Tài liệu Khiếu nại, tố cáo hành chính - cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp

  • Số trang: 663 |
  • Loại file: PDF |
  • Lượt xem: 195 |
  • Lượt tải: 1
quangtran

Đã đăng 3721 tài liệu

Mô tả:

THANH TRA CHÍNH PHỦ ----------------------***---------------------- CÁC CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI ĐỘC LẬP CẤP NHÀ NƯỚC KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP Chủ nhiệm: TS. Lê Tiến Hào Phó Tổng Thanh tra Chính phủ 9007-1 Hà Nội, tháng 10 năm 2011 MỤC LỤC STT CHUYÊN ĐỀ TRANG Một số khái niệm cơ bản về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố 1 cáo hành chính 7 ThS. Đinh Văn Minh Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính Phủ Quan điểm của Đảng, Nhà nước và Tư tưởng Hồ Chí Minh về khiếu 2 nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. TS. Ngô Mạnh Toan 15 Phó Hiệu trưởng Trường Cán Bộ Thanh tra, Thanh tra Chính phủ Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo và các yếu tố ảnh hưởng đến khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo 3 TS. Trần Đức Lượng - Phó Tổng Thanh tra Chính phủ 24 ThS. Nguyễn Tuấn Anh - Vụ II, Thanh tra Chính phủ Thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; vị trí, vai trò của các cơ quan 4 thanh tra nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính 38 PGS.TS. Vũ Thư Viện Nhà nước và Pháp luật Khiếu nại, tố cáo - Quyền pháp định và định hướng đảm bảo, bảo vệ 5 các quyền đó 60 PGS.TS Đinh Văn Mậu Học viện Hành chính Quốc gia Yêu cầu của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp và hội nhập kinh 6 71 tế quốc tế Vũ Văn Chiến Tổng Biên tập Tạp Chí Thanh tra, Thanh tra Chính phủ Thực trạng pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam hiện nay 7 TS. Trần Văn Sơn 78 Phó Vụ trưởng Vụ II, Văn phòng Chính phủ 1 Thực trạng tố cáo, giải quyết tố cáo và thi hành quyết định giải quyết tố 8 cáo. 94 TS. Trần Ngọc Liêm Chánh Văn phòng, Thanh tra Chính phủ Thực trạng công tác tiếp công dân hiện nay. 9 ThS. Nguyễn Văn Kim 103 Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ Tình hình khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay 10 125 TS. Lê Tiến Hào Phó Tổng Thanh tra Chính phủ Thực trạng công tác xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo hiện nay 11 Nguyễn Kim Châu 135 Cục trưởng Cục I, Thanh tra Chính phủ Thực trạng thực hiện thẩm quyền xử lý tố cáo của các cơ quan chức năng và mối quan hệ giữa các cơ quan này trong việc giải quyết tố cáo 12 trong lĩnh vực hành chính 157 ThS. Bùi Ngọc Lam Cục trưởng Cục II, Thanh tra Chính phủ Thực trạng giải quyết khiếu kiện tại Tòa hành chính và việc thi hành 13 các quyết định, bản án của Tòa hành chính hiện nay. Đào Xuân Lan 171 Chánh Toà Hành chính, Toà án nhân dân tối cao Giải quyết khiếu nại bằng phương thức tài phán hành chính 14 ThS. Văn Tiến Mai 184 Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo tại Thành 15 phố Hà Nội. 197 Nguyễn Văn Tuấn Dũng Chánh Thanh tra Thành phố Hà Nội Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo tại Thành 16 phố Hồ Chí Minh 220 Đỗ Duy Phức Phó Cục trưởng Cục III, Thanh tra Chính phủ 2 Vai trò của Thanh tra Chính phủ trong công tác giải quyết khiếu nại, tố 17 cáo 236 ThS. Trần Đăng Vinh Phó Chánh Văn phòng, Thanh tra Chính phủ Thực trạng khiếu nại, tố cáo về thi hành án dân sự và bổ trợ tư pháp – 18 Nguyên nhân và giải pháp 252 Hoàng Quốc Hùng Phó Chánh Thanh tra, Bộ Tư pháp Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh 19 vực đất đai, môi trường. 271 Lê Vũ Tuấn Anh Phó Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh 20 vực nhà ở. 295 TS. Phạm Gia Yên Chánh Thanh Tra Bộ Xây dựng Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong việc 21 thực hiện các chính sách xã hội. 304 Tạ Văn Thiệu Phó Chánh Thanh Tra Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, 22 công chức. 324 ThS. Đặng Thanh Tùng Phó Chánh Thanh tra Bộ Nội vụ Thực trạng tiếp nhận và xử lý tố cáo hành vi tham nhũng 23 352 Ngô Mạnh Hùng Phó Cục trưởng Cục Chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo 24 liên quan đến tôn giáo. 366 TS. Nguyễn Thanh Xuân Phó trưởng ban, Ban Tôn giáo Chính phủ 3 Kiểm tra, giám sát đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính - thực trạng, những vấn đề đang đặt ra và giải pháp 25 376 hoàn thiện TTVCC. Nguyễn Văn Sản Phó Tổng Thanh tra Chính phủ Kiểm tra, giám sát của Đảng đối với việc lãnh đạo và tổ chức thực hiện 26 công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo 385 Cao Văn Thống Uỷ ban kiểm tra Trung ương Đảng Tăng cường công tác giám sát của Quốc hội đối với việc giải quyết 27 khiếu nại, tố cáo của công dân 417 ThS. Bùi Nguyên Suý Phó trưởng ban, Ban dân nguyện của UBTVQH Thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo 28 440 Đinh Thế Nghiệp Phó Cục trưởng Cục II, Thanh tra Chính phủ Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và nhân dân đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo 29 452 của công dân PGS.TS Bùi Xuân Đức Phó trưởng ban Dân chủ - Pháp luật, Uỷ ban Trung ương MTTQVN Mô hình giải quyết khiếu nại hành chính của Cộng hoà Pháp 30 ThS. Đinh Văn Minh 461 Phó Viện trưởng, Viện Khoa học Thanh tra Mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính ở Thụy Điển 31 475 ThS. Lê Thị Thuý Phó trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, Viện Khoa học Thanh tra Mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính của Vương quốc Anh, Hoa 32 Kỳ và Australia. 488 TS. Nguyễn Văn Quang Đại học Luật Hà Nội 4 Phương thức tiếp nhận và giải quyết tố cáo tham nhũng ở một số nước 33 trên thế giới. 514 ThS. Nguyễn Sỹ Giao Viện Khoa học Thanh tra Định hướng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong giai đoạn hiện 34 nay 527 TS. Lê Tiến Hào Phó Tổng Thanh tra Chính phủ Hoàn thiện chính sách pháp luật trên một số lĩnh vực thường phát sinh 35 khiếu nại, tố cáo 538 ThS. Tạ Thu Thuỷ Phòng Nghiên cứu khoa học, Viện Khoa học Thanh tra Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác tiếp công dân, xử lý 36 đơn thư và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo đông người, vượt cấp ThS. Lê Thị Thuý 561 Phó trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, Viện Khoa học Thanh tra Các giải pháp nhằm bảo đảm thi hành các quyết định giải quyết khiếu 37 nại và quyết định xử lý tố cáo 570 TS. Đỗ Gia Thư Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác kiểm tra, giám 38 sát hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo TS. Nguyễn Quốc Hiệp - Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra 581 ThS. Nguyễn Sỹ Giao - Viện Khoa học Thanh tra Những bất cập trong hệ thống pháp luật về giải quyết khiếu nại hành 39 chính 593 TS. Nguyễn Thị Thuỷ Đại học Luật Hà Nội Giám sát và giải quyết khiếu nại đối với văn bản quy phạm pháp luật 40 606 TS. Hoàng Ngọc Giao Viện Nghiên cứu Chính sách, pháp luật và phát triển 5 Các giải pháp tăng cường pháp chế trong giải quyết khiếu nại, tố cáo 41 hành chính 615 TS. Trần Văn Sơn Phó Vụ trưởng Vụ II, Văn phòng Chính phủ Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử và bảo đảm thi hành các 42 bản án, quyết định của Toà án hành chính Th.S Nguyễn Xuân Thiện 630 Toà án nhân dân tối cao Khiếu kiện hành chính trong điều kiện hội nhập quốc tế và cải cách tư 43 pháp ở Việt Nam hiện nay 641 ThS. Nguyễn Tuấn Khanh Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra Các mô hình giải quyết khiếu nại và vai trò của Quốc hội ở một số nước 44 phát triển trong giải quyết đơn thư khiếu nại, dân nguyện Nguyễn Tuấn Nghĩa Viện Khoa học Thanh tra 6 650 MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN VỀ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO ThS. Đinh Văn Minh Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra I. Các khái niệm về khiếu nại, tố cáo hành chính 1. Khái niệm khiếu nại: Theo cuốn Thuật ngữ pháp lý phổ thông, khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác. (Trang 29, 206 - "Thuật ngữ pháp lý phổ thông"). Theo một số Từ điển Tiếng Việt, khiếu nại thường được hiểu là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý. Thực ra, những khái niệm nêu trên được tiếp cận trên cơ sở những qui định của pháp luật và vì vậy nó thường hẹp hơn so với nghĩa của từ này. Theo kết quả nghiên cứu được công bố trong phạm vi nội bộ một vài năm trước đây của Thanh tra Nhà nước thì khái niệm "khiếu nại" được hiểu một cách rộng hơn và đầy đủ hơn như sau : “Khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra”(Thông tin khoa học số 3/2000 của Trung tâm NCKH - TT Thanh tra ). Về thuật ngữ "khiếu nại hành chính" và muốn hiểu đúng đắn thuật ngữ "khiếu nại hành chính" thì cần tìm hiểu sự ra đời và bối cảnh mà trong đó nó được sử dụng. Nghiên cứu về phương diện lịch sử thì thuật ngữ "khiếu nại" được sử dụng lần đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam là kể từ khi có Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Tại Điều II qui định: “… Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền: - Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân...” Nếu nghiên cứu toàn bộ tinh thần và nội dung của bản Sắc lệnh này cũng như ý nghĩa sự ra đời của Ban Thanh tra đặc biệt thì có thể thấy rằng khiếu nại ở đây chỉ sự khiếu nại của nhân dân đối với chính quyền. Thực chất như hiện nay chúng ta quan niệm đó là khiếu nại hành chính - khiếu nại đối với hoạt động của bộ máy nhà nước và công chức nhà nước mà trước hết là các cơ quan hành chính nhà nước. Bởi vì, tại Điều I, Sắc lệnh đã xác định; “ Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” và như vậy, việc khiếu nại vừa có ý nghĩa bảo vệ quyền lợi của người dân tránh sự vi phạm từ phía cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước vừa tạo ra cơ chế để giám sát hoạt động của chính quyền các cấp. Cũng với một tinh thần như vậy và căn cứ vào những qui định của pháp luật hiện hành, Thanh tra Nhà nước đã đưa ra khái niệm tương đối đầy đủ về khiếu nại hành chính và đã chính thức được đưa vào Từ điển Bách khoa Việt Nam như sau: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó 7 không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ...” 1. Một loại quyết định hành chính khác có tính chất đặc biệt hơn cũng được qui định riêng khi có khiếu nại, đó là quyết định kỷ luật cán bộ công chức. Quyết định kỷ luật cán bộ công chức là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức thuộc quyền của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ công chức. Như vậy quyết định kỷ luật là một chế tài để xử lý đối với những người là cán bộ, công chức khi họ vi phạm trách nhiệm công vụ của mình. Chính vì vậy quyết định kỷ luật sẽ có ảnh hưởng đến quyền lợi của cán bộ, công chức cho nên pháp luật cho phép người kỷ luật có quyền khiếu nại quyết định đó. Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành hiện nay chủ yếu qui định về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Đây là những khiếu nại đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, khác với những khiếu nại đối với hoạt động tư pháp như: Khiếu nại đối với hoạt động của Điều tra viên, Kiểm sát viên (điều 144 Bộ Luật tố tụng hình sự). Khiếu nại đối với quyết định của Viện Kiểm sát về áp dụng biện pháp buộc chữa bệnh (Điều 285 Bộ Luật tố tụng hình sự)... Đề tài này chỉ nghiên cứu những khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính bởi vì đây là khiếu nại có số lượng nhiều nhất, hơn nữa Luật Khiếu nại, tố cáo hiện nay cũng chủ yếu điều chỉnh những vấn đề liên quan đến loại khiếu nại này. Khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ công chức mặc dù cũng thuộc khiếu nại hành chính nhưng không thực sự phản ánh mối quan hệ giữa công dân và nhà nước. 2. Khái niệm tố cáo, tố cáo hành chính và sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo Khi nghiên cứu vấn đề khiếu nại hành chính thì có một vấn đề đáng quan tâm là trong quá trình phát triển của pháp luật Việt Nam cũng như trên thực tiễn từ trước đến nay, khiếu nại luôn được nghiên cứu và quy định cùng với tố cáo, thậm chí thời gian đầu không có sự phân biệt. Tuy nhiên, càng ngày hai vấn đề này càng được nhìn nhận một cách độc lập với nhau và có thể thấy sự phân biệt đó qua một số yếu tố sẽ phân tích dưới đây. Tố cáo theo nghĩa chung nhất là ''vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận''. Đây là một quyền chính trị cơ bản của công dân, nó ngày càng được quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ. Khoản 2, Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo ghi nhận: ''Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức". Liên quan đến khái niệm "tố cáo", cũng cần bàn thêm về các khái niệm hiện nay được sử dụng nhiều, có ý nghĩa gần giống với "tố cáo" song không hoàn toàn đồng nhất với "tố cáo". Đó là các khái niệm : "tố giác","tin báo về tội phạm" qui định tại các điều 83,84 và Điều 86 của Bộ Luật tố tụng hình sự. Điều 83 qui định:"Việc xác định dấu hiệu tội phạm dựa trên những cơ sở sau đây: 1 Từ điển Bách khoa Việt Nam - NXB khoa học xã hội - năm 2002, trang 506-507. 8 1. Tố giác của công dân; 2. Tin báo của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội..." Điều 84 qui định: "Công dân có thể tố giác tội phạm vói cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát, Toà án hoặc với các cơ quan khác của nhà nước hoặc tổ chức xã hội... Cơ quan hoặc tổ chức khi phát hiện hoặc nhận được tố giác của công dân phải báo tin ngay về tội phạm cho cơ quan điều tra hoặc Viện Kiểm sát bằng văn bản." Như vậy giữa "tố cáo" và "tố giác", "tin báo về tội phạm" có điểm chung đều là sự phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên có những điểm khác nhau cơ bản sau đây: - "Tố cáo" là sự phát hiện hành vi vi phạm pháp luật nói chung, trong khi đó "tố giác" và "tin báo về tội phạm" là sự phát hiện về các hành vi có dấu hiệu tội phạm. Như vậy, việc tố cáo và giải quyết tố cáo trước hết phải theo qui định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo còn tố giác và tin báo về tội phạm được giải quyết theo qui định của pháp luật về tố tụng hình sự. Vì tố cáo có phạm vi rộng lớn hơn nên nếu tố cáo vi phạm hành chính thì giải quyết theo pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; nếu tố cáo hành vi phạm tội thì được giải quyết theo qui định của pháp luật về tố tụng hình sự (tức là như đối với tố giác và tin báo về tội phạm). - Xét về chủ thể thì chủ thể của tố cáo và tố giác chỉ có thể là công dân trong khi đó chủ thể của tin báo về tội phạm là cơ quan hoặc tổ chức. Như vậy, xét về tính chất thì tố giác và tố cáo gần gũi nhau về chủ thể nhưng tố giác và tin báo về tội phạm lại giống nhau ở đối tượng bị tố cáo (tội phạm). Tố cáo hành chính : Đây là một thuật ngữ có tính chất ước lệ nhiều hơn là bảo đảm tính khoa học. Đây chắc chắn sẽ là thuật ngữ gây nhiều tranh luận. Khái niệm « tố cáo hành chính » chưa hề được thể hiện trong bất cứ công trình nghiên cứu cũng như một văn bản pháp luật nào, nhưng xuất phát từ thực tiễn của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo những năm qua mà cơ quan thanh tra nhà nước tham gia thì « tố cáo hành chính » tạm được dùng như là một từ để chỉ các tố cáo về vi phạm pháp luật của đội ngũ cán bộ công chức trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ và thuộc phạm vi trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc tố cáo và giải quyết tố cáo này chủ yếu được thực hiện theo những quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và các văn hướng dẫn thi hành, trong đó có trách nhiệm của các tổ chức thanh tra nhà nước. Cũng có thể hiểu theo nghĩa rộng hơn một chút là tố cáo đối với các vi phạm hành chính, tức là vi phạm trật tự quản lý mà mức độ nguy hiểm không cao, chưa đến mức độ tội phạm như vậy thì nó sẽ bao gồm cả các tố cáo đối với đối tượng khác nữa bên ngoài xã hội. Tuy nhiên, mục tiêu và phạm vi nghiên cứu của đề tài cấp Nhà nước mà Thanh tra Chính phủ đang triển khai chủ yếu hướng vào tố cáo và giải quyết tố cáo đối với cán bộ, công chức khi thi hành nhiệm vụ, công vụ và thuộc thẩm quyền trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước, trong đó có thanh tra các cấp, các ngành mà thôi. Từ đó, có thể đưa ra khái niệm: Tố cáo hành chính là việc người tố cáo báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về hành vi vi phạm của cá nhân hay tổ chức về hành vi vi phạm pháp luật của cá nhân, tổ chức này được thực hiện khi thi hành công vụ, nhiệm vụ mà hành vi vi phạm này chưa đến mức độ tội phạm, thuộc trách nhiệm giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nước. Sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo Mặc dù khiếu nại và tố cáo cùng được ghi nhận là một quyền, được quy định ở cùng một văn bản, thậm chí cùng một điều luật nhưng giữa chúng có những khác biệt về cả nội dung lẫn cách thức giải quyết. Cụ thể: 9 - Thứ nhất, theo quy định tại Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo thì chủ thể của khiếu nại là cơ quan Nhà nước, tổ chức và công dân, còn chủ thể của tố cáo chỉ là công dân. - Thứ hai, đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Còn tố cáo có đối tượng rộng hơn rất nhiều, đó là ''hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại tới lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức''. - Thứ ba, mục đích của khiếu nại hướng tới bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại còn mục đích của tố cáo không chỉ nhằm bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo mà còn hướng tới lợi ích của Nhà nước và xã hội. - Thứ tư, cách thức thực hiện của khiếu nại là việc người khiếu nại ''đề nghị'' người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ''xem xét lại'' các quyết định hành chính, hành vi hành chính… trong khi đó, cách thức thực hiện tố cáo là việc người tố cáo ''báo'' cho người có thẩm quyền giải quyết tố cáo ''biết'' về hành vi vi phạm pháp luật. - Thứ năm, giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại. Trong khi đó giải quyết tố cáo là việc người giải quyết tố cáo xác minh, kết luận về nội dung tố cáo. Từ đó áp dụng biện pháp xử lý cho thích hợp với tính chất và mức độ sai phạm của hành vi chứ không ra quyết định giải quyết tố cáo. Từ những khác biệt nêu trên có thể thấy giữa hai khái niệm khiếu nại và tố cáo có sự khác nhau không chỉ về nội dung mà còn khác nhau từ bản chất của chúng. Tuy nhiên, hai khái niệm này có liên quan chặt chẽ với nhau hợp thành một quyền cơ bản của công dân - một quyền trong lĩnh vực hành chính- chính trị. Khiếu nại, tố cáo là một quyền chính trị - pháp lý của công dân, một hình thức của quyền dân chủ trực tiếp để nhân dân thực hiện quyền quản lý hành chính nhà nước. 3. Một số khái niệm khác có liên quan đến khiếu nại hành chính: khiếu kiện hành chính, khiếu tố. Khái niệm khiếu kiện hành chính là một khái niệm mới ra đời và chỉ được sử dụng đến như một khái niệm khoa học và một thuật ngữ pháp lý trong khoảng mười năm trở lại đây. Khái niệm này xuất hiện cùng với quá trình cải cách nền hành chính nhà nước, trong đó có vấn đề đổi mới công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Có lẽ vì vậy mà cho đến nay, chưa có từ điển nào của Việt Nam có nêu và giải thích thuật ngữ “khiếu kiện” hay “khiếu kiện hành chính” một cách tương đối chính xác, trừ một số rất ít từ điển mới xuất bản, chẳng hạn Từ điển Tiếng Việt năm 2000 có giải thích từ “khiếu kiện” một cách rất sơ lược và không phản ánh nội dung ngữ nghĩa “khiếu kiện là kiện lên cơ quan có thẩm quyền”. Mặc dù vậy, khiếu kiện hành chính đã được dùng một cách chính thức và ngày càng phổ biến khi đề cập đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, nhất là trong các văn kiện của Đảng hay những bài nói, bài viết của các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước về vấn đề này. Tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII về “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính” đã chỉ rõ tính cần thiết phải xây dựng, kiện toàn bộ máy nhà nước trong sạch, có hiệu lực và hiệu quả, xây dựng Nhà nước xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, giữ nghiêm kỷ cương xã hội. Để đạt được mục tiêu đó, một trong những nhiệm vụ trọng tâm trước mắt là cần đổi mới phương thức giải quyết các khiếu nại của công dân đối với hoạt động của bộ máy nhà nước. Nghị quyết nhấn mạnh “đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu 10 kiện của dân... xúc tiến việc thiết lập hệ thống Toà án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính”. Như vậy có thể thấy, thuật ngữ “khiếu kiện” hay “khiếu kiện hành chính” là một thuật ngữ hoàn toàn mới, ra đời cùng với quá trình đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và với sự ra đời của cơ chế tài phán hành chính ở nước ta. Thuật ngữ này xuất phát từ quan niệm rằng nền hành chính quốc gia bao gồm hai bộ phận: hành chính hành động hay hành chính quản lý (administration active) và hành chính tài phán (administration contentieuse). Hành chính sẽ bao gồm hai nội dung: cơ chế, thiết chế liên quan đến hoạt động quản lý của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và cơ chế giải quyết các khiếu nại hành chính của công dân, thực chất là giải quyết những tranh chấp nảy sinh giữa công dân, người bị quản lý và Nhà nước với tư cách là người quản lý trong quá trình điều hành của cơ quan quản lý nhà nước cũng như trong quá trình công dân thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trước năm 1995, việc giải quyết khiếu nại hành chính đang được thực hiện theo qui định của Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981 và sau đó là Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 mà tinh thần của nó là các khiếu nại hành chính do chính các cơ quan hành chính nhà nước tiếp nhận và giải quyết. Trong khi đó, ở nhiều nước trên thế giới, nhất là ở Cộng hoà Pháp và những nước theo hệ thống pháp luật châu Âu lục địa, việc giải quyết các tranh chấp hành chính được giải quyết bằng cả hai phương cách: giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính (recours administratif) và giải quyết khiếu nại bằng con đường tố tụng (recours contentieux). Chính vì vậy, để có thể thể hiện nội hàm rộng lớn hơn khi đề cập đến vấn đề này đã xuất hiện một thuật ngữ mới là “khiếu kiện hành chính” với nội dung rộng hơn so với khiếu nại hành chính và thuật ngữ này ngày càng được sử dụng nhiều cùng với sự ra đời của cơ chế tài phán hành chính sẽ đề cập một cách chi tiết hơn ở những phần sau. Như vậy có thể thấy, “khiếu kiện hành chính” là một từ ghép có gốc từ là khiếu nại hành chính để chỉ việc cá nhân, tổ chức phản đối một quyết định hành chính, hành vi hành chính tại cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền hoặc tại Toà án có thẩm quyền theo qui định của pháp luật. Cũng thể hiểu theo cách thứ hai đối với từ “khiếu kiện hành chính”, nếu theo luật thực định thì chỉ bao gồm giai đoạn kiện hành chính tại Toà án và không ít tác giả đã phân biệt khiếu nại và khiếu kiện với cách hiểu như vậy. Tức là khiếu nại là dùng để chỉ việc tranh chấp ở cơ quan hành chính còn khiếu kiện là việc công dân khởi kiện trước Toà. Có một thuật ngữ khác rất gần với từ khiếu nại hay khiếu kiện là thuật ngữ “khiếu tố”. "Khiếu tố" theo Từ điển Tiếng Việt là “khiếu nại và tố cáo...” và trong thực tế thường được dùng như “tình hình khiếu tố”, “công tác xét khiếu tố ”... Thuật ngữ khiếu tố ở đây liên quan đến một vấn đề khá rộng lớn bắt đầu từ qui định của pháp luật về quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân. Nếu như trước kia, chúng ta thường coi khiếu nại và tố cáo như một quyền cơ bản của công dân được pháp luật ghi nhận và không có sự phân định giữa khiếu nại và tố cáo thì hiện nay, ngày càng có sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo. Sự phân biệt này thể hiện qua quy định của Hiến pháp. Nếu Hiến pháp năm 1959 và 1980 chỉ qui định “Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo” thì tại Hiến pháp năm 1992, Điều 74 nhấn mạnh: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo”. Thể chế hoá qui định này của Hiến pháp, Luật khiếu nại, tố cáo đã qui định khiếu nại, tố cáo thành hai vấn đề khác nhau: từ khái niệm, quyền và nghĩa vụ đến việc xác định thẩm quyền, trình tự giải quyết giữa khiếu nại và tố cáo cũng khác nhau. Tuy nhiên, trên thực tế thì khiếu nại và tố cáo là hai vấn đề luôn luôn đi cùng với nhau bởi lẽ khiếu nại, tố cáo đều phát sinh từ những việc làm của cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức 11 nhà nước mà người dân cho rằng việc làm đó là trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ hay của Nhà nước hoặc một cá nhân khác. Trong nhiều trường hợp thì giữa việc đòi lại lợi ích cho mình (khiếu nại) và việc yêu cầu cơ quan nhà nước làm rõ những sai phạm của người có trách nhiệm để xử lý (tố cáo) có trong cùng một vụ việc. Thông thường, đó là những vụ việc khiếu tố phức tạp, đông người, đôi khi còn gây ra “điểm nóng” và trong nhiều trường hợp, việc giải quyết nó không thể tiến hành theo một trình tự thủ tục thông thường mà cần tiến hành một cuộc thanh tra toàn diện về nhiều vấn đề, với nhiều biện pháp khác nhau để giải quyết vụ việc đó một cách triệt để nhằm ổn định tình hình nơi xảy ra khiếu tố. Chính vì có sự trộn lẫn giữa các thuật ngữ và trên thực tế như vậy nên trong quá trình nghiên cứu, có một số vấn đề được chúng tôi giới thiệu không có sự phân biệt rạch ròi, nhất là khi nói về quyền khiếu nại trong tổng thể quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân hayaccs số liệu liên quan đến tình thình khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại, tốt cáo ở các phần tiếp theo. Tài phán hành chính: Theo quan niệm chung thì tài phán là các hoạt động xem xét và phán quyết về tranh chấp phát sinh trong quá trình điều hành, quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, trong đó chủ yếu là việc xem xét phán quyết về tính đúng đắn của các quyết định hay hành vi quản lý của cơ quan quản lý nhà nước. Các tranh chấp này sinh ra khi người dân phản đối quyết định hay việc làm của cơ quan hành chính nhà nước, hay còn gọi là các khiếu nại, hành chính. Hiện nay, ở nước ta, thuật ngữ tài phán hành chính thường được hiểu theo hai cách: - Cách hiểu thứ nhất, coi tài phán hành chính chỉ là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh giữa các cơ quan hành chính nhà nước (cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước) với các tổ chức, cá nhân trong xã hội do Toà án nhân dân thực hiện theo trình tự tố tụng. Theo cách hiểu này thì tài phán hành chính đồng nghĩa với xét xử hành chính. - Cách hiểu thứ hai, coi tài phán hành chính là toàn bộ các hoạt động phán xét tính đúng đắn của các quyết định hoặc hành vi quản lý khi nảy sinh khiếu kiện, tranh chấp. Như vậy, tài phán hành chính sẽ bao gồm xét xử hành chính của Toà án và các cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính khác, đặc biệt là việc giải quyết của chính hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay thuộc về chính các cơ quan hành chính. Đề án tài phán hành chính hiện nay đang được Chính phủ chỉ đạo các cơ quan có trách nhiệm soạn thảo là nhằm thiết lập một cơ chế tài phán hành chính mới, trong đó có một cơ quan chuyên trách giải quyết khiếu nại hành Tổ chức và hoạt động tài phán hành chính ở mỗi quốc gia là rất khác nhau và phụ thuộc vào điều kiện kinh tế- xã hội, thiết chế quyền lực Nhà nước, các yếu tố về truyền thống pháp lý, văn hóa, tâm lý dân tộc... của từng quốc gia. Tuy nhiên, trên bình diện chung thì tổ chức và hoạt động tài phán hành chính thường được thể hiện thông qua một số mô hình chủ yếu sau: - Ở một số nước, tài phán hành chính được thực hiện chủ yếu bởi các toà án hành chính. Ở những nước này toà án hành chính là một hệ thống độc lập song song với toà án tư pháp. Điển hình là Pháp, Đức, Thuỵ Điển, Phần Lan.... - Trung Quốc và một số nước khác theo mô hình của Trung quốc, việc giải quyết tranh cháp hành chính cũng được thực hiện tại Toà án nhưng không tổ chức thành hệ thống độc lập mà Toà hành chính là một bộ phận của Toà án thường (ở Trung Quốc cũng gọi là Toà án nhân dân). Đây chính là mô hình mà Việt Nam đang thực hiện. 12 - Ở những nước chỉ có một hệ thống Toà án (Anh, Mỹ và một số nước khác theo mô hình của Anh, Mỹ). Về nguyên tắc, ở các nước này Toà án có thẩm quyền giải quyết mọi tranh chấp, trong đó có tranh chấp hành chính. Tuy nhiên, do nhu cầu giải quyết tranh chấp hành chính ngày càng nhiều và tính đặc thù của tranh chấp hành chính thể hiện ở chỗ bên bị kiện luôn là cơ quan công quyền cho nên dần dần các nước này có xu hướng thiết lập các cơ quan giải quyết tranh chấp trong chính hệ thống hành pháp. Các cơ quan này được gọi là Cơ quan tài phán hành chính để phân biệt với Toà án tư pháp cũng xét xử hành chính. Hơn nữa, những người thực hiện nhiệm vụ tài phán tại các cơ quan này, ngoài kiến thức luật pháp cần thiết, còn phải có nhiều kinh nghiệm, kiến thức về quản lý để khi giải quyết các vụ việc mới có thể đánh giá cả tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hay hành vi bị khiếu kiện, bảo đảm sự cân bằng giữa lợi ích của công dân và lợi ích chung của cả cộng đồng theo nhu cầu quản lý. Xuất phát từ ưu thế của mô hình này, cho nên hoạt động của cơ quan tài phán hành chính khá hiệu quả, việc giải quyết của cơ quan tài phán hành chính nhanh gọn, không quá phức tạp, rườm rà. Vì thế, phần lớn các tranh chấp hành chính được giải quyết tại cơ quan tài phán hành chính, chỉ một số ít tiếp tục bị khởi kiện tại Toà án tư pháp và kể cả khi bị kiện thì Toà án cũng chỉ xem xét lại việc áp dụng pháp luật chứ không xem xét lại toàn bộ vụ việc, Toà án chỉ phán quyết một lần mang tính chất của một bản án giám đốc thẩm. Khi có cơ quan tài phán hành chính, việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước thường chỉ được coi là một giai đoạn tự xem xét lại quyết định, hành vi của mình bị khiếu nại và không khác nhiều so với các thủ tục hành chính thông thường. II. Các thuật ngữ về giải quyết khiếu nại và giải quyết tố cáo Giải quyết khiếu nại: theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thì giải quyết khiếu nạì là việc xác minh, kết luận, kiến nghị và ra quyết định giải quyết khiếu nại của người giải quyết khiếu nại. Cách đưa ra quan niệm này xuất phát từ việc coi giải quyết khiếu nại là một quá trình bao gồm nhiều khâu kể từ việc tiếp nhận và thụ lý các đơn thư khiếu nại đến việc tiến hành. Việc thống nhất quan niệm về giải quyết khiếu nại như vậy hết sức quan trọng vì nó liên quan đến một vấn đề gây nhiều tranh luận từ trước đến nay, đó là thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan thanh tra nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Bởi vì, nếu coi giải quyết khiếu nại chỉ là việc phán quyết về tính hợp pháp, hợp lý của một quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị người dân khiếu nại thì không thấy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, trong khi đó trên thực tế thì các cơ quan này đóng vai trò hết sức quan trọng nếu không muốn nói là chủ yếu trong việc tiếp nhận và xử lý các đơn thư khiếu nại hành chính để giúp thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước đưa ra các giải pháp, các quyết định giải quyết đối với các vụ việc khiếu nại. Ngoài cơ quan thanh tra thì các cơ quan chuyên môn cũng giữ vai trò quan trọng trong quá trình thẩm tra, xác minh vụ việc và cũng có thể coi là một chủ thể tham gia vào việc giải quyết khiếu nại. Giải quyết tố cáo: theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì giải quyết tố cáo là việc xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc quyết định xử lý của người giải quyết tố cáo. Quy định này cho chúng ta về một quan niệm khá « mênh mông » của quá trình giải quyết tố cáo cũng như rất khó xác định các chủ thể tham gia vào quá trình này. Bởi vì khác với khiếu nại hành chính có thể xác định đó là những gì liên quan đến tranh chấp trong lĩnh vực hành chính, tố cáo hay hành vi bị tố cáo là rất rộng, nó bao gồm tất cả các hành vi vi phạm pháp luật của mọi đối tượng với mọi cấp độ khác nhau. Có một điều cần đặc biệt lưu ý là vì tính chất rộng lớn và khó xác định như thế nên Luật không dùng khái niệm «quyết định giải quyết tố cáo» mà dùng khái niệm «quyết định xử lý tố cáo». Đó có thể là một quyết định xử phạt hành chính, một quyết định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức 13 theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức. Đó cũng có thể là một bản án hình sự đối với các hành vi bị tố cáo được các cơ quan tố tụng xác định đã đến mức độ hình sự. Trong số các tố cáo thì cơ quan thanh tra chủ yếu có trách nhiệm thẩm tra, xác minh các vụ việc tố cáo hành chính với nội dung và quan niệm như đã trình bày ở phần trên. Mục tiêu của giải quyết tố cáo là việc xử lý hành vi vi phạm và người có hành vi vi phạm (nếu có) chứ không phải nhằm trả lời cho người đi tố cáo nên không nhất thiết phải có một văn bản gọi là quyết định giải quyết như đối với khiếu nại. Tuy nhiên, do tính chất của tố cáo là phát hiện và yêu cầu xử lý vi phạm nên nó ảnh hưởng trực tiếp đến người bị tố cáo và để bảo đảm việc giải quyết tố cáo diễn ra thận trọng, tránh ảnh hưởng đến uy tín, danh dự và quyền lợi của người bị tố cáo trước khi có kết luận chính thức của cơ quan có thẩm quyền về việc tố cáo thì Luật quy định phải có Quyết định xác minh trong giải quyết tố cáo. Điều 6 8 L uật K hiếu nại, tố cáo qu y định: Người giải quyết tố cáo phải ra quyết định về việc tiến hành xác minh. Quy định này buộc người có thẩm quyền phải cân nhắc khi nhận được một tố cáo về tính chất, mức độ hành vi bị tố cáo cũng như mức độ tin cậy về các thông tin mà người tố cáo đã đưa ra để quyết định có tiến hành thẩm tra xác minh hay không./. 14 QUAN ĐIỂM CỦA ĐẢNG, NHÀ NƯỚC VÀ TƯ TƯỞNG HỒ CHÍ MINH VỀ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TS. Ngô Mạnh Toan Phó Hiệu trưởng Trường Cán bộ Thanh tra Khiếu nại, tố cáo là một hiện tượng xã hội đặc biệt, giải quyết khiếu nại, tố cáo có vai trò quan trọng đối với ổn định xã hội và thực hiện chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước. Nhận thức rõ ý nghĩa, tầm quan trọng đó, Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn quan tâm sâu sắc đến công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Một mặt, xuất phát từ bản chất chính trị của Nhà nước dân chủ nhân dân, mặt khác đó cũng là một trong những con đường để hoàn thiện công tác lãnh đạo, quản lý của các cấp, các ngành. Trong quá trình lãnh đạo của Đảng và thực hiện vai trò quản lý của Nhà nước, nhiều chỉ thị, nghị quyết, văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo đã được ban hành. Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã có nhiều bài viết, bài nói chỉ rõ ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân; xác định trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc tiếp nhận, giải quyết các đơn thư phản ánh, kiến nghị của nhân dân. Các quan điểm, tư tưởng của Người, các chỉ thị, nghị quyết của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước đã xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước đối với việc tiếp nhận các phản ánh, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân; việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Đồng thời, chỉ rõ quyền, nghĩa vụ của công dân khi thực hiện các quyền cơ bản này. Qua nghiên cứu các bài viết, bài nói của Chủ Tịch Hồ Chí Minh, các văn kiện của Đảng CSVN và pháp luật của Nhà nước, chúng ta có thể khái quát thành các quan điểm cơ bản sau: 1. Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân, là một hình thức dân chủ trực tiếp Năm 1945, Tuyên ngôn Độc lập khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã khẳng định nước Việt Nam có quyền hưởng tự do và độc lập, và sự thật đã thành một nước tự do, độc lập. Xuất phát từ tư tưởng “lấy dân là gốc”, từ bản chất chính trị của chế độ dân chủ nhân dân, ngay từ khi mới thành lập chính thể mới, cùng với việc thiết lập chính quyền các cấp, Đảng, Bác Hồ và Chính phủ đã khẳng định quyền làm chủ của nhân dân, quan tâm đến việc kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nuớc, việc giải quyết khiếu kiện của dân, chống phiền hà, nhũng nhiễu dân, cùng phương thức thực hiện quyền năng đặc biệt này. Ngày 23/11/1945, Chủ Tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, trong đó xác định: “Chính phủ sẽ thành lập ngay một ban Thanh tra đặc biệt có uỷ nhiệm là nhận đơn khiếu nại của nhân dân, điều tra hội chứng, xem xét các tài liệu giấy tờ của uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho việc giám sát”2. Trong thư gửi đồng bào Liên khu V, Người chỉ rõ:” Nước ta là một nước dân chủ. Mọi công việc đều vì lợi ích của dân mà làm”3 2 3 Sắc lệnh 64/SL về thành lập Ban thanh tra đặc biệt Thanh tra Nhà nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh với công tác thanh tra. Hà Nội 2002, tr 48 15 Năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của nhà nước dân chủ nhân dân ở nước ta được ban hành. Hiến pháp 1946 đã cụ thể hoá tinh thần của Tuyên Ngôn Độc lập, những quan điểm, tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh thành các chế định pháp luật cụ thể bảo đảm mỗi người dân đất Việt có các quyền cơ bản trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội. Đồng thời cũng từ đây các quyền con người, quyền công dân được ghi nhận là căn cứ pháp lý cao nhất cho việc phát triển hình thành, hoàn thiện các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo sau này. Điều 29, Hiến pháp 1959 quy định: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếu nại và tố cáo với bất kỳ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ, nhân viên cơ quan nhà nước. Các khiếu nại, tố cáo cần phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại do những việc làm trái pháp luật gây ra có quyền được bồi thường”. Điều 73, Hiến pháp 1980 và Điều 74, Hiến pháp 1992 đều ghi nhận với tinh thần: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định.” Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, quyền tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”.4 Ở nước ta, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng và giám sát quyền lực thông qua hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Công dân sử dụng quyền khiếu nại, quyền tố cáo với tính chất là quyền cơ bản, thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, là tiếng nói của người dân ở cơ sở, nơi thực hành chính sách pháp luật, nơi diễn ra các hoạt động hàng ngày của bộ máy quản lý nhà nước. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là sự thể hiện rất đặc thù của hình thức dân chủ trực tiếp. Từ khi thực hiện đường lối đổi mới, dân chủ được mở rộng, nhiều quy định mới về công khai hoá thông tin là điều kiện bảo đảm cho các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo được thực hiện. Thực tế về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân cho thấy, đây là một vấn đề hết sức nhạy cảm, phản ánh trực diện, hai chiều về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân. Thực hành dân chủ và quyền khiếu nại, quyền tố cáo đã tạo nên một hệ thống kiểm soát rộng lớn, một hệ thống báo động dự phòng thường trực trong xã hội. Đời sống xã hội diễn ra tại cơ sở là thôn, xã, bản, làng và các cơ quan, đơn vị. Tại đó, phản ánh toàn diện sự tác động của chính sách pháp luật, phản ánh năng lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Thông tin, tư liệu phản ánh từ cơ sở là yếu tố cực kỳ quan trọng đối với quá trình hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Thông qua khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy dân chủ được xác định trên những vấn đề nguyên tắc, bản chất chế độ, song chúng ta còn thiếu những chế định cụ thể hóa về thực hiện dân chủ. Việc thực hành dân chủ có quan hệ mật thiết với thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo. “Ở nhiều địa phương, cấp ủy đảng, chính quyền đã triển khai thực hiện tốt quy chế dân chủ ở cơ sở và chủ động giải quyết tốt khiếu tố của dân nên tình hình ổn định; việc giải quyết các tranh chấp trong nội bộ nhân dân và giữa những 4 Hiến pháp Việt Nam năm 1946, 1959, 1980, 1992. Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2002. 16 người dân với các cơ quan nhà nước được tiến hành đúng pháp luật, kỷ cương và có hiệu quả, ít hoặc không có các đoàn khiếu kiện lên trung ương”5. Qua tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà nước đã phát hiện ra sự thiếu hụt trong các quy định pháp luật về dân chủ, về tổ chức, kiểm soát bộ máy ở cơ sở. Để thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo, công dân phải được bảo đảm những điều kiện tối thiểu: đó là việc công dân được tiếp cận thông tin về hoạt động của bộ máy, phải có quy định về công khai, minh bạch tạo ra các căn cứ cho thực hiện các quyền này; có cơ chế tiếp nhận, xử lý khiếu nại, tố cáo; cơ chế xử lý vi phạm trong khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Những yếu tố đó đã đưa đến việc ban hành Nghị định 29/1998/NĐ - CP về quy chế dân chủ ở xã, phường (sau này được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định 79/2003/NĐ-CP và thay thế bằng Pháp lệnh dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007); Nghị định 71/1998/NĐ-CP Ban hành quy chế dân chủ trong hoạt động của các cơ quan nhà nước; Nghị định 07/1998/NĐ-CP Ban hành quy chế dân chủ trong các doanh nghiệp nhà nước; Nghị định 87/2007/NĐ-CP về dân chủ trong các công ty TNHH và công ty cổ phần. 2. Khiếu nại, tố cáo là phương thức giám sát của nhân dân đối với Nhà nước và cán bộ, công chức Nhà nước - một kênh phản hồi, cung cấp thông tin quan trọng đối với lãnh đạo, quản lý và điều hành. Sự kiểm tra, giám sát, phản ánh, phát hiện với Nhà nước thông qua con đường khiếu nại, tố cáo mang tính chủ động từ phía công dân, do công dân khởi sự. Thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo, công dân vừa tự bảo vệ mình, vừa chủ động phát hiện, đấu tranh với những hành vi vi phạm pháp luật. Khi đề cập đến quan hệ giữa nhà nước và nhân dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn đề cao vai trò giám sát của quần chúng đối với cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức, viên chức. Trong tác phẩm “Sửa đổi lề lối làm việc”, Người viết: “Kiểm soát có hai cách: một cách là trên xuống. Tức là người lãnh đạo kiểm soát kết quả những công việc của cán bộ mình. Một cách nữa là từ dưới lên. Tức là quần chúng và cán bộ kiểm soát sự sai lầm của người lãnh đạo và bày tỏ cái cách sửa chữa sự sai lầm đó. Cách này là cách tốt nhất để kiểm soát các nhân viên”. Trong “Thư gửi đồng bào Liên khu IV”, Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định “Nước ta là một nước dân chủ. Mọi công việc đều vì lợi ích của dân mà làm... Khi ai có điều gì oan ức thì có thể do các đoàn thể tố cáo lên cấp trên. Đó là quyền dân chủ của tất cả công dân Việt Nam. Đồng bào cần hiểu rõ và khéo dùng quyền ấy”. Người còn căn dặn: “Cán bộ cấp trên phải luôn luôn đôn đốc và kiểm tra công việc cán bộ cấp dưới. Nhân dân thì giúp Chính phủ và Đoàn thể kiểm tra công việc và hành vi của các cán bộ”. Tư tưởng, quan điểm trên của Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng đã được quán triệt, thể hiện rõ trong các Chỉ thị, Nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Đặc biệt trong thực tế quản lý, điều hành, trong quá trình thực thi công vụ lãnh đạo các cấp, các ngành và cán bộ, công chức phần đông đã ý thức được tinh thần công việc đều vì lợi ích của dân mà làm... xử lý, giải quyết thấu đáo những điều oan của dân. “Cán bộ cấp trên phải luôn luôn đôn đốc và kiểm tra công việc cán bộ cấp dưới. Nhân dân thì giúp Chính phủ và Đoàn thể kiểm tra công việc và hành vi của các cán bộ”. Hiến pháp năm 1992 tại Điều 8 quy định: “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức Nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân”. 5 Chỉ thị số 09 – CT/TW, ngày 06/3/2002. 17 Trong Thông tư số 436/TTg ngày 13/9/1958, Thủ tướng Chính phủ nhấn mạnh “việc nghiên cứu và giải quyết thư khiếu tố của nhân dân có tác dụng giúp chính quyền nắm tình hình chấp hành chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, kịp thời uốn nắn những lệch lạc, sai lầm của cán bộ và cơ quan nhà nước và bổ sung chủ trương, chính sách”. Chỉ thị số 18/TTg ngày 15/1/1993 của Thủ tướng Chính phủ về công tác tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân nêu rõ: “Trong tình hình hiện nay, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là một trong những yếu cầu cấp bách và quan trọng... nhằm góp phần vào việc ngăn chặn và bài trừ tệ nạn tham nhũng, buôn lậu, tiêu pha lãng phí của công và các tệ nạn xã hội khác”6. Thực tế cho thấy khiếu nại, tố cáo đông người, gay gắt, kéo dài tại nhiều vùng nông thôn phản ánh sự yếu kém của tổ chức bộ máy, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, những vấn đề bất cập trong chính sách, pháp luật về quản lý đất đai và tài chính tại cơ sở. Những vấn đề đó đã được người khiếu kiện phát hiện, kiến nghị với lãnh đạo các cấp, các ngành từ kênh khiếu nại, tố cáo. Tính chất giám sát của nhân dân đối với Nhà nước trong giải quyết khiếu nại, tố cáo được biểu hiện ở chỗ khi khiếu nại, tố cáo nhân dân đã chuyển đến cho cơ quan nhà nước những thông tin, phát hiện về những việc làm vi phạm pháp luật, xâm hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân để trên cơ sở đó Nhà nước kiểm tra lại hoạt động, hành vi của các cơ quan và các viên chức của mình thông qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Qua đó, Nhà nước phát hiện được những hành vi tham nhũng, quan liêu, tiêu cực cũng như các biểu hiện vi phạm pháp luật của các cán bộ, công chức để kịp thời giáo dục, xử lý, loại trừ ra khỏi bộ máy nhà nước, làm cho bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh. Về phương diện này khi đề cập đến công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, Lênin đã chỉ rõ: “... đấu tranh chống bệnh lề mề, quan liêu và phát hiện tốt hơn nữa các hiện tượng lạm dụng, cũng như để vạch mặt và sa thải các công chức bất lương đã chui vào các cơ quan Xô Viết, phải đặt ra và chấp hành những quy tắc về tiếp dân”. Từ thực tiễn công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo đã đưa lại thông tin cho các cơ quan nhà nước về những khiếm khuyết yếu kém của cơ chế, chính sách và quản lý, điều hành; chỉ rõ, phần lớn khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai, thu hồi, bồi thường tái định cư; nguyên nhân đưa đến khiếu kiện là do sự bất cập, chưa phù hợp của cơ chế, chính sách; công tác quản lý nhà nước của các cấp, các ngành còn yếu kém, sai phạm, nhất là trong lĩnh vực đất đai, đầu tư xây dựng. Trong khi đó, công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo còn những hạn chế, yếu kém, nhiều vụ việc giải quyết không đúng chính sách pháp luật; sự phối hợp giải quyết chưa tốt, còn đùn đẩy; kỷ cương, kỷ luật chưa nghiêm; công tác vận động tuyên truyền chưa tốt; một số cấp ủy đảng chưa coi trọng công tác tiếp dân, vận động quần chúng; công tác giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Mặt trận Tổ quốc chưa thường xuyên và chưa hiệu quả.7 3. Làm tốt công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là góp phần củng cố mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước, củng cố lòng tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước. Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn quan tâm đến việc xây dựng, củng cố mối quan hệ chặt chẽ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước bởi Người nhận thấy ở đó sức mạnh to lớn bảo đảm cho sự thành công của sự nghiệp cách mạng. Người nói: “Giữ chặt mối liên hệ với dân chúng và luôn lắng tai nghe ý kiến của dân chúng, đó là nền tảng lực lượng của Đảng 6 Chỉ thị 18/TTg, ngày 15/01/1993 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác tiếp dân, giải quyết KNTC. Thông báo số 130 – TB/TW, ngày 10/01/2008 của Bộ Chính trị, Kết luận về tình hình, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo từ năm 2006 đến nay và giải pháp trong thời gian tới. 7 18 và nhờ đó mà Đảng thắng lợi”. Người đã nhiều lần chỉ ra ý nghĩa chính trị sâu sắc của công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Trong bài nói chuyện với cán bộ thanh tra tại Hội nghị Thanh tra toàn miền Bắc ngày 5/3/1960, Chủ tịch Hồ Chí Minh căn dặn: “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại, tố cáo, hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại, tố cáo. Ta phải giải quyết nhanh, tốt thì đồng bào thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm lo lắng đến quyền lợi của họ, do đó mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Chính phủ càng được củng cố tốt hơn”. Theo quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh, giải quyết khiếu nại, tố cáo của người dân chính là một biện pháp quan trọng và thiết thực để củng cố mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước, củng cố lòng tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước. Giải quyết khiếu nại, tố cáo của dân là một hình thức biểu hiện trực tiếp của mối quan hệ giữa nhân dân với Nhà nước. Trong trường hợp các khiếu nại, tố cáo được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, giải quyết kịp thời và thỏa đáng thì những người dân đi khiếu nại, tố cáo và thậm chí cả những người sống xung quanh họ sẽ cảm thấy Nhà nước đã tôn trọng, lắng nghe ý kiến của họ, quan tâm, lo lắng đến quyền lợi của họ và cũng rất tự nhiên họ thấy Nhà nước gần gũi, gắn bó với họ và đã thực sự là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Ngược lại sẽ hình thành tâm trạng thiếu tin tưởng và có xu hướng xa lánh cơ quan quản lý nếu các khiếu nại, tố cáo, các kiến nghị của dân được các cơ quan, viên chức Nhà nước đón nhận bằng một thái độ thờ ơ, thiếu trách nhiệm. Cho nên, việc giải quyết nhanh chóng, đúng pháp luật các khiếu nại, tố cáo của công dân, gắn liền với nó là việc khôi phục kịp thời quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, xử lý nghiêm minh những người sai phạm tất yếu sẽ góp phần củng cố niềm tin của nhân dân vào chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, làm cho mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước ngày càng gắn bó bền chặt. 4. Tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân là trách nhiệm của cấp ủy, thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước. Các đoàn thể có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Theo quan điểm của Đảng, Nhà nước và của Chủ tịch Hồ Chí Minh, để giải quyết nhanh chóng, kịp thời, dứt điểm các khiếu nại, tố cáo phát sinh đòi hỏi đề cao trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan nhà nước, từ Trung ương đến địa phương. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhiều lần nhắc nhở: Làm người lãnh đạo, làm cán bộ, viên chức Nhà nước là làm đầy tớ của dân, là công bộc của dân. Do đó, trách nhiệm của họ là phải giải quyết những công việc mà nhân dân đề nghị, yêu cầu. Trong bài viết đề cập đến mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước và nhân dân, xác định thái độ, trách nhiệm của cán bộ công chức với công việc của nhân dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Muốn cho dân yêu, muốn cho được lòng dân, việc gì có lợi cho dân phải ra sức làm, việc gì có hại cho dân phải hết sức tránh. Phải chú ý giải quyết hết các vấn đề dầu khó đến đâu mặc lòng, những vấn đề quan hệ đến đời sống của dân. Phải chấp đơn, phải xử kiện cho dân mỗi khi người ta đem đến”8. Ngày 18/4/1970, Ban Bí thư ra Chỉ thị số 176/CT-TW về việc tăng cường công tác kiểm tra, kiểm sát, thanh tra và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo, tố giác. Chỉ thị yêu cầu các cấp, các ngành phải “coi trọng việc xét, giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố cáo… của quần chúng, cố gắng khắc phục tình trạng để các vụ khiếu tố ứ đọng lại nhiều và lâu ngày, hoặc chuyển đơn cho cấp dưới mà không theo dõi, kiểm tra cách giải quyết”. Ban Bí thư chỉ thị: “Từng thời gian nhất định, các đồng chí phụ trách chủ chốt của các cấp, các ngành 8 Hồ Chí Minh toàn tập, tập 4, tr.47, 48. NXB Chính trị, HN 1995 19
- Xem thêm -