Tài liệu Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa việt nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH TRỊNH TUẤN THÀNH hoµn thiÖn bé m¸y chÝnh quyÒn cÊp tØnh ®¸p øng yªu cÇu x©y dùng nhµ n­íc ph¸p quyÒn x· héi chñ nghÜa viÖt nam Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 62 38 01 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. LÊ THIÊN HƯƠNG HÀ NỘI - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự định hướng, tư vấn và giúp đỡ của người hướng dẫn. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là khách quan, trung thực. Tác giả luận án Trịnh Tuấn Thành MỤC LỤC Trang 1 MỞ ĐẦU Chương 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1. Một số công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện bộ máy nhà nước 1.2. Một số công trình nghiên cứu liên quan đến bộ máy chính quyền cấp tỉnh 7 7 13 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN 2.1. Một số vấn đề lý luận về bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong hệ thống chính quyền địa phương 2.2. Nhà nước pháp quyền và yêu cầu hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh 2.3. Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở một số nước trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam 28 28 47 61 Chương 3: QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM 3.1. Khái lược sự hình thành và phát triển bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta từ năm 1945 đến nay 3.2. Đánh giá thực trạng bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 77 77 97 Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Xà HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 4.1. Quan điểm hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam 4.2. Giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam 4.3. Một số kiến nghị 114 114 119 145 KẾT LUẬN 149 DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ Đà CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN HĐND : Hội đồng nhân dân NNPQ : Nhà nước pháp quyền UBHC : Ủy ban hành chính UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Chính quyền cấp tỉnh là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống chính quyền địa phương, là cầu nối trực tiếp giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, trực tiếp chỉ đạo, giải quyết những công việc trong phạm vi lãnh thổ địa phương. Vì vậy, năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp tỉnh tác động trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, bảo đảm cho sự ổn định và phát triển của đất nước. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cấp tỉnh mạnh thì ở đó các chủ trương, chính sách, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân lao động được phát huy và ở đâu chính quyền cấp tỉnh hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả thì thì ở đó đời sống kinh tế, văn hóa của nhân dân gặp nhiều khó khăn, trật tự an ninh mất ổn định. Chính vì vậy, từ khi khai sinh Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc củng cố, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương và kết quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương đã góp phần vào nhiều thành tựu đạt được trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội; quốc phòng - an ninh; hội nhập quốc tế... Tuy nhiên, trước yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta nói riêng trong thời gian qua cũng còn những tồn tại, hạn chế. Đó là: cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương hiện nay còn chưa có sự phân cấp rõ ràng về trách nhiệm, quyền hạn; hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh với vai trò là “cầu nối” giữa Trung ương và địa phương chưa đáp ứng các yêu cầu đặt ra; vẫn còn tình trạng tham ô, lãng phí, quan liêu, tham nhũng của một số cán bộ, công chức của các cơ quan trong bộ máy nhà nước cấp tỉnh. Từ năm 2005 đến nay, để đánh giá mức độ hiệu quả 2 của hoạt động điều hành chính sách kinh tế của chính quyền cấp tỉnh, ở nước ta đã áp dụng 02 chỉ số là chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) và chỉ số cách hành chính (PAR INDEX), tuy nhiên, kết quả đánh giá 2 chỉ số này của nhiều tỉnh trong những năm gần đây chưa tốt (ví dụ: năm 2012, có 13/63 tỉnh, thành phố xếp loại tốt về PCI; có 19/63 tỉnh xếp loại tốt về PAR INDEX; năm 2013, có 13/63 tỉnh thành phố xếp loại rất tốt và tốt về PCI; 28/63 tỉnh có kết quả PAR INDEX dưới mức trung bình của cả nước). Nguyên nhân của thực trạng trên là do bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh chưa được tổ chức theo mô hình phù hợp; địa vị pháp lý chưa được phân định cụ thể dẫn đến còn tình trạng chồng chéo công vụ, không rõ trách nhiệm; quyền tự quản và tự chủ của HĐND và hiệu quả hoạt động của HĐND còn nhiều bất cập; thể chế cho tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh chưa được hoàn thiện; đội ngũ cán bộ, công chức ở nhiều tỉnh, thành phố chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng NNPQ và hội nhập quốc tế; tính minh bạch, dân chủ trong bộ máy chính quyền ở nhiều địa phương chưa được đề cao… Để khắc phục những tồn tại, hạn chế trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng đáp ứng nhu cầu mở rộng dân chủ và thực hiện quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân và những đòi hỏi mới của thực tiễn, Đại hội XI của Đảng đã đặt ra nhiệm vụ:“Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới”, trong đó có vấn đề về chính quyền địa phương. Thực hiện Nghị quyết Đại hội XI, ngày 28/11/2013, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp năm 2013, trong đó có một chương (Chương IX) quy định về chính quyền địa phương, tuy nhiên, những quy định của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương mới chỉ dừng ở những quy định có tính nguyên tắc, quy định chung và trong quá trình triển khai thi hành Hiến pháp cần phải khẩn trương sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương. 3 Từ thực trạng và yêu cầu nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” nhằm phân tích, đánh giá cơ sở lý luận, thực trạng hoạt động và đưa ra các giải pháp góp phần hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh có ý nghĩa cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay và những năm tới. 2. Mục đích và nhiệm vụ của luận án 2.1. Mục đích của luận án Mục đích của luận án là đề xuất quan điểm và những giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án - Làm rõ khái niệm, vị trí, vai trò, chức năng của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong bộ máy nhà nước. - Xác định các yêu cầu của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền đối với việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay. - Phân tích các yếu tố ảnh hưởng và các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Khái quát lịch sử phát triển, thực trạng về bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ năm 1945 đến nay và xác định những yêu cầu cần hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam. - Phân tích mô hình tổ chức chính quyền cấp tỉnh của một số nước trên thế giới và rút ra những vấn đề có thể tham khảo, vận dụng vào việc xây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. - Xác định quan điểm, định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. 4 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước và cải cách nền hành chính quốc gia, những tồn tại và định hướng đổi mới; cơ chế, chính sách và pháp luật có liên quan đến tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Luận án được thực hiện theo mã số chuyên ngành Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật với không gian nghiên cứu là tất cả các tỉnh, thành phố trong cả nước. Thời gian nghiên cứu được giới hạn từ sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992 đến nay. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu đề tài luận án là các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật, về xây dựng NNPQ XHCN, về cải cách bộ máy nhà nước, nhất là đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP. Bên cạnh đó, tác giả Luận án cũng sử dụng các quan điểm khoa học được rút ra từ các công trình nghiên cứu khoa học trong nước và quốc tế. Các phương pháp nghiên cứu chủ đạo của Luận án là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Trong công trình nghiên cứu, tác giả Luận án cũng sử dụng các phương pháp truyền thống như phương pháp lịch sử, phân tích, tổng hợp, quy nạp, so sánh, thống kê, kinh nghiệm thực tiễn tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay. Trong đó: - Phương pháp lịch sử, phân tích, quy nạp được sử dụng chủ yếu tại chương 2, nêu lên các cơ sở lý thuyết của vấn đề đặt ra, từ đó khái quát hóa thành những luận điểm, quan điểm làm nền tảng lý thuyết xuyên suốt toàn bộ nội dung luận án. 5 - Phương pháp lịch sử, phân tích, tổng hợp, thống kê được áp dụng nhằm làm rõ những nội dung của chương 3. Đây là chương đánh giá thực trạng bộ máy chính quyền cấp tỉnh qua đó phát hiện được những ưu điểm, hạn chế tạo cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp ở chương 4. Ngoài ra, phương pháp phân tích cũng được áp dụng nhằm làm sáng tỏ những nhận định, quan điểm đã được nêu trước đây về những vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài. - Phương pháp phân tích, chứng minh được sử dụng chủ yếu ở Chương 4 để làm rõ những quan điểm, giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phù hợp với yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN ở nước ta hiện nay. 5. Những điểm mới về mặt khoa học của luận án - Luận án sẽ là công trình nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về vấn đề hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ góc độ nghiên cứu liên ngành: khoa học pháp lý và khoa học hành chính. - Trên cơ sở phân tích các quan điểm lý luận và thực tiễn, luận án đưa ra một số vấn đề lý luận như: khái niệm, mục tiêu, yêu cầu, điều kiện bảo đảm hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. - Luận án cũng làm sáng tỏ quá trình hình thành và phát triển bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam qua các thời kỳ. - Trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh, luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam, trong đó nêu rõ quan điểm của tác giả về mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận của luận án - Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần đề xuất với Đảng, Nhà nước phương hướng, giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh dựa trên những cơ sở khoa học và thực tiễn. 6 - Kết quả nghiên cứu của luận án còn là tài liệu tham khảo cho học tập, nghiên cứu, giảng dạy ở các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật học và hành chính học. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn của luận án Việc nghiên cứu về bộ máy chính quyền cấp tỉnh trên cơ sở cách tiếp cận của khoa học lý luận nhà nước và pháp luật sẽ đóng góp một cách thiết thực cho việc triển khai thi hành Hiến pháp 2013, đồng thời, kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần vào việc hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng ở nước ta. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục công trình nghiên cứu của tác giả đã công bố liên quan đến luận án và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận án gồm 4 chương, 10 tiết. 7 Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Nghiên cứu vấn đề hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần đặt trong tổng thể đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy chính quyền địa phương nói riêng, vì vậy, việc đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài tập trung vào những nội dung sau: 1.1. MỘT SỐ CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN HOÀN THIỆN BỘ MÁY NHÀ NƯỚC Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước luôn là vấn đề thu hút sự quan tâm của nhân dân, các nhà quản lý, các nhà khoa học nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phục vụ nhân dân. Trước yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc pháp quyền, vấn đề này đã được nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau. - Cuốn “Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001” do Nguyễn Đăng Dung làm chủ biên [15]. Cuốn sách đã nêu và phân tích những vấn đề cơ bản về tổ chức bộ máy nhà nước ta qua các bản Hiến pháp, trong đó đề cập sâu về cơ cấu tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, các cấp hành chính địa phương tại các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992. Vấn đề có ý nghĩa của công trình khoa học này là cùng với việc phân tích, so sánh về cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước, các tác giả đã nêu bật được những điểm mới, những bước phát triển của các cơ quan qua các bản hiến pháp (mô hình tổ chức, phương thức hoạt động, các mối quan hệ tương tác trong vận hành…) và đưa ra những hạn chế, bất cập đòi hỏi phải có định hướng khắc phục, đổi mới để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và từng cơ quan, hệ thống cơ quan nhà nước nói riêng. Những kết quả của công trình này là những gợi mở 8 để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy nhà nước ta, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế. - Cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ đổi mới” do Nguyễn Văn Yểu và Lê Hữu Nghĩa đồng chủ biên, [120]. Cuốn sách đã tái hiện quá trình hoàn thiện lý luận về Nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; làm sâu sắc hơn các quan điểm về nhà nước pháp quyền, đặc biệt là việc xây dựng nhà nước pháp quyền trong điều kiện tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia quản lý, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Những kết luận, luận giải được thể hiện trong công trình này đã tạo những cơ sở lý luận cơ bản cho việc phân tích, đánh giá yêu cầu và định hướng đổi mới, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện hiện nay. - Trong cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước trong giai đoạn hiện nay” [42], tác giả Bùi Xuân Đức đã phân tích các cơ sở lý luận và thực tiễn, quan điểm, nguyên tắc cải cách bộ máy nhà nước được thể hiện qua các quy định của Hiến pháp năm 1992. Trên cơ sở đánh giá thực trạng và hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 1992, tác giả đã kiến nghị những giải pháp có tính thuyết phục để tiếp tục đổi mới, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, bảo đảm tăng cường hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong giai đoạn mới, trong đó có những kiến nghị cụ thể về việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở từng cấp. Tuy nhiên, những kết quả nghiên cứu chưa đề cập cụ thể đến việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở những mặt, khía cạnh cụ thể. - Cuốn “Tổ chức Nhà nước Việt Nam 1945 - 2007” [2] đã phân tích về tổ chức bộ máy Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2007 trên cơ sở các quy định của các bản Hiến pháp, Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành. Điểm nhấn quan trọng của cuốn sách là đề cập đến từng 9 thiết chế trong bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương, trong đó nêu bật được những bước phát triển, hoàn thiện của từng thiết chế dựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn trong từng thời kỳ, điều kiện lịch sử cụ thể của đất nước. Cuốn sách cũng dành 01 chương để phân tích, đánh giá tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Kết quả nghiên cứu trong công trình này chỉ đề cập đến khía cạnh lịch sử tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương mà chưa có điều kiện phân tích, đánh giá toàn diện về bộ máy chính quyền một cấp cụ thể là cấp tỉnh. Tuy vậy, các kết quả nghiên cứu là cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc tiếp tục nghiên cứu sâu và tiếp cận cụ thể hơn về bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Trong cuốn “Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam” [52], tác giả Lê Quốc Hùng đã nêu bật những cơ sở lý luận về sự thống nhất, phân công và phối hợp trong tổ chức quyền lực nhà nước, đặc biệt là cách thức, phương thức thể hiện sự thống nhất, phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân ở nước ta. Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận như trên, tác giả đã đánh giá thực trạng, hiệu quả cũng như những tồn tại của sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và nêu ra những định hướng nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; đảm bảo sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Những kết quả nghiên cứu là cơ sở tham khảo quan trọng cho việc đánh giá mức độ, khả năng phân công, phối hợp, phân cấp, ủy quyền trong việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Trong cuốn Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [115], các tác giả đã khái quát và khẳng định 10 những tư tưởng về Nhà nước pháp quyền trong lịch sử và những giá trị tiến bộ có thể nghiên cứu, vận dụng trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Cuốn sách cũng phân tích khá tổng thể và sâu sắc về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương; đánh giá các mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, trong đó nhấn mạnh đến vai trò, chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND từng cấp ở địa phương. Tuy nhiên, cuốn sách chưa đề cập sâu về bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ góc độ là các cơ quan có tính cầu nối, điểm nút trong mối quan hệ giữa bộ máy các cơ quan nhà nước trung ương và bộ máy các cơ quan nhà nước ở địa phương. - Các tác giả cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” [117] đã phân tích, nêu bật những định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta trong điều kiện tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản; những đòi hỏi phải đảm bảo sự vận hành khoa học, sự minh bạch trong tổ chức và hoạt động, sự phân cấp của các cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo các quyền con người, quyền công dân trên cơ sở pháp luật. Một trong những nội dung quan trọng của cuốn sách đã đề cập đến các yêu cầu phải phân cấp quản lý nhà nước; các tiêu chỉ đảm bảo sự phân cấp, phân quyền hợp lý và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và bộ máy chính quyền ở địa phương. Những kết quả nghiên cứu trong cuốn sách sẽ là cơ sở để kế thừa, nghiên cứu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Cuốn sách “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân - lý luận và thực tiễn” [93] đã tổng hợp, khẳng định và làm sâu sắc hơn các kết quả nghiên cứu của nhiều tác giả về quá trình hình thành và phát triển các tư tưởng về nhà nước pháp quyền trong lịch sử; phân tích các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước pháp quyền; đưa ra quan niệm về mô hình nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; 11 chỉ ra những yếu tố quy định và chi phối quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, từ đó đề ra các phương hướng và giải pháp chủ yếu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Kết quả nghiên cứu đã cung cấp những cơ sở lý luận, các nguyên tắc chung trong việc xây dựng, thiết kế mô hình tổ chức bộ máy nhà nước tạo cơ sở cho việc nghiên cứu về mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở cấp tỉnh. - Trong cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam - lý luận và thực tiễn” [72], tác giả Nguyễn Văn Mạnh đã phân tích rõ những cơ sở lý luận, đặc trưng của nhà nước pháp quyền; quan điểm, tư tưởng về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; quá trình nhận thức về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Đảng Cộng sản Việt Nam được thể hiện qua thời kỳ đổi mới và đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; đánh giá thành tựu, hạn chế trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta và luận giải những định hướng, giải pháp tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. Kết quả nghiên cứu của tác giả cũng đề cập đến những tồn tại, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, tạo cơ sở cho việc tiếp cận, nghiên cứu hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp 1992 hiện nay. - Cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Lê Minh Thông [105] đã nêu bật được những luận cứ khoa học và thực tiễn về cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương ở Việt Nam. Riêng về chính quyền địa phương, tác giả đã nêu và phân tích sâu sắc về những ưu điểm, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương từ cả góc độ thể chế và thực tiễn vận hành của các cơ quan nhà nước từng cấp chính quyền địa phương; đặc biệt là trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, tác giả đã luận giải những cơ sở khoa học, quan điểm, định hướng và giải pháp cho việc đổi mới, nâng 12 cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương. Chính vì vậy, kết quả nghiên cứu của công trình này có giá trị tham khảo quan trọng cho việc nghiên cứu hoàn thiện bộ máy chính quyền ở một cấp cụ thể là cấp tỉnh. - Kết quả nghiên cứu của đề tài khoa học cấp Nhà nước “Xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng” [113] đã phân tích khái quát những giá trị của tư tưởng nhà nước pháp quyền trong lịch sử; cơ sở và khả năng tiếp nhận những giá trị phù hợp của tư tưởng nhà nước pháp quyền trong quá trình xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng ở Việt Nam. Đề tài cũng kiến nghị những định hướng, giải pháp và các điều kiện để thực hiện có hiệu quả sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Với phạm vi nghiên cứu xác định, đề tài khoa học này chỉ đề cập những vấn đề, nội dung lớn trong về xây dựng nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng mà chưa có điều kiện đề cập nhiều về bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng. Tuy nhiên, những kết quả nghiên cứu của đề tài là cơ sở lý luận cho việc tiếp tục nghiên cứu về bộ máy chính quyền địa phương. - Trong đề tài khoa học cấp bộ “Nhận thức và thực tiễn vận dụng quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới (từ 1986 đến nay)” [71], các tác giả đã phân tích, làm rõ một số cơ sở lý luận, các quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và từng hệ thống cơ quan nói riêng (Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, Toà án, Viện kiểm sát, chính quyền địa phương) và đưa ra các giải pháp đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước theo yêu cầu, tiêu chí của Nhà nước pháp quyền phù hợp với điều kiện ở nước ta, trong đó có những giải pháp mang khả thi đối với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương có giá trị cho việc nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. 13 Một số công trình cơ bản nêu trên tuy không đề cập trực tiếp đến tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh nhưng những kết quả nghiên cứu là cơ sở lý luận và thực tiễn để định hướng cho việc tiếp cận, nghiên cứu để hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. 1.2. MỘT SỐ CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng, bộ máy chính quyền địa phương nói riêng đã được đề cập, nghiên cứu, tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau với mục đích xuyên suốt là đảm bảo mô hình tổ chức hợp lý, khoa học và phù hợp với thực tiễn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung. Một số công trình tiêu biểu liên quan đến đề tài có thể được tóm tắt khái quát như sau: - Trong cuốn “Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương - lịch sử và hiện tại” [10], tác giả Nguyễn Đăng Dung đã khái quát, phân tích lịch sử hình thành, phát triển của tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương; khái niệm và phân tích sâu về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương và khái quát các bước phát triển trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong lịch sử. Kết quả nghiên cứu của tác giả là cơ sở khoa học quan trọng cho việc xây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng. - Cuốn “Cải cách hành chính địa phương - lý luận và thực tiễn” của các tác giả Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức [46] đã nêu và phân tích tập trung về những vấn đề lý luận và thực tiễn về cải cách hành chính; chức năng, vị trí, vai trò của cải cách hành chính địa phương trong cải cách nền hành chính nhà nước, đánh giá thực trạng chính quyền địa phương và xác định xu hướng cải cách. Các tác giả đã đưa ra các giải pháp cụ thể để cải cách hành chính đối với bộ máy hành chính địa phương theo các góc độ, phạm vi như: mô hình tổ chức bộ máy, thể chế, sự phân chia theo đơn vị hành 14 chính lãnh thổ…Vì vậy, kết quả nghiên cứu là cơ sở cho việc nghiên cứu, tiếp cận, xác định mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong từng thời kỳ cụ thể. - Cuốn “Kinh nghiệm xây dựng và quản lý chính quyền các cấp trong lịch sử” của tác giả Văn Tạo [96] gồm 5 chương, đề cập cụ thể và rõ ràng về các vấn đề lý luận chung về chính quyền địa phương; lịch sử phát triển của chính quyền cơ sở; kinh nghiệm lịch sử về xây dựng, quản lý chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện. Đặc biệt là tác giả đã phân tích được những đặc trưng, nét riêng biệt của việc xây dựng chính quyền đô thị trong lịch sử và hiện tại; phân tích, đánh giá những tồn tại, hạn chế của chính quyền đô thị để từ đó luận giải các phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị. Những kết quả nghiên cứu của tác giả có liên quan chặt chẽ và là nguồn tham khảo quan trọng để nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. - Trong cuốn “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương hiện nay” [103], các tác giả đã tổng hợp kết quả nghiên cứu của nhiều tác giả đề cập đến mô hình tổ chức chính quyền các cấp, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở nông thôn, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tỉnh; thông tin, tham khảo kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở một số quốc gia trên thế giới… Trên cơ sở đó, các tác giả đề cập đến vấn đề xây dựng chế độ tự quản địa phương, bàn về vấn đề đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị và những định hướng hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương các cấp. - Trong cuốn “Tìm hiểu về chính quyền địa phương các cấp” [108], tác giả Nguyễn Kim Thoa tập trung giới thiệu về cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, quyền hạn và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Cuốn sách cũng tập trung phân tích sâu về thẩm quyền của HĐND, UBND cấp tỉnh được quy định trong các văn bản pháp luật chuyên ngành như Luật Đất đai, Luật Giáo 15 dục, Luật Xây dựng, Luật Khiếu nại tố cáo… Qua đó giúp người đọc nhận thức sâu sắc hơn về vị trí, vai trò của HĐND và UBND trong bộ máy chính quyền địa phương các cấp. Những thông tin, phân tích đánh giá của tác giả là cơ sở khoa học cho việc tiếp cận hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ góc độ tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương. - Cuốn “Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế” của tác giả Nguyễn Văn Thảo [98] đã khái quát quá trình hình thành các cấp chính quyền địa phương và những điều chỉnh lớn về địa giới hành chính ở nước ta. Phân tích những yêu cầu, đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế đối với các cấp chính quyền địa phương; nhu cầu đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta. Điểm đáng lưu ý là tác giả đã đưa ra nhiều kiến nghị có tính gợi mở về việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta. - Cuốn sách Một số vấn đề về xây dựng chính quyền đô thị từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh” [1] là tập hợp các bài tham luận của các nhà lãnh đạo, nhà hoạt động chính trị - xã hội, nhà nghiên cứu tại Hội thảo "Xây dựng chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh - một yêu cầu cấp thiết của cuộc sống". Các kết quả nghiên cứu được trình bày tại Hội thảo đã cung cấp thông tin, kinh nghiệm về tổ xây dựng chính quyền đô thị của nhiều nước trên thế giới để từ đó các nhà khoa học, quản lý có thể tiếp cận, nghiên cứu, vận dụng trong việc đổi mới, xây dựng chính quyền đô thị ở nước ta, đặc biệt là những kiến nghị có thể áp dụng thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh. Những kết quả nghiên cứu là tư liệu gợi mở cho việc đề xuất nhưng kiến nghị về hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo hướng cần phân định, tổ chức chính quyền cấp tỉnh theo hướng tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn… - Cuốn “Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hoà liên bang Đức” của tác giả Nguyễn Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại [109] đề cập đến tổ chức bộ 16 máy của Nhà nước Cộng hoà liên bang Đức, đặc biệt là tổ chức chính quyền địa phương, các vấn đề về công tác tổ chức, công tác quản lý, sự phân công quyền hạn, trách nhiệm của khu, huyện, xã kèm theo là các điều luật tương ứng của Cộng hoà liên bang Đức. Đây là nguồn tài liệu tham khảo vô cùng ý nghĩa đối với các nhà quản lý trong quá trình cải cách, nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương các cấp đặc biệt là cấp cơ sở. Tuy kết quả nghiên cứu của các tác giả chỉ giới hạn ở phạm vi Cộng hòa liên bang Đức nhưng thực sự có ý nghĩa cho việc tham khảo, rút kinh nghiệm cho việc hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta nói chung, cấp tỉnh nói riêng. - Đề tài khoa học cấp Bộ "Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cơ sở các nước ASEAN" [95] đã tổng hợp, phân tích và khái quát về mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương của các nước ASEAN, trong đó nêu bật được những đặc trưng, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, phương thức phân quyền, ủy quyền cho các cơ quan chính quyền địa phương và mối quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương. Kết quả nghiên cứu của đề tài đã cung cấp cơ sở thông tin pháp lý quốc tế cho việc nghiên cứu, so sánh và rút ra những giá trị tham khảo để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta. - Đề tài khoa học cấp Bộ "Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính ở Việt Nam" [55] đã nêu bật sự cần thiết, ý nghĩa khoa học và nhu cầu tất yếu của việc phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính trong quản lý nhà nước. Điểm đáng quan tâm của kết quả đề tài là nêu bật ý nghĩa của việc phân chia lãnh thổ hành chính đối với việc tổ chức chính quyền địa phương, đó là việc phân chia lãnh thổ hành chính phải phù hợp với điều kiện địa lý, tự nhiên, kinh tế, văn hóa- xã hội của từng vùng, từng khu vực. Những kết quả nghiên cứu của đề tài là cơ sở quan trọng cho việc đánh giá khả năng, mức độ phân quyền, ủy quyền và cơ chế, phương thức vận hành của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp tỉnh nói riêng.