Tài liệu Nâng cao hiệu quả đầu tư công trên địa bàn tỉnh thái nguyên

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH LÊ QUANG HƢNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ THÁI NGUYÊN - 2014 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/ ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH LÊ QUANG HƢNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60.34.04.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Cúc THÁI NGUYÊN - 2014 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/ i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, luận văn thạc sỹ chuyên ngành Quản trị kinh doanh với đề tài: “Nâng cao hiệu quả đầu tư công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên” là sản phẩm nghiên cứu của tôi; số liệu và kết luận nghiên cứu đƣợc trình bày trong luận văn này chƣa hề đƣợc công bố trên các nghiên cứu khác. Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình. Thái Nguyên, ngày……tháng…… năm 2014 Tác giả luận văn Lê Quang Hƣng ii LỜI CẢM ƠN Trƣớc hết, tác giả muốn gửi lời cám ơn sâu sắc nhất đến Thầy giáo PGS.TS Nguyễn Cúc, đã tận tình hƣớng dẫn, tạo mọi điều kiện tốt nhất để giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn. Tác giả chân thành cảm ơn các thầy giáo Trƣờng Đại học Kinh tế và Quản trị kinh doanh, Đại học Thái Nguyên đã tạo mọi điều kiện cần thiết để tác giả có thể triển khai và hoàn thành đề tài đúng tiến độ. . Tác giả mong muốn nhận đƣợc sự hƣớng dẫn, đóng góp ý kiến của quý thầy, cô để hoàn thiện luận văn và rút kinh nghiệm cho những lần nghiên cứu sau này. Trân trọng cảm ơn! Thái Nguyên, ngày……tháng…… năm 2014 Tác giả luận văn Lê Quang Hƣng iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................ i LỜI CẢM ƠN .............................................................................................................ii MỤC LỤC ................................................................................................................. iii DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT ..................................................................... vi DANH MỤC BẢNG .................................................................................................vii DANH MỤC HÌNH, BIỂU ĐỒ .............................................................................. viii MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 1. Lý do lựa chọn đề tài ............................................................................................... 1 2. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................ 2 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................... 2 4. Ý nghĩa nghiên cứu của đề tài ................................................................................. 3 5. Kết cấu của đề tài .................................................................................................... 3 Chƣơng 1. TƢ CÔNG ....................................................................................................... 4 1.1. Một số vấn đề lý luận về đầu tƣ và đầu tƣ công .................................................. 4 1.1.1. Đầu tƣ ................................................................................................................ 4 1.1.2. Đầu tƣ công ....................................................................................................... 6 1.1.3. Hiệu quả đầu tƣ công ...................................................................................... 11 1.1.4. Các nhân tố ảnh hƣởng đến hiệu quả hoạt động đầu tƣ công ......................... 18 1.2. Thực tiễn hoạt động đầu tƣ công........................................................................ 23 1.2.1. Kinh nghiệm của một số nƣớc trên thế giới về quản lý hoạt động đầu tƣ công ......... 23 1.2.2. Một số bài học đối với hoạt động quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam ................... 29 Chƣơng 2. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI .............................. 31 2.1. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................ 31 2.2. Quy trình các bƣớc nghiên cứu .......................................................................... 31 2.3. Phƣơng pháp nghiên cứu.................................................................................... 31 2.3.1. Phƣơng pháp thu thập tƣ liệu .......................................................................... 31 2.3.2. Chọn điểm nghiên cứu .................................................................................... 32 2.3.3. Thông tin nghiên cứu ...................................................................................... 32 iv 2.3.4. Phƣơng pháp phân tích thông tin .................................................................... 34 2.4. Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu ....................................................................... 35 2.4.1. Các chỉ tiêu phản ánh thực trạng hoạt động đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ............................................................................................ 35 2.4.2. Các chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả hoạt động đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ............................................................................................ 35 Chƣơng 3. T .............................................. 38 3.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội ảnh hƣởng đến hoạt động đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ............................................................... 38 3.1.1. Đặc điểm tự nhiên ........................................................................................... 38 3.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội ................................................................................ 39 3.2. Thực trạng hoạt động đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên .................... 47 3.2.1. Cơ sở pháp lý phân bổ vốn đầu tƣ từ Ngân sách Nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ............................................................................................ 47 3.2.2. Diễn biến tổng nguồn vốn đầu tƣ công trong những năm qua ........................ 48 3.2.3. Tỷ lệ đầu tƣ công trên GDP ............................................................................ 57 3.2.4. Mức độ phân bổ đầu tƣ công theo các ngành và lĩnh vực............................... 59 3.3. Phân tích hiệu quả đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ......................... 62 3.3.1. Hệ số ICOR ..................................................................................................... 62 3.3.2. Hiệu quả đầu tƣ công qua quá trình hình thành và triển khai các Chƣơng trình dự án ........................................................................................ 66 3.3.3. Hiệu quả đầu tƣ công thể hiện qua kết quả phiếu điều tra .............................. 73 3.3.4. Một số dự án đầu tƣ công thiếu hiệu quả trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên trong những năm gần đây ............................................................................... 85 3.4. Đánh giá những kết quả đạt đƣợc và hạn chế từ công tác đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ............................................................................... 89 3.4.1. Kết quả đạt đƣợc ............................................................................................. 89 3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân ................................................................................. 90 v Chƣơng 4. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN .............................. 94 , định hƣớng phát triển kinh tế - xã hộ ............................................................................................ 94 4.1.1. Mục tiêu tổng quát .......................................................................................... 94 4.1.2. Mục tiêu cụ thể ................................................................................................ 94 4.1.3. Những định hƣớng tỉnh Thái Nguyên thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế giai đoạn 2013-2020 ....................................................................................... 95 4.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ................................................................................................ 100 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 108 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 110 vi DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT DA : Dự án DNNN : Doanh nhiệp Nhà nƣớc GDP : Tổng sản phẩm quốc dân KCN : Khu công nghiệp NSNN : Ngân sách Nhà nƣớc WB : Ngân hàng thế giới vii DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1: Số liệu thể hiện mẫu điều tra .................................................................... 34 Bảng 3.1: Cơ cấu vốn đầu tƣ toàn xã hội của tỉnh Thái Nguyên theo nguồn vốn từ năm 2004 đến năm 2013 .............................................................. 50 Bảng 3.2: Cơ cấu vốn đầu tƣ công của Thái Nguyên giai đoạn 2004 - 2013 ........... 54 Bảng 3.3: Đầu tƣ công/GDP của Thái Nguyên giai đoạn 2005-2013 ...................... 57 Bảng 3.4: Vốn đầu tƣ công của Thái Nguyên phân bổ cho các ngành kinh tế giai đoạn 2001 -2013 ............................................................................... 59 Bảng 3.5: Hệ số ICOR đầu tƣ công của tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2005 -2013 ....... 63 Bảng 4.1: Cơ cấu dân số trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ........................................ 107 viii DANH MỤC HÌNH, BIỂU ĐỒ SƠ ĐỒ Sơ đồ 1.1: Các mối quan hệ trong hoạt động đầu tƣ công ........................................18 BIỂU ĐỒ Biều đồ 3.1: Vốn đầu tƣ xã hội của tỉnh Thái Nguyên trong 10 năm 2004 - 2013 ........ 49 Biểu đồ 3.2: Cơ cấu vốn đầu tƣ toàn xã hội của tỉnh Thái Nguyên theo nguồn vốn giai đoạn 2004 - 2013 ....................................................................... 53 Biểu đồ 3.3: Vốn đầu tƣ công của tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2004 -2013 ............ 53 Biểu đồ 3.4: Cơ cấu vốn đầu tƣ công của Thái Nguyên giai đoạn 2004 -2013 ........ 56 Biểu đồ 3.5: Tỷ lệ đầu tƣ công của Thái Nguyên và cả nƣớc giai đoạn 2005 - 2013 ...... 58 Biểu đồ 3.6: Cơ cấu vốn đầu tƣ công của Thái Nguyên phân theo ngành kinh tế giai đoạn 2001 -2013 ........................................................................... 61 Biểu đồ 3.7: Hiệu quả đầu tƣ của khu vực kinh tế Nhà nƣớc và ngoài Nhà nƣớc của tỉnh Thái Nguyên trong giai đoạn 2005 - 2013 ........................ 64 1 MỞ ĐẦU 1. Lý do lựa chọn đề tài Thái Nguyên là tỉnh miền núi, trung du Bắc Bộ, nằm liền kề phía Bắc Thủ đô Hà Nội, với vị trí địa lý nằm ở trung tâm vùng Việt Bắc, nơi có nhiều tài nguyên khoáng sản; nhiều cơ sở sản xuất công nghiệp; nhiều trƣờng đại học và cao đẳng dạy nghề… Thái Nguyên có nhiều tiềm năng phát triển kinh tế xã hội. Trong những năm qua, phát huy tiềm năng và lợi thế của mình, với sự nỗ lực phấn đấu của các thành phần kinh tế, Thái Nguyên đã có nhiều khởi sắc. Đã huy động đƣợc nhiều thành phần kinh tế cùng tham gia phát triển sản xuất, kinh doanh. Chỉ tính riêng năm 2013, thu hút vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài của Thái Nguyên đứng đầu cả nƣớc. Đến nay, số lƣợng doanh nghiệp tƣ nhân trên 3.000 đơn vị với số vốn đăng ký kinh doanh hàng chục ngàn tỷ đồng. Trƣớc sự phát triển mạnh của các thành phần kinh tế, để Thái Nguyên tiếp tục phát triển mạnh hơn, từng bƣớc trở thành tỉnh công nghiệp vào năm 2020 và thực sự trở thành động lực phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh khu vực Việt Bắc, trong thời gian qua, chính quyền tỉnh đã đẩy mạnh đầu tƣ công làm nền tảng phát triển, nhất là những cơ sở kết cấu hạ tầng thiết yếu nhƣ đƣờng giao thông, điện, nƣớc, viễn thông, chợ, trung tâm thƣơng mại… công trình dịch vụ công công phục vụ phát triển kinh tế khác… Hầu hết là những công trình có mức sinh lợi thấp (xét trên góc độ lợi nhuận kinh doanh), khó thu hút đầu tƣ p, đòi hỏi phải có sự đầu tƣ từ Nhà nƣớc. Tuy nhiên, để chắc chắn rằng những đầu tƣ đó có thực sự đem lại hiệu quả hay chƣa? Những lợi ích thu về có tƣơng xứng với nguồn lực bỏ ra hay không? Có làm làm gia năng lực cạnh tranh của tỉnh hay không? mức sống của nhân dân có đƣợc cải thiện hay không thì cần phải có một quá trình đánh giá nghiêm túc, mang tính khoa học. Mặt khác, trong khi nguồn vốn từ ngân sách có hạn, việc đề ra nguyên tắc nhằm quản lý chặt chẽ các nguồn lực, đƣa ra sự lựa chọn cơ cấu đầu tƣ hợp lý giữa các ngành, lĩnh vực và thành phần kinh tế, nâng cao hiệu quả đầu tƣ công là vấn đề bức thiết đối với Thái Nguyên hiện nay. 2 Với lý do nhƣ vậy, để ứng dụng những kiến thức đã đƣợc trang bị từ nhà trƣờng vào thực tiễn, tôi chọn Đề tài “Nâng cao hiệu quả đầu tư công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên” làm luận văn tốt nghiệp của mình. 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu chung Đề xuất một số giải pháp thiết thực nhằm nâng cao hiệu quả nguồn vốn đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên góp phần khai thác tốt các tiềm năng thế mạnh của địa phƣơng vào phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cải thiện đời sống của nhân dân. 2.2. Mục tiêu cụ thể - Hệ thống lý luận cơ bản về đầu tƣ công, những nhân tố ảnh hƣởng và các tiêu chí đánh giá về hiệu quả đầu tƣ công. Đồng thời tìm hiểu kinh nghiệm thực tiễn một số nƣớc trong công tác quản lý đầu tƣ công có thể áp dụng vào địa bàn tỉnh Thái Nguyên. - Phân tích tình hình đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên. Chỉ rõ những nhân tố ảnh hƣởng đến hiệu quả đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh, kết quả hạn chế và nguyên nhân. - Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công tác đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu là đầu tƣ công và các yếu tố ảnh hƣởng đến hiệu quả hoạt động đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên Các yếu tố cấu thành các chỉ số ICOR, GDP, PCI, HDI… 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung, Đề tài xem xét hiệu quả đầu tƣ công trên các mặt tăng trƣởng kinh tế, nâng cao năng lực cạnh tranh, nâng cao mức sống của ngƣời dân trong tỉnh ở tầm vĩ mô. - Phạm vi không gian: đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên - Phạm vi thời gian: trong giai đoạn 3 năm 2001 – 2013. 3 4. Ý nghĩa nghiên cứu của đề tài Khi hoàn thành, đề tài mong muốn sẽ góp phần: - Hệ thống hóa cơ sở lý luận gắn với điều kiện cụ thể của tỉnh Thái Nguyên trong đầu tƣ công, làm cơ sở đảm bảo cho việc đƣa ra những nguyên tắc phân bổ nguồn lực đầu tƣ, quy trình quản lý các dự án đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh có tính khoa học, nâng cao hiệu quả. - Đề xuất những khuyến cáo mang tính chất giải pháp về quản lý nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tƣ trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên. 5. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài gồm 4 chƣơng chính: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về hiệu quả đầu tƣ công; Chƣơng 2: Phƣơng pháp nghiên cứu của đề tài; Chƣơng 3: Thực trạng hoạt động đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2011 - 2013; Chƣơng 4: Giải pháp nâng cao chất lƣợng, hiệu quả hoạt động đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên. 4 Chƣơng 1 1.1. Một số vấn đề lý luận về đầu tƣ và đầu tƣ công 1.1.1. Đầu tư 1.1.1.1. Khái niệm đầu tư Đầu tƣ là một khái niệm rộng, ở mỗi góc độ nghiên cứu khác nhau, ngƣời ta lại có những cách tiếp cận và định nghĩa khác nhau về hoạt động đầu tƣ. Theo kinh tế học thì đầu tƣ đƣợc hiểu là tăng vốn tƣ bản nhằm tăng cƣờng sức sản xuất trong tƣơng lai. Có nghĩa là đầu tƣ là việc bỏ tƣ bản, bỏ vốn động nào đó để đạt đƣợc mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tƣ. Đầu tƣ còn đƣợc gọi là hình thành tƣ bản hoặc tích lũy tƣ bản. Chỉ có tăng tƣ bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới đƣợc tính là đầu tƣ, còn tăng tƣ bản trong lĩnh vực tài chính tiền tệ và kinh doanh bất động sản không đƣợc coi là đầu tƣ. Theo cách hiểu thông thƣờng nhất trong xã hội, đầu tƣ là việc bỏ vốn ra bằng các tài sản hữu hình (tiền, nhà xƣởng, máy móc,...) hoặc vô hình (phát minh, sáng chế, thƣơng hiệu,...) để kinh doanh trong một thời gian tƣơng đối dài nhằm đạt đƣợc lợi nhuận hoặc lợi ích kinh tế - xã hội nào đó. Luật Đầu tƣ năm 2005, với phạm vi điều chỉnh là hoạt động đầu tƣ nhằm mục đích kinh doanh, đã định nghĩa: “Đ , theo đó hoạt động đầu tƣ đƣợc hiểu là hoạt động của nhà đầu tƣ trong quá trình đầu tƣ bao gồm các khâu chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện và quản lí dự án đầu tƣ. Nhƣ vậy, đầu tƣ dù là đầu tƣ tài chính, bất động sản hay hoạt động đầu tƣ vì lợi ích chung của xã hội thì bao giờ nó cũng đƣợc xuất phát bằng việc bỏ vốn vào một hoạt động nào đó nhằm thu đƣợc những lợi ích nhiều hơn những thứ đã bỏ ra. Hay nói cách khác, khi tiến hành hoạt động đầu tƣ, các chủ thể của nó luôn luôn kỳ vọng vào một kết quả hay lợi ích mà hoạt động này mang lại. 5 1.1.1.2. Đặc điểm của hoạt động đầu tư Hoạt động đầu tƣ là hoạt động vì mục đích tạo ra lợi ích nên hoạt động này chứa đựng những đặc điểm liên quan nhiều đến các yếu tố nhƣ vốn, thời gian, tiến độ và hiệu quả. Cụ thể nhƣ sau: + Hoạt động đầu tƣ là một quá trình có thời gian kéo dài. Do vậy, thƣờng khó khăn trong đánh giá hiệu quả đầu tƣ từ góc độ vĩ mô. Điều này đặc biệt đúng với các hoạt động đầu tƣ phát triển hay đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng xã hội. Hoạt động đầu tƣ tài chính thƣờng thu đƣợc kết quả trong ngắn hạn còn đầu tƣ phát triển phải chờ đợi kết quả trong dài hạn. Đầu tƣ phát triển đƣợc tính từ khi khởi công thực hiện dự án đến khi dự án đƣợc đƣa vào hoạt động. Nhiều dự án có thời gian đầu tƣ lên đến cả chục năm. Cũng chính vì lý do đó mà quy mô tiền vốn, lao động cần thiết cho hoạt động đầu tƣ phát triển thƣờng rất lớn và vốn đầu tƣ nằm khê đọng trong một thời gian dài. Lao động sử dụng cho các dự án đầu tƣ này cũng rất lớn, đặc biệt đối với các dự án mang tầm vóc Quốc Gia. Do đó, công tác tuyển dụng, đào tạo, sử dụng và đãi ngộ cần tuân thủ theo các kế hoạch định trƣớc nhằm tránh các vấn đề mang tính chất “hậu dự án” nhƣ giải quyết công ăn việc làm cho lực lƣợng lao động dƣ thừa, các vấn đề an sinh xã hội và bảo vệ môi trƣờng,… + Hoạt động đầu tƣ luôn có chủ thể đầu tƣ. Các chủ thể này chính là những đối tƣợng bỏ vốn ra để thực hiện các hoạt động hoặc các dự án để thu đƣợc những kết quả mong muốn. Tuy nhiên, không phải tất cả các chủ thể đều nhắm tới chung một mục đích mà mỗi chủ thể thực hiện hoạt động đầu tƣ lại nhằm đạt đƣợc các mục đích riêng. Chủ thể đầu tƣ có thể là cá nhân, tổ chức tƣ nhân hoặc nhà nƣớc hoặc các cơ quan, doanh nghiệp Nhà nƣớc. Đối với chủ thể là cá nhân, tổ chức tƣ nhân thì mục đích cao nhất là để thu về lợi nhuận, tối thiểu hóa chi phí đầu tƣ. Thêm vào đó, những dự án đầu tƣ có chủ đầu tƣ là các chủ thể này thƣờng có thời gian thực hiện ngắn, thời gian thu hồi vốn nhanh và tập trung vào các dự án kinh doanh, thƣơng mại. Đối với chủ thể là Nhà nƣớc, việc đầu tƣ thƣờng tập trung cho các lợi ích xã hội, quốc gia và môi trƣờng, vấn có lợi ích kinh tế tuy nhiên lợi ích này chỉ là thứ cấp. Các dự án đầu tƣ đƣợc Nhà nƣớc tiến hành thƣờng là những dự án đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng (điện, đƣờng, trƣờng, trạm), môi trƣờng và thực hiện mục tiêu chung về phát triển kinh tế, xã hội của Quốc gia. Cũng chính vì lý do đó mà thời gian và nguồn vốn đầu tƣ cần thiết cho việc thực hiện các dự án này thƣờng rất lớn. 6 + Nguồn vốn đầu tƣ thƣờng là sở hữu của chủ thể đầu tƣ. Tuy nhiên, có trƣờng hợp, nguồn vốn này không thuộc sở hữu của chủ thể đầu tƣ. Đặc biệt nếu chủ thể đầu là Nhà nƣớc hoặc các cơ quan Nhà nƣớc. Việc đầu tƣ thƣờng đƣợc tiến hành thông qua một chủ đầu tƣ khác mà không phải là Nhà nƣớc. Nhà nƣớc sẽ nắm vai trò kiểm soát chung đối với dự án nhƣng lại không trực tiếp tham gia vào quá trình thực hiện dự án đầu tƣ. Đặc điểm này của hoạt động đầu tƣ ở khu vực Nhà nƣớc đòi hỏi, giữa chủ sở hữu và chủ thể đầu tƣ phải có quy ƣớc, giao kèo dƣới hình thức nào đó để việc quản lý nguồn vốn này đảm bảo đúng mục đích. Xuất phát tƣ những đặc điểm của hoạt động đầu tƣ nói chung, ta có thể phân loại hoạt động đầu tƣ ra thành đầu tƣ tƣ nhân và đầu tƣ Nhà nƣớc (hay còn gọi là đầu tƣ công) bởi hai hoạt động này mặc dù đều là hoạt động bỏ vốn ra để thực hiện một hoạt động thu lại lợi ích nhƣng lại mang những đặc thù riêng. Đầu tƣ tƣ nhân thƣờng sử dụng nguồn vốn nhỏ, tự túc nhằm có đƣợc lợi nhuận cao trong khi đầu tƣ công lại hƣớng đến những lợi ích mang tính xã hội, phục vụ cho cộng đồng và việc đánh giá hiệu quả của hoạt động đầu tƣ công thƣờng phải đƣợc tiến hành trong dài hạn 1.1.2. Đầu tư công 1.1.2.1. Khái niệm đầu tư công Đầu tƣ công ở Việt Nam vẫn còn là vấn đề mới, còn có sự thiếu thống nhất trong cách hiểu cả lý thuyết và thực tế. Theo lý thuyết kinh tế học, đầu tƣ công là việc đầu tƣ để tạo ra năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng. Viện Chính sách Kinh tế Hoa Kỳ (2011) cho rằng, đầu tƣ công là tất cả các khoản chi tiêu của ngân sách cho các đối tƣợng khác nhau trong nền kinh tế mà những khoản chi tiêu này có tác dụng kích hoạt hoặc thúc đẩy mọi thành phần kinh tế. Ở Việt Nam, thuật ngữ “đầu tư công” đƣợc sử dụng từ sau khi nhà nƣớc chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng. Cho đến nay, ở nƣớc ta vẫn có hai quan điểm khác nhau về đầu tƣ công: Quan điểm thứ nhất cho rằng, đầu tƣ công là toàn bộ nội dung liên quan đến đầu tƣ sử dụng vốn nhà nƣớc, bao gồm hoạt động đầu tƣ hoặc hỗ trợ đầu tƣ sử dụng vốn nhà nƣớc không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (gọi tắt là nhóm 1); các hoạt động đầu tƣ, kinh doanh sử dụng vốn nhà nƣớc, đặc biệt là quản lý các hoạt động đầu tƣ của các doanh nghiệp nhà nƣớc (gọi tắt là nhóm 2). Quan điểm thứ hai khẳng định, đầu tƣ công chỉ bao gồm các hoạt 7 động đầu tƣ bằng vốn nhà nƣớc cho các dự án, chƣơng trình không vì mục tiêu thu lợi nhuận, tức là giới hạn trong phạm vi các hoạt động đầu tƣ thuộc nhóm 1. Theo quan niệm thứ hai thì đầu tƣ nhằm mục đích kinh doanh của doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nƣớc không nằm trong đầu tƣ công, nhƣ vậy là không hoàn toàn chính xác vì doanh nghiệp nhà nƣớc có nguồn vốn chủ yếu và quan trọng từ ngân sách nhà nƣớc, do đó không thể coi đó là đầu tƣ tƣ nhân đƣợc. Hiện nay, khái niệm “đầu tư công” trƣớc khi đƣợc luật hóa thì vẫn đƣợc quan niệm một cách đơn giản nhƣ sau: Đầu tƣ công bao gồm các khoản đầu tƣ do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc thực hiện. Đây là cách hiểu phổ biến, dể hiểu và đã phản ánh đƣợc đúng bản chất của đầu tƣ công và thể hiện đƣợc đầu tƣ công là đối tƣợng của chính sách đầu tƣ của nhà nƣớc hiện nay. Để có một khái niệm thống nhất về đầu tƣ công, Dự thảo Luật đầu tƣ công của Việt Nam đang đề nghị áp dụng khái niệm sau: Đầu tƣ công là việc sử dụng nguồn vốn nhà nƣớc để đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh. Theo cách hiểu trên thì lĩnh vực đầu tƣ công sẽ bao gồm: Chƣơng trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng - kĩ thuật, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng; các dự án đầu tƣ không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác; Chƣơng trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sữa chữa các tài sản cố định của các tổ chức này; Các dự án đầu tƣ của cộng đồng dân cƣ, tổ chức chính trị - xã hội đƣợc hỗ trợ tƣ vốn nhà nƣớc theo qui định của pháp luật; Chƣơng trình mục tiêu, dự án đầu tƣ công khác theo quyết định của Chính phủ; Các hoạt động đầu tƣ kinh doanh bằng vốn ngân sách nhà nƣớc, vốn tín dụng do nhà nƣớc bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc, vốn đầu tƣ sản xuất của các DNNN và các vốn khác do nhà nƣớc quản lý. Nguồn hình thành vốn đầu tƣ công đƣợc lấy từ ngân sách, thu ngân sách bao gồm các khoản sau: - Thu nội địa: thu từ các khu vực kinh tế (thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp), thu từ các khu vực khác (thuế nhà đất, thuế nông nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thu xổ số kiến thiết, thu phí xăng dầu, thu phí, lệ phí…), trái phiếu chính phủ 8 - Thu từ hoạt động xuất nhập khẩu: thuế xuất khẩu, nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu, thu chênh lệch giá hàng nhập khẩu - Thu viện trợ không hoàn lại. 1.1.2.2. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội Nhƣ đã nói ở trên, đầu tƣ công có nghĩa là nhà nƣớc sử dụng nguồn vốn thuộc sở hữu của mình để tiến hành đầu tƣ nhằm đạt đƣợc các mục tiêu nhất định. Vậy một câu hỏi đƣợc đặt ra là tại sao nhà nƣớc lại phải dùng đến nguồn vốn của mình mà không để cho khu vực tƣ nhân thực hiện các chƣơng trình, dự án đó. Bởi trong thực tiễn đời sống kinh tế xã hội, có nhiều lĩnh vực, nhiều dự án mà tƣ nhân không đủ khả năng hoặc đủ khả năng mà không muốn thực hiện. Ví dụ nhƣ các dự án xây dựng công trình cầu, đƣờng, các công trình công cộng; đầu tƣ phát triển cho vùng miền núi, dân tộc thiểu số,... Bởi đó đều là những dự án phải bỏ nhiều vốn đầu tƣ ban đầu, thời gian thu hồi vốn lâu, hoặc khả năng thu hồi đƣợc vốn là không cao. Do đó, việc đầu tƣ của nhà nƣớc để đảm bảo các nhu cầu tối thiểu của cộng đồng đƣợc đáp ứng, giữ vững ổn định xã hội, tránh tình trạng bất công bằng, bất bình đẳng trong xã hội. Vai trò của đầu tƣ công đƣợc thể hiện trên các khía cạnh quan trọng sau: + Thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế dựa trên việc đầu tƣ cho các công trình hạ tầng, cơ sở vật chất - kĩ thuật tối thiểu chung cho xã hội. Điều này đã đƣợc lý thuyết kinh tế vĩ mô giải thích ở cả góc độ sản lƣợng và tổng cầu (trong luận văn sẽ phải giải thích kỹ hơn điều này). Đây cũng đồng thời tạo những điều kiện thiết yếu cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nƣớc đầu tƣ và phát triển. Ngoài ra, đầu tƣ công giúp cho có cơ hội đƣợc tập trung nguồn lực cao, hoặc nhà nƣớc có thể điều tiết đƣợc một cách hợp lý các nguồn đầu tƣ, tránh tình trạng cục bộ, địa phƣơng, nơi thừa nơi thiếu. Đầu tƣ vào lĩnh vực kinh tế đƣợc thể hiện thông qua việc phân bổ vốn đầu tƣ cho các ngành, các lĩnh vực. Nhà nƣớc với vai trò và chức năng của mình có thể ƣu tiên phát triển những ngành, những lĩnh vực đang là thế mạnh của một vùng, một khu vực hay một quốc gia. Việc phân bổ vốn đầu tƣ cho các ngành có thể khác nhau song cần đảm bảo cho mỗi ngành, mỗi lĩnh vực đều có cơ hội phát triển, tạo nên sự đa dạng trong cơ cấu kinh tế, góp phần tích cực trong đảm bảo mục tiêu về kinh tế chung của đất nƣớc. + Góp phần làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đằng, bất công trong xã hội bằng các chƣơng trình, dự án kinh tế hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa, các dân tộc thiểu số, nâng cao và ổn định đời sống ngƣời dân. Việc đầu 9 tƣ của Nhà nƣớc để xây dựng cơ sở hạ tầng, hỗ trợ sản xuất kinh doanh, đầu tƣ vào những lĩnh vực kinh tế là thế mạnh của vùng sẽ giúp thu hút lao động, giải quyết việc làm, tạo thu nhập và cải thiện đời sống. + Đảm bảo ổn định và không ngừng tăng cƣờng quốc phòng, an ninh. Các công trình, dự án về an ninh quốc phòng đều không mang lại hiệu quả kinh tế trƣớc mắt nên khu vực tƣ nhân không thể và cũng không muốn đầu tƣ vào lĩnh vực này. Nhƣng đó lại là cơ sở quan trọng của đất nƣớc để bảo vệ Tổ quốc, giữ vững độc lập, chủ quyền quốc gia. Các dự án cho cơ sở vật chất, thiết bị khoa học kỹ thuật và đào tạo nhân lực phục vụ cho quốc phòng và an ninh là những dự án cần thiết nhằm duy trì hoạt động và ổn định ở mỗi quốc gia. Chi phí bỏ ra cho hoạt động đầu tƣ này thƣờng rất lớn nhƣng thời gian thấy đƣợc hiệu quả thì rất lâu nên hầu nhƣ trên thế giới chỉ có Nhà nƣớc đầu tƣ vào lĩnh vực này + Ngoài vai trò đối với kinh tế, xã hội, an ninh-quốc phòng vai trò đầu tƣ từ ngân sách Nhà nƣớc còn đƣợc thể hiện ở những dự án nhằm gìn giữ, bảo vệ môi trƣờng, khắc phục ô nhiễm, cạn kiệt tài nguyên, dự báo và hạn chế thiên tai. Con ngƣời chỉ có thể sinh sống và tồn tại bền vững trong một môi trƣờng bền vững. Do đó, vai trò này của hoạt động đầu tƣ công đối với sự phát triển chung của một Quốc Gia là cần thiết và không thể bị xem nhẹ. 1.1.2.3. Nội dung và nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư công a. Nội dung phân bổ vốn đầu tư công Theo Quyết định số 60/2010/QĐ-TTgngày 30 tháng 9 năm 2010 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc phân bổ vốn đầu tƣ phát triển bằng nguồn ngân sách nhà nƣớc giai đoạn 2011 - 2015, vốn đầu tƣ phát triển thuộc nguồn ngân sách nhà nƣớc đƣợc bố trí để chuẩn bị đầu tƣ và thực hiện dự án của các ngành, lĩnh vực dƣới đây: - Nông, lâm nghiệp và thủy sản: xây dựng, cải tạo và nâng cấp các công trình, dự án thủy lợi, đê điều và phòng chống lụt bão; các dự án đầu tƣ cơ sở hạ tầng sản xuất giống cây nông, lâm nghiệp, giống vật nuôi và giống thủy sản; cơ sở vật chất phục vụ quản lý nhà nƣớc về cây trồng, vật nuôi và dịch hại, bảo vệ và phát triển rừng; hạ tầng nuôi trồng thủy sản, tránh trú bão cho tàu thuyền, cảng cá, các khu bảo tồn thủy sản biển và bảo tồn thủy sản nội địa. - Công nghiệp: đầu tƣ trong lĩnh vực khai thác dầu khí (đầu tƣ trở lại cho Tập đoàn Dầu khí Việt Nam); các khu kinh tế ven biển và hạ tầng khu công nghiệp; 10 mạng lƣới điện vùng đồng bào dân tộc thiểu số; hỗ trợ đầu tƣ sản xuất năng lƣợng tái tạo; sản phẩm trọng điểm quốc gia. - Giao thông vận tải: xây dựng và nâng cấp các công trình, dự án giao thông đƣờng bộ, đƣờng sắt, đƣờng thủy, đƣờng hàng không. - Cấp nƣớc và xử lý rác thải, nƣớc thải: xây dựng, cải tạo và nâng cấp các công trình, dự án cấp, thoát nƣớc, xử lý chất thải. - Kho tàng: xây dựng, cải tạo và nâng cấp các công trình thuộc hệ thống kho tàng, bến bãi lƣu giữ hàng dự trữ quốc gia, lƣu trữ hồ sơ, tài liệu, kho vật chứng. - Văn hóa: xây dựng và cải tạo các công trình, dự án bảo tồn, bảo tàng, điện ảnh, thƣ viện. - Thể thao: xây dựng và cải tạo các công trình, dự án thuộc lĩnh vực thể dục, thể thao. - Thông tin và truyền thông: xây dựng và cải tạo các công trình, dự án phục vụ hoạt động xuất bản, thông tấn, báo chí, phát thanh, truyền hình tiếng dân tộc; các công trình viễn thông phục vụ mục tiêu quốc phòng, an ninh và các dự án cụ thể đƣợc phê duyệt của cấp có thẩm quyền. - Khoa học, công nghệ và công nghệ thông tin: xây dựng và cải tạo các công trình, dự án thuộc lĩnh vực khoa học công nghệ, nhƣ: xây dựng mới, nâng cấp, đầu tƣ chiều sâu các tổ chức khoa học và công nghệ; các phòng thí nghiệm, xƣởng thực nghiệm; các trung tâm phân tích, kiểm nghiệm, kiểm định; các phòng thiết kế chuyên dụng trong lĩnh vực khoa học tự nhiên và kỹ thuật; các trung tâm ứng dụng và chuyển giao công nghệ, các chi cục Tiêu chuẩn - Đo lƣờng - Chất lƣợng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng; các trạm trại thực nghiệm; xây dựng và cải tạo các công trình công nghệ thông tin, xử lý dữ liệu và xây dựng cổng thông tin. - Giáo dục và đào tạo: xây dựng và cải tạo các công trình, dự án hạ tầng cho các cấp giáo dục và đào tạo mầm non, tiểu học, trung học cơ sở, trung học phổ thông, trung học nghề nghiệp, trung cấp chuyên nghiệp, dạy nghề, cao đẳng, đại học. - Y tế và vệ sinh an toàn thực phẩm: xây dựng và cải tạo các công trình dự án bệnh viện, trung tâm y tế, phòng kiểm nghiệm của cơ quan quản lý chất lƣợng quốc gia. - Xã hội: xây dựng và cải tạo các công trình, dự án phục vụ mục tiêu nuôi dƣỡng, điều dƣỡng ngƣời có công, thƣơng bệnh binh, ngƣời già, ngƣời tàn tật; chăm sóc, điều dƣỡng sức khỏe; cai nghiện và các công trình trợ giúp xã hội khác.