Tài liệu Kinh nghiệm hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở singapore và bài học cho việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG KHOA KINH TẾ VÀ KINH DOANH QUỐC TẾ --------***-------- KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ ĐỐI NGOẠI KINH NGHIỆM HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở SINGAPORE VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM Họ và tên sinh viên Mã sinh viên Lớp Khóa Người hướng dẫn khoa học : : : : : Bùi Viết Sang 0851010392 Anh 12 – Khối 4 KT 47 TS. Nguyễn Thị Việt Hoa Hà Nội, tháng 5 năm 2012 MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG ............................................................... 5 1.1. Khái niệm, đặc điểm và các hình thức của mô hình hợp tác công tư................................................................................................................ 5 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của mô hình hợp tác công tư......................... 5 1.1.2. Các lĩnh vực có thể áp dụng mô hình hợp tác công tư ....................... 8 1.1.3. Các hình thức kết hợp nhà nước tư nhân trong mô hình hợp tác công tư ........................................................................................... 9 1.2. Cơ sở hạ tầng và vai trò của nó trong công cuộc phát triển kinh tế - xã hội.......................................................................................................... 17 1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của cơ sở hạ tầng ........................................ 17 1.2.2. Vai trò của cơ sở hạ tầng trong công cuộc phát triển kinh tế - xã hội.................................................................................................. 18 1.3. Sự cần thiết áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ......................................................................................................... 19 1.3.1. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và hiệu quả cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng ................................................................................ 19 1.3.2. Bổ sung tài chính cho các dự án cơ sở hạ tầng................................. 20 1.3.3. Chuyển gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng......................................................................................... 22 1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng .......................................................... 23 1.4.1. Các yếu tố ngoại sinh ...................................................................... 24 1.4.2. Các yếu tố nội sinh .......................................................................... 26 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ VÀO LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI SINGAPORE ................ 28 2.1. Bối cảnh áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Singapore ....................................................................................... 28 2.1.1. Môi trường kinh tế xã hội Singapore ............................................... 28 2.1.2. Môi trường pháp lý của Singapore .................................................. 32 2.2. Tổng quan về việc áp dụng mô hình hợp tác công tư tại trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Singapore................................................................ 34 2.2.1. Chính sách chung của Singapore về việc áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ............................................. 34 2.2.2. Các quy định chung về hợp đồng hợp tác công tư của Singapore.................................................................................................. 35 2.2.3. Tổng quan về các dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Singapore ............................................................................................. 40 2.3. Một số dự án áp dụng mô hình hợp tác công tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Singapore................................................................................... 41 2.3.1. Các dự án nhà máy nước ngọt ......................................................... 41 2.3.2. Dự án mở rộng học viện giáo dục công nghệ (ITE) ......................... 48 2.4. Bài học từ kinh nghiệm của Singapore trong việc áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng .......................................... 50 2.4.1 Tăng cường lợi thế cạnh tranh quốc gia............................................ 50 2.4.2. Khung pháp lý PPP hoàn thiện ........................................................ 51 2.4.3. Xây dựng cơ quan quản lý PPP độc lập ........................................... 51 2.4.4. Vai trò giám sát của khu vực công cộng .......................................... 52 CHƯƠNG 3: BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆC ÁP DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM ........................................................................................ 53 3.1. Sự tương đồng và khác biệt trong môi trường kinh tế, xã hội và pháp lý giữa Việt Nam và Singapore trong việc áp dụng PPP vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng ...................................................................................... 53 3.1.1. Môi trường kinh tế - xã hội ............................................................. 53 3.1.2. Môi trường pháp lý ......................................................................... 55 3.2. Thực trạng áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Việt Nam .................................................................................... 56 3.2.1. Nhu cầu cần áp dụng mô hình hợp tác công tư vào phát triển kinh tế cơ sở hạ tầng ở Việt Nam ...................................................... 56 3.2.2. Quy định pháp lý của Việt Nam về việc áp dụng PPP vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng ............................................................................... 58 3.2.3. Thực trạng triển khai mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam .......................................................................................................... 63 3.3. Các giải pháp phát triển mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam dựa trên kinh nghiệm của Singaproe............................................................... 67 3.3.1. Xây dựng cơ quan giám sát quản lý PPP độc lập ............................. 67 3.3.2. Hoàn thiện khung pháp lý cho áp dụng PPP vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng ............................................................................................. 69 3.3.3. Cải thiện môi trường đầu tư - nâng cao tính minh bạch cho thị trường ........................................................................................... 72 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................. 76 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Tên tiếng Anh Tên Tiếng Việt ADB Asian Development Bank Ngân hàng phát triển Châu Á BOO Build- Own- Operate Xây dựng- Sở hữu- Vận hành BOT Build- Operate- Transfer Xây dựng- Vận hành- Chuyển giao BT Build- Transfer Xây dựng- Chuyển giao BTO Build- Transfer- Operate Xây dựng- Chuyển giao- Vận hành DBFO Design- Build- Finance- Operate Thiết kế- Xây dựng- Tài trợ- Vận hành DBO Design- Build- Operate Thiết kế- Xây dựng- Vận hành DOSS Department of Statistics Cục thống kê Singapore Singapore EDB Economic development board Hội đồng phát triển kinh tế FDI Foreign direct investment Đầu tư trực tiếp nước ngoài ICT Information and communication Công nghệ thông tin và truyền Technology thông Infocomm Development Cơ quan phát triển thông tin và Authority truyền thông Japan Bank for International Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Cooperation Bản MOF Ministry of Finance Bộ tài chính (Singapore) ODA Official Development Assitance Hỗ trợ phát triển chính thức PPP Public Private Partnership Hợp tác công tư PUB Public Utilities Board Ủy ban tiện ích công cộng WB World Bank Ngân hàng thế giới IDA JBIC USD Đô la Mĩ (đơn vị tiền tệ của Mĩ) SGD Đô la Singapore (đơn vị tiền tệ của Singapore) DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình 1.1: Tỉ lệ các dự án theo các hình thức hợp tác công tư tại châu Á năm 2002 ................................................................................................ 9 Hình 1.2: Cơ cấu của một hợp đồng quản lý .......................................................... 12 Hình 1.3: Cơ cấu của một hợp đồng cho thuê ........................................................ 13 Hình 1.4: Cơ cấu của một hợp đồng nhượng quyền ............................................... 14 Hình 1.5: Cơ cầu của một hợp đồng BOT .............................................................. 15 Hình 1.6: Cơ cấu của một hợp đồng liên doanh ..................................................... 17 Hình 1.7: So sánh việc mua sắm theo cách truyền thống và theo phương thức PPP ............................................................................................... 22 Hình 1.8: Sơ đồ các dòng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng................................................ 23 Hình 2.1: GDP của Singapore trước năm 2004 ...................................................... 29 Hình 2.2: Tỉ lệ nợ công của Singapore trước năm 2004 (tính theo %GDP) ............ 30 Hình 2.3: Cơ chế hợp tác giữa các bên trong một hợp đồng PPP thông thường tại Singapore............................................................................. 38 Hình 2.4: Cơ cấu chung của một nhóm giám sát quản lý PPP ................................ 39 Hình 2.5: Cơ chế hợp tác giữa các bên của nhà máy nước SingSpring ................... 45 Hình 3.1: Số lượng dự án PPP và tổng vốn đầu tư và tổng vốn đầu tư từ 2001 – 2010 tại Việt Nam ..................................................................... 65 Hình 3.2: Cơ cấu của một cơ quan quản lý giám sát dự án PPP ............................. 68 DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Đặc trưng của các lĩnh vực có thể áp dụng mô hình hợp tác công tư ................................................................................................... 8 Bảng 1.2: So sánh các hình thức kết hợp nhà nước tư nhân.................................... 10 Bảng 1.3: Các hình thức BOT căn bản ................................................................... 16 Bảng 2.1: Tổng hợp các dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Singapore ............................................................................................. 40 Bảng 3.1: Vốn chi xây dựng cơ bản trong tổng chi ngân sách giai đoạn 2001-2009 ............................................................................................ 54 Bảng 3.2: Nhu cầu đầu tư của Việt Nam vào cơ sở hạ tầng giao thông từ 2011-2020 ............................................................................................ 58 Bảng 3.3: Số lượng dự án PPP và tổng vốn đầu tư phân theo lĩnh vực và hình thức tại Việt Nam.......................................................................... 63 Bảng 3.4: Số lượng dự án PPP và tổng vốn đầu tư theo phân ngành tại Việt Nam .............................................................................................. 64 1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cơ sở hạ tầng đóng vai trò quan trọng cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Sự phát triển của hạ tầng giúp nâng cao mức sống cho xã hội thông qua việc mang lại những sản phẩm dịch vụ công cộng tốt hơn, đồng thời cơ sở hạ tầng cũng hỗ trợ cho sự tăng trưởng kinh tế và củng cố vị trí cạnh tranh trên thị trường quốc tế. Trong quá trình tiến hành công nghiệp hóa, hiện đại hóa, Việt Nam cũng chú trọng rất nhiều đến việc xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng, bằng chứng là ngân sách dành cho lĩnh vực này chiếm từ 8-9% GDP hàng năm. Tuy nhiên khi nhìn vào nhu cầu tài chính, nguồn ngân sách và vốn ODA hiện có, có thể thấy rõ Việt Nam đang đối mặt với một sự thiếu hụt vốn (hay còn gọi là “khoảng cách đầu tư”) khoảng 2,5 tỉ đô la mỗi năm (ADB, 2005, tr.5). Khoảng cách này cần phải được lấp đầy bởi các nguồn lực từ khu vực tư nhân để đảm bảo được nhu cầu vốn và giữ vững được tốc độ tăng trưởng kinh tế hiện nay của Việt Nam. Bên cạnh đó trình độ chuyên môn, năng lực quản lý, vận hành, khai thác, bảo trì và hệ thống cơ sở hạ tầng của khu vực này là một yếu góp phần thúc đẩy và nâng cao hiệu quả trong việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Vì vậy nhu cầu cấp thiết đặt ra là phải tìm ra một mô hình huy động được sự tham gia của khu vực tư nhân vào các lĩnh vực đầu tư, nhất là đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Mô hình hợp tác công tư (mô hình đối tác nhà nước tư nhân –PPP) là mô hình hợp tác giữa khu vực nhà nước và tư nhân trong việc cung cấp và phát triển các dịch vụ công cộng (trong đó có cơ sở hạ tầng), góp phần giải quyết những vấn đề thiếu hụt vốn cũng như nâng cao hiệu quả của các dự án phát triển cơ sở hạ tầng. Xuất hiện từ những năm 80 của thế kỉ XX, mô hình này ngày càng được áp dụng rộng rãi và đã được những thành quả to lớn tại trên 50 quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, mô hình PPP đã được bắt đầu nghiên cứu và đưa vào áp dụng từ năm 1994, tuy nhiên kết quả đạt được còn nhiều hạn chế. Trong khi đó một số nước như Singapore, tuy mới chỉ áp dụng PPP trong vòng 7 – 10 năm trở lại đây, mặc dù vẫn còn gặp nhiều khó khăn song cũng đã thu được những kết quả đáng khích lệ. Do đó ngoài việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước đi trước thì việc tìm hiểu kinh 2 nghiệm của những nước đi sau nhưng có những thành công nhất định như Singapore cũng là một điều cần thiết đối với Việt Nam hiện nay. Xuất phát từ những lý do trên em mạnh dạn chọn đề tài: “Kinh nghiệm hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Singapore và bài học cho Việt Nam” để nghiên cứu. 2. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu thực tiễn áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Singapore, từ đó đề xuất bài học kinh nghiệm cũng như những giải pháp phát triển mô hình này tại Việt Nam trong thời gian tới. 3. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, khóa luận phải thực hiện những nhiệm vụ cụ thể sau: - Làm rõ khái niệm đặc điểm, những lĩnh vực có thể áp dụng cũng như những hình thức kết hợp của mô hình hợp tác công tư. - Làm rõ khái niệm đặc điểm của cơ sở hạ tầng và phân tích những lợi ích cũng như những rào cản của việc áp dụng mô hình hợp tác công tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng. - Tổng quan việc áp dụng mô hình hợp tác công tư, nghiên cứu và phân tích một số dự án thực tế ở Singapore. Trong phạm vi nghiên cứu, bài khóa luận sẽ tiến hành nghiên cứu một số dự án cơ sở hạ tầng áp dụng PPP thành công ở Singapore. - Đánh giá thực trạng việc áp dụng mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam, so sánh những điểm tương đồng và khác biệt giữa Việt Nam và Singapore, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm, đề xuất các giải pháp phát triển mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam trong thời gian tới. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu 3 Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề liên quan đến việc áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Singapore và Việt Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về mặt nội dung, phạm vi nghiên cứu của khóa luận là các vấn đề liên quan đến việc áp dụng mô hình hợp tác công tư vào một dự án cơ sở hạ tầng. Về mặt không gian phạm vi nghiên cứu của khóa luận là các vấn đề liên quan đến Singapore và Việt Nam. Về mặt thời gian, các vấn đề nghiên cứu xem xét trong khoảng thời gian từ 2001 đến 2010, từ đó đưa ra những giải pháp cho thời gian tới. 5. Phương pháp nghiên cứu Khóa luận sử dụng phương pháp nghiên cứu là duy vật biện chứng và duy vật lịch sử cùng với các các phương pháp nghiên cứu tổng hợp: phương pháp thống kê, phương pháp so sánh, phương pháp diễn giải, khái quát để rút ra nhận định, đánh giá và kết luận. 6. Bố cục đề tài Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, khóa luận được chia làm 3 chương: Chương 1: Tổng quan về mô hình hợp tác công - tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Chương 2: Thực trạng áp dụng mô hình hợp tác công tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Singapore Chương 3: Bài học kinh nghiệm cho việc áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Mặc dù đã hết sức cố gắng song do hạn chế về kiến thức cũng như những khó khăn trong việc thu thập tài liệu, nên khóa luận không tránh khỏi những thiếu sót. Vì vậy, rất mong nhận được ý kiến đóng góp của các thầy cô giáo để khóa luận được hoàn thiện hơn. Cuối cùng xin gửi lời cảm ơn đến các thầy cô trường Đại học Ngoại Thương nói chung và các thầy cô giáo khoa Kinh tế và kinh doanh quốc tế 4 nói riêng đã cung cấp những kiến thức bổ ích cho chúng em suốt bốn năm qua. Đặc biệt em xin trân trọng cảm ơn TS. Nguyễn Thị Việt Hoa đã tận tình hướng dẫn, giúp em hoàn thành khóa luận này. Hà Nội, ngày 10 tháng 5 năm 2012 5 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG 1.1. Khái niệm, đặc điểm và các hình thức của mô hình hợp tác công tư 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của mô hình hợp tác công tư Hiện nay, trên thế giới chưa có một định nghĩa thống nhất về thuật ngữ “hợp tác công tư” (PPP). Mỗi mỗi quốc gia, mỗi tổ chức quốc tế đều có một cách hiểu riêng phù hợp với quá trình áp dụng của mình. Có thể thấy hai định nghĩa sau được sử dụng phổ biến nhất: định nghĩa hợp tác công tư của ngân hàng phát triển châu Á (ADB) và Ủy ban châu Âu. Theo quan điểm của ADB, “hợp tác công tư dùng để chỉ các quan hệ hợp tác có thể có của khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trên cơ sở một hợp đồng. Mục đích cao nhất của hợp tác công tư là nhắm tới sự sẵn có của nguồn lực, chất lượng, tính hiệu quả trong cung cấp dịch vụ và việc sử dụng hiệu quả, hợp lý các nguồn vốn” (ADB, 2008, tr.1) Trong quan hệ hợp tác công tư, ADB cho rằng: PPP có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn thừa nhận vai trò của chính phủ trong việc đảm bảo nghĩa vụ xã hội được đáp ứng. Khái niệm của ADB nhấn mạnh PPP có sự phân chia trách nhiệm rõ ràng giữa các bên của hợp đồng sao cho tận dụng được nguồn lực và tính hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn của hợp đồng. Khác với ADB, ủy ban châu Âu không đưa ra một định nghĩa cụ thể về thuật ngữ hợp tác công tư, thay vào đó sử dụng các đặc trưng tổng quát để định nghĩa các dự án hợp tác công tư (Commission Of The European Communities, 2004, tr.3): - Các mối quan hệ tương đối lâu dài giữa đối tác nhà nước và đối tác tư nhân trên tất cả các khía cạnh của một dự án đã được lập kế hoạch từ trước. - Cơ cấu vốn là sự liên kết các nguồn vốn của khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. - Tổ chức chịu trách nhiệm vận hành tức khu vực tư nhân đóng vai trò quan trọng trong từng giai đoạn cụ thể của dự án. 6 - Có sự phân chia rủi ro giữa hai bên đối tác là khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. Ngoài ra có thể tham khảo một số định nghĩa về PPP sau: Theo hội đồng Canada: “PPP là một liên doanh hợp tác giữa các khu vực công cộng và tư nhân, được xây dựng trên chuyên môn của từng đối tác, đáp ứng tốt nhất nhu cầu của xã hội thông qua việc phân bổ thích hợp các nguồn lực, rủi ro và thu nhập” (Asanga Gunawansa, 2010, tr.8). Bộ Tài chính Singapore, trong cuốn “Cẩm nang hợp tác công tư” cũng đưa ra định nghĩa cho PPP: "PPP đề cập đến mối quan hệ hợp tác lâu dài giữa khu vực nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực cung cấp các dịch vụ công cộng. Nó là một phương pháp tiếp cận mới mà chính phủ đang áp dụng để tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng" (MOF, 2004, tr.4). Ủy ban Kinh tế, Bộ Tài chính Ấn Độ lại cho rằng: "Dự án Quan hệ đối tác công-tư (PPP) có nghĩa là một dự án dựa trên hợp đồng hoặc nhượng bộ thỏa thuận giữa Chính phủ hoặc tổ chức pháp lý ở một bên và một công ty tư nhân ở phía bên kia, để cung cấp một dịch vụ công cộng và được thanh toán phí sử dụng” (Asanga Gunawansa, 2010, tr.8). Từ các cách tiếp cận trên có thể thấy có sự khác nhau trong cách tiếp cận PPP của các quốc gia. Định nghĩa của Canada tập trung vào các tổ chức trong đó có sự liên doanh hợp tác giữa khu vực công cộng và tư nhân trong đó các bên sự phân bổ các nguồn lực, rủi ro một cách thích hợp. Điều này cho thấy rằng PPP được xem xét như quan hệ đối tác được thỏa thuận giữa các bên thương lượng có sự bình đẳng quyền lực. Trong khi đó định nghĩa của Singapore tập trung vào PPP là một mối quan hệ lâu dài giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, cho phép các tư nhân được tham gia với nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ công cộng cho người dân. Định nghĩa của Ấn Độ diễn giải khái niệm một cách thực tế là việc chính phủ đưa ra một nhượng bộ đối với các khu vực tư nhân trong việc phát triển một dự án công cộng và cung cấp dịch vụ trở lại cho những người thanh toán phí sử dụng. Đồng thời cho thấy các dấu hiệu tham gia của khu vực công trong quan hệ đối tác công tư là do hạn chế về tài chính và thiếu khả năng quản lý hiệu quả. Khu vực 7 tư nhân là yếu tố cần thiết cho việc tài trợ, phát triển dự án và cung cấp trở lại các dịch vụ công cộng. Tại Việt Nam, PPP thường được hiểu là hình thức gắn liền với các mô hình đầu tư xây dựng BOT, BOO. Cho đến những năm gần đây, PPP mới được nghiên cứu một cách khái quát hơn. Theo quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư, thì hợp tác công tư được hiểu: - Là việc nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án. - Hợp đồng dự án quy định mục đích, phạm vi, nội dung dự án; quyền và nghĩa vụ các bên trong việc thiết kế, xây dựng, kinh doanh, quản lý công trình dự án. Mặc dù các cách tiếp cận của Việt Nam so với của các tổ chức và quốc gia khác có sự khác nhau, song có thể chỉ rõ các các đặc trưng cơ bản của mối quan hệ hợp tác nhà nước tư nhân này như sau: Thứ nhất, các dự án PPP cho phép sự tham gia của khu vực tư nhân vào việc cung cấp các dịch vụ công cộng. Tùy theo từng mức độ tham gia của khu vực tư nhân và sự can thiệp của khu vực nhà nước, lại có những mô hình PPP khác nhau. Thứ hai, có sự phân chia rõ ràng về trách nhiệm rủi ro, nghĩa vụ tài chính và các khoản thu nhập trong một dự án PPP. Một hợp đồng PPP quy định cụ thể kết quả đầu ra, dịch vụ yêu cầu, quy định công ty hay tập đoàn nào sẽ phụ trách vấn đề tài chính, thiết kế, xây dựng vận hành và duy trì dự án sau khi hoàn thành. Thứ ba, các hợp đồng PPP thường là dài hạn, trong khoảng từ 10-30 năm. Không giống với lĩnh vực mua sắm truyền thống, khu vực nhà nước sẽ không sở hữu các cơ sở này trong khoảng thời gian này. Tuy nhiên, khu vực nhà nước có thể tiếp tục cung cấp các dịch vụ cốt lõi truyền thống gắn với công trình (như giảng dạy trong các trường học và các dịch vụ y tế trong bệnh viện) trong khi nhà thầu tư nhân có thể cung cấp các dịch vụ phụ trợ để hỗ trợ cơ sở hạ tầng. Điều này thường xảy ra 8 sau khi hết thời gian hợp đồng và cơ sở hạ tầng được trả quyền sở hữu về cho khu vực nhà nước. Thứ tư, không giống như trong các dự án thông thường, trong một dự án PPP, nhà thầu tư nhân chỉ thu hồi khoản đầu tư thông qua thu nhập thu được của hoạt động cung cấp dịch vụ sau này, hoặc khu vực nhà nước có thể bồi thường cho nhà thầu tư nhân với các khoản thanh toán dịch vụ, hoặc quyền hạn được trực tiếp thu lệ phí đối với người sử dụng các dịch vụ này, hoặc kết hợp tất cả các phương thức trên. Thứ năm, cơ chế thanh toán PPP thường cung cấp cho chính phủ một quyền khấu trừ các khoản thanh toán nếu chất lượng dịch vụ được cung cấp bởi nhà thầu tư nhân là thấp hơn so với thoả thuận. Chính phủ cũng có quyền bảo lưu quyền tham gia và giành lại quyền kiểm soát tài sản của dự án, trong trường hợp việc cung cấp dịch vụ chất lượng thấp của nhà điều hành tư nhân lặp đi lặp lại. 1.1.2. Các lĩnh vực có thể áp dụng mô hình hợp tác công tư Với mục đích nâng cao hiệu quả của các dịch vụ công cộng trên cơ sở chuyển giao trách nhiệm và rủi ro cho khu vực tư nhân, mô hình hợp tác công tư có phạm vi áp dụng rất rộng rãi. Bảng 1.1: Đặc trưng của các lĩnh vực có thể áp dụng mô hình hợp tác công tư Nguồn: ADB, 2005, tr.24 Bảng 1.1 trên đưa ra hai đặc trưng cơ bản nhằm xem xét một dự án hay một lĩnh vực cụ thể có thể được phát triển bằng nguồn lực của khu vực nào. Theo đó tất 9 cả các lĩnh vực đạt được hiệu quả thương mại nếu có sự hỗ trợ của chính phủ thì có thể áp dụng mô hình hợp tác công tư. Trên thực tế, từ các nước đi đầu trong việc phát triển quan hệ hợp tác công tư như Anh, Canada, Úc, Pháp cho đến những nước mới tham gia nghiên cứu thí điểm hoặc mới áp dụng trong 10 năm trở lại đây như Trung Quốc, Philippin, Singapore mô hình đầu tư này cũng đã được triển khai rộng rãi trong rất nhiều lĩnh vực: Khai thác, cung cấp năng lượng; Nước sạch, vệ sinh; Xử lý rách thải; Truyền thông; Bệnh viện; Trường học và trang thiết bị giảng dạy; Quốc phòng, Nhà tù; Nhà ở; Đường giao thông; Hệ thống công nghệ thông tin; Cơ sở hạ tầng cho thể dục thể thao… 1.1.3. Các hình thức kết hợp nhà nước tư nhân trong mô hình hợp tác công tư Tùy theo sự điều tiết của nhà nước và mức độ tham gia của khu vực tư nhân hay sự chia sẻ trách nhiệm và mức độ rủi ro giữa các bên lại có các hình thức kết hợp nhà nước tư nhân khác nhau. Có 6 hình thức chủ yếu là: hợp đồng dịch vụ; BOT và các hình thức tương đương; hợp đồng quản lý; thuê; nhượng quyền; liên doanh. Hình 1.1: Tỉ lệ các dự án theo các hình thức hợp tác công tư tại châu Á năm 2002 (Nguồn: ADB, 2008, tr.29) Tư nhân Nhà nước Vận hành & Bảo Trì Nhà nước Nhà nước Nhà nước Thấp nhất Mức giá cố định Vốn đầu tư Rủi ro thương mại Mức độ rủi ro của khu vực tư nhân Điều khoản đền bù Trung bình Chia sẻ Nhà nước Tư nhân 10-15 năm Nhà nước Thuê Cao Tư nhân Tư nhân Tư nhân 25-30 năm Nhà nước/Tư nhân Nhượng quyền Một phần cố định + một phần phụ thuộc vào tiến trình thực hiện Cao Tư nhân Tư nhân Tư nhân 20-30 năm Nhà nước/Tư nhân BOT và các hình thức tương đương Cao Tư nhân Tư nhân Tư nhân - Không thời hạn Tư nhân Liên doanh Nguồn Tác giả tổng hợp từ nguồn ADB (2008) Phí cố định + Một phần của Toàn bộ tiền thu một phần phụ nguồn thu phí phí thuộc vào mức độ hiệu quả Thấp Nhà nước 2-5 năm 1-3 năm Thời hạn Hợp đồng quản lý Nhà nước Hợp đồng dịch vụ Quyên sở hữu tài sản Nhà nước Tiêu chí Bảng 1.2: So sánh các hình thức kết hợp nhà nước tư nhân 10 11 1.1.3.1. Hợp đồng dịch vụ Trong một hợp đồng dịch vụ khu vực nhà nước thuê một công ty hay một chủ tư nhân thực hiện một hoặc một vài công việc trong quá trình cung cấp các dịch vụ nhất định trong một khoảng thời gian cụ thể thường từ một đến ba năm. Khu vực nhà nước vẫn đóng vai trò là nhà cung cấp chính các dịch vụ công cộng đó và chỉ một phần nhỏ trong quá trình cung cấp dịch vụ được giao lại cho đối tác tư nhân đảm nhiệm. Khu vực tư nhân phải thực hiện các công việc được giao theo đúng yêu cầu đã thỏa thuận trong hợp đồng và phải đạt được các tiêu chuẩn nhất định do bên đối tác nhà nước đặt ra. Thông thường, chính phủ tổ chức đấu thầu các hợp đồng dịch vụ. Cho đến nay hình thức đấu thầu vẫn được áp dụng nhiều nhất và tỏ ra phù hợp nhất với các hợp đồng dịch vụ bởi hình thức hợp đồng hợp tác công tư này có thời hạn và phạm vi khá hẹp. Theo hợp đồng dịch vụ, khu vực nhà nước sẽ trả trước cho khu vực tư nhân một khoản tiền nhất định. Vì thế, doanh thu của khu vực tư nhân sẽ tăng lên nếu họ cắt giảm được các chi phí vận hành trong khi vẫn đảm bảo đạt được các tiêu chuẩn đã đặt ra. Với dạng hợp tác công tư này, bên đối tác nhà nước sẽ chịu hoàn toàn trách nhiệm cung cấp bất kì nguồn vốn đầu tư nào cần thiết cho việc mở rộng hay nâng cao hệ thống cung cấp dịch vụ. 1.1.3.2. Hợp đồng quản lý Một hợp đồng quản lý mở rộng phạm vi công việc cho khu vực tư nhân, theo đó bên đối tác tư nhân có thể sẽ chịu một phần hay toàn bộ trách nhiệm quản lý và vận hành các dịch vụ công cộng (bệnh viện, cảng biển…). Mặc dù trách nhiệm cuối cùng đối với việc quản lý và vận hành các tài sản hoạt động vẫn thuộc về khu vực nhà nước song trách nhiệm kiểm tra giám sát thường xuyên được giao cho đối tác tư nhân. Trong hầu hết các hợp đồng quản lý, khu vực tư nhân sẽ chịu vốn lưu động nhưng không cấp vốn đầu tư cho việc mở rộng hay nâng cấp các công trình liên quan. Nhà đầu tư được trả trước một khoản phí nhất định để chi cho tiền lương công nhân cùng với các chi phí vận hành ước tính. Để tạo động lực thúc đẩy cải tiến nâng cao hiệu suất, hợp đồng quản lý cũng thường quy định một khoản thanh toán khác 12 cho các nhà thầu nếu họ đạt được các mục tiêu đã được đặt ra. Các nhà thầu quản lý cũng có thể nhận được một tỉ lệ nhất định từ lợi nhuận thu được. Khu vực nhà nước vẫn chịu trách nhiệm toàn bộ đối với các khoản đầu tư lớn, đặc biệt là đầu tư mở rộng hoặc nâng cao đáng kể hiệu suất của toàn bộ hệ thống. Trong hợp đồng, có thể quy đinh một số hoạt động cụ thể riêng biệt sẽ do khu vực tư nhân cấp tài chính. Khu vực tư nhân tương tác với khách hàng nhưng trách nhiệm xây dựng các biểu giá phí dịch vụ vẫn thuộc về khu vực nhà nước. Tuy nhiên đối với khu vực tư nhân, các hợp đồng quản lý thường góp phần nâng cao hoàn thiện hệ thống tài chính và quản lý của các công ty. Hình 1.2: Cơ cấu của một hợp đồng quản lý Chính phủ Các quy định: Biểu phí Tiêu chuẩn dịch vụ Quản lý môi trường Đầu tư& Trợ cấp Chấp thuận Báo cáo Nhà cung cấp dịch vụ công cộng Quản lý Biểu phí Nhà vận hành tư nhân (Nguồn: ADB, 2008, tr.31) 1.1.3.3. Hợp đồng cho thuê Trong một hợp đồng cho thuê, bên đối tác tư nhân hoàn toàn chịu trách nhiệm đối với dịch vụ trong hợp đồng và đảm nhận mọi công việc liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn dịch vụ. Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và thay thế - vẫn thuộc quyền hạn của khu vực nhà nước, các nhà vận hành tư nhân cung cấp dịch vụ từ đầu đến cuối với rủi ro và chi phí do họ gánh chịu. Trách nhiệm cung cấp dịch vụ được 13 chuyển giao từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân. Do đó, toàn bộ các rủi ro, chi phí tài chính trong quá trình vận hành và bảo dưỡng dịch vụ do khu vực tư nhân chi trả. Đặc biệt, các nhà thầu tư nhân phải tự chịu thua lỗ hoặc các khoản nợ của khách hàng không thu hồi được. Tuy nhiên cần lưu ý rằng các hợp đồng cho thuê không đồng nghĩa với việc bán các trang thiết bị cơ sở hạ tầng cho khu vực tư nhân. Theo hình thức này, tổng chi phí ban đầu xây dưng các hệ thống trang thiết bị cung ứng dịch vụ do nhà nước chịu và sau đó tài sản được giao lại cho khu vực tư nhân vận hành và bảo dưỡng. Một phần lệ phí thu từ dịch vụ được chuyển cho khu vực tư nhân để mở rộng hệ thống. Hình 1.3: Cơ cấu của một hợp đồng cho thuê Chính phủ Các quy định: Biểu phí Tiêu chuẩn dịch vụ Quản lý môi trường Chấp thuận đầu tư Công ty sở hữu tài sản Lên KH Hợp đồng cho thuê: - Các mục tiêu -Phí khả biểu Báo cáo Đơn vị đi thuê (Nguồn: ADB, 2008, tr.33) 1.1.3.4. Hợp đồng nhượng quyền Một hợp đồng nhượng quyền cho phép các nhà đầu tư đảm nhiệm toàn bộ quá trình cung ứng dịch vụ trong một lĩnh vực cụ thể, bao gồm vận hành, bảo dưỡng, thu phí, quản lý và xây dựng, nâng cấp hệ thống. Đặc trưng quan trọng của hình thức này là các nhà thầu tư nhân chịu trách nhiệm mọi khoản vốn đầu tư. Khu vực nhà nước có nghĩa vụ xây dựng các tiêu chuẩn hoạt động cho khu vực tư nhân và