thể có thẩm quyền thông qua các quyết định áp dụng biện pháp phòng ngừa hành chính để đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng. Thứ ba, các biện pháp phòng ngừa hành chính khá đa dạng, phong phú, được quy định tản mạn trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Các biện pháp phòng ngừa hành chính được điều chỉnh tản mạn, rải rác bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, trong đó chủ yếu là các Luật chuyên ngành như: Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản; Luật Hàng không dân dụng Việt Nam; Luật An ninh quốc gia; Luật Hộ tịch, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm... Điều này một mặt cho thấy nhu cầu phòng ngừa hành chính trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội khá lớn. Mặt khác, với tính chất “phòng ngừa” là chủ đạo, mức độ cưỡng chế của nhóm biện pháp này không mạnh mẽ, nghiêm khắc như các nhóm biện pháp cưỡng chế hành chính còn lại. Đây chính là cơ sở để lý giải tại sao các biện pháp phòng ngừa hành chính không chỉ được quy định bởi các văn bản Luật mà còn có thể hiện diện trong các quy phạm tiên phát của Chính phủ, trong khi các biện pháp cưỡng chế hành chính khác chủ yếu được quy định khá tập trung tại Luật Xử lý vi phạm hành chính7 và chỉ được quy định bởi Quốc hội (ngoại trừ các biện pháp khắc phục hậu quả). Thứ tư, các biện pháp phòng ngừa hành chính được áp dụng bởi nhiều chủ thể có thẩm quyền. Các biện pháp phòng ngừa hành chính không chỉ nhiều về số lượng mà còn đa dạng trên các lĩnh vực, gắn liền với đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực. Sự tác động của chúng đến quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức trong 7 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định 09 biện pháp ngăn chặn và đảm bảo xử lý vi phạm hành chính, 06 hình thức xử phạt, 04 biện pháp xử lý hành chính. 15 xã hội được phân hoá theo nhiều cấp độ, mức độ khác nhau. Điều này dẫn đến sự đa dạng về các chủ thể có thẩm quyền áp dụng chúng. Có những biện pháp phòng ngừa hành chính chỉ được áp dụng bởi những chủ thể có thẩm quyền nhất định. Đơn cử, biện pháp trưng mua, trưng dụng tài sản8. Có những biện pháp nhiều chủ thể cùng có thẩm quyền áp dụng, chẳng hạn như biện pháp kiểm tra giấy tờ. Thậm chí không ít các biện pháp phòng ngừa hành chính được tiến hành bởi các cá nhân, tổ chức được trao quyền như biện pháp bắt buộc khai báo y tế hoặc kiểm tra thân nhiệt trong thời kỳ dịch bệnh. Trong khi đó, xuất phát từ đặc thù về tính chất và mục đích, thẩm quyền thực thi các nhóm biện pháp cưỡng chế hành chính khác thường được quy định cụ thể, chặt chẽ, với số lượng các chức danh khá hạn chế. Thứ năm, các biện pháp phòng ngừa hành chính được áp dụng theo thủ tục hành chính. Đây là loại thủ tục diễn ra ngoài trình tự xét xử của Tòa án, gắn liền với hoạt động chấp hành – điều hành Nhà nước, phù hợp với đặc tính của nhóm biện pháp mang tính chất phòng ngừa và yêu cầu nhanh chóng, kịp thời của hoạt động quản lý Nhà nước. Nếu so sánh với quy trình áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính khác, có thể thấy thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa hành chính tương đối đơn giản. Trong khi đó, thủ tục áp dụng các biện pháp ngăn chặn và đảm bảo việc xử lý vi phạm hành chính hay các biện pháp trách nhiệm hành chính đều chặt chẽ và phức tạp hơn. Đặc biệt, các biện pháp xử lý hành chính dành cho các cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự an toàn xã hội mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự còn được áp dụng theo thủ tục “hành chính bán tư pháp”, tức loại thủ tục có sự pha trộn giữa hành chính và tư pháp, với thẩm quyền quyết định cuối cùng thuộc về Toà án nhân dân cấp huyện, thông qua một phiên họp. 1.1.3. Phân loại các biện pháp phòng ngừa hành chính Biện pháp phòng ngừa hành chính khá đa dạng, phong phú nhưng dựa vào các tiêu chí khác nhau có thể phân loại chúng thành những nhóm chủ yếu sau: Thứ nhất, căn cứ vào tính chất, có thể phân chia biện pháp phòng ngừa hành chính thành các biện pháp có tính chất hạn chế quyền và các biện pháp có tính bắt buộc trực tiếp. 8 Theo Luật trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008, Thủ tướng Chính phủ quyết định trưng mua tài sản là nhà và những tài sản gắn liền với đất. Những tài sản là đối tượng trưng mua, trưng dụng còn lại thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ Quốc phòng, Công an, Bộ Giao thông vận tải, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Y tế, Bộ Công Thương và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (Điều 14, Điều 24). 16 Các biện pháp có tính chất hạn chế quyền tác động đến khả năng xử sự được phép của cá nhân, tổ chức một cách bất lợi, theo đó, sự tự do của cá nhân, tổ chức trong việc thực hiện một số quyền cơ bản bị giới hạn so với hoàn cảnh bình thường. Có thể kể tên một số biện pháp như: ngăn cấm người vào khu vực đang có dịch bệnh; cấm hoặc hạn chế các phương tiện đi lại trên tuyến đường nhất định khi xuất hiện nguy cơ mất an toàn giao thông trong các trường hợp bão lụt, cây đổ, nguy cơ nhà đổ; trưng dụng, trưng mua tài sản của công dân để ngăn ngừa, hạn chế hậu quả thiên tai, bão lụt, chiến tranh, hỏa hoạn, dịch bệnh hoặc các tình huống bất thường khác… Các biện pháp có tính bắt buộc trực tiếp tác động thẳng đến hành vi của cá nhân, hoạt động của tổ chức, buộc họ phải thực hiện những nghĩa vụ nhất định dưới sự giám sát của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, cá nhân, tổ chức được trao quyền. Những nghĩa vụ này không làm hạn chế quyền cơ bản của đối tượng quản lý nhưng lại được quy định dưới dạng bắt buộc thực hiện hoặc không được thực hiện những hành vi cụ thể. Đó là các biện pháp như: kiểm tra y tế đối với phương tiện vận tải khi xuất phát hoặc đi qua vùng có dịch hoặc bị nghi ngờ mang tác nhân gây bệnh truyền nhiễm; kiểm tra bắt buộc sức khỏe của những người làm công việc dịch vụ có liên quan đến thực phẩm, y tế dễ gây ra dịch bệnh cho người tiêu dùng hoặc bệnh nhân; kiểm tra hành lý và người ở cửa khẩu; kiểm tra hộ tịch, hộ khẩu của công dân khi có nghi ngờ về chế độ đăng ký tạm trú… Thứ hai, căn cứ vào mục đích phòng ngừa, có thể phân chia các biện pháp phòng ngừa hành chính thành các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và các biện pháp phòng ngừa thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, sự kiện bất thường… Các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật nhằm đẩy lùi, loại bỏ các điều kiện làm phát sinh các hành vi trái pháp luật, chủ động ngăn ngừa sự hình thành các vi phạm pháp luật, bao gồm vi phạm hành chính nói riêng và vi phạm pháp luật nói chung. Có thể kể tên một số biện pháp sau: kiểm tra bằng lái xe, nhãn hiệu hàng hóa; kiểm tra hộ tịch, hộ khẩu của công dân khi có nghi ngờ vi phạm chế độ đăng ký tạm trú; kiểm tra hàng hóa, hành lý và người do các cơ quan hải quan và công an cửa khẩu thực hiện ngăn chặn các vụ buôn lậu qua biên giới, trốn thuế hàng hóa nhập khẩu, xuất khẩu hoặc để đảm bảo an toàn cho chuyến bay, phát hiện các chất dễ cháy, dễ nổ, những đối tượng tình nghi là tội phạm lẩn trốn… Sự tồn tại của các biện pháp kiểm tra hành chính kể trên chính là sự nhắc nhở thường xuyên, nếu không tuân thủ đúng quy định thì có thể bị phát hiện bất kỳ lúc nào, từ đó dẫn đến việc sử dụng cơ chế cưỡng chế hành chính để thực hiện trừng phạt đối với cá nhân, tổ chức không chấp hành quyết định hành chính trước đó. 17 Các biện pháp phòng ngừa thiên tai, thảm họa, dịch bệnh hướng đến việc bảo vệ an toàn xã hội trước những tình huống bất thường, khẩn cấp của đất nước, của địa phương, nhằm giảm thiểu những hậu quả đáng tiếc nhất có thể xảy ra trên mọi phương diện. Chẳng hạn, biện pháp kiểm tra bắt buộc sức khỏe của những người làm công việc dịch vụ có liên quan đến thực phẩm, y tế, dễ gây ra dịch bệnh cho người tiêu dùng, bệnh nhân; kiểm dịch y tế đối với phương tiện vận tải khi xuất phát hoặc đi qua vùng có dịch hoặc bị nghi ngờ mang tác nhân gây bệnh truyền nhiễm; ngăn cấm hoặc hạn chế các phương tiện đi lại trên tuyến đường nào đó khi xuất hiện nguy cơ mất an toàn giao thông trong các trường hợp bão lụt, cây đổ, nguy cơ nhà đổ… Trường hợp này, các biện pháp phòng ngừa được áp dụng đương nhiên không xuất phát từ vi phạm pháp luật, vấn đề hạn chế quyền, yêu cầu thực hiện các nghĩa vụ bắt buộc được thực thi bằng cách các cá nhân, tổ chức tuân thủ quyết định hành chính do chủ thể có thẩm quyền ban hành để bảo vệ quyền và lợi ích của chính họ và lợi ích của toàn thể cộng đồng. Thứ ba, căn cứ vào cách thức tác động, có thể phân chia các biện pháp phòng ngừa hành chính thành các biện pháp kích thích hành vi hợp pháp trong quản lý Nhà nước và các biện pháp ngăn chặn, hạn chế khả năng gây tổn hại đến lợi ích Nhà nước, xã hội, cá nhân, tổ chức trong các tình huống bất thường, khẩn cấp. Các biện pháp kích thích hành vi hợp pháp trong quản lý Nhà nước thường là những biện pháp có mức độ cưỡng chế khá nhẹ nhàng. Điều này được kiểm chứng ở các biện pháp kiểm tra hành chính như: kiểm tra bằng lái xe ô tô, xe máy, nhãn hiệu hàng hoá, chứng minh thư nhân dân, bằng tốt nghiệp phổ thông, đại học...; kiểm tra hộ tịch, hộ khẩu trong nhà ở của công dân khi có nghi ngờ về vi phạm chế độ đăng ký tạm trú; kiểm tra hàng hóa, hành lý và cá nhân do các cơ quan hải quan thực hiện nhằm ngăn ngừa các vụ buôn lậu qua biên giới, trốn thuế hàng hóa nhập, xuất hoặc để bảo đảm an toàn cho các chuyến bay, phát hiện các chất dễ cháy, dễ nổ; kiểm tra bắt buộc sức khỏe của những người làm công việc dịch vụ có liên quan đến thực phẩm, y tế, dễ gây ra dịch bệnh cho người tiêu dùng, bệnh nhân… Đây chính là nhóm biện pháp có tính chất phòng ngừa vi phạm pháp luật, tức chủ thể có thẩm quyền áp dụng nhóm biện pháp này xuất phát từ mục đích khiến các đối tượng quản lý phải luôn trong trạng thái “cảnh giác”, “dè chừng” bởi nếu không tuân thủ đúng quy định, họ có thể bị phát hiện bất kỳ lúc nào thông qua hoạt động áp dụng pháp luật từ phía cơ quan Nhà nước, qua đó kích thích ý thức chấp hành pháp luật, thúc đẩy việc xác lập, thực hiện các hành vi hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Cuối cùng, Nhà nước đã đạt được mục đích không để vi phạm pháp luật (nhiều nhất là vi phạm pháp luật hành chính) xảy ra, bảo đảm trật tự quản 18 lý Nhà nước9. Ngoài ra, nhiều biện pháp thuộc nhóm biện pháp kích thích hành vi hợp pháp trong quản lý hành chính Nhà nước còn có khả năng phòng ngừa hậu quả bất lợi xảy ra. Điển hình như biện pháp kiểm tra bắt buộc sức khỏe của những người làm công việc dịch vụ có liên quan đến thực phẩm, y tế, dễ gây ra dịch bệnh cho người tiêu dùng, bệnh nhân… là biện pháp yêu cầu đối tượng quản lý phải cung cấp giấy tờ để chủ thể có thẩm quyền kiểm tra hành chính, buộc các cá nhân, tổ chức phải thực thi nghiêm chỉnh, là yêu cầu hợp tác từ phía Nhà nước để loại bỏ khả năng xuất hiện hậu quả bất lợi, ảnh hưởng đến sức khỏe của khách thể quản lý mà không phải là một sự trừng phạt có tính chất răn đe, giáo dục. Các biện pháp ngăn chặn, hạn chế khả năng gây tổn hại đến lợi ích nhà nước, xã hội, cá nhân, tổ chức trong các tình huống bất thường, khẩn cấp chính là nhóm biện pháp phòng ngừa thiên tai, thảm hoạ, dịch bệnh…, chúng thường tác động trực tiếp đến hành vi và một số quyền cơ bản của cá nhân, tổ chức, với mức độ cưỡng chế mạnh mẽ hơn. Đó là các biện pháp như: ngăn cấm hoặc hạn chế xe cộ đi lại trên một tuyến đường khi xuất hiện nguy cơ mất an toàn giao thông trong các trường hợp sửa lại đường sá, xây cầu cống, bão lụt, cây đổ, nhà có nguy cơ đổ; ngăn cấm người vào khu vực đang có dịch bệnh, đóng cửa biên giới; trưng mua, trưng dụng tài sản công dân để ngăn ngừa hậu quả do thiên tai, bão lụt… 1.2. Các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh 1.2.1. Dịch bệnh và vai trò của các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh Theo Từ điển Tiếng Việt, “dịch” là “tình trạng bệnh lây lan, truyền rộng trong một thời gian”10. Dịch thường gắn liền với các bệnh truyền nhiễm, tức các bệnh lây truyền trực tiếp hoặc gián tiếp từ người hoặc từ động vật sang người do tác nhân gây bệnh truyền nhiễm. Khác với các bệnh thông thường, bệnh truyền nhiễm đáng quan ngại ở khả năng và mức độ lây nhiễm. Từ góc độ chuyên môn, căn cứ vào cách thức lây lan, bệnh truyền nhiễm được chia thành 5 nhóm, bao gồm: bệnh lây truyền theo đường tiêu hoá; bệnh lây truyền theo đường hô hấp; bệnh lây theo đường máu; bệnh lây truyền theo đường da và niêm mạc; bệnh truyền nhiễm có thể lây thông qua nhiều đường (hỗn hợp)11. Còn trên phương diện pháp lý, dựa vào tính 9 Nguyễn Thị Bích Ngọc (2019), Biện pháp phòng ngừa hành chính – Lý luận và thực tiễn, NXB. Chính trị Quốc gia Sự thật, Hà Nội, tr.36. 10 Hoàng Phê và các tác giả khác, tlđd 2, tr.255. 11 Học viện Quân Y (2015), Đại cương bệnh truyền nhiễm, NXB. Học viện Quân Y, [https://bom.so/sbrcsz] (truy cập ngày 10/5/2022). 19 chất và mức độ lây lan, bệnh truyền nhiễm được chia thành 03 nhóm bệnh như sau12: Nhóm A gồm các bệnh truyền nhiễm đặc biệt nguy hiểm có khả năng lây truyền rất nhanh, phát tán rộng và tỷ lệ tử vong cao hoặc chưa rõ tác nhân gây bệnh; Nhóm B gồm các bệnh truyền nhiễm nguy hiểm có khả năng lây truyền nhanh và có thể gây tử vong; Nhóm C gồm các bệnh truyền nhiễm ít nguy hiểm, khả năng lây truyền không nhanh. Bệnh truyền nhiễm không mặc nhiên được hiểu là dịch. Theo Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 (sửa đổi, bổ sung năm 2009, 2019), “dịch là sự xuất hiện bệnh truyền nhiễm với số người mắc bệnh vượt quá số người mắc bệnh dự tính bình thường trong một khoảng thời gian xác định ở một khu vực nhất định” (khoản 13 Điều 2). Nghĩa là, bệnh truyền nhiễm chỉ trở thành dịch bệnh khi có sự lây lan nhanh chóng, vượt quá dự tính ban đầu của chính quyền, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến sức khỏe và tính mạng của con người. Dịch bệnh, nói cách khác, là một khái niệm phái sinh, tồn tại song song với khái niệm bệnh truyền nhiễm trong một số trường hợp nhất định. Tuy nhiên, đối với ngành y tế, khái niệm dịch bệnh nêu trên được hiểu với những bệnh đã từng xảy ra trước đó (điển hình là cúm và sốt xuất huyết). Trường hợp hội chứng viêm đường hô hấp cấp nặng (SARS) xuất hiện năm 2002 hay hội chứng hô hấp Trung Đông (MERS) xuất hiện năm 2012 và dịch COVID-19 (SARSCoV-2)13 là những bệnh mới, lần đầu tiên xuất hiện thì các cơ quan y tế sẽ căn cứ vào khả năng lây lan, mức độ gây tử vong, đã có thuốc đặc trị và vắc xin chưa để cân nhắc xác định dịch14. Phòng chống dịch bệnh là vấn đề có tầm quan trọng đặc biệt đối với mỗi quốc gia. Bởi dịch bệnh trước hết là mối đe dọa nghiêm trọng đối với sức khoẻ và 12 Điều 3 Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 (sửa đổi, bổ sung năm 2009, 2019). 13 Trần Linh Huân (2020), “Bảo vệ quyền lợi của người bị nhiễm Covid-19 theo quy định của pháp luật Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7, tr.45. Đây là đại dịch bệnh truyền nhiễm được gây ra bởi virus SARS-CoV-2, chủng mới của virus Corona gây viêm đường hô hấp cấp ở người và có khả năng lây lan từ người sang người. COVID-19 bắt đầu bùng phát từ tháng 11/2019 tại thành phố Vũ Hán, tỉnh Hồ Bắc, Trung Quốc. Ca nhiễm bệnh đầu tiên của Việt Nam được phát hiện vào ngày 23/1/2020 tại Bệnh viện Chợ Rẫy. Ngày 31/01/2020, Tổ chức Y tế thế giới (WHO) công bố dịch bệnh COVID-19 là sự kiện y tế công cộng khẩn cấp, gây quan ngại toàn cầu và đến tối ngày 11/3/2020 chính thức công bố căn bệnh COVID-19 do chủng mới của virus Corona gây ra là đại dịch toàn cầu. 14 Cục Quân Y,”100 câu hỏi – đáp về dịch bệnh COVID-19”, [http://asttmoh.vn/wpcontent/uploads/2020/03/100-cau-hoi-dap-ve-dich-Covid-19-Cuc-QY-Final.pdf,] (truy cập ngày 10/5/2022). 20 tính mạng của nhân dân, trong khi sức khỏe người dân là yếu tố quyết định sự phát triển toàn diện của đất nước. Sức khỏe không chỉ thể hiện con người không bệnh tật, không ốm đau, tinh thần thỏa mái mà còn là tiền đề của con người năng động, hăng hái, có ý chí, nghị lực để hoàn thành tốt mọi nhiệm vụ được giao. Đúng như Chủ tịch Hồ Chí Minh từng nhận định: “Giữ gìn dân chủ, xây dựng nước nhà, gây đời sống mới, việc gì cũng cần có sức khỏe mới làm thành công. Mỗi người dân yếu ớt tức là cả nước yếu ớt, mỗi người dân mạnh khỏe tức là cả nước mạnh khỏe”15. Bên cạnh đó, dịch bệnh còn gia tăng áp lực cho hệ thống y tế, thậm chí có thể tạo ra sự khủng hoảng về y tế, nhất là ở những quốc gia kém phát triển. Trong cuộc chiến chống dịch, bác sỹ, y tá và nhân viên y tế là những chiến sỹ tuyến đầu; hơn bất kỳ ai, họ phải trực tiếp đối mặt hàng ngày, hàng giờ với những rủi ro lớn về sức khỏe, mất mát, đau thương và vấn đề tâm lý hậu đại dịch. Dịch bệnh càng bùng phát nặng nề, áp lực đối với ngành y tế càng lớn. Ngoài ra, sự lây lan dịch bệnh còn gây hoang mang, bất ổn trong xã hội, tiêu tốn nguồn lực quốc gia đồng thời làm suy giảm sức mạnh của nền kinh tế. Vì sự xuất hiện của dịch bệnh khiến các hoạt động sản xuất, kinh doanh, du lịch, dịch vụ…. trở nên trì trệ, nguồn vốn đầu tư giảm sút, các chuỗi sản xuất, cung ứng trong và ngoài nước bị đứt đoạn trong khi chi phí phòng chống dịch từ ngân sách Nhà nước không ngừng gia tăng. Những hậu quả nặng nề của đại dịch COVID-19 trên phạm vi toàn cầu là lời cảnh tỉnh cho mọi quốc gia về tác hại của việc không kiểm soát tốt dịch bệnh. Để phòng ngừa dịch bệnh và sự lây lan của dịch bệnh, cần rất nhiều các biện pháp khác nhau, từ các biện pháp chuyên môn (do ngành y tế chịu trách nhiệm chính) đến các biện pháp mang tính xã hội (như vận động, tuyên truyền, thuyết phục) và các biện pháp hành chính (bao gồm các biện pháp mang tính tổ chức – điều hành, các hình thức cưỡng chế hành chính)… Trong khuôn khổ của Luận văn này, tác giả không đề cập đến các biện pháp mang tính chuyên môn và các biện pháp mang tính xã hội mà chỉ tập trung bàn về các biện pháp phòng ngừa hành chính do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, các cá nhân, tổ chức được Nhà nước trao quyền thực hiện. Vai trò quan trọng của các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh được thể hiện ở những khía cạnh cơ bản sau đây: 15 Nguyễn Thị Kim Ngân, “Cán bộ, công chức, viên chức, người lao động cần nâng cao ý thức rèn luyện sức khỏe để thực hiện tốt công việc”, Tỉnh Ủy Thái Nguyên – Trường Chính trị, [http://truongchinhtrithainguyen.gov.vn/vi/nghien-cuu-khoa-hoc/Nghien-cuu-Trao-doi/can-bo-cong-chucvien-chuc-nguoi-lao-dong-can-nang-cao-y-thuc-ren-luyen-suc-khoe-de-thuc-hien-tot-cong-viec-103.html] (truy cập ngày 25/5/2022).