Tài liệu Tổ chức hoạt động của thanh tra bộ văn hóa thể thao và du lịch

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐỨC GIANG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ VĂN HÓA THỂ THAO VÀ DU LỊCH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - NĂM 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐỨC GIANG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ VĂN HÓA THỂ THAO VÀ DU LỊCH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Mã số: 60 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. NGUYỄN QUỐC SỬU HÀ NỘI - NĂM 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn không trùng lắp với các công trình nghiên cứu có liên quan đã đƣợc công bố. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn bảo đảm tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Học viện Hành chính Quốc gia. Vậy, tôi viết bản cam đoan này đề nghị Học viện Hành chính Quốc gia xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Nguyễn Đức Giang LỜI CẢM ƠN Với tình cảm chân thành nhất, tác giả xin đƣợc cảm ơn sâu sắc tới PGS. TS. NGUYỄN QUỐC SỬU đã tận tình chỉ bảo, định hƣớng và giúp đỡ tác giả trong quá trình tiếp cận, nghiên cứu và hoàn thành luận văn. Tác giả chân thành cảm ơn các Thầy, Cô Khoa Sau đại học, cô giáo chủ nhiệm lớp … đã tạo điều kiện giúp đỡ tác giả có cơ hội bảo vệ luận văn trƣớc Hội đồng đánh giá luận văn thạc sỹ. Xin đƣợc cảm ơn tới các Thầy, Cô giáo giảng dạy tại Học viện Hành chính đã truyền đạt cho tác giả những kiến thức lý luận vô cùng hữu ích để ứng dụng, thực hành trong thực tiễn của bản thân và hoàn thành luận văn. Xin cảm ơn bạn bè lớp …, gia đình, cơ quan, đồng nghiệp và các đồng chí công chức làm việc tại Thanh tra Bộ VHTTDL, Thanh tra Sở VHTTDL một số địa phƣơng đã nhiệt tình giúp đỡ về thời gian, tinh thần, cung cấp thông tin, số liệu để tác giả hoàn thành luận văn này. TÁC GIẢ Nguyễn Đức Giang MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ VĂN HÓA THỂ THAO VÀ DU LỊCH ...... 6 1.1. Lý luận chung về thanh tra ......................................................................... 6 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thanh tra ...................................................... 6 1.1.2. Vai trò của công tác thanh tra trong quản lý nhà nƣớc ......................... 14 1.1.3. Hệ thống tổ chức cơ quan thanh tra nhà nƣớc ...................................... 20 1.1.4. Chức năng của cơ quan thanh tra nhà nƣớc .......................................... 24 1.2. Quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của thanh tra Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch ......................................................................................... 25 1.2.1. Địa vị pháp lý của Thanh tra Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch ............ 25 1.2.2. Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch ......................................................................................... 26 1.2.3. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch ................................................................................................ 32 1.2.4. Hình thức, phƣơng pháp và nội dung thanh tra của Thanh tra Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch........................................................................... 36 1.3. Yếu tố ảnh hƣởng tới tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ ................ 43 1.3.1. Sự hoàn thiện của thể chế quản lý và thể chế hoạt động thanh tra thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ .................................................................. 43 1.3.2. Mức độ độc lập về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ với đối tƣợng thanh tra ................................................................................................ 43 1.3.3. Sự phân định giữa chức năng quản lý nhà nƣớc và chức năng thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Bộ ...................................................................... 43 1.3.4. Phƣơng thức tổ chức bộ máy và thực hiện hoạt động thanh tra ........... 44 1.3.5. Sự hỗ trợ của phƣơng tiện kỹ thuật hiện đại cho hoạt động của Thanh tra Bộ ............................................................................................................... 44 Kết luận Chƣơng 1 .......................................................................................... 45 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ VĂN HOÁ, THỂ THAO VÀ DU LỊCH ......................................... 46 2.1. Khái lƣợc sự hình thành và phát triển của Thanh tra Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch ........................................................................................................ 46 2.2. Thực trạng tổ chức của Thanh tra Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch ....... 49 2.2.1. Vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn ............................................ 49 2.2.2. Về cơ cấu tổ chức .................................................................................. 52 2.2.3. Về nhân sự ............................................................................................. 53 2.2.4. Điều kiện cơ sở vật chất, trang phục, phƣơng tiện, thiết bị kỹ thuật và kinh phí hoạt động ...................................................................................... 55 2.2.5. Các mối quan hệ về tổ chức .................................................................. 56 2.3. Thực trạng hoạt động của Thanh tra Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch ... 57 2.3.1. Khái quát chung .................................................................................... 57 2.3.2. Về công tác thanh tra............................................................................. 58 2.3.3. Xây dựng, hoàn thiện thể chế và tuyên truyền, phổ biến pháp luật về công tác thanh tra ....................................................................................... 67 2.3.4. Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng ..... 68 2.4. Đánh giá về tổ chức và hoạt động của thanh tra bộ văn hoá thể thao và du lịch ................................................................................................................... 69 2.4.1. Những kết quả đạt đƣợc và nguyên nhân.............................................. 69 2.4.2. Những hạn chế và nguyên nhân ............................................................ 72 Kết luận Chƣơng 2 .......................................................................................... 78 Chƣơng 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ VĂN HOÁ THỂ THAO VÀ DU LỊCH ........................... 79 3.1. Nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của công tác thanh tra nói chung, Thanh tra Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch nói riêng ..................................... 79 3.2. Hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch ......................................................................................... 81 3.3. đổi mới nội dung, hình thức, phƣơng thức hoạt động thanh tra của Thanh tra Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch................................................................ 84 3.4. Nâng cao chất lƣợng đội ngũ nhân sự Thanh tra Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch ............................................................................................................. 88 3.5. Đảm bảo các điều kiện về cơ sở vật chất cho hoạt động thanh tra .......... 90 Kết luận Chƣơng 3 .......................................................................................... 92 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 94 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CBCC: Cán bộ, công chức CBTT: Cán bộ thanh tra KNTC: Khiếu nại, tố cáo PCTN: Phòng, chống tham nhũng VHTTDL: Văn hóa, Thể thao và Du lịch MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Công tác thanh tra có vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nƣớc, là một giai đoạn không thể thiếu trong công tác quản lý. Thanh tra đƣợc thực hiện với mục đích nhằm xem xét, phát hiện, làm rõ sự việc và kịp thời ngăn chặn những gì trái với quy định. Qua đó, rút ra kết luận, kiến nghị, biện pháp khắc phục những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nƣớc. Xuất phát từ tầm quan trọng đặc biệt trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc mà từ những ngày đầu thành lập, tuy chƣa có cơ quan Thanh tra chuyên trách nhƣng công tác thanh tra trong lĩnh vực văn hóa, thể thao và du lịch (VHTTDL) đƣợc thực hiện nhƣ một đòi hỏi tất yếu khách quan. Thanh tra VHTTDL là một bộ phận của Thanh tra nhà nƣớc, đƣợc tổ chức và hoạt động theo những quy định chung của pháp luật về thanh tra. Thanh tra VHTTDL là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nƣớc nhằm mục đích nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc về lĩnh vực VHTTDL. Phạm vi quản lý nhà nƣớc về VHTTDL của Bộ VHTTDL mở rộng đến đâu thì phạm vi hoạt động thanh tra phát triển đến đó, hay nói một cách khác ở đâu có hoạt động quản lý nhà nƣớc về công tác VHTTDL tất yếu phải có hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra VHTTDL với mục đích kiểm tra, giám sát việc thực hiện đƣờng lối, chính sách, pháp luật, kế hoạch, nhiệm vụ công tác, chống tham nhũng, xác minh, kết luận giải quyết KNTC, đã góp phần tích cực vào việc duy trì trật tự, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc về VHTTDL. Thanh tra Bộ VHTTDL từ khi thành lập đến nay liên tục phát triển, tổ chức xuyên suốt, đội ngũ cán bộ Thanh tra không ngừng đƣợc tăng lên về số lƣợng, nâng cao về chất lƣợng, khẳng định đƣợc vai trò tham mƣu cho lãnh đạo Bộ trong các công tác thanh tra, tiếp công dân, xử lý đơn 1 thƣ phản ánh, kiến nghị, KNTC và PCTN. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc, hoạt động của Thanh tra Bộ VHTTDL vẫn còn những hạn chế, vƣớng mắc cần làm rõ cả về mặt lý luận và thực tiễn nhƣ: tổ chức và hoạt động thanh tra chƣa thực sự ổn định và thống nhất. Quyền hạn thanh tra còn bị hạn chế, các kết luận, kiến nghị thanh tra chƣa đƣợc thực thi một cách nghiêm chỉnh, thiếu những biện pháp cứng rắn, chế tài đủ mạnh. Năng lực của một số cán bộ thanh tra chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu về trình độ nghiệp vụ chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp, phẩm chất đạo đức, bản lĩnh chính trị trong thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao. Công tác quản lý, cơ sở vật chất trang thiết bị, trình độ khoa học kỹ thuật phục vụ hoạt động thanh tra còn yếu kém,... Những hạn chế, bất cập nêu trên đã ảnh hƣởng không nhỏ đến chất lƣợng và hiệu quả công tác của Thanh tra Bộ VHTTDL. Vì vậy, đối với Thanh tra Bộ VHTTDL, việc nghiên cứu và làm sáng tỏ các yêu cầu cấp thiết nhằm xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động của Thanh tra Bộ VHTTDL, đề xuất một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động thanh tra của Bộ VHTTDL là cần thiết. Đó cũng là lý do học viên chọn đề tài ―Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch‖ làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Thanh tra là vấn đề mang tính tổ chức pháp lý quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nƣớc. Trong những năm qua, tổ chức và hoạt động thanh tra đã thu hút đƣợc sự quan tâm của nhiều nhà khoa học pháp lý, quản lý, tổ chức nghiên cứu ở nhiều khía cạnh và mức độ khác nhau. Cho đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết về vấn đề này của các cá nhân, tập thể đƣợc công bố, nhƣ: - ―Những vấn đề pháp lý cơ bản của việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nƣớc Việt Nam‖ của TS. Phạm Tuấn Khải (1998); 2 - ―Một số giải pháp nhằm hạn chế trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra‖ đề tài khoa học cấp cơ sở, do đồng chí Lê Đức Trung, Phó trƣởng phòng Quản lý Khoa học, Viện Khoa học Thanh tra làm chủ nhiệm; - ―Kỷ yếu khoa học thanh tra‖ từ tập 1 đến tập 8 của Viện Khoa học thanh tra phát hành năm 2003; - ―Bàn về định hƣớng đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra ở nƣớc ta‖ của tác giả Phạm Văn Khanh (Tập IV- Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra); - ―Một số ý kiến về đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra bộ, ngành‖ của TS. Nguyễn Văn Mạnh (Tập V- Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra); - ―Quán triệt quan điểm, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra trong đổi mới tổ chức hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nƣớc‖ của tác giả Trần Đức Lƣợng (Thông tin khoa học Thanh tra số 11-2/2007). - ―Đổi mới công tác tổ chức cán bộ của ngành thanh tra‖ đề tài khoa học cấp bộ của tác giả Nguyễn Khắc Hƣờng (2008); - ―Suy nghĩ về các nguyên tắc hoạt động thanh tra‖ của tác giả Trịnh Xuân Thiện (Tạp chí Thanh tra, số 03/2005); - ―Những bất cập trong các quy định của pháp luật về thanh tra‖, của Nguyễn Thành Vinh (Tạp chí Thanh tra, số 11/2007); - ―Nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức thanh tra Bộ, ngành bảo đảm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc và trật tự kỷ luật, kỷ cƣơng hành chính‖ của tác giả Đặng Xuân Phƣơng (2009);... Ngoài ra còn nhiều bài nghiên cứu đăng trên các tạp chí khoa học, các đề tài đã đƣợc nghiệm thu, các luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, về vấn đề tổ chức và hoạt động thanh tra ở nƣớc ta. Các công trình nghiên cứu, các bài viết kể trên đã tập trung phân tích làm rõ khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò quan trọng của công tác thanh tra; những thành công, hạn chế và những vấn đề đặt ra trong xây dựng và thực hiện pháp luật về thanh tra nói chung và từng Bộ, ngành, địa phƣơng nói riêng. 3 Tuy nhiên, việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ VHTTDL thì chƣa có công trình nào đề cập đến. Chính vì vậy, đặt ra yêu cầu cấp thiết phải nghiên cứu sâu cả về lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ VHTTDL nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các mặt của công tác thanh tra góp phần vào việc tăng cƣờng hiệu lực quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực VHTTDL, phục sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu, làm rõ thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra Bộ VHTTDL hiện nay, Luận văn đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và nâng cao chất lƣợng, hiệu quả hoạt động của cơ quan thanh tra Bộ VHTTDL trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Thực hiện đƣợc mục đích trên, Luận văn có các nhiệm vụ nghiên cứu sau: - Hệ thống hóa, làm rõ những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung, của cơ quan thanh tra cấp Bộ nói riêng; - Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra Bộ VHTTDL hiện nay, làm rõ các hạn chế và nguyên nhân của chúng,; - Trên cơ sở phân tích thực trạng, Luận văn đề xuất và luận giải tính khả thi của các giải pháp nhằm hoàn thiện về tổ chức và nâng cao chất lƣợng, hiệu quả hoạt động của cơ quan thanh tra Bộ VHTTDL trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu về tình hình tổ chức bộ máy và hoạt động của cơ quan thanh tra Bộ VHTTDL hiện nay. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về đối tượng: quy phạm, các mối liên hệ về tổ chức của cơ quan thanh tra Bộ VHTTDL; tập trung nghiên cứu hoạt động thanh tra của cơ quan này trong lĩnh vực thể thao, đặc biệt là hoạt động thanh tra chuyên ngành. 4 - Phạm vi về không gian: ở nƣớc ta. - Phạm vi về thời gian: từ năm 2013 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở lý luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng, và chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc. Luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu phổ biến và hiện đại của khoa học xã hội nhƣ: phân tích, tổng hợp, so sánh, quan sát… để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn góp phần làm rõ thêm nội dung lý luận về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra Bộ; làm rõ thêm mối quan hệ giữa chức năng quản lý nhà nƣớc về thanh tra và chức năng thanh tra chuyên ngành. - Kết quả nghiên cứu luận văn có thể khuyến nghị cho các nhà quản lý công về hoạt động lập quy, thiết kế tổ chức và điều hành hoạt động của cơ quan thanh tra Bộ VHTTDL nói riêng, cơ quan thanh tra Bộ nói chung. - Luận văn có thể sử dụng làm học liệu trong các đơn vị đào tạo về quản lý công, luật học. 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn bao gồm 3 chƣơng. Cụ thể nhƣ sau: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch. Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch. Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch. 5 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ VĂN HÓA THỂ THAO VÀ DU LỊCH 1.1. Lý luận chung về thanh tra 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thanh tra Theo Đặc san tuyên truyền pháp luật số 06/2012 – Chủ đề Thanh tra và pháp luật về thanh tra của Hội đồng phối hợp công tác Phổ biến, giáo dục pháp luật của Chính phủ: Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc Latinh (Inspectare) có nghĩa là ―nhìn vào bên trong‖, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tƣợng nhất định. Theo Từ điển Pháp luật Anh - Việt động từ ―inspect‖ có nghĩa là ―thanh tra‖ và đƣợc giải thích là hoạt động kiểm tra, kiểm soát, kiểm kê đối với đối tƣợng bị thanh tra; còn theo nghĩa của danh từ ―inspectorate‖ trong Từ điển Anh - Anh - Việt ―thanh tra‖ lại có nghĩa là một cơ quan, tổ chức, bộ phận thanh tra ví dụ nhƣ ban thanh tra, cơ quan thanh tra… Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích ―thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tƣợng đã và đang thực hiện thẩm quyền đƣợc giao nhằm đạt đƣợc mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc‖. Theo từ điển tiếng Việt ―thanh tra (ngƣời thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phƣơng, cơ quan, xí nghiệp‖ (Từ điển tiếng Việt Viện ngôn ngữ học NXB TP.HCM, TP.HCM 2002, Trang 838); thanh tra thƣờng đi kèm với một chủ thể nhất định: "Ngƣời làm nhiệm vụ thanh tra", "đoàn thanh tra" và "đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định". [26] Nhƣ vậy, thanh tra với vai trò là danh từ chung có thể đƣợc hiểu là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nƣớc về thanh tra để chỉ cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định. Tùy thuộc vào chế độ chính trị, cấu trúc Nhà nƣớc hoặc quan niệm về quyền lực mà các quốc gia 6 hiện đại đã sử dụng thiết chế thanh tra theo những cách khác nhau. Có quốc gia chỉ sử dụng thanh tra nhà nƣớc (thanh tra của Quốc hội); thanh tra của Chính phủ (thanh tra hành pháp); kiểm toán; có quốc gia chỉ sử dụng thanh tra chuyên ngành; có quốc gia sử dụng thanh tra nhƣ một lực lƣợng cảnh sát (hoặc bán cảnh sát) hoặc phân về các ngành quản lý để phục vụ quyền lực. Đồng thời, thanh tra với ý nghĩa là một động từ còn là khái niệm để chỉ hoạt động kiểm tra, kiểm soát của cơ quan, tổ chức, ngƣời đƣợc giao nhiệm vụ, quyền hạn nhằm: "xem xét và phát hiện, ngăn chặn với những gì trái với quy định" của các tổ chức, cá nhân là đối tƣợng của thanh tra (Từ điển tiếng Việt NXB.KHXH, Hà Nội, 1994). Đặc san tuyên truyền pháp luật số 06/2012 cũng cho rằng: Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng nhƣ trong lịch sử nƣớc ta đƣợc thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nƣớc, các quy định của Hiến pháp và pháp luật và đƣợc đề cập ở các giác độ khác nhau [26]: Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chƣa đƣợc sử dụng, nhƣng có các chức quan làm công việc giống nhƣ thanh tra, đó là: thời Lý có chức quan Gián nghị đại phu (tả, hữu gián nghị đại phu); thời Trần có cơ quan gọi là "Ngự sử đài" với chức năng gần giống nhƣ cơ quan thanh tra Nhà nƣớc hiên nay và có chức "Quan ngự sử" đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp Vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan Ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián Vua. Thời nhà Lê có hàm "Gián nghị đại phu" phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà Vua những việc nên làm và những việc không nên làm. Ngày 23/11/1945, chỉ sau 3 tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: "Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban 7 nhân dân và các cơ quan của Chính phủ", từ đây, thuật ngữ "thanh tra" xuất hiện , quyền thanh tra đƣợc xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nƣớc ta chƣa sử dụng thuật ngữ "Thanh tra", hoạt động thanh tra, kiểm tra chƣa đƣợc giao cho một cơ quan chuyên trách nào, mà quyền "kiểm soát" đối với Chính phủ đƣợc giao cho Ban Thƣờng vụ nghị viện: "khi Nghị viện không họp, Ban Thƣờng vụ có quyền Kiểm soát, phê bình Chính phủ". Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến nội dung kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý Nhà nƣớc: "các Bộ trƣởng và thủ trƣởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra đời những thông tƣ, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tƣ và chỉ thị ấy" và "Uỷ ban hành chính các cấp chiếu theo quyền hạn do luật định mà ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các quyết định, chỉ thị ấy". Nhƣ vậy, Thanh tra, kiểm tra ở đây ngoài việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy. Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ "thanh tra" với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nƣớc. Khoản 15, Điều 107 của Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ trƣởng có nhiệm vụ: "tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nƣớc", Điều 110 quy định: "Chủ tịch Hội đồng Bộ trƣởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trƣởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nƣớc, Hội đồng Bộ trƣởng". Về Uỷ ban nhân dân, Điều 124 quy định: "Uỷ ban nhân dân các cấp chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó. Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra đƣợc thể hiện rõ hơn qua các điều 112, 115, 116 và 124. Khoản 7, Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ "tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà 8 nƣớc, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nƣớc, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy Nhà nƣớc; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân". Điều 115 quy định: "…Chính phủ ra Nghị quyết, Nghị định, Thủ tƣớng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…". Đối với Bộ trƣởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trƣởng các cơ quan thuộc Chính phủ "ra quyết định, chỉ thị, thông tƣ và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…" (Điều 116). Đối với Uỷ ban nhân dân, Điều 124, Hiến pháp năm 1992 cũng quy định: "Uỷ ban nhân dân…ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó". Trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, hoạt động thanh tra của các tổ chức Thanh tra đƣợc xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nƣớc. Điều 8 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định nhiệm vụ của các tổ chức thanh tra nhà nƣớc là: " thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nƣớc của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điều tra, truy tố, xét xử của các cơ quan Điều tra, Kiểm sát, Toà án và việc giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm hợp đồng kinh tế của cơ quan trọng tài kinh tế". [26] Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 khẳng định và làm rõ hơn vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyện hạn của các cơ quan Thanh tra Nhà nƣớc. Luật Thanh tra 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 không quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nƣớc mà quy định cụ thể cho từng cơ quan thanh tra nhà nƣớc, nhƣng có thể khái quát nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nƣớc là: quản lý nhà nƣớc về công tác thanh tra; thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc cùng cấp; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về chống tham nhũng. 9 Thanh tra có những đặc điểm chủ yếu sau đây [26]: Một là, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nƣớc. Với tƣ cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nƣớc, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nƣớc. Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn liền với vai trò của Nhà nƣớc trong kiểm soát nhà nƣớc, kiểm soát xã hội. Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đã đòi hỏi tất yếu phải có sự quản lý của Nhà nƣớc để điều hoà những hoạt động đơn lẻ và thực hiện những chức năng chung. Nhƣ vậy, việc xem xét, định hƣớng đánh giá kết quả quản lý là một phƣơng diện của quản lý xã hội. Quản lý nhà nƣớc là một bộ phận quản lý xã hội và ở đâu có quản lý nhà nƣớc ở đó có thanh tra. Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nƣớc giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, quy định về tổ chức, quyết định và kết luận thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ phía các cơ quan thanh tra). Mặt khác, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nƣớc thƣờng bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền. Quản lý nhà nƣớc và thanh tra, có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nƣớc thực hiện sự tác động lên các đối tƣợng bị quản lý. Song xem xét theo cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là chức năng, là công cụ, phƣơng tiện để quản lý nhà nƣớc. Về mối quan hệ giữa thanh tra và công tác quản lý nhà nƣớc sẽ đƣợc phân tích kỹ hơn trong mục III của chuyên đề này. Hai là, thanh tra là hoạt động mang tính quyền lực nhà nƣớc. Tính quyền lực nhà nƣớc của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nƣớc. Là một chức năng của quản lý nhà nƣớc, thanh tra phải thể hiện nhƣ một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tƣợng quản lý. Nói về 10 quyền lực nhà nƣớc trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nƣớc của tổ chức thanh tra. Vì vậy, thanh tra phải đƣợc Nhà nƣớc sử dụng nhƣ một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Có thể nói, thanh tra là một hoạt động luôn luôn mang tính quyền lực nhà nƣớc. Chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan nhà nƣớc. Thanh tra (ở đây đƣợc dùng với tính chất là một danh từ chỉ cơ quan có chức năng này) luôn luôn áp dụng quyền năng của Nhà nƣớc trong quá trình tiến hành hoạt động của mình và nó nhân danh Nhà nƣớc khi áp dụng quyền năng đó. Thanh tra chỉ xuất hiện từ khi Nhà nƣớc ra đời trong lịch sử và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của Nhà nƣớc. Theo Mác, đến một giai đoạn nào đó, Nhà nƣớc sẽ tự tiêu vong và khi đó, chức năng thanh tra sẽ cùng với Nhà nƣớc đƣợc ―xếp bên cạnh chiếc xa kéo sợi và chiếc rìu đồng cổ‖. Tóm lại, chủ thể duy nhất tiến hành thanh tra là Nhà nƣớc, thanh tra xuất hiện, tồn tại và tiêu vong cùng với Nhà nƣớc. Ở các nƣớc trên thế giới, dù mô hình tổ chức hoạt động thanh tra có khác nhau nhƣng đều có chung đặc điểm này. Ở nƣớc ta, Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra 1990 quy định: ―thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nƣớc; là phƣơng thức bảo đảm pháp chế, tăng cƣờng kỷ luật trong quản lý nhà nƣớc, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa‖ [25]. Luật Thanh tra 2004 quy định: Thanh tra là cơ quan của cơ quan quản lý nhà nƣớc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc về thanh tra và thực hiện nhiệm vụ quyền hạn thanh tra trong phạm vi quản lý của thủ trƣởng cơ quan quản lý nhà nƣớc cùng cấp. Luật Thanh tra năm 2010 quy định: cơ quan thanh tra nhà nƣớc trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nƣớc về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. 11 Tính quyền lực nhà nƣớc của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ, các cơ quan thanh tra nhà nƣớc có quyền hạn đƣợc xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó: - Quyết định tổ chức các cuộc thanh tra theo chƣơng trình, kế hoạch đƣợc phê duyệt. - Trình thủ trƣởng cơ quan quản lý hành chính phê duyệt hoặc quyết định thanh tra đột xuất khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. - Yêu cầu đối tƣợng thanh tra, các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan. - Niêm phong tài liệu, kiểm kê tài sản, trƣng cầu giám định. - Tạm đình chỉ hành vi vi phạm, tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép, thu hồi tài sản. - Xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật (đối với thanh tra chuyên ngành). - Yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra, yêu cầu truy cứu trách nhiệm đối với những ngƣời có lỗi gây ra những vi phạm đƣợc phát hiện, kể cả việc chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật có dấu hiệu của tội phạm sang cơ quan điều tra để xử lý. - Trong một số trƣờng hợp trực tiếp áp dụng các biện pháp cƣỡng chế nhà nƣớc. Tính quyền lực nhà nƣớc trong quá trình thanh tra đƣợc cụ thể hoá trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra, phƣơng thức tiến hành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra, quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tƣợng bị thanh tra... Nếu chỉ chú trọng đến một mặt nào đó mà không thực hiện đồng bộ tính quyền lực nhà nƣớc trên các lĩnh vực trên đều dẫn đến hạ thấp vai trò và hiệu quả của hoạt động thanh tra, hạn chế hiệu lực thanh tra. Ba là, thanh tra có tính độc lập tƣơng đối. Đây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra. Đặc điểm này phân biệt thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máy 12