Tài liệu Cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý kinh tế nhà nước tỉnh quảng ninh

.. ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH _____________________ NGUYỄN HOÀNG QUÝ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ KINH TẾ NHÀ NƢỚC TỈNH QUẢNG NINH Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60.34.01 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. TRẦN ĐÌNH THIÊN THÁI NGUYÊN - 2012 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn i LỜI CAM ĐOAN Em xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng em, dƣới sự hƣớng dẫn của PGS.TS Trần Đình Thiên. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn đảm bảo trung thực, khách quan. Những kết luận khoa học của luận văn chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác./. Ngày 20 tháng 8 năm 2012 Tác giả luận văn Nguyễn Hoàng Quý Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn ii LỜI CẢM ƠN Với kiến thức đƣợc các thế hệ thầy cô giáo giảng dạy truyền thụ, cùng với thực tiễn công tác và cuộc sống. Em đã chọn chủ đề : "Cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý kinh tế Nhà nước tỉnh Quảng Ninh" làm đề tài luận văn nghiên cứu. Trong quá trình thực hiện nghiên cứu và viết đề của mình, em đã nhận đƣợc sự quan tâm giúp đỡ nhiệt tình, sự đóng góp quý báu của nhiều tập thể và cá nhân đã tạo mọi điều kiện thuận lợi, giúp đỡ để em hoàn thành bản luận văn này. Lời đầu tiên, em xin trân trọng cảm ơn PGS.TS Trần Đình Thiên – Viện trƣởng Viện Kinh tế Việt Nam đã trực tiếp hƣớng dẫn em trong suốt thời gian nghiên cứu thực hiện đề tài. Trân trọng cảm ơn các thầy cô giáo Khoa sau Đại học, Trƣờng Đại học kinh tế và Quản trị kinh doanh- Đại học Thái nguyên đã trang bị kiến thức và đóng góp nhiều ý kiến quý báu và tạo mọi điều kiện cho em thực hiện đề tài. Trân trọng cảm Sở Nội vụ Quảng Ninh, Sở Kế hoạch – Đầu tƣ Quảng Ninh, Cục Thống kê Quảng Ninh, Văn phòng UBND tỉnh Quảng Ninh, UBND huyện Hoành Bồ, Phòng Nội vụ Hoành Bồ và các đơn vị, cá nhân và đồng nghiệp đã chỉ bảo, giúp đỡ và tạo mọi điều kiện tốt nhất để tôi nghiên cứu thực hiện luận văn tại địa phƣơng. Với kiến thức của bản thân có hạn cùng với thời gian nghiên cứu thực tiễn chƣa thực sự đƣợc nhƣ mong muốn. Bản luận văn không tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót. Bản thân em rất mong nhận đƣợc sự cảm thông và đóng góp ý kiến của các thầy cô giáo và các đồng chí, đồng nghiệp,... để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện và vận dụng có hiệu quả trong thực tiễn công tác và cuộc sống. Em xin trân trọng cảm ơn ! Tác giả luận văn Nguyễn Hoàng Quý Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn iii MỤC LỤC Lời cam đoan ...................................................................................................... i Lời cảm ơn ........................................................................................................ ii Mục lục ............................................................................................................. iii Danh mục các ký hiệu, chữ viết tắt ................................................................. vii Danh mục các bảng biểu ................................................................................ viii Danh mục các hình, biểu đồ, sơ đồ .................................................................. ix PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1 2. Tình hình nghiên cứu .................................................................................... 3 3. Mục đích nghiên cứu ..................................................................................... 4 3.1. Mục đích nghiên cứu .................................................................................. 4 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................................. 4 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ................................................................. 5 4.1. Đối tƣợng nghiên cứu................................................................................. 5 4.2. Phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 5 5. Ý nghĩa của để tài .......................................................................................... 5 6. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 5 Chƣơng 1: CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN ......... 7 1.1. Một số vấn đề lý luận về cải cách hành chính ........................................... 7 1.1.1. Khái niệm Thể chế và thể chế hành chính .............................................. 7 1.1.2. Khái niệm Cải cách hành chính ............................................................. 9 1.1.3. Một số nguyên tắc cơ bản cho cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ ............................................................................................................... 11 1.1.4. Lợi ích của cải cách hành chính ............................................................ 14 1.1.5. Các công cụ cải cách hành chính .......................................................... 15 1.2. Kết quả cải cách hành chính tại Việt Nam trong thời gian qua ......... 20 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn iv 1.2.1. Những kết quả chính và những tác động đến công tác quản lý dự án đầu tƣ .............................................................................................................. 20 1.2.2. Những hạn chế và vấn đề đặt ra ............................................................ 21 1.2.3. Những tác động tiêu cực của quản lý hành chính đối với sự phát triển kinh tế - xã hội và quản lý dự án đầu tƣ .......................................................... 23 1.3.3. Kinh nghiệm cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ ............. 25 1.3.4. Cải thiện cơ chế phối hợp giữa các sở, ngành ở Vĩnh Long, Bình Định, Thừa Thiên Huế và Bình Dƣơng..................................................................... 40 Chƣơng 2: PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................................................ 45 2.1. Cơ sở phƣơng pháp luận .......................................................................... 45 2.2. Phƣơng pháp thu thập số liệu ................................................................... 45 2.2.1. Phƣơng pháp thu thập số liệu sơ cấp..................................................... 45 2.2.2. Phƣơng pháp thu thập số liệu thứ cấp ................................................... 49 2.3. Phƣơng pháp xử lý số liệu........................................................................ 50 2.4. Phân tich số liệu ....................................................................................... 50 2.4.1. Phƣơng pháp phân tổ............................................................................. 50 2.4.2. Phƣơng pháp so sánh............................................................................. 50 2.4.3. Phƣơng pháp đồ thị ............................................................................... 51 2.4.4. Phƣơng pháp chuyên gia, chuyên khảo................................................. 51 2.4.5. Phƣơng pháp dự báo.............................................................................. 51 2.5. Hệ thống các chỉ tiêu phân tích. ............................................................... 51 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ TẠI TỈNH QUẢNG NINH ............... 52 3.1. Đặc điểm tự nhiên và kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Ninh................................. 52 3.1.1. Đặc điểm tự nhiên ................................................................................. 52 3.1.2. Phát triển kinh tế ................................................................................... 54 3.2. Những nỗ lực chính về cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tƣ tại Quảng Ninh trong thời gian qua ....................................................................... 60 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn v 3.2.1. Thiết lập bộ phận một cửa liên thông ................................................... 60 3.2.2. Đơn giản và minh bạch hóa các thủ tục hành chính gắn liền với cơ chế một cửa liên thông ........................................................................................... 62 3.2.3. Áp dụng ISO trong hoạt động của cơ quan hành chính ........................ 63 3.2.4. Tin học hoá quản lý hành chính nhà nƣớc .............................................. 63 2.3. Đối với dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc ở tỉnh Quảng Ninh. ..... 64 3.3.1. Về chủ trƣơng đầu tƣ và Ban hành các văn bản quản lý có liên quan đến các dự án đầu tƣ vốn ngân sách nhà nƣớc....................................................... 64 3.3.2. Về phân cấp quản lý dự án đầu tƣ vốn ngân sách nhà nƣớc ................. 68 3.3.3. Công tác hƣớng dẫn lập dự án tiền khả thi và khả thi .......................... 71 3.4. Những kết quả tích cực từ cải cách quy trình thủ tục hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế Nhà nƣớc của tỉnh Quảng Ninh ............. 76 3.4.1. Kết quả cải cách thủ tục hành chính nói chung ....................................... 76 3.4.2. Những kết quả tích cực từ cải cách qui trình thủ tục hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc ............................................... 85 3.5. Một số vấn đề còn tồn tại của cải cách quy trình thủ tục hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế Nhà nƣớc của tỉnh Quảng Ninh .... 89 Chƣơng 4: GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ KHU VỰC NHÀ NƢỚC THÔNG QUA CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ ..................................................................................... 96 4.1. Bối cảnh, xu hƣớng phát triển của Quảng Ninh trong giai đoạn mới và yêu cầu đặt ra đối với công cuộc cải cách hành chính và nâng cao chất lƣợng quản lý dự án đầu tƣ ........................................................................................ 96 4.1.1. Bối cảnh và xu hƣớng phát triển của Quảng Ninh trong giai đoạn mới ..... 96 4.1.2. Yêu cầu đặt ra đối với công cuộc cải cách hành chính và nâng cao chất lƣợng quản lý dự án đầu tƣ ............................................................................. 98 4.2. Xác định mục tiêu và nhiệm vụ cải cách hành chính về quản lý đầu tƣ thuộc khu vực nhà nƣớc ................................................................................ 100 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn vi 4.2.1. Mục tiêu............................................................................................... 100 4.2.2. Nhiệm vụ ............................................................................................. 101 4.3. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả dự án đầu tƣ khu vực nhà nƣớc tại tỉnh Quảng Ninh ....................................................................................... 103 4.3.1. Giải pháp tổng thể nhằm nâng cao hiệu quả dự án đầu tƣ khu vực nhà nƣớc ....................................................................................................... 103 4.3.2. Giải pháp cải cách hành chính nhằm nâng cao hiệu quả các dự án đầu tƣ khu vực nhà nƣớc .......................................................................................... 106 4.4. Kiến nghị về đầu tƣ ................................................................................ 108 4.4.1. Kiến nghị với tỉnh Quảng Ninh ........................................................... 108 4.4.2. Kiến nghị với cấp trung ƣơng ............................................................. 110 KẾT LUẬN ................................................................................................... 111 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................... 113 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn vii DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT KHĐT Kế hoạch đầu tƣ MCLT Một cửa liên thông EDO Văn phòng phát triển kinh tế CCHC Cải cách hành chính XHCN Xã hội chủ nghĩa IFC Sổ tay tham khảo về cải cách hành chính dành cho địa phƣơng, International Finance Corporation, 2011 ODA Các nguồn tài trợ chính thức NGO Viện trợ chính phủ nƣớc ngoài VCCI Phòng thƣơng mại và Công nghiệp Việt Nam VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật GDP Tốc độ tăng trƣởng kinh tế TCVN-ISO Hệ thống quản lý chất lƣợng theo tiêu chuẩn UBND Uỷ ban nhân dân HĐND Hội đồng nhân dân NSNN Ngân sách nhà nƣớc Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn viii DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 1.1: Các yếu tố quyết định tới sự thành công của mô hình một cửa ..... 17 Bảng 1.2: Sự thay đổi về hồ sơ từ Quy trình thủ tục mới của Bắc Ninh ........ 32 Bảng 1.3: Sự thay đổi về thời gian từ quy trình mới của Bắc Ninh................ 32 Bảng 1.4: So sánh thời gian giải quyết thủ tục hành chính tại Ninh Thuận và Trung ƣơng...................................................................................... 38 Bảng 3.1: Tình hình đầu tƣ phát triển kinh tế trên địa bàn ............................. 56 Bảng 3.2: Kết quả năng lực cạnh tranh cấp tỉnh ............................................. 84 Bảng 3.3: Chỉ số quản trị hành chính công cấp tỉnh của Việt Nam 2011 ...... 90 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn ix DANH MỤC CÁC HÌNH, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ Hình 1.1: Sổ tay hƣớng dẫn quy trình thủ tục đầu tƣ vào Bắc Ninh đƣợc công khai trên wedsite hai ngôn ngữ Việt – Anh .................................... 27 Hình 1.2: Giao diện wedsite 5 ngôn ngữ của tỉnh Đồng Nai .......................... 27 Hình 1.3: Công khai thủ tục hành chính trên website tỉnh Lào Cai. ............... 28 Biểu đồ 3.1: Tốc độ tăng trƣởng GDP ............................................................. 54 Biểu đồ 3.2. Cơ cấu kinh tế Quảng Ninh ........................................................ 55 Biểu đồ 3.3: GDP bình quân đầu ngƣời .......................................................... 60 Sơ đồ 1.1: Sơ đồ miêu tả khái quát quy trình một cửa.................................... 17 Sơ đồ 1.2: Sơ đồ trình tự thủ tục tại Bắc Ninh ................................................ 31 Sơ đồ 1.3: Mô hình EDO ................................................................................ 35 Sơ đồ 1.4: Quy trình thủ tục trƣớc và sau khi có EDO ................................... 35 Sơ đồ 1.5: Thay đổi trong quy trình tiếp nhận dự án đầu tƣ tại Ninh Thuận.. 37 Sơ đồ 3.1: Mô hình một cửa liên thông Quảng Ninh ...................................... 61 Sơ đồ 3.2: Điểm PCI 2010 của Quảng Ninh và Hải Phòng ............................ 85 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong những năm gần đây, cải cách nền hành chính nhà nƣớc và đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý kinh tế nhà nƣớc là một trong những vấn đề then chốt nổi lên ở rất nhiều các quốc gia, trong đó có Việt Nam. Đặc biệt, vấn đề cải cách nền hành chính trong hoạt động quản lý dự án đầu tƣ nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý kinh tế nhà nƣớc ngày càng đƣợc quan tâm do sự tác động mạnh mẽ của quá trình toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế. Ở Việt Nam sau hơn 25 năm đổi mới, với công cuộc phát triển đất nƣớc theo cơ chế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa gắn liền với sự thay đổi căn bản vai trò của Nhà nƣớc và phƣơng thức hoạt động của nền hành chính nhà nƣớc. Có thể nói rằng, cải cách hành chính nhà nƣớc là tiền đề và động lực thúc đẩy cải cách phát triển kinh tế - xã hội, trong đó các hoạt động quản lý kinh tế và quản lý dự án đầu tƣ luôn đƣợc chú trọng. Sau gần 20 năm thực hiện cải cách nền hành chính thì Việt Nam đã thu đƣợc những kết quả đáng khích lệ: hệ thống thể chế trong đó chủ yếu là thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa và thể chế về tổ chức, hoạt động của nền hành chính nhà nƣớc đã từng bƣớc hình thành và hoàn thiện theo hƣớng đồng bộ hơn, phù hợp với nền kinh tế thị trƣờng và thông lệ quốc tế. Vai trò và chức năng kinh tế của Nhà nƣớc đã đƣợc thay đổi căn bản từ chỗ chủ yếu sử dụng mệnh lệnh hành chính với hệ thống chỉ tiêu kế hoạch pháp lệnh chi tiết từ trên xuống dƣới trong quản lý kinh tế sang xây dựng hệ thống thị trƣờng có tính cạnh tranh..… Công cuộc cải cách nền hành chính nhà nƣớc mặc dù đã đạt đƣợc nhiều kết quả tiến bộ, quan trọng và đáng ghi nhận nhƣng vẫn đang còn nhiều tồn tại hạn chế, yếu kém, chƣa đáp ứng yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội. Đến nay, chúng ta vẫn chƣa tạo lập đƣợc một hệ thống thể chế đầy đủ, đồng Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 2 bộ, phù hợp với yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa trong điều kiện mở cửa hội nhập quốc tế và tiến bộ khoa học công nghệ của thế giới hiện đại. Nhất là chƣa xác định đƣợc một cách đầy đủ, rõ ràng về khung khổ thể chế cần phải có cho quản lý các hoạt động kinh tế nhà nƣớc và quản lý các dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc. Những bổ sung, sửa đổi này dù rất tích cực nhƣng chất lƣợng còn nhiều hạn chế; mang tính chắp vá, thiếu đồng bộ và vẫn còn bị ảnh hƣởng bởi thể chế cũ - thể chế quản lý tập trung quan liêu, bao cấp. Quảng Ninh là một tỉnh dù có nhiều nỗ lực trong công cuộc cải cách nền hành chính nhà nƣớc, nhất là trong lĩnh vực quản lý dự án đầu tƣ những vẫn không nằm ngoài xu thế chung của đất nƣớc. Công cuộc cải cách hành chính nhà nƣớc và quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc tỉnh Quảng Ninh trong thời gian qua đƣợc thực hiện rất tích cực, và thu đƣợc nhiều kết quả đáng khích lệ nhƣ thực hiện cơ chế “một cửa” và cơ chế “một cửa liên thông”, triển khai, tổ chức thực hiện các chủ trƣơng, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nƣớc, nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện các chính sách của Quảng Ninh cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phƣơng. Tuy vậy, quá trình cải cách hành chính và quản lý kinh tế nhà nƣớc của Quảng Ninh chƣa thực sự tạo đƣợc những chuyển biến căn bản theo hƣớng nâng cao tính dân chủ, minh bạch, công khai trong hoạt động quản lý nhà nƣớc nhất là việc cải cách hành chính trong quản lý các dự án đầu tƣ, chƣa phân cấp một cách hợp lý toàn diện giữa các cấp chính quyền và các nhàng chức năng của tỉnh, chƣa thu hút sự tham gia tích cực và chủ động của ngƣời dân vào quá trình quản lý nhà nƣớc, tạo cơ sở để thực hiện có hiệu quả việc phòng, chống tham nhũng. Chính điều này làm hạn chế hiệu quả hoạt động quản lý nhà nƣớc nói chung và quản lý kinh tế nói riêng. Quảng Ninh là một tỉnh có rất nhiều tiềm năng và lợi thế để phát triển kinh tế - xã hội. Với mục tiêu chung của tỉnh Quảng Ninh phấn đấu đến năm Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 3 2015 cơ bản trở thành một tỉnh công nghiệp, vì vậy việc đẩy mạnh thu hút đầu tƣ và quản lý các dự án đầu tƣ đảm bảo cho một sự phát triển bền vững đang là yêu cầu lớn đặt ra. Điều này đòi hỏi tỉnh Quảng Ninh phải có những đổi mới, cải cách quyết liệt các hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc nói chung và cải cách hành chính trong quản lý các dự án đầu tƣ nói riêng, để đảm cải cách hành chính vừa là tiền đề vừa là động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh trong thời gian tới. Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề tài: “Cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý kinh tế nhà nƣớc tỉnh Quảng Ninh” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn thạc sỹ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Hiện tại, đã có một số đề tài nghiên cứu về lĩnh vực cải cách hành chính và quản lý kinh tế nhà nƣớc về cả lý luận và thực tiễn nhƣ: “Báo cáo tổng hợp đánh giá cải cách hành chính nhà nước”, Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ, Hà Nội, 2000; “Báo cáo phát triển Việt Nam- thực hiện cải cách nền hành chính để tăng trưởng và giảm nghèo nhanh hơn”, Ngân hàng thế giới tại Việt Nam, Hà Nội, 2002; “Cải cách nền hành chính nhà nước trong thời kỳ đổi mới của đất nước”, tác giả TS. Trần Đình Thắng, Học viện kỹ thuật quân sự, Hà Nội, 2007; “Cải cách hành chính ở Quảng Ninh, chìa khóa thành công của thu hút đầu tư: Những chuyển động mạnh”, tác giả Nguyễn Huế, Báo Quảng Ninh/ ra ngày 23/02/2012 “Đánh giá hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam”, tác giả Jay.K. Rosengard, giảng viên chƣơng trình giảng dạy kinh tế Fullbright; “Đẩy mạnh cải cách thể chế hành chính đáp ứng yêu cầu thời kỳ đổi mới, hội nhập”, tác giả T.s Dƣơng Quang Tung, Viện Khoa học tổ chức nhà nƣớc, Hà Nội, 2009; Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 4 “Đổi mới quản lý về kinh tế”, Trung tâm Pháp - Việt đào tạo về quản lý, Hà Nội, 2005; “Đầu tư công: Thành quả và thách thức”,tác giả PGS. TS. Lê Chi Mai, Học viện Hành chính, Tạp chí Tài chính, số 02/ 2011; “Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam”, tác giả PGS.TS. Nguyễn Đình Tài, Lê Thanh Tú, Tạp chí Tài chính số 04/2010; …. Những công trình nghiên cứu của các tác giả trên đã đề cập đến từng vấn đề riêng lẻ nhƣ cải cách nền hành chính, quản lý kinh tế, đầu tƣ công, quản lý dự án đầu tƣ công….Tuy nhiên, chƣa có công trình nào nghiên cứu, phân tích, đánh giá một cách đẩy đủ, toàn diện về cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý kinh tế nhà nƣớc nói chung và trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh nói riêng. Mặc dù chƣa có công trình nào nghiên cứu độc lập về vấn đề đã nêu, nhƣng trong khuôn khổ đề tài này, tác giả có sự nghiên cứu, kế thừa một số nội dung thuộc vấn đề lý luận nhƣng không trùng lặp với các đề tài nghiên cứu trƣớc đây. 3. Mục đích nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của Luận văn là nhằm tổng quan những căn cứ lý luận và thực tiễn của hoạt động cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc trên cơ sở phân tích thực trạng hoạt động cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ của khu vực kinh tế nhà nƣớc tại tỉnh Quảng Ninh. Qua đó, đề xuất một số giải pháp nhằm đẩy mạnh hoạt động cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý dự án đầu tƣ khu vực kinh tế nhà nƣớc. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có nhiệm vụ: - Tổng quan cơ sở lý luận về cải cách hành chính nói chung và trong quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc nói riêng; Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 5 - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc trong thời gian qua tại tỉnh Quảng Ninh; - Đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm đẩy mạnh hoạt động cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý kinh tế nhà nƣớc tại tỉnh Quảng Ninh; 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề liên quan đến cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ trong khu vực kinh tế nhà nƣớc. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Địa điểm nghiên cứu: Tại tỉnh Quảng Ninh; - Thời gian nghiên cứu: Từ giai đoạn 2001 đến nay và đề xuất giải pháp cho giai đoạn tiếp theo. 5. Ý nghĩa của để tài Những kết quả nghiên cứu của đề tài có thể trở thành tài liệu tham khảo trong việc học tập, nghiên cứu về lĩnh vực cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc. Đồng thời sẽ tạo điều kiện hiểu thêm về thực trạng hoạt động quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc của tỉnh Quảng Ninh hiện nay. Kết quả nghiên cứu của đề tài này cũng góp phần vào việc định hƣớng chính sách, biện pháp thực hiện cải cách hành chính nói chung và trong lĩnh vực quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc của tỉnh Quảng Ninh và các địa phƣơng có điều kiện tƣơng tự. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, danh mục các bảng biểu, danh mục các hình và đồ thị, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn đƣợc chia thành 4 chƣơng nhƣ sau: Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 6 Chƣơng 1: Cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn Chƣơng 2. Phƣơng pháp nghiên cứu. Chƣơng 3: Thực trạng cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc tại tỉnh Quảng Ninh Chƣơng 4: Một số giải pháp chủ yếu đẩy mạnh cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý kinh tế nhà nƣớc tại tỉnh Quảng Ninh. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 7 Chƣơng 1 CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN 1.1. Một số vấn đề lý luận về cải cách hành chính 1.1.1. Khái niệm Thể chế và thể chế hành chính Khái niệm thể chế đƣợc Douglass North (1990) đƣa ra đầu tiên trong cuốn “Thể chế, sự thay đổi thể chế và vận hành kinh tế” với sự phân chia thể chế thành hai loại: chính thức và không chính thức2. Theo Douglass North, thể chế là những quy tắc của trò chơi trong xã hội, hay đó là những quy tắc minh bạch và mang tính nhân văn để điều chỉnh các hành vi giao dịch giữa con ngƣời với nhau. Lý thuyết về thể chế đƣợc xây dựng dựa trên các hành vi ứng xử giữa con ngƣời phù hợp với lý thuyết về chi phí giao dịch. Ông đƣa ra khái niệm về thể chế thông qua một minh họa bằng sơ đồ nhƣ sau: (Hình 1) Theo D. North (1990), chi phí giao dịch phản ánh sự phức tạp của thể chế, các quy tắc vận hành kinh tế, điều tiết xã hội. Sự thiếu thông tin sẽ tạo cơ hội cho những hành vi cơ hội và lũng đoạn. Để ngăn ngừa điều này, các thể chế hành chính ở các quốc gia khác nhau cần phát triển một hệ thống thông tin pháp lý tin cậy và luôn luôn cập nhật đối với các bên có liên quan. Điều này sẽ làm giảm chi phí giao dịch. Tuy nhiên, ông cũng cảnh báo các khó khăn. Đó là sự chƣa rõ ràng, minh bạch trong việc làm thế nào để thể chế có thể thay đổi hiệu quả và những phƣơng tiện, dụng cụ nào cần phải sử dụng để có thể đạt mục đích cung cấp thông tin giá trị cho tất cả mọi ngƣời mà không vƣớng mắc các hành vi sách nhiễu hay tham nhũng. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 8 Để nhấn mạnh mối quan hệ giữa thể chế và tổ chức, Douglass North (1990) cũng chỉ ra: nếu thể chế là quy tắc của trò chơi thì tổ chức là những ngƣời chơi có liên quan. Tổ chức sẽ cung cấp một cấu trúc, mô hình cơ bản cho các giao dịch giữa con ngƣời với nhau. Tổ chức bao gồm các tổ hợp của kỹ năng, chiến lƣợc và sự liên kết giữa các ngƣời chơi - các nhóm cá nhân với cùng mục đích, mục tiêu với việc sử dụng các quy tắc, luật lệ giống nhau. Nhiều tác giả đồng ý với việc phân chia thể chế thành hai loại là thể chế chính thức và không chính thức của Douglass North (1990) (nhƣ đã trình bày). Trong số này, Masahiko Aoki bổ sung thêm một số yếu tố. Chẳng hạn nhƣ thể chế chính thức sẽ bao gồm các quy tắc chính trị, hiến pháp, luật thành văn và các quy định, các quy tắc kinh tế và ký kết hợp đồng, còn ở thể chế không chính thức ông gắn thêm các yếu tố nhƣ: quy tắc xã hội, quy tắc đạo đức, tục lệ làng xã, v.v. Trong công trình “Hƣớng tới sự phân tích thể chế so sánh” ông đã nghiên cứu sự thay đổi của thể chế ở các nƣớc đang phát triển nhƣ Việt Nam với sự chuyển đổi sang nền kinh tế thị trƣờng. Trong tác phẩm của mình, M. Aoki bắt đầu từ việc tiếp cận lý thuyết cổ điển về thể chế kinh tế mới, trong đó đánh giá cao vai trò của khung thể chế và chi phí giao dịch trong vận hành kinh tế. Với nghĩa thể chế là quy tắc của trò chơi, sự phát triển kinh tế cùng với hiệu quả của nó luôn đƣợc xem là những yếu tố cơ bản làm thay đổi thể chế hay phải cải cách nó. M. Aoki chỉ ra rằng chức năng cơ bản của thể chế là làm giảm chi phí giao dịch và sự thay đổi quá lớn trong mức giá cả tƣơng xứng là yếu tố chính dẫn đến sự tất yếu phải thay đổi thể chế. Nhìn vào kinh nghiệm từ các quốc gia đang phát triển (trong đó có Việt Nam), sự bất ổn định, leo thang về giá cả cũng nhƣ chi phí giao dịch tăng cao trong các mối quan hệ giữa các cá nhân và giữa cá nhân với Nhà nƣớc cho thấy nguy cơ biến động thể chế, hàng loạt quy tắc, văn bản quy phạm pháp luật mới phải sửa đổi, bổ sung để điều chỉnh kịp thời. M. Aoki lý giải sự cần Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 9 thiết phải thay đổi, cải cách thể chế ngoài lý do nêu trên còn có thể do tác động bởi các yếu tố văn hóa pháp lý, môi trƣờng và tâm lý. M. Aoki đã đƣa ra nhiều mô hình, phân tích và lý giải sự phát triển của thể chế, đặc biệt liên quan đến thể chế hành chính ở các nƣớc XHCN trƣớc đây nay đã chuyển đổi sang kinh tế thị trƣờng. Ông nhấn mạnh sự hài hòa của các yếu tố mới phù hợp với các yếu tố cũ để tránh gây khủng hoảng hay các cú sốc văn hóa lớn do những thay đổi đột ngột. 1.1.2. Khái niệm Cải cách hành chính Cải cách hành chính trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN hiện nay đòi hỏi phải có cơ sở lý luận chắc chắn. Dù cho mô hình về sự tiến hóa của thể chế mà Masahiko Aoki đƣa ra có vẻ phù hợp với Việt Nam nhƣng vấn đề cốt lõi nhất vẫn là sự tự thích nghi trên cơ sở của các quy luật về cấy ghép và đào thải. Thể chế hành chính với quan niệm là các quy tắc của trò chơi trong nền kinh tế thị trƣờng đòi hỏi giữa các bên, bao gồm nhà nƣớc và các tổ chức, doanh nghiệp, công dân có mối quan hệ cung cầu bình đẳng. Cần phải cải cách thể chế theo hƣớng Nhà nƣớc phải là chủ thể cung cấp đầy đủ khung pháp lý, các thông tin pháp luật, dự báo, chính sách với đối tƣợng khách hàng là ngƣời dân. Chỉ khi nào cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện, chính xác và bảo đảm thực hiện một cách vững chắc mới tạo đƣợc niềm tin và sự an tâm cho ngƣời dân trong sinh hoạt, sản xuất, kinh doanh; bảo đảm xây dựng một Nhà nƣớc pháp quyền thực sự dân chủ, công bằng và xử lý nghiêm minh với mọi hành vi vi phạm pháp luật. Cải cách hành chính ở Việt Nam trong 10 năm qua có thể nói là kết quả của tổng thể quá trình cải cách gắn với yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân dƣới sự lãnh đạo của Đảng. Ở Việt Nam hiện nay chƣa có văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nào, kể cả các văn kiện quan trọng của Đảng và Nhà nƣớc chính thức định nghĩa khái niệm cải cách hành chính. Nhƣng trên thực tế đã có một số quan Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 10 niệm về CCHC nhƣ: (i) CCHC là sự thay đổi có kế hoạch, theo một mục tiêu nhất định, đƣợc xác định bởi các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền trong từng giai đoạn; (ii) CCHC không làm thay đổi bản chất của hệ thống hành chính, mà chỉ làm cho hệ thống này trở nên hiệu quả hơn, phục vụ nhân dân tốt hơn so với trƣớc, chất lƣợng các thể chế quản lý nhà nƣớc đồng bộ, khả thi, đi vào cuộc sống, cơ chế hoạt động, chức năng, nhiệm vụ của bộ máy, chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc sau khi tiến hành CCHC đạt hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội (KTXH) của một quốc gia; (iii) CCHC tuỳ theo điều kiện của từng thời kỳ, giai đoạn của lịch sử, yêu cầu phát triển KTXH của mỗi quốc gia, có thể đƣợc đặt ra những trọng tâm, trọng điểm khác nhau, hƣớng tới hoàn thiện một hoặc một số nội dung của nền hành chính, đó là tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức, thể chế pháp lý, thủ tục hành chính hoặc tài chính công1. Theo các quan niệm trên, CCHC không phải là cải tổ hay cách mạng mà là sự thay đổi có kế hoạch gắn với hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc (thuộc chức năng của cơ quan hành pháp), tùy điều kiện của từng thời kỳ và mang một số nội dung cơ bản, trong đó có nội dung về cải cách thể chế. Theo nội dung thể chế hành chính nêu trên, cải cách thể chế hành chính đƣợc hiểu là: Cải cách quy trình xây dựng và thông qua các VBQPPL liên quan đến hoạt động quản lý hành chính, nhằm làm rõ trách nhiệm giữa cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp và lấy ý kiến của ngƣời dân; Biểu hiện sự kết hợp giữa cải cách hành chính và cải cách lập pháp nhằm hoàn thiện các chế định pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động quản lý hành chính phát sinh trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội; Xây dựng và hoàn thiện thể chế về kinh tế, tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính, xây dựng và hoàn thiện các chế định pháp luật để điều Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn