Tài liệu Hoàn thiện chính sách quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở việt nam

PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài: Ngân sách Nhà nước là một công cụ chính sách tài chính quan trọng của một quốc gia, để quản lý quá trình hình thành và phân bố một cách có hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực tài chính khan hiếm của quốc gia đó, tạo tiền đề và điều kiện thuận lợi thúc đẩy sự phát triển hài hoà và điều kiện thuận lợi thúc đẩy sự phát triển hài hoà cả về kinh tế và xã hội, bảo đảm mục tiêu ổn định, công bằng và bền vững, thông qua việc thoả mãn nhu cầu xã hội. Trên cơ sở đó tạo điều kiện tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc sống của dân cư. Thực tế cho thấy ở các nước trên thế giới, NSNN thực sự trở thành một công cụ chính sách tài chính quan trọng thông qua đó Nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng nước, tuỳ thuộc vào quan điểm, và nhận thức của các nhà hoạch định chính sách (cũng như các ràng buộc khác) mục tiêu, định hướng, nhịp độ phát triển có thể có sự khác nhau giữa các quốc gia. Việt Nam (nhất là sau 1986) luôn theo đuổi chủ trương thực thi chính sách sử dụng NSS là một công cụ tài chính quan trọng để thúc đẩy sự phát triển các ngành và các vùng kinh tế. Năm 1996 luật NSNN ra đời (có hiệu lực thi hành từ năm Ngân sách 1997) sau đó được thay thế bằng luật NSNN năm 2002 (có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004) đã góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả quản lý điều hành NSNN theo chủ trương trên. Tỉnh (thành phố) là vùng HC - KT quan trọng. Tỉnh (thành phố) vừa là một cấp vùng kinh tế chiến lược; lại vừa là một cấp hành chính địa phương lớn nhất. Sự trùng hợp giữa kinh tế và hành chính đã cho phép tỉnh (thành phố) là một cấp NSNN quan trọng. Phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh (thành phố) là một nhiệm vụ sống còn đối với đất nước. Nhà nước sử dụng công cụ NSNN như thế nào để thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội ở các địa phương. Luật NSNN năm 2002, các văn bản dưới luật và Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành luật đã có tác dụng to lớn vào việc nâng cao hiệu quả quản lý đièu hành ngân sách Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu phát triển đất nước nói chung và từng địa phương nói riêng. Tuy nhiên, tình hình kinh tế, đời sống của cả nước và địa phương phát triển, biến đổi từng ngày, luật ngân sách và các văn bản khác qua thực hiện bộc lộ nhưng lạc hậu, hạn chế cần được bổ sung, hoàn thiện. Với lí do đó, tôi chọn đề tài: "Hoàn thiện chính sách quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam" làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu trên hướng đề tài: Vấn đề quản lý ngân sách nói chung chính sách quản lý ngân sách đối với tỉnh (thành phố) nói riêng là một vấn đề quan trọng, luôn được quan tâm nghiên cứu. - Trước năm 1996 - có hàng loạt nghiên cứu nhằm góp phần xây dựng luật ngân sách năm 1996. - Những năm 2000 - 2001 - cũng có hàng loạt nghiên cứu nhằm hoàn thiện luật ngân sách năm 1996. Xây dựng luật ngân sách năm 2002. - Luật nghiên cứu năm 2002, được thi hành từ năm 2004, đã trải qua trên 3 năm thực thi. Đã đến lúc phải nghiên cứu xem xét để bổ sung, hoàn thiện.  Quốc hội đã cử nhiều đoàn giám sát thi hành luật Ngân sách 2002. Các đoàn đều có báo cáo giám sát tại các địa phương.  Quốc hội và Uỷ ban kinh tế - ngân sách của Quốc hội đã cử nhiều đoàn đi khảo sát tình hình lập, phê chuẩn dự toán, phân bổ quyết toán ngân sách ở nhiều nước trong khu vực và trên thế giới. Các đoàn đi về đều có báo cáo khảo sát, đúc rút kinh nghiệm.  Năm 2005-2006 có các đề tài thuộc dự án VIE 02/08 như đánh giá việc thực hiện luật NSNN và kiến nghị hoàn thiện do GS.TSKH Tào Hữu 2 Phùng làm chủ nhiệm; Nghiên cứu cơ cấu thu, chi ngân sách Nhà nước trong mối quan hệ với tốc độ tăng trưởng kinh tế, xoá đói giảm nghèo và các chỉ tiêu kinh tế vi mô khác do TSKH Trịnh Huy Quách làm chủ nhiệm; Cơ cấu lại các khâu chủ trương NS Việt Nam do Nguyễn Minh Tân làm chủ nhiệm; Luận án Tiến sĩ kinh tế đề tài: Nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu NSNN nhằm phục vụ yêu cầu phát triển ở Việt Nam của Nguyễn Phú Hà. - Để ra đời và chuẩn bị các điều kiện thi hành luật ngân sách năm 2002. Các năm 2003, 2004, 2005, 2006 và 2007 Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính có nhiều báo cáo giải trình ra đời Nghị quyết Quốc họi, Nghị định Chính phủ, Thông tư của Bộ Tài chính. Đây là những tài liệu quý (luận văn thống kê đầy đủ ở phần danh mục tài liệu tham khảo). - Hàng năm các địa phương khi trình lên Chính phủ dự toán NSĐP đều có bản giải trình, đây là những tài liệu thực tế rất cụ thể, rất thời sự gợi ý nhiều ý tưởng tốt. Những tác phẩm nghiên cứu của các cơ quan, các tác giả vào những năm gần đây được luận văn hệ thống và phát triển hình thành nội dung cơ bản của luận văn này. 3. Mục đích nghiên cứu: Mục đích nghiên cứu của Luận văn: khảo sát đánh giá chính sách quản lý NSNN đối với tỉnh (thành phố) trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị trường hiện nay. Từ đó, đề xuất các quan điểm các định hướng và biện pháp tiếp tục hoàn thiện chính sách quản lý ngân sách đối với tỉnh (thành phố) trong thời gian tới. Để thực hiện mục đích luận văn phải hoàn thành các nhiệm vụ sau: - Về mặt lí luận: sẽ hệ thống hoá các cơ sở lí luận liên quan đến đề tài như: NSNN, NS tỉnh (thành phố); phát triển kinh tế - xã hội tỉnh (thành phố); chính sách quản lý NSNN tỉnh (thành phố); trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường; kinh nghiệm quản lý NSNN tỉnh (thành phố) của một vài nơi trên thế giới. - Phân tích thực trạng chính sách QLNN đối với tỉnh (thành phố) ở nước ta hiện nay. Các phân tích được tiến hành trên cơ sở các quan điểm phát triển, quan điểm thị trường... (đã đề cập ở chương 1) và qua điều tra khảo sát, phân tích nhằm phát hiện hệ thống chính sách quản lý NSNN đối với tỉnh (thành phố) hiện hành còn những gì cản trở sự phát triển, cản trở sự hình thành cơ chế thị trường. - Đề xuất các quan điểm, hướng đổi mới hệ thống chính sách và các biện pháp tạo điều kiện thực hiện các đổi mới đã đề xuất. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu: - Đối tượng nghiên cứu là NSNN, NSNN tỉnh (thành phố), hệ thống chính sách QLNN đối với tỉnh (thành phố) của Nhà nước. - Hướng tiếp cận: Từ vị trí của các nhà hoạch định chính sách QLNS ở TW, để nhìn nhận lại hệ thống chính sách đã ban hành, theo các quan điểm phát triển, quan điểm kinh tế thị trường, và quan điểm hiệu quả kinh tế- xã hội và thực tiễn thực thi các chính sách thuộc lĩnh vực này các năm qua. - Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu tình hình sau khi có luật NSNN 2002 là chủ yếu, có đối chiếu với tình hình ở thời kỳ thực thi luật NSNN 1996. Về hướng tiếp cận (do đó giới hạn phạm vi nội dung nghiên cứu) Việc quản lý NSNN cấp tỉnh (thành phố) liên quan đến hàng loạt chính sách cụ thể, ít nhất cũng là các chính sách thu, chi ngân sách, các chính sách thể hiện vai trò của nhà nước trong các quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế của nền kinh tế thị trường, chính sách phân định quyền hạn giữa TW với các cấp chính quyền địa phương trong quá trình hình thành, tạo lập và sử dụng hợp lý có hiệu quả NSNN v.v.. Tuy nhiên, do đối tượng nghiên cứu tập trung là ngân sách cấp tỉnh, nên nhóm chính sách phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW với cấp chính quyền địa phương là quan trọng và bao trùm. 4 5. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sẽ sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: điều tra, khảo sát, phân tích, so sánh, suy diễn, khái quát hoá… để nghiên cứu. 6. Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Luận văn dự kiến có 3 chương. - Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện chính sách QLNSNN tỉnh (thành phố). - Chương 2: Thực trạng phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố) giai đoạn 2001-2006. - Chương 3: Quan điểm, phương hướng và biện pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố). CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÍ LUẬN, THỰC TIỄN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH (THÀNH PHỐ) TRONG ĐIỀU KIỆN CHUYỂN SANG KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 1.1. TỔNG QUAN VỀ NSNN; NSNN TỈNH (THÀNH PHỐ) 1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước Có nhiều quan niệm về Ngân sách Nhà nước. Các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển cho rằng: Ngân sách nhà nước là một văn kiện tài chính mô tả các khoản thu, chi của chính phủ, được thiết lập hàng năm. Nhiều nhà nghiên cứu kinh tế hiện đại thì cho rằng ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền mặt trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước. Luật ngân sách Nhà nước Việt Nam (số 01/2002/QH11 thông qua tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá 11 ngày 16/12/2002) định nghĩa: "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong 1 năm để bảo đảm thựchiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Bên cạnh những sự khác biệt thì các định nghĩa có một số điểm nhất trí sau: - Ngân sách là kế hoạch hoặc dự toán thu, chi của một chủ thể nhất định, thường là một năm - gọi là năm tài chính. - Ngân sách nhà nước của một quốc gia là một đạo luật được cơ quan lập pháp của quốc gia đó ban hành. 6 Mẫu biểu 01 CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NĂM …. Đơn vị tính: Tỷ đồng STT Nội dung A B A. Tổng thu cân đối ngân sách Nhà nước Thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) Thu từ dầu thô Thu từ xuất khẩu, nhập khẩu (số cân đối) Thu viện trợ không hoàn lại B. Tổng chi cân đối NSNN Chi đầu tư phát triển Chi trả nợ và viện trợ Chi thường xuyên Chi bổ xung quỹ dự trữ tài chính Chi dự phòng C. Bội chi NSNN 1 2 3 4 1 2 3 4 5 Ước thực hiện (năm hiện hành) 1 Dự toán năm (năm kế hoạch) 2 So sánh (%) 3 (tỷ lệ bội chi so GDP) 1 2 Nguồn bù đắp bội chi NSNN Vay trong nước Vay ngoài nước * Mẫu 01- Ban hành kèm theo Thông tư số 59/2003/TT-BTCngày 23/6/2003 của BTC hướng dẫn thi hành ND 60/2003/ND-CPngày 6/6/2003 của Chính phủ. Mẫu biểu 02 CÂN ĐỐI NGUỒN THU CHI DỰ TOÁN NSTW NSDP NĂM …. Đơn vị tính: Tỷ đồng STT Nội dung A B A NSTW I Nguồn thu từ NSTW Thu NSTW hưởng theo phân cấp - Thu thuế, phí và các khoản thu khác - Thu từ nguồn viện trợ không hoàn lại II Chi NSTW 1 Chi thuộc nhiệm vụ của NSTW theo phân Ước thực hiện (năm hiện hành) 1 Dự toán năm (năm kế hoạch) 2 So sánh (%) 3 cấp (không kể bổ xung cho NSĐP) Bổ xung cho NSĐP - Bổ xung cân đối - Bổ xung mục tiêu III Vay bù đắp bội chi NSNN B Ngân sách địa phương I Nguồn thu ngân sách địa phương 1 Thu NSĐP theo phân cấp 2 Thu bổ xung từ NSTW - Bổ xung cân đối - Bổ xung có mục tiêu 2 * Mẫu 02- Ban hành kèm theo Thông tư số 59/2003/TT-BTCngày 23/6/2003 của BTC hướng dẫn thi hành ND 60/2003/ND-CPngày 6/6/2003 của Chính phủ. 8 Mẫu biểu 03: *Thành phố Hồ Chí Minh BẢNG CÂN ĐỐI NSĐP NĂM 2007 Đơn vị tính: Tỷ đồng STT Nội dung A A 1 2 3 B 1 B Tổng thu ngân sách trên địa bàn Thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) Thu từ dầu thô Thu từ XNK Thu từ NSĐP Thu từ NSĐP theo phân cấp Thực hiện Dự toán Ước TH Dự toán 2005 2006 2006 2007 1 2 3 - Các khoản NSĐP hưởng 100% - Các khoản thu phải chiếm NSĐP 2 hưởng theo tỷ lệ % Bổ xung từ NSTW - Bổ xung từ các CTMT quốc gia - Chi đầu tư từ vốn ngoài nước - Chi thực hiện một số dự án và nhiệm vụ khác 3 - Bổ xung cân đối từ NSTW Huy động vốn đầu tư theo khoản 3 4 5 6 7 8 điều 8 luật NSNN Vay kho bạc nhà nước, vay khác Thu kết dư Thu NS cấp dưới nộp lên Thu chuyển ngân sách năm trước Các khoản thu được để lại chi quản lý qua NSNN 9 Thu hồi các khoản đã chi vay NSTW C Chi NSĐP trừ chi QL qua NS * Theo báo cáo thu chi NS năm 2007 của TP. HCM - Tài liệu báo cáo BTC ngày 25/8/2006 Ngân sách cấp tỉnh (thành phố) là một bộ phận của ngân sách Nhà nước (trong mô hình lồng ghép) hoặc là một bản thu chi của chính quyền cấp tỉnh (thành phố) đã được các cơ quan có thẩm quyền nhà nước quyết định, được thực hiệ trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước cấp đó. Nhìn dáng vẻ bề ngoài thì NSNN là một bản dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định. Có thể hình dung khái quát NSNN theo mẫu biểu số 1, số 2*; NSNN cấp tỉnh thành phố theo mẫu biểu số 3 (đây là bản cân đối ngân sách dự phòng năm 2007 của thành phố Hồ Chí Minh). Tuy nhiên, dáng vẻ bề ngoài đó lại chứa đựng những yếu tố pháp lý, những mối quan hệ cực kỳ quan trọng và nội dung vô cùng phong phú và phức tạp. Ngân sách được dự toán thảo luận, phê chuẩn từ cơ quan pháp quyền, được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu chi…, được kiểm soát bởi một hệ thống thể chế với sự tham gia của nhân dân (như quốc hội, cơ quan kiểm toán, những người đóng thuế, công chúng…). Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải chỉ là các con số, cũng không phải chỉ là quy mô, sự tăng giảm số lượng tiền tệ đơn thuần; mà còn phản ánh chủ trương chính sách của nhà nước; biểu hiện các quan hệ kinh tế tài chính giữa các cấp chính quyền (cũng là cấp ngân sách); giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế quốc dân trong quá trình phân bố các nguồn lực và phân phối thu nhập mới sáng tạo. Các quá trình sản xuất kinh doanh, gắn liền với sự vận động của các dòng tiền: dòng tiền thu vào (quá trình tạo lập), dòng chi ra (quá trình sử dụng) của ngân sách nhà nước (quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước). Việc tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước một mặt, phản ánh mức độ tiền tệ hoá, luật pháp hoá các hoạt động của Nhà nước, bởi dự toán thu, chi ngân sách của nhà nước được các cấp có thẩm quyền thảo luận, quyết định và phê chuẩn trong khuôn khổ pháp luật; mặt khác, từng khoản, mục của ngân sách nhà nước chính là sự cụ thể hoá các chính sách, các lựa chọn kinh tế, chính trị của đất nước. ** MÉu biÓu sè 1, 2, 3 chØ lµ b¶ng c©n ®èi tæng hîp. B¸o c¸o dù to¸n NS theo th«ng t 59/2003/TTBTC ngµy 23/6/2003 bao gåm 10 biÓu mÉu thu, chi c¸c lo¹i. 10 Sử dụng ngân sách Nhà nước, Nhà nước tác động vào nền kinh tế: thúc đẩy (hay kìm hãm) sự phát triển kinh tế, bảo đảm công bằng xã hội, bảo vệ các tầng lớp dân cư. Quá trình tạo lập, sử dụng ngân sách Nhà nước là sự thể hiện ý chí chủ quan của Nhà nước, thông qua đó bản chất của ngân sách được hình thành. Như vậy, bản chất của ngân sách nhà nước là quan hệ kinh tế, tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể khác của nền kinh tế hàng hoá trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập do các chủ thể kinh tế sáng tạo ra. Bản chất kinh tế không tách rời bản chất chính trị của ngân sách Nhà nước. Bản chất chính trị của ngân sách Nhà nước gắn liền với bản chất của giai cấp cầm quyền. 1.1.2. Vai trò của ngân sách Nhà nước Có thể nhìn nhận vai trò của ngân sách trên hai phương diện: Một là, Nhà nước có nhiều chức năng, nhiệm vụ. Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó nhà nước cần có lực lượng vật chất nhất định. Một trong đó là ngân sách Nhà nước. Đối với bất kỳ quốc gia nào, ngân sách Nhà nước luôn có vị trí quan trọng trong việc bảo đảm nguồn tài chính cho sự thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Hai là, Ngân sách là một trong các công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng tác động vào nền kinh tế. Ngân sách là nguồn lực đầu tư quan trọng giúp cho nền kinh tế phát triển, điều chỉnh cơ cấu kinh tế; thúc đẩy quá trình đô thị hoá, động viên mọi thành viên trong xã hội tham gia vào quá trình phát triển; Ngân sách, cùng với các công cụ khác hỗ trợ sự hình thành đồng bộ các yếu tố của kinh tế thị trường, đồng thời khắc phục các thất bại của chính nền kinh tế thị trường, bảo đảm môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo đảm tính công bằng và hiệu quả kinh tế - xã hội; Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng, quốc gia nào cũng xây dựng được một hệ thống ngân sách hợp lí, với các chính sách nhằm mục tiêu phân phối, sử dụng ngân sách có hiệu quả nhất. 1.2. CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH (THÀNH PHỐ) TRONG ĐIỀU KIỆN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 1.2.1. Lựa chọn hướng tiếp cận, nội dung nghiên cứu chính sách quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) Việc quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) liên quan đến hàng loạt chính sách cụ thể, ít nhất cũng là: các chính sách thu chi ngân sách; các chính sách thể hiện vai trò của Nhà nước trong quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế của nền kinh tế thị trường; chính sách về phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW với các cấp chính quyền địa phương trong quá trình hình thành, tạo lập và sử dụng hợp lý và có hiệu quả ngân sách Nhà nước v.v.. Tuy nhiên, trong các chính sách đó thì nhóm chính sách phân định trách nhiệm quyền hạn giữa Trung ương với các cấp chính quyền địa phương là quan trọng và bao trùm các chính sách cụ thể khác. Hệ thống chính quyền ở quốc gia nào cũng được cấu tạo thành nhiều cấp: TW, tỉnh (thành phố) huyện, xã hoặc TW (liên bang), bang, tỉnh, huyện, xã v.v.. ứng với mỗi cấp chính quyền thường là một cấp ngân sách. Tuy nhiên, có hai loại mô hình tổ chức: Mô hình "lồng ghép" và mô hình "không lồng ghép". Với mô hình "lồng ghép" (ở Việt Nam dang tổ chức các cấp ngân sách nhà nước theo mô hình này) ngân sách Nhà nước cấp TW bao gồm cả ngân sách các tỉnh (thành phố). Như vậy ngân sách nhà nước hàng năm được tổng hợp từ dự toán ngân sách Nhà nước của các Bộ, ngành ở TW và của các tỉnh (thành phố). Với mô hình "không lồng ghép" thì khác: mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách độc lập (hiểu theo nghĩa ngân sách TW không bao gồm ngân sách các tỉnh; Ngân sách cấp tỉnh không bao gồm ngân sách cấp huyện; 12 Ngân sách cấp huyện không bao gồm ngân sách cấp xã). Như vậy NSNN ở Trung ương chỉ tổng hợp từ dự toán của các Bộ ngành TW mà không phải tổng hợp dự toán của ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố); cũng như vậy ngân sách cấp tỉnh (thành phố). Không bao hàm ngân sách cấp huyện v.v.. Với mô hình "Lồng ghép" ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố) có vai trò qan trọng vì nó bao gồm cả ngân sách cấp huyện, xã. Ngân sách Nhà nước sẽ có 2 phần: phần tổng hợp dự toán ngân sách của các Bộ, Ngành ở Trung ương và phần tổng hợp dự toán ngân sách của khối các tỉnh (thành phố) gọi là phần địa phương. Chính vì vậy, các chính sách tác động đến thu, chi của các tỉnh (thành phố) đều được vận dụng vào các quy định pháp quy của tỉnh (thành phố) đối với việc thu, chi của các pháp nhân kinh tế khác, hoạt động kinh doanh trên địa bàn các địa phương. Vì vậy có thể nói: nếu nghiên cứu vấn đề phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW với tỉnh, thành phố (còn gọi là phân cấp QLNS địa phương) thì có thể bao quát được toàn bộ hệ thống chính sách quản lý ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố). Hơn thế nữa, chọn vấn đề phân cấp QLNN địa phương phù hợp với giác độ nghiên cứu của môn Kinh tế chính trị và tầm bao quát của cơ quan quyền lực Nhà nước là Quốc hội (như trong phần mở đầu tác giả đã xác định). 1.2.2. Nội dung cơ bản của phân cấp QLNS Nhà nước giữa TW đối với cấp tỉnh (thành phố) Với định chế tổ chức hệ thống Nhà nước gồm nhiều cấp chính quyền, trong đó ngân sách được coi là phương tiện vật chất chủ yếu để mỗi cấp chính quyền thực hiện các nhiệm vụ, chức năng theo Hiến định và theo Luật định thì phân cấp quản lý ngân sách là nội dung chủ yếu của phân cấp quản lý tài chính và về thực chất đó là sự giải quyết các quan hệ về ngân sách giữa chính quyền nhà nước trung ương và chính quyền nhà nước địa phương thể hiện trên các mặt chủ yếu sau: Một là, về thẩm quyền ngân sách: là sự phân định quyền hạn, trách nhiệm của Chính phủ và chính quyền địa phương trong các vấn đề chủ yếu của ngân sách như: quyết định dự toán; phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách: quyết định dự toán; phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách; điều chỉnh dự toán ngân sách; ban hành chế độ, tiêu chuẩn định mức về ngân sách. Hai là, phân định nội dung cụ thể về từng nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách: là sự phân chia giữa ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP) cũng như giữa các cấp ngân sách địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi. Nói cách khác, đó là sự xác định NSTW được thu những khoản gì và phải chi những khoản gì; ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã được thu những khoản gì và phải chi những khoản gì. Ba là, quy định mối quan hệ giữa các cấp ngân sách: tức là quy định các nguyên tắc về chuyển giao ngân sách giữa cấp trên xuống cấp dưới và ngược lại. Đây là một vấn đề cốt tử trong quá trình phân cấp vì thông qua số lượng, quy mô và cơ cấu chuyển giao giữa các cấp ngân sách, người ta có thể đánh giá mức độ độc lập và đi theo nó là quyền tự chủ của ngân sách mỗi cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước. Bốn là, phân quyền về thành lập và sử dụng các quỹ tài chính như: Quy dự trữ tài chính, Quỹ hỗ trợ đầu tư, các quỹ công ích… 1.2.2. Các nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp phải tuân thủ các nguyên tắc sau: Một là, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải phù hợp với phân cấp quản lý về kinh tế - xã hội Quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội được tổ chức thành một hệ thống gồm nhiều cấp, mỗi cấp có nhiệm vụ và quyền hạn nhất định. Ngân sách nhà 14 nước là nguồn tài chính để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nên cũng phải được tổ chức cho phù hợp với cơ cấu tổ chức của chủ thể sử dụng. Bên cạnh đó, việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cũng cần chú ý tới quan hệ giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, đảm bảo sự phói hợp nhịp nhàng của tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế. Quán triệt nguyên tắc trên sẽ tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ vật chất của các cấp chính quyền. Một quốc gia có sự phân cấp mạnh về hành chính - kinh tế - xã hội cũng đòi hỏi một sự phân cấp tương ứng về mặt tài chính để đảm bảo lực lượng vật chát thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Hai là, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và tạo cho ngân sách địa phương vị trí độc lập tương đối trong một hệ thống ngân sách nhà nước thống nhất. Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chính quyền trung ương trong quản lý hành chính - kinh tế - xã hội; ngân sách trung ương thu các khoản thu tập trung, có tỷ trọng lớn trong nền kinh tế và đảm nhiệm các nhiệm vụ chi tác động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, đảm bảo quốc phòng an ninh. Xã hội càng phát triển thì vai trò của chính quyền trung ương ngày càng quan trọng. Việc tạo cho địa phương có sự độc lập tương đối là rất cần thiết, nhằm phát huy tính chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương trong thực hiện những nhiệm vụ mang tính xã hội rộng rãi, gắn trực tiếp với quyền lợi của nhân dân (giáo dục, y tế, cứu đói….). Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho địa phương một cách hợp lý sẽ giúp cho địa phương có thể chủ động và tích cực phát huy trách nhiệm trong việc xây dựng và phát triển địa phương. Mức độ độc lập của ngân sách địa phương còn được thể hiện ở chỗ chính quyền địa phương phải là người có thực quyền quyết định phương án điều hành ngân sách của cấp mình, chỉ chịu sự ràng buộc vào cấp trên ở những vấn đề có tính nguyên tắc, định hướng lớn để không ảnh hưởng mục tiêu chung. Như vậy, cần tránh sự can thiệp quá sâu của chính quyền cấp trung ương vào xây dựng và quyết định ngân sách của địa phương. Ba là, phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách; làm rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi nào gắn với ngân sách trung ương, nguồn thu và nhiệm vụ chi nào gắn với ngân sách các cấp ở địa phương; từ đó làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương, nhất là các cấp cơ sở chủ động thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, hạn chế tình trạng trông chờ, ỷ lại của ngân sách cấp dưới và bao biện từ ngân sách cấp trên. Việc phân cấp không rõ ràng sẽ dẫn đến trùng lắp giữa các nguồn thu, nhiệm vụ chi và bị chi phối bởi nhiều cấp; dẫn đến tình trạng co kéo nguồn thu, chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ chi, thất thoát, lãng phí ngân sách. Bốn là, đảm bảo tính công bằng Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải đảm bảo yêu cần cân đối phát triển chung của đất nước, hạn chế đến mức thấp nhất sự chênh lệch về kinh tế, văn hoá, xã hội giữa các vùng của lãnh thổ. Yêu cầu của nguyên tắc này xuất phát từ các vùng, các địa phương trong một quốc gia có những đặc điểm tự nhiên, xã hội và trình độ phát triển kinh tế văn hoá không đồng đều. Nếu một hệ thống ngân sách nhà nước được phân cấp đơn giản, áp dụng như nhau cho tất cả các địa phương rất có thể dẫn tới những bất công bằng, tạo ra những khoảng cách lớn về sự phát triển giữa các địa phương. Những vùng đô thị hoặc những vùng có tiềm năng, thế mạnh lớn ngày càng phát triển; ngược lại những vùng nông thôn, miền núi không có các tiềm năng, thế mạnh sẽ bị tụt hậu. 16 Ngân sách nhà nước nói chung được hình thành dựa trên cơ sở đóng góp trực tiếp hoặc gián tiếp của công dân và mang tính bắt buộc, song đối với từng địa phương thì có khi khoản thu phát sinh ở địa phương này nhưng lại tiến hành thu ở địa phương khác. Nguyên nhân là do các khoản gián thu nhiều khi không đồng nhất giữa thời gian và không gian kể từ khi bắt đầu cho tới khi kết thúc, ví dụ như thu thuế xuất nhập khẩu nộp tập trung tại cửa khẩu có hàng hoá thông qua; thuế tiêu thụ đặc biệt thu tại nơi tiêu thụ… Do đó đòi hỏi hệ thống ngân sách nhà nước phải đảm bảo điều hoà được sự phân phối dọc và phân phối ngang các nguồn thu giữa các cấp quản lý ngân sách nhà nước. Vai trò này thường được giao cho chức năng điều tiết thông qua ngân sách trung ương với các hình thức như là bổ sung cân đối hoặc bổ sung có mục tiêu cho các địa phương. 1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Một là, hình thức cấu trúc nhà nước Hình thức cấu trúc nhà nước là sự cấu tạo nhà nước thành các đơn vị hành chính lãnh thổ, xác lập những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan nhà nước trung ương với cơ quan nhà nước địa phương. Căn cứ hình thức cấu trúc nhà nước, bộ máy nhà nước được phân chia thành từng cấp, gắn với địa bàn lãnh thổ và được giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định trong quản lý kinh tế - xã hội. Có hai hình thức cấu trúc nhà nước chủ yếu: - Nhà nước đơn nhất là nhà nước có chủ quyền chung, có hệ thống cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý thống nhất từ trung ương đến địa phương, tập trung quyền lực cao ở cấp trung ương. Mức độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở các nước theo hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất thường ở mức độ, giới hạn, phần lớn tập trung ở ngân sách trung ương. - Nhà nước liên bang là nhà nước có từ 2 hay nhiều thành viên hợp lại, các cơ quan quyền lực và cơ quan quản lý được tổ chức thành 2 hệ thống, trong đó một hệ thống chung cho toàn liên bàng và một hệ thống riêng của từng thành viên. Đặc trưng của nhà nước liên bang là tính tập trung không bằng nhà nước đơn nhất, quyền lực cho các bang được mở rộng ra nhiều. Đối với cấu trúc nhà nước liên bang, hệ thống ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách của các cấp trục thuộc bang; việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thực hiện triệt để hơn (quyền quyết định đối với ngân sách được mở rộng cho các cấp ở địa phương, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi rõ ràng). Hai là, trình độ tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền và mức độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Thực chất của quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là quá trình phân giao nguồn lực tài chính quốc gia cho các cấp chính quyền phân phối, sử dụng. Trình độ tổ chức, quản lý của các cấp chính quyền về kinh tế xã hội nói chung và tài chính nói riêng có tính quyết định đến hiệu quả việc sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Gắn với trình độ tổ chức, quản lý nhất định có mức phân cấp quản lý phù hợp, phổ biến theo 2 loại hình sau: - Phân quyền: là việc phân giao quyền hạn, nghĩa vụ cho các cấp trong hệt hống; mỗi cấp chính quyền được quyền quyết định về các vấn đề đã được giao. Khi đã thực hiện phân quyền, chính quyền cấp trên công nhận quyền tự quản của các cấp dưới; các cấp chính quyền được tự chủ trong việc quyết định các hoạt động trong phạm vi quản lý hành chính của mình phù hợp với Luật, các quy định chung của chính quyền cấp hơn. Với mô hình này, các cấp chính quyền ở địa phương cần được tự quản cao về mặt tài chính, có một ngấnách độc lập tương xứng với quyền tự quản của mình. Do vậy cần hình thành các cấp ngân sách ở địa phương. 18 - Tản quyền: là biện pháp tổ chức quyền lực hành chính của nhà nước mà qua đó các cơ quan trung ương uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương quyền quản lý hành chính, tổ chức thực hiện các chính sách do trung ương ban hành. Trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các cơ quan của nhà nước tại địa phương và bổ nhiệm các công chức ở địa phương để đại diện cho các cơ quan trung ương nhằm thực hiện các nhiệm vụ của mình tại địa phương; các cơ quan ở địa phơng hoàn toàn chịu trách nhiệm trước cơ quan trung ương về các hoạt động của mình. Trong mô hình này, hoạt động của các cơ quan nhà nước địa phương do ngân sách cấp trên đảm bảo, do đó không cần hình thành một cấp ngân sách riêng cho các đơn vị hành chính. Ba là, nhiệm vụ cung cấp các hàng hoá công cộng (*). Ngoài chức năng trấn áp, chức năng kinh tế và các hoạt động chính trị…., nhà nước còn là người cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho xh. Việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng sao cho có hiệu quả và đáp ứng được nhu cầu đa dạng của công nhân cũng cần phải được giao cho một cấp chính quyền nào đó thực hiện. Những hàng hoá, dịch vụ đòi hỏi phải có nguồn vốn lớn, khả năng quản lý cao (an ninh, quốc phòng….) thường do chính quyền nhà nước trung wong đảm bảo; những hàng hoá, dịch vụ mang tính phổ cập (giáo dục, phòng bệnh, kiến thiết thị chính, vệ sinh công cộng…) thường giao cho chính quyền địa phương thực hiện, đảm bảo tính hiệu quả trong việc thực hiện và phù hợp với nhu cầu sử dụng của các địa phương. Việc quyết định phân cấp về cungứng hàng hoá và dịch vụ công cộng là tiền đề để phân định nhiệm vụ thu và nghĩa vụ chi cho từng cấp, từng địa phương. Bốn là, đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của vùng lãnh thổ. Do các vùng lãnh thổ có những đặc điểm về tự nhiên khác nhau như biên giới, hải đảo…. hoặc là vùng tập trung đông dân cư có truyền thống văn hoá, ngôn ngữ, tôn giáo riêng… Vì vậy, trong phân cấp về quản lý hành chính các vấn đề này cũng được quan tâm. Các yếu tố này có thể hình thành nên một sự phân cấp mang tính đặc thù như khu tự trị hoặc đặc khu… vì vậy ở những cấp này cũng có sự phân cấp đặc biệt trong quản lý ngân sách nhà nước về phân định nhiệm vụ thu, chi. Thường thì ở các cấp ngân sách khu tự trị, đặc khu… thường được trao những quyền tự chủ rộng rãi hơn trong quản lý ngân sách nhà nước (do ảnh hưởng bởi yếu tố chính trị). 1.2.5. Sự cần thiết khách quan phải phân cấp quản lý nhà nước nhà nước cho tỉnh (thành phố) Phân cấp quản lý ngân sách cho tỉnh (thành phố) là một xu thế tất yếu khách quan, một yêu cầu của phát triển kinh tế. Sự cần thiết được lí giải theo các hướng sau: Một là, phân cấp quản lý ngân sách là tất yếu vì sự vận động của các dòng tài chính phải gắn kết với các hoạt động kinh tế trong không gian và thời gian với những hình thức và phương thức theo các quan hệ tỷ lệ nhất định về lượng. Đó là mối quan hệ tương tác qua lại: một chiều là các hoạt động kinh tế muốn thông suốt phải có sự bảo đảm của nguồn lực tài chính; chiều ngược lại kết quả của các hoạt động kinh tế lại tạo ra phần giá trị mới gia tăng, đó là nguồn bổ xung cho nguồn lực tài chính. Sự gắn kết thể hiện một trong quá trình hoạt động kinh tế và sự vận động của dòng tài chính. Ở đầu vào của các hoạt động kinh tế nguồn vốn ngân sách là một nguồn lực quan trọng. Việc phân bổ nguồn lực này; nhiều, ít, kịp thời, hay không kịp thời là vô cùng quan trọng. Nó có thể là nguòn vốn chủ yếu, cũng có thể là vốn "mồi" bảo đảm cho sự hình thành và thắng lợi của các chủ trương phát triển kinh tế. Ở đầu ra, kết quả đầu ra tốt là mục tiêu của các hoạt động kinh tế và sự vận động tài chính cùng kỳ vọng. Đầu ra dưới dạng hàng hoá đáp ứng yêu cầu 20