Tài liệu Nghiên cứu xây dựng quy trình lồng ghép yêu cầu bảo vệ môi trường trong quá trình xây dựng quy hoạch sử dụng đất trên nguyên tắc phát triển bền vững

BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG TỔNG CỤC MÔI TRƯỜNG BTNMT TCMT BÁO CÁO TỔNG KẾT KHOA HỌC ĐỀ TÀI: NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG QUY TRÌNH LỒNG GHÉP YÊU CẦU BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN NGUYÊN TẮC PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ngày tháng năm 20 CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI (Họ tên, chữ ký, đóng dấu) Ngày tháng năm 20 CƠ QUAN CHỦ TRÌ ĐỀ TÀI (Họ tên, chữ ký, đóng dấu) Hoàng Văn Thức Nguyễn Thế Đồng Ngày tháng năm 20 CHỦ TỊCH HỘI ĐỒNG ĐÁNH GIÁ NGHIỆM THU (Họ tên, chữ ký, đóng dấu) Ngày tháng năm 20 TL.BỘ TRƯỞNG BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG VỤ TRƯỞNG VỤ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ (Họ tên, chữ ký, đóng dấu) Nguyễn Đắc Đồng Nguyễn Duy Hùng 8178 HÀ NỘI, 2009 BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG TỔNG CỤC MÔI TRƯỜNG BTNMT TCMT BÁO CÁO TỔNG KẾT KHOA HỌC ĐỀ TÀI: NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG QUY TRÌNH LỒNG GHÉP YÊU CẦU BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN NGUYÊN TẮC PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Năm 2009 Chủ nhiệm đề tài: TS. Hoàng Văn Thức HÀ NỘI, 2009 1 DANH SÁCH NHỮNG NGƯỜI THỰC HIỆN TT Họ và tên Đơn vị công tác 1 TS. Hoàng Văn Thức Văn phòng Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường 2 ThS. Nguyễn Hưng Thịnh Văn phòng Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường 3 GS. TSKH Phạm Ngọc Đăng Giám đốc Trung tâm Môi trường Đô thị và Công nghiệp, Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam 4 GS. Phạm Bình Quyền Phó Viện trưởng Viện Môi trường và Phát triển bền vững, Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam 5 TS. Nguyễn Thị Phương Mai Văn phòng Tổng cục Môi trường 6 ThS. Dương Thị Thanh Xuyến Văn phòng Tổng cục Môi trường 7 ThS. Vũ Đình Nam Văn phòng Tổng cục Môi trường 8 ThS. Tô Thúy Nga Văn phòng Tổng cục Môi trường 9 CN. Trương Thị Minh Hà Văn phòng Tổng cục Môi trường 10 CN. Phan Tiến Thành Văn phòng Tổng cục Môi trường 2 MỤC LỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ............................................................................................................ 4 PHẦN 1. MỞ ĐẦU .................................................................................................................. 8 PHẦN 2. KẾT QUẢ THỰC HIỆN ĐỀ TÀI ........................................................................ 16 CHƯƠNG 1. XÂY DỰNG CƠ SỞ KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN ĐỂ THỰC HIỆN LỒNG GHÉP CÁC YÊU CẦU BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀO QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ............................................................................................................................ 17 1.1. CÁC KHÁI NIỆM CƠ BẢN ................................................................................ 17 1.2. TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU VỀ LỒNG GHÉP YÊU CẦU VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀO QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ......................................................... 20 1.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG LỒNG GHÉP YÊU CẦU BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀO QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT Ở NƯỚC TA HIỆN NAY ......................................... 30 1.4. PHƯƠNG PHÁP LUẬN LỒNG GHÉP YÊU CẦU BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀO QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ................................................................................... 35 CHƯƠNG 2. XÂY DỰNG BỘ CHỈ TIÊU VÀ QUY TRÌNH LỒNG GHÉP NỘI DUNG BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀO QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ..................................... 39 2.1. XÂY DỰNG BỘ CHỈ TIÊU BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐỐI VỚI QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ...................................................................................................................... 39 2.2. QUY TRÌNH LỒNG GHÉP NỘI DUNG BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀO QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ....................................................................................................... 83 CHƯƠNG 3. ÁP DỤNG THỬ NGHIỆM QUY TRÌNH LỒNG GHÉP YÊU CẦU BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀO QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TẠI TỈNH QUẢNG NAM 113 3.1. ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN VÀ TÀI NGUYÊN THIÊN NHIÊN CỦA TỈNH QUẢNG NAM ...................................................................................................................... 113 3.2. TÌNH HÌNH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA TỈNH QUẢNG NAM 118 3.3. HIỆN TRẠNG MÔI TRƯỜNG TỈNH QUẢNG NAM ..................................... 135 3.4. HIỆN TRẠNG LẬP QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TỈNH QUẢNG NAM ...................................................................................................................... 158 3.5. THÍ ĐIỂM ĐÁNH GIÁ BỘ CHỈ TIÊU VÀ QUY TRÌNH LỒNG GHÉP NỘI DUNG BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀO QHSDĐ CỦA TỈNH QUẢNG NAM ................... 169 PHẦN 3. KẾT LUẬN, KIẾN NGHỊ .................................................................................. 185 PHỤ LỤC. DỰ THẢO THÔNG TƯ CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG HƯỚNG DẪN LỒNG GHÉP NỘI DUNG BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀO QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ................................................................................................... 187 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................... 207 3 CÁC CHỮ VIẾT TẮT ATVSMT An toàn vệ sinh môi trường BĐKH Biến đổi khí hậu BVMT BVMT BVTV Bảo vệ thực vật CCN Cụm Công nghiệp CTR Chất thải rắn ĐDSH Đa dạng sinh học ĐMC Đánh giá môi trường chiến lược FAO Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Thế giới IPCC Ban liên Chính phủ về biến đổi khí hậu KCN Khu Công nghiệp KT-XH Kinh tế - Xã hội ÔNMT Ô nhiễm môi trường PTBV Phát triển bền vững QH Quy hoạch QHSDĐ QH sử dụng đất TN&MT Tài nguyên và Môi trường VKTTĐ Vùng Kinh tế trọng điểm VQG Vườn quốc gia 4 DANH MỤC BẢNG Bảng 1. Chỉ tiêu sử dụng đất điểm dân cư nông thôn của các xã ...........................63 Bảng 2. Chỉ tiêu về nhu cầu cấp nước theo các hạng mục khác nhau...................65 Bảng 3. Diện tích tối thiểu khu đất xây dựng trạm xử lý nước cấp........................69 Bảng 4. Khoảng cách ly tối thiểu giữa trạm bơm, trạm xử lý nước thải với khu dân cư, bệnh viện, trường học, công trình công cộng và xí nghiệp thực phẩm.....70 Bảng 5. Qui định về trạm trung chuyển CTR đô thị................................................70 Bảng 6. Quy mô bãi chôn lấp CTR đô thị .................................................................71 Bảng 7. Kịch bản biến đổi của nhiệt độ .....................................................................79 Bảng 8. Kịch bản nước biển dâng ..............................................................................80 Bảng 9. Tóm tắt tác động của BĐKH có thể xảy ra đối với các vùng/lĩnh vực .....80 Bảng 10. Hướng dẫn tổng thể lồng ghép các vấn đề môi trường đồng thời (song song) vào quá trình QH, kế hoạch sử dụng đất ........................................................83 Bảng 11. Tiêu chí môi trường và chỉ số đánh giá đề xuất liên quan tới lập QH, kế hoạch sử dụng đất......................................................................................................102 Bảng 12. Các yếu tố tác động của BĐKH cần được xem xét khi lập QH tổng thể sử dụng đất .................................................................................................................104 Bảng 13. Các công đoạn và các bước lập QH, kế hoạch SDĐ ...............................106 Bảng 14. Hướng dẫn chi tiết lồng ghép các chỉ tiêu môi trường và BĐKH vào lập QH, kế hoạch sử dụng đất (trong Bảng 13).............................................................109 Bảng 15. Hiện trạng sử dụng tài nguyên đất tỉnh Quảng Nam.............................114 Bảng 16. Dự báo dân số tỉnh Quảng Nam ...............................................................118 Bảng 17. Dự báo nguồn lao động và cơ cấu sử dụng lao động ..............................119 Bảng 20. Các chỉ tiêu chủ yếu của kế hoạch phát triển KT-XH năm 2008 tỉnh Quảng Nam ................................................................................................................120 Bảng 21. Kết quả phân tích chất lượng nước ven biển Tam Thanh, Tam Kỳ....136 Bảng 22. Kết quả phân tích chất lượng nước ven biển Bãi Rạng, Núi Thành.....136 Bảng 23. Kết quả phân tích nước giếng nhà hàng Lục Quốc - Tam Kỳ ..............137 Bảng 24. Kết quả phân tích nước giếng nhà ông Nguyễn Hữu Cương, Tam Kỳ 137 Bảng 25. Kết quả phân tích nước giếng nhà ông Thi, thị trấn Núi Thành ..........138 Bảng 26. Kết quả phân tích nước giếng nhà ông Thiện, thị trấn Núi Thành ......138 5 Bảng 27. Kết quả phân tích nước giếng bà Lý, Tam Giang, Núi Thành..............138 Bảng 28. Kết quả phân tích nước giếng bà Đệ, Cẩm Hà, Hội An .........................139 Bảng 29. Kết quả phân tích nước giếng Ông Dấn, Cẩm An, Hội An ...................139 Bảng 30. Kết quả phân tích nước giếng bà Thắm, Cẩm An, Hội An ...................140 Bảng 31. Chất lượng không khí tại ngã ba Nam Ngãi ...........................................142 Bảng 33. Chất lượng không khí tại ngã ba Quốc lộ 1 và đường đi Kỳ Hà, huyện Núi Thành...................................................................................................................143 Bảng 34. Chất lượng không khí tại ngã tư thị trấn Hà Lam, Thăng Bình ..........143 Bảng 35. Chất lượng không khí tại khu vực phường Thanh Hà, thị xã Hội An .145 Bảng 36. Tổng lượng rác phát sinh trong những năm qua ...................................147 Bảng 37. Tỷ lệ CTR được phân loại qua các năm ..................................................147 Bảng 38. Các bãi chôn lấp rác thải ở Quảng Nam .................................................147 Bảng 39. Danh sách các cơ sở y tế đóng trên địa bàn tỉnh Quảng Nam...............148 Bảng 40. Tình hình sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam ...........................149 Bảng 41. Diễn biến diện tích đất lâm nghiệp qua các năm....................................152 Bảng 42. Tình hình cháy rừng qua các năm ...........................................................152 Bảng 43. Sự cố môi trường tại Công ty TNHH sản xuất và lắp ráp Ô tô Chu Lai Trường Hải.................................................................................................................156 Bảng 44. Tổng hợp tình hình thực hiện lập, điều chỉnh QH, kế hoạch sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam đến nay ....................................................................160 6 DANH MỤC HÌNH Hình 1. Tiến trình ĐMC QHSDĐ tại Trung Quốc...................................................24 Hình 2. Nồng độ bụi tại ngã ba Nam Ngãi, Tam Kỳ qua các năm........................142 Hình 3. Diễn biến nồng độ khí CO tại ngã tư thị trấn Hà Lam, huyện Thăng Bình qua các năm................................................................................................................144 Hình 4. Diễn biến nồng độ khí CO tại phường Thanh Hà, thị xã Hội An qua các năm..............................................................................................................................145 7 PHẦN 1. MỞ ĐẦU 1. Lý do thực hiện đề tài 1. Trong những năm qua, nền KT-XH nước ta đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận. Tuy nhiên, ÔNMT đã và đang diễn ra ngày càng gay gắt, gây ra những tác động tiêu cực không nhỏ tới chính tiến trình phát triển KT-XH chung của đất nước. Văn kiện Đại hội Đảng X đã tiếp tục khẳng định quan điểm phát triển của Đảng ta là: “Phát triển kinh tế xã hội gắn chặt với bảo vệ và cải thiện môi trường, bảo đảm sự hài hòa giữa môi trường nhân tạo với môi trường thiên nhiên, giữ gìn ĐDSH. Chủ động phòng tránh và hạn chế tác động xấu của thiên tai, của sự biến động khí hậu bất lợi và tiếp tục giải quyết hậu quả chiến tranh còn lại đối với môi trường” và “Chủ động gắn kết yêu cầu cải thiện môi trường trong mỗi QH, kế hoạch, chương trình và dự án phát triển kinh tế xã hội, coi yêu cầu BVMT là một tiêu chí quan trọng trong đánh giá các giải pháp phát triển”. Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15 tháng 11 năm 2004 của Bộ Chính trị về BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước cũng đã nhấn mạnh quan điểm: “BVMT vừa là mục tiêu, vừa là một trong những nội dung cơ bản của PTBV, phải được thể hiện trong các chiến lược, QH, kế hoạch, dự án phát triển KT-XH của từng ngành và từng địa phương”. Thể chế hóa các quan điểm nói trên của Đảng, ngày 29 tháng 11 năm 2005, Quốc hội đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường (sau đây gọi là Luật Bảo vệ môi trường 2005) thay thế Luật Bảo vệ môi trường 1993, trong đó lần đầu tiên quy định vấn đề ĐMC đối với các chiến lược, QH, kế hoạch phát triển cấp quốc gia, vùng lãnh thổ. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 140/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 11 năm 2006 quy định việc BVMT trong các khâu lập, thẩm định, phê duyệt và tổ chức thực hiện các chiến lược, QH, kế hoạch, chương trình và dự án phát triển, trong đó có QHSDĐ. Như vậy, việc lồng ghép các yêu cầu về BVMT trong QH sử dụng đã bước đầu được thể chế hóa và quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. 2. Trong các QH phát triển, QHSDĐ có vai trò quan trọng, tác động lớn đến vấn đề BVMT. QHSDĐ chứa đựng các yếu tố của sự phát triển, là sự tích lũy, tổng hợp nội dung của các QH phát triển ngành. Chính vì vậy, việc lồng ghép các khía cạnh môi trường vào QHSDĐ là phương thức quản lý môi trường có hiệu quả cao, thể hiện phương châm phòng ngừa ô nhiễm, không để ÔNMT, các xung đột về môi trường xảy ra. Tuy nhiên, việc lồng ghép phải dựa theo những tiêu chí nào, quy trình lồng ghép ra sao, thực hiện vào giai đoạn nào của quá trình QH,v.v… đều là những vấn đề phức tạp cần được bàn thảo. 8 Thực tiễn ở Việt Nam cho thấy việc lồng ghép các vấn đề môi trường vào QH phát triển KT-XH nói chung và QHSDĐ nói riêng là vấn đề rất phức tạp, trên phạm vi rộng, vì nhiều lý do khác nhau, trong đó có nhận thức chưa đầy đủ của các cán bộ quản lý, nên cho đến nay vấn đề lồng ghép môi trường và QH phát triển vì mục tiêu PTBV chưa thực sự đi vào đời sống xã hội, mặc dù Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp quy liên quan đến vấn đề này. Sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước trong hơn 20 năm qua đã đem lại những thành quả to lớn về kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân, nhưng có một thực tế là các nguồn tài nguyên thiên nhiên của Việt Nam, vốn bị tàn phá trong chiến tranh và do hậu quả khai thác không hợp lý trong thời gian dài trước đây, nên đã bị suy giảm nghiêm trọng. Trong quá trình phát triển của mình, Việt Nam đang phải đối mặt với những thách thức to lớn về suy thoái tài nguyên và ÔNMT. Vì vậy hoà nhập vấn đề môi trường vào các QH phát triển, đặc biệt là QHSDĐ là một việc làm cần thiết nhằm góp phần giải quyết những mâu thuẫn giữa nhu cầu phát triển và BVMT. Từ những lý do trên đây, việc triển khai Đề tài nghiên cứu xây dựng quy trình lồng ghép yêu cầu BVMT trong quá trình xây dựng QHSDĐ trên nguyên tắc PTBV là điều cần thiết và cấp bách. 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu chung Mục tiêu xuyên suốt của đề tài là nhận dạng các yêu cầu về BVMT cần được lồng ghép trong quá trình xây dựng QHSDĐ dựa trên các nguyên tắc của PTBV; từ đó đề xuất bộ chỉ tiêu về môi trường phục vụ cho việc lồng ghép cũng như quy trình lồng ghép, làm cơ sở dự thảo văn bản hướng dẫn các địa phương triển khai thực hiện trong quá trình xây dựng các QHSDĐ của địa phương. 2.2. Mục tiêu cụ thể - Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc nhận dạng các yêu cầu về BVMT cần được lồng ghép trong các QHSDĐ; - Xây dựng bộ chỉ tiêu môi trường dùng để lồng ghép các yêu cầu BVMT vào QHSDĐ; - Xây dựng quy trình lồng ghép yêu cầu về BVMT trong QHSDĐ trên cơ sở bộ chỉ tiêu đã được xây dựng; - Xây dựng Sổ tay hướng dẫn thực hiện việc lồng ghép yêu cầu về BVMT trong QHSDĐ. 9 3. Vấn đề nghiên cứu Vấn đề lồng ghép yêu cầu BVMT trong QHSDĐ đã được bàn bạc ở nhiều hội nghị, hội thảo, nhất là trong Chương trình Tăng cường năng lực quản lý trong lĩnh vực đất đai và môi trường (Chương trình SEMLA). Các kết luận chính có thể nêu ra là QHSDĐ gồm 7 bước, 16 giai đoạn, tuy nhiên, trong thực tế triển khai thì còn nhiều khó khăn vì những lý do sau: - Bản thân hướng dẫn QHSDĐ đã có các bất cập bên trong. Các hướng dẫn QHSDĐ chưa bao quát, khó hiểu và không được thực hiện đầy đủ; nội dung QH của từng cấp có sự trùng, lặp và không rõ ràng; mất quá nhiều thời gian cho việc chờ đợi để lập QH giữa các cấp. Đặc biệt, trong các QHSDĐ, khía cạnh xã hội và môi trường chưa được quan tâm thích đáng. Tính khả thi của QHSDĐ là hạn chế dẫn đến tình trạng QH treo, dự án treo; - ĐMC là một khái niệm mới, với Việt Nam và cả thế giới. Chúng ta đang ở giai đoạn học hỏi và thử nghiệm, chưa có các hướng dẫn kỹ thuật cụ thể, đặc biệt cho cấp địa phương; Hầu như ĐMC chưa được thực hiện trong thực tế, nhất là với QHSDĐ; - Trong thực tế, để lồng ghép, chúng ta hoàn toàn chưa có các chỉ tiêu, chỉ số lồng ghép cũng như các mô hình lồng ghép và mô hình đánh giá hiệu quả lồng ghép; - Cơ sở khoa học và thực tiễn (phương pháp luận) của việc lồng ghép các nội dung BVMT vào QHSDĐ còn thiếu. Những nội dung, yêu cầu lại nằm rải rác ở nhiều nguồn khác nhau, chưa được hệ thống hóa đầy đủ và đơn giản hóa để có thể áp dụng vào thực tế. Xuất phát từ những vấn đề nói trên, đề tài sẽ tập trung nghiên cứu, trả lời các câu hỏi sau: - Các nội dung về BVMT đã có trong các QHSDĐ đã được phê duyệt hiện nay là gì? - Liệu có thể sử dụng một bộ chỉ tiêu môi trường chung, thống nhất để lồng ghép các yêu cầu về BVMT trong QHSDĐ của các cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã)? Bộ chỉ tiêu này được sử dụng phục vụ việc lồng ghép ngay trong quá trình lập QHSDĐ hay được sử dụng để đánh giá việc đáp ứng các yêu cầu về BVMT của một QHSDĐ làm căn cứ phê duyệt QH? - Việc ĐMC đối với QHSDĐ liệu có được coi là một công cụ để đánh giá kết quả lồng ghép các yêu cầu về BVMT trong quá trình lập QHSDĐ? - Việc lồng ghép các yêu cầu về BVMT trong QHSDĐ cần được bắt đầu ngay từ bước đầu tiên của quá trình lập QH? Đối với từng bước lập QH đó thì các yêu cầu về BVMT cần được lồng ghép là gì? Đối với các QHSDĐ đã được phê duyệt thì việc lồng ghép được thực hiện như thế nào? 10 4. Giả thuyết nghiên cứu Trên cơ sở tổng hợp các tài liệu nghiên cứu đã có, tham vấn ý kiến của nhiều nhà khoa học, nhóm nghiên cứu bước đầu đưa ra các giả thuyết sau: - Các yêu cầu về BVMT trong các QHSDĐ đã được phê duyệt hiện nay mới chỉ dừng lại ở những yêu cầu mang tính chung nhất, không có tính cụ thể, do đó việc hiện thực hóa trong quá trình thực hiện QH là điều không thể. Nguyên nhân là do chúng ta còn thiếu văn bản hướng dẫn cụ thể về các nội dung BVMT cần được quan tâm trong một bản QHSDĐ; - Có thể sử dụng một bộ chỉ tiêu môi trường hướng dẫn áp dụng chung cho toàn bộ các QHSDĐ ở các cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) mặc dù việc lựa chọn chỉ tiêu áp dụng đối với QH ở từng cấp, từng địa bàn lãnh thổ cụ thể có thể là khác nhau; - ĐMC được coi là công cụ để đánh giá, sự phù hợp về mặt môi trường của các phương án QHSDĐ, từ đó xác định được các phương án QH bền vững về môi trường cũng như đề xuất các giải pháp BVMT cần thiết trong quá trình triển khai, thực hiện QH. 5. Phương pháp nghiên cứu 5.1. Cách tiếp cận 5.1.1. Cách tiếp cận hệ thống Lý thuyết hệ thống được vận dụng phổ biến trong nghiên cứu tự nhiên cũng như kinh tế xã hội, nhất là đối với những hệ thống lớn gồm nhiều hợp phần không đồng nhất, giữa chúng có mối quan hệ chức năng tương hỗ phức tạp. Cách tiếp cận hệ thống rất phù hợp cho việc nghiên cứu QH phục vụ mục đích tổ chức lãnh thổ. Phù hợp để phân tích sức chứa của hệ thống lãnh thổ, cơ cấu liên vùng, liên ngành; để phân chia các khu chức năng cho mục đích phân vùng, QH lãnh thổ nhằm sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên và BVMT. Dưới góc độ QH lãnh thổ theo cách tiếp cận hệ thống thì công tác nghiên cứu, thiết kế, điều hành quản lý lãnh thổ phải đảm bảo nguyên tắc là lợi ích cục bộ của ngành kinh tế này phải phục vụ lợi ích chung của toàn hệ thống; lợi ích cục bộ của vùng này, địa phương này phải phục vụ lợi ích chung của toàn khu vực lãnh thổ. Cách tiếp cận này cho phép phân tích các vấn đề về sử dụng đất, sử dụng tài nguyên thiên nhiên và BVMT trong mối quan hệ qua lại giữa các hợp phần trong một hệ thống chung, đó là phát triển KT-XH, BVMT, đảm bảo PTBV. 5.1.2. Cách tiếp cận hệ sinh thái Mục đích của việc QH, quản lý và sử dụng lãnh thổ dựa trên hệ sinh thái là tìm cách tốt nhất, hợp lý nhất để con người khi sử dụng hệ sinh thái có thể đạt được sự hài 11 hoà giữa lợi ích thu được từ tài nguyên của hệ sinh thái với việc duy trì khả năng của hệ sinh thái tiếp tục cung cấp được những lợi ích đó ở mức độ bền vững lâu dài. Mỗi vùng lãnh thổ được xem là một hệ sinh thái lớn, trong đó phản ảnh các điều kiện tự nhiên, chứa đựng các dạng tài nguyên và các thành tố môi trường, các hoạt động sống của sinh vật và hoạt động kinh tế của con người, tác động qua lại bởi các dòng năng lượng và vật chất. Vấn đề quan trọng nhất trong QH phát triển là đảm bảo cân bằng sinh thái, sử dụng tài nguyên trong giới hạn cho phép, sử dụng môi trường trong ngưỡng của sức chịu tải của nó. QH sử dụng lãnh thổ theo cách tiếp cận sinh thái về bản chất là sự lồng ghép khôn khéo vấn đề môi trường, sinh thái với QHSDĐ của lãnh thổ đó. 5.1.3. Phân vùng lãnh thổ là tiền đề của QH Mỗi khu vực lãnh thổ có những nét đặc thù về tự nhiên, sinh thái mà ít nơi khác có được, vì vậy nhận biết đặc điểm và sự phân hoá tự nhiên của khu vực lãnh thổ này để định hướng phát triển, QH và quản lý là việc làm vô cùng quan trọng. Phân chia một khu vực lãnh thổ thành những vùng đất tiềm năng theo những tiêu chí về tự nhiên và sinh thái là nhằm tạo dựng cơ sở khoa học cho việc QH, lựa chọn các hoạt động phát triển kinh tế xã hội và tổ chức quản lý phù hợp, đồng thời bảo vệ được môi trường, phòng chống suy thoái tài nguyên, đảm bảo PTBV. Trong QH lãnh thổ thì phân vùng là bước đi đầu tiên. Kết quả phân vùng là đưa ra một hệ thống cơ cấu các vùng lãnh thổ phục vụ phát triển KT-XH, trong hệ thống đó mỗi vùng dựa vào lợi thế so sánh của mình để định hướng chiến lược phát triển và lập QH phát triển kinh tế xã hội và QH ngành. Ở nước ta, từ năm 1962 Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước phối hợp với Bộ Nông nghiệp nghiên cứu phân vùng nông nghiệp ở miền Bắc và cuối năm 1964 đã hoàn thành phân vùng miền Bắc thành 4 vùng nông nghiệp lớn, gồm 46 tiểu vùng. Cùng thời gian đó Bộ Lâm nghiệp đã tiến hành phân vùng lâm nghiệp. Trong những năm 80 của thế kỷ trước, các nhà khoa học đã đề xuất ít ra là 6 phương án phân vùng lãnh thổ Việt Nam. Cuối cùng Viện phân vùng QH trung ương đã cân nhắc, tổng hợp và kiến nghị phương án phân vùng kinh tế lớn của Việt Nam, trong đó mỗi vùng bao gồm một số tiểu vùng. Đó là 8 vùng kinh tế lớn: Vùng Tây Bắc, Vùng Đông Bắc, Vùng Đồng bằng sông Hồng, Vùng Bắc Trung Bộ, Vùng ven biển Nam Trung Bộ, Vùng Tây Nguyên, Vùng Đông Nam Bộ, Vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Hệ thống phân vùng này cho đến nay vẫn được xem là cơ sở để các tỉnh thành tiếp tục tiến hành phân vùng lãnh thổ của mình để lập QH phát triển. 5.1.4. Cách tiếp cận liên ngành trong QH QHSDĐ là sự phân chia, bố trí hợp lý các loại hình đất đai của một vùng lãnh thổ nào đó cho các mục đích sử dụng khác nhau: công nghiệp, nông nghiệp, thương 12 mại, dịch vụ, bảo tồn,... QHSDĐ cho mục tiêu PTBV phải phù hợp với tính thích nghi của đất đai, phù hợp với đặc điểm tự nhiên, điều kiện sinh thái, bảo tồn được cảnh quan tự nhiên và sinh vật hoang dại, đảm bảo năng suất bền vững trong sức chịu tải của đất. QH môi trường là sắp xếp, tổ chức không gian và sử dụng các thành phần môi trường và các yếu tố tài nguyên phù hợp với chức năng môi trường và điều kiện thiên nhiên, kinh tế xã hội của vùng lãnh thổ, theo định hướng PTBV. Mục đích của QH môi trường vùng lãnh thổ là điều hoà sự phát triển của ba hệ thống môi trường - kinh tê - xã hội đang tồn tại và hoạt động trong vùng, đảm bảo sao cho sự phát triển của hệ thống kinh tế, xã hội phù hợp trong khả năng chịu tải của hệ thống tự nhiên, bảo vệ được môi trường sống và làm cho chất lượng cuộc sống ngày càng tốt hơn. Đất là một dạng tài nguyên quý giá và cơ bản, trên nền tài nguyên đất có thể phát sinh và phát triển các dạng tài nguyên khác như thảm thực vật, thảm rừng, nơi sinh cư (habitat) của động vật,… QHSDĐ tuy là QH phát triển theo ngành, nhưng đối với một vùng lãnh thổ cụ thể thì nó lại liên quan chặt chẽ với QH phát triển của nhiều ngành khác, vì vậy không thể xem QHSDĐ là QH ngành đơn thuần, mà phải xem nó như một QH mang tính tổng hợp và liên ngành - những ngành mà sự phát triển của nó không thể tách rời với tư liệu đất đai như nông lâm nghiệp, giao thông, thậm chí công nghiệp, du lịch,… Như vậy lồng ghép vấn đề môi trường với QHSDĐ đồng thời cũng là lồng ghép vấn đề môi trường vào một số QH khác của vùng lãnh thổ nghiên cứu. 5.2. Các phương pháp nghiên cứu được áp dụng trong quá trình thực hiện đề tài - Phương pháp tổng hợp, phân tích tài liệu: Phương pháp này được áp dụng để tiến hành tổng hợp, nghiên cứu, phân tích đánh giá các công trình nghiên cứu đã có liên quan đến vấn đề nghiên cứu của đề tài; tổng hợp, đúc kết kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong việc lồng ghép yêu cầu về BVMT vào các QHSDĐ. - Phương pháp điều tra khảo sát: Được sử dụng để điều tra đánh giá thực tiễn lồng ghép các vấn đề BVMT vào các QHSDĐ đã được phê duyệt ở Việt Nam hiện nay. - Phương pháp chuyên gia: Nhóm nghiên cứu đề tài tích cực tham vấn ý kiến của các chuyên gia, nhà quản lý có kinh nghiệm trong lĩnh vực lập QHSDĐ, môi trường để thống nhất các nhận định, đánh giá. - Phương pháp ĐMC: Sử dụng công cụ đánh giá môi trường chiến lược để lồng ghép nội dung bảo vệ môi trường vào các bước quy hoạch sử dụng đất. ĐMC là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án chiến lược, QH, kế hoạch phát triển trước khi được phê duyệt nhằm đảm bảo PTBV. 13 - Phương pháp thực nghiệm: Sau khi đưa ra được bộ chỉ tiêu về môi trường phục vụ việc lồng ghép các yêu cầu về BVMT trong QHSDĐ và các quy trình lồng ghép, nhóm nghiên cứu sẽ tiến hành áp dụng thử nghiệm đối với một số QHSDĐ trên địa bàn tỉnh Quảng Nam, trên cơ sở đó đối chiếu, đánh giá và hoàn thiện bộ chỉ tiêu cũng như quy trình lồng ghép. 6. Nội dung thực hiện 1. Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn để lồng ghép yêu cầu BVMT vào QHSDĐ 2. Xây dựng bộ chỉ tiêu lồng ghép yêu cầu BVMT vào QHSDĐ 3. Xây dựng quy trình lồng ghép yêu cầu BVMT vào QHSDĐ. Việc lồng ghép các yếu tố môi trường vào QHSDĐ bao hàm yếu tố quản lý và kỹ thuật. * Yếu tố quản lý: các chuyên gia về môi trường, về ĐMC cùng làm việc với các chuyên gia về QHSDĐ để thống nhất một phương án QHSDĐ. * Yếu tố kỹ thuật: là cách thức thực hiện lồng ghép, bao gồm các nội dung như: cần áp dụng tiêu chuẩn môi trường nào, xác định dữ liệu hiện trạng, xác định các yêu cầu BVMT, đánh giá tác động như thế nào, v.v... Lồng ghép môi trường về mặt kỹ thuật bao gồm các điểm chính sau: - Xác định các mục tiêu phát triển trong Kế hoạch Phát triển KT-XH và các QH/kế hoạch ngành có tác động tới môi trường; - Xác định các vấn đề về môi trường, xu thế môi trường, điểm nóng môi trường của khu vực QH. Đây là các yếu tố sẽ được dùng để xác định hiện trạng môi trường của khu vực và được đưa vào phần dữ liệu hiện trạng của quá trình lập QH; - Xác định biện pháp lập QH giúp cải thiện/giải quyết một số vấn đề về môi trường, ví dụ: thiết lập cơ sở hạ tầng môi trường, di dời, phục hồi khu vực bị ô nhiễm, thiết lập vùng đệm v.v,…; - Lựa chọn tiêu chuẩn môi trường sẽ được sử dụng để đánh giá tác động môi trường của các phương án QH; - Mô tả chi tiết các tác động về mặt môi trường của phương án QH chính; - Xây dựng kế hoạch cụ thể về BVMT cho kỳ QH. 4. Áp dụng thử nghiệm tại Quảng Nam, đánh giá rút kinh nghiệm. 5. Hoàn thiện quy trình và đề xuất xây dựng thể chế: Thông tư hướng dẫn lồng ghép các yêu cầu BVMT vào QHSDĐ. Việc triển khai nghiên cứu đề tài được thực hiện từ đầu năm 2008, khi quá trình lập QHSDĐ các cấp được quy định tại Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01 tháng 11 năm 2004 của Bộ TN&MT về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định 14 QH, kế hoạch sử dụng đất (Thông tư số 30). Do vậy, các nghiên cứu về phân tích đánh giá thực trạng và đề xuất bộ chỉ tiêu, quy trình lồng ghép nội dung BVMT vào QHSDĐ được nhóm nghiên cứu đề tài thực hiện căn cứ theo từng bước quy trình quy định tại Thông tư số 30. Ngày 02 tháng 11 năm 2009, Bộ TN&MT đã ban hành Thông tư số 19/2009/TT-BTNMT quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định QH, kế hoạch sử dụng đất (Thông tư số 19) thay thế Thông tư số 30, có hiệu lực từ ngày 19 tháng 12 năm 2009. Để đáp ứng yêu cầu mới, nhóm nghiên cứu đã phải tiến hành rà soát, nghiên cứu điều chỉnh bộ chỉ tiêu và hướng dẫn về quy trình lồng ghép, bảo đảm sự phù hợp với các quy định của Thông tư số 19 nói trên. Tập thể tác giả xin chân thành cảm ơn sự tham gia phối hợp, hỗ trợ nhiệt tình và quý báu của tập thể lãnh đạo và cán bộ, chuyên viên Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam, Chi cục Bảo vệ môi trường tỉnh Quảng Nam, Phòng Quản lý đất đai trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam, đặc biệt là ông Dương Chí Công, Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam. Chúng tôi cũng chân thành cảm ơn sự tham gia, đóng góp ý kiến của GS. Lê Thạc Cán, Viện trưởng Viện Môi trường và Phát triển bền vững trong quá trình nghiên cứu, thực hiện đề tài. 15 PHẦN 2. KẾT QUẢ THỰC HIỆN ĐỀ TÀI 16 CHƯƠNG 1. XÂY DỰNG CƠ SỞ KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN ĐỂ THỰC HIỆN LỒNG GHÉP CÁC YÊU CẦU BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀO QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1.1. CÁC KHÁI NIỆM CƠ BẢN 1.1.1. Quy hoạch sử dụng đất Theo PGS.TS Nguyễn Đình Mạnh1, Sử dụng đất: là khái niệm để chỉ toàn bộ hoạt động can thiệp của con người đối với tài nguyên đất đai tự nhiên phục vụ cho các hoạt động kinh tế, xã hội, sản xuất, an ninh, quốc phòng v.v. Sử dụng đất được thực hiện theo định hướng QHSDĐ hoặc tự phát diễn ra trên một khu vực hoặc vùng lãnh thổ và có liên quan đến các biện pháp sau: - Khai thác (khai thác quặng, mỏ, khai thác đá, khai thác rừng...) - Xây dựng (khu dân cư, đường giao thông và các công trình dân sinh khu đô thị, công nghiệp...) và phân bố lại dân cư. - Canh tác (hoạt động quản lý, sản xuất nông, lâm nghiệp) - Bảo vệ (bảo vệ các giống loài, hệ sinh thái hay cảnh quan, bảo vệ các di sản...) Như vậy, sử dụng đất là hệ thống các biện pháp nhằm điều hoà mối quan hệ người - đất trong tổ hợp với các nguồn tài nguyên khác và môi trường. Căn cứ vào nhu cầu thực tế sẽ phát hiện, quyết định phương hướng chung và mục tiêu sử dụng hợp lý tài nguyên đất đai, phát huy tối đa công dụng của đất nhằm đạt tới lợi ích sinh thái, KT-XH cao nhất, đảm bảo lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài. Quy hoạch sử dụng đất: là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng đất đai đầy đủ và hợp lý có hiệu quả thông qua việc phân phối và tái phân phối quỹ đất cả nước, tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất cùng với các tư liệu sản xuất khác gắn liền với đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất và BVMT (Đoàn Công Quỳ, 2006). Mục đích chung của QHSDĐ theo lãnh thổ hành chính là đáp ứng nhu cầu đất đai một cách tiết kiệm, khoa học, hợp lý và có hiệu quả. Hệ thống QHSDĐ Việt Nam được tiến hành theo lãnh thổ hành chính, bao gồm: - QHSDĐ cả nước (gồm cả QHSDĐ theo vùng kinh tế tự nhiên); - QHSDĐ cấp tỉnh; - QHSDĐ cấp huyện; 1 Các yếu tố môi trường trong sử dụng đất bền vững, Nhà Xuất bản nông nghiệp, Hà Nội - 2007 17 - QHSDĐ cấp xã (không thuộc khu vực QH phát triển đô thị) 1.1.2. Môi trường và hệ thống các chỉ tiêu, chỉ số về môi trường 1.1.2.1. Khái niệm về môi trường và hoạt động BVMT Theo Luật Bảo vệ môi trường 2005 thì Môi trường là khái niệm bao gồm các yếu tố tự nhiên và yếu tố nhân tạo quan hệ mật thiết với nhau, bao quanh con người, có ảnh hưởng tới đời sống, sản xuất, sự tồn tại, sự phát triển của con người và thiên nhiên. Theo Cơ quan BVMT Mỹ thì Môi trường là tổng thể những điều kiện bên ngoài tác động đến cuộc sống, sự phát triển và sự tồn tại của một sinh thể. Cùng với cách tiếp cận đó, Luật Bảo vệ môi trường 2005 định nghĩa Hoạt động BVMT là hoạt động giữ cho môi trường trong lành, sạch đẹp; phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường, ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, phục hồi và cải thiện môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên; bảo vệ ĐDSH. 1.1.2.2. Hệ thống các chỉ tiêu, chỉ số về môi trường Trong hoạt động môi trường cũng như trong công tác QH phát triển tài nguyên môi trường, người ta sử dụng rất nhiều chỉ tiêu và chỉ số khác nhau. Các chỉ tiêu môi trường có thể tập hợp thành các nhóm sau đây (Môi trường và QH tổng thể, Trương Mạnh Tiến, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, 2002) a. Các chỉ tiêu đánh giá các yếu tố môi trường Các chỉ tiêu này dùng để đánh giá trạng thái các yếu tố môi trường và được sử dụng nhiều trong quá trình phân tích hiện trạng môi trường: Nhóm chỉ tiêu này có thể chia thành 2 phân nhóm: b. Phân nhóm chỉ tiêu đánh giá số lượng/khối lượng các yếu tố môi trường: - Diện tích đất - Diện tích rừng - Trữ lượng nước ngầm - Tổng lượng nước - Lưu lượng nước - Số lượng các loài sinh vật b.1. Phân nhóm chỉ tiêu đánh giá chất lượng các yếu tố môi trường: - Chất lượng nước: độ trong, BOD, COD, T-N, T-P, SS, DO, Coliform, kim loại nặng, dầu, chất dinh dưỡng,... b.2 Các chỉ tiêu bảo tồn tài nguyên môi trường 18 Các chỉ tiêu thuộc nhóm này nhằm xác định các lĩnh vực và giới hạn cần được phấn đấu để bảo tồn và duy trì các yếu tố môi trường không để bị ô nhiễm hoặc tàn phá. - Các chỉ tiêu bảo tồn tài nguyên - Các chỉ tiêu bảo tồn cảnh quan - Những chỉ tiêu bảo tồn chất lượng nước, đất, không khí, ĐDSH..., tuỳ theo yêu cầu cụ thể và tình hình thực tế của địa bàn mà lựa chọn các chỉ tiêu phù hợp. b.3. Các chỉ tiêu phát triển tài nguyên, môi trường Nhóm chỉ tiêu này được sử dụng đề QH hoá các mức phấn đấy làm giàu thêm tài nguyên môi trường - Các chỉ tiêu tăng khối lượng tài nguyên - Các chỉ tiêu tăng chất lượng tài nguyên - Các chỉ tiêu tăng hiệu quả sử dụng tài nguyên - Các chỉ tiêu cải thiện môi trường - Các chỉ tiêu giảm mất mát tài nguyên Các chỉ tiêu này có thể xếp ở các nhóm chỉ tiêu bảo tồn môi trường. Trong thực tế ranh giới giữa hai nhóm chỉ tiêu này thường khó xác định. Giảm mất mát tài nguyên cũng có nghĩa là tạo điều kiện cho tài nguyên phát triển - Giảm tỷ lệ hệ số rửa trôi - Giảm khai thác các loài động thực vật hoang dã - Giảm chặt phá rừng - Giảm sạt lở đất - v.v... b.4. Các chỉ tiêu kinh tế của tài nguyên môi trường Về nhóm chỉ tiêu này còn có nhiều tranh cãi. Về hiệu quả kinh tế của các hoạt động gắn với tài nguyên môi trường có những trường hợp được thể hiện khá rõ và dẽ dàng xác định, nhưng trong rất nhiều trường hợp rất khó xác định và thường lẫn vào hiệu quả của các hoạt động kinh tế xã hội khác. Một số nghiên cứu đã được thực hiện có đề nghị cách sắp xếp các chỉ tiêu kinh tế môi trường thành 4 nhóm như sau: - Phân nhóm chỉ tiêu hiệu quả tài nguyên môi trường trên phương diện năng lượng. - Phân nhóm chỉ tiêu hiệu quả tài nguyên môi trường trên phương diện kinh tế. - Phân nhóm chỉ tiêu hiệu quả tài nguyên môi trường trên phương diện xã hội. 19