Tài liệu Yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến việt nam

ĐẠI QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ KHOA YÕU Tè PH¢N QUYÒN TRONG LÞCH Sö LËP HIÕN VIÖT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015 ĐẠI QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ KHOA YÕU Tè PH¢N QUYÒN TRONG LÞCH Sö LËP HIÕN VIÖT NAM Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TSKH. ĐÀO TRÍ ÚC HÀ NỘI - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Khoa MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: LÝ THUYẾT PHÂN QUYỀN TRONG LỊCH SỬ TƯ TƯỞNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN ............................................ 9 1.1. Lịch sử hình thành và nội dung tư tưởng của lý thuyết phân quyền ........ 9 1.1.1. Thời Cổ đại ......................................................................................... 10 1.1.2. Thời Trung đại (thế kỷ XV-XVI) ....................................................... 12 1.1.3. Thời Cận đại (thế kỷ XVI – XIX) ...................................................... 12 1.1.4. Thời hiện đại....................................................................................... 19 1.2. Một số mô hình phân quyền chủ yếu.............................................. 23 1.2.1. Mô hình phân quyền ở Anh................................................................ 23 1.2.2. Mô hình phân quyền ở Mỹ ................................................................. 25 1.2.3. Mô hình phân quyền ở Pháp .............................................................. 28 1.2.4. Mô hình phân quyền ở Đức ................................................................ 31 Tiểu kết Chương 1 ......................................................................................... 35 Chương 2: QUY ĐỊNH VỀ PHÂN QUYỀN TRONG CÁC HIẾN PHÁP VIỆT NAM ............................................................................ 36 2.1. Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước và yếu tố phân quyền trong các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp năm 1992 .................................................................................. 36 2.1.1. Phân quyền theo Hiến pháp năm 1946 ............................................... 36 2.1.2. Phân quyền theo Hiến pháp năm 1959, 1980 và Hiến pháp năm 1992 ........................................................................................... 45 2.2. Phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 .................................................................................. 61 2.2.1. Quốc hội - cơ quan thực hiện quyền lập pháp ................................... 61 2.2.2. Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp............................... 65 2.2.3. Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp ......................................... 66 2.3. Mối quan hệ giữa ba nhánh quyền lực ........................................... 71 2.3.1. Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp trong Hiến pháp năm 2013 .......................................................................... 71 2.3.2. Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp ...................... 72 2.3.3. Mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền tư pháp ......................... 72 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN YẾU TỐ PHÂN QUYỀN TRONG TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM.................................................................................74 3.1. Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện yếu tố phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam .................. 74 3.1.1. Thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền con người, quyền công dân – cơ sở cho việc thực hiện nguyên tắc phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước ........................................... 74 3.1.2. Yêu cầu về kiểm soát quyền lực nhà nước và cơ chế phân quyền ..... 77 3.2. Các giải pháp hoàn thiện và phát triển yếu tố phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước .................................................. 85 3.2.1. Tăng cường các chức năng lập pháp và giám sát tối cao của Quốc hội ............................................................................................. 85 3.2.2. Xác lập rõ hơn phạm vi chức năng hành pháp của Chính phủ .......... 89 3.2.3. Bảo đảm sự độc lập của Tòa án.......................................................... 93 3.2.4. Phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương và việc tăng cường khả năng tự quản của chính quyền địa phương ............... 95 KẾT LUẬN .................................................................................................... 98 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 100 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở nước ta đã có những bước tiến về cải cách và đổi mới trên nhiều mặt. Hoạt động lập pháp của Quốc hội đã được đẩy mạnh trên cơ sở chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật đến năm 2010 tầm nhìn 2020. Kết quả là đã tạo ra được khung pháp luật tương đối đầy đủ nhằm điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực quan hệ xã hội phục vụ đắc lực cho sự vận hành của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ngày càng sâu hơn, rộng hơn, có hiệu quả hơn và cho hoạt động bình thường của các lĩnh vực quan hệ xã hội và sinh hoạt quốc gia. Cải cách hành chính đã được Đảng và Nhà nước ta chủ trương triển khai với việc xây dựng và thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010. Kết quả là trên các mặt: cải cách thể chế hành chính nhà nước, cải cách bộ máy hành chính, cải cách chế độ công vụ và công chức, cải cách tài chính công đều đã tạo được một số chuyển biến tích cực với mục tiêu xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp hóa, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo các nguyên tắc và đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng mà điểm cốt yếu nhất là tăng cường năng lực tiếp nhận nhu cầu và lợi ích của xã hội, tạo thuận lợi tối đa cho các doanh nghiệp, cho người dân trong việc sử dụng các dịch vụ công.Nhiều nỗ lực cũng đang được đặt theo hướng tăng cường các bảo đảm cho việc gắn kết hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước với nhân dân, chống quan liêu, các hiện tượng hách dịch, cửa quyền, tham nhũng. 1 Những định hướng và giải pháp cơ bản và toàn diện cho công cuộc cải cách tư pháp được xác định trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02-6-2005 của Bộ Chính trị “Về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”. Thông qua các nỗ lực cải cách, hệ thống tư pháp Việt Nam đã từng bước được củng cố về tổ chức, làm trong sạch đội ngũ cán bộ các cơ quan điều tra, truy tố, xét xử; tăng cường khả năng tiếp cận công lý cho công dân, khắc phục tình trạng án oan, sai, xâm phạm nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước còn cồng kềnh, nhiều đầu mối và tầng nấc trung gian, chất lượng hoạt động và hiệu quả thấp. Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và chế độ trách nhiệm của nhiều cơ quan và người đứng đầu chưa thật rõ, cơ chế vận hành và mối quan hệ còn bất hợp lý, đội ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế cả về năng lực chuyên môn, tinh thần trách nhiệm, đạo đức công vụ. Tình hình đó làm giảm hiệu quả lãnh đạo của Đảng, làm yếu hiệu lực quản lý của Nhà nước là năng lực lãnh đạo điều hành của hệ thống chính trị. Tệ quan liêu, tình hình tham nhũng có chiều hướng gia tăng, nhưng chưa kiểm soát được. Hiến pháp năm 2013 được ban hành đã xác định rõ hơn một bước vị trí và mối quan hệ mới giữa các cơ quan nhà nước theo nguyên tắc: “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [26, Điều 2]. Cơ chế của quyền lực nhà nước theo nguyên tắc này chứa đựng trong đó khả năng kiểm soát quyền lực cao hơn, minh bạch hơn và dân chủ hơn. Tuy nhiên, cho đến nay những câu hỏi: quyền lực thống nhất như thế nào và ở đâu? phân công là gì? phối hợp như thế nào giữa các chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp? Nói khác đi, các cơ chế pháp lý cho việc bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước là gì? Sự phân công, phối hợp phải như thế nào để một mặt đảm bảo các cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện đúng chức năng, 2 thẩm quyền và làm hết trách nhiệm của mình, mặt khác, không vi phạm thẩm quyền của cơ quan khác và xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích của quốc gia, dân tộc, phát huy được hiệu lực tổng thể của bộ máy nhà nước? Trong khi đó, kinh nghiệm lịch sử cho thấy rằng, việc phân quyền đúng (bao gồm cả sự phân công và phối hợp) là cái lõi của cơ chế giám sát quyền lực trong Nhà nước pháp quyền, là điều kiện cần thiết để phòng và chống quan liêu, tha hóa quyền lực. Những điều trình bầy trên đây là cơ sở và lý do khách quan của việc lựa chọn đề tài: “Yếu tố phân quyền trong lịch sử lập Hiến pháp Việt Nam”. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu Đề tài có mục tiêu xác định cho được những yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến về tổ chức quyền lực Nhà nước ở Việt Nam và những tác nhân của quá trình nhận thức, vận dụng nguyên tắc phân quyền trong lịch sử, từ đó rút ra những bài học cần thiết cho quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở nước ta. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Thứ nhất, hệ thống hoá các học thuyết phân quyền trong lịch sử nhằm thấy được tính phổ biến và các yếu tố đặc thù trong tổ chức quyền lực nhà nước; ý nghĩa của nguyên tắc phân quyền trong Nhà nước pháp quyền. Thứ hai, nghiên cứu để xác định nội dung của yếu tố phân quyền trong từng giai đoạn phát triển cụ thể của Hiến pháp Việt Nam thong qua việc tìm hiểu vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được hiến định trong từng thời kỳ của các thiết chế quyền lực nhà nước. Thứ ba, làm rõ quan điểm, phương hướng tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước đáp ứng nhu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó có yếu tố phân quyền; các giải pháp nhằm thi 3 hành Hiến pháp 2013 theo hướng áp dụng các yếu tố phân quyền, tăng cường kiểm soát quyền lực có hiệu quả. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu - Nghiên cứu lý luận phân quyền trong khuôn khổ các học thuyết về Nhà nước pháp quyền; một số mô hình phân quyền trên thế giới - Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử từ 1945 đến nay 3.2. Phạm vi nghiên cứu Đề tài có nội dung rộng lớn về lý luận và thực tiễn. Do vậy, phạm vi đề tài được đặt trong khuôn khổ nghiên cứu một số học thuyết tiêu biểu trong lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý; phân tích các quy định, các chế định của các bản Hiến pháp Việt Nam: 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013. 4. Tình hình nghiên cứu 4.1. Tình hình nghiên cứu trong nước về đề tài Trước hết là các công trình nhằm làm rõ nhu cầu của việc tăng cường dân chủ, đưa ra các luận cứ khoa học cho việc xác định quyền kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước, chỉ rõ nhu cầu về tính công khai, minh bạch cần có của hệ thống chính trị, của các cơ quan công quyền và khả năng tiếp cận công quyền của người dân. Một nhóm các công trình, đề tài khác đã tập trung vào việc nghiên cứu về các cơ chế kiểm tra, giám sát trong hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước. Trước hết đó là công trình bàn về cơ chế chung của việc giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước nhằm mục đích bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, đấu tranh có hiệu quả chống quan liêu, lãng phí, tham nhũng trong bộ máy Nhà nước: (Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb 4 Công an nhân dân, Hà Nội 2003; Trịnh Thị Xuyến, Kiểm soát quyền lực nhà nước. Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, 2006, Hà Nội; Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đề tài khoa học cấp Nhà nước, Mã số KX04-28/06-10). Đặc biệt, cơ chế giám sát của Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đã được bàn đến khá nhiều trong các diễn đàn nghiên cứu thời gian qua: (Trần Ngọc Đường: Giám sát của Quốc hội - giám sát ở tầng cao nhất - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3/2003; Lê Minh Thông: Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Báo cáo khoa học tại Hội thảo: “Quốc hội Việt Nam – 60 năm hình thành và phát triển”, Hà Nội, 2324/12/2005; TS. Trương Thị Hồng Hà: Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội, Nxb Chính trị quốc gia, 2009; TS. Nguyễn Sĩ Dũng (chủ biên): Quyền giám sát của Quốc hội: nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu. Nxb Tư pháp, 2004; Bùi Ngọc Thanh: Mấy giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Đại biểu Quốc hội, Kỷ yếu hội thảo về hoạt động giám sát. Văn phòng Quốc hội, 1999). Từ Đại hội lần thứ X của Đảng năm 2006, nhu cầu về nghiên cứu để xây dựng cơ chế phán quyết về các vi phạm Hiến pháp trong các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp đã được đặt ra (Đảng cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr.126, 127). Trên cơ sở đó, đã có một số đề án nghiên cứu (Đảng đoàn Quốc hội: Đề án: Về cơ chế phán quyết các vi phạm Hiến pháp, tháng 122009) và diễn đàn thật sự nghiêm túc tiếp cận vấn đề mới mẻ này ở nước ta (GS.TSKH Đào Trí Úc, PGS.TS Nguyễn Như Phát (chủ biên): Tài phán Hiến pháp và vấn đề xây dựng mô hình tài phán hiến pháp ở Việt Nam. Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2007; Đặng Ngọc Chiến (chủ biên): Cơ chế bảo hiến, 5 Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005; Bùi Ngọc Sơn: Bảo hiến ở Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2006). Sự liên hệ yếu giữa các cơ chế và hình thức kiểm tra, giám sát quyền lực và sự chồng chéo đã dẫn đến có nơi, có lúc vô hiệu lẫn nhau, gây thêm phiền phức và khó khăn cho công dân, cho doanh nghiệp. Một số cơ chế kiểm tra, giám sát đã được xây dựng hoặc bãi bỏ nhưng chưa được đặt trên những cơ sở lý luận và thực tiễn thật sự xác đáng và có sức thuyết phục. Những nghiên cứu đã phản ánh những nỗ lực nhằm lập luận rõ hơn nội dung một nguyên tắc đã được hiến định ở nước ta từ năm 2001, nguyên tắc: “quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [31, Điều 2], chỉ ra nhu cầu phải tiếp tục phản ánh, chức năng, thẩm quyền và quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước theo chiều ngang và chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu vẫn chưa đề ra được một mô hình căn bản và tổng thể về cơ chế quyền lực Nhà nước, nên mặc dù trong từng bộ phận hợp thành của quyền lực Nhà nước đã có sự đổi mới, cải cách nhất định nhưng hiệu quả của việc thục hiện quyền lực nhân dân, bảo đảm sự thống nhất, sự phân công và kiểm soát quyền lực vẫn tiếp tục là tâm điểm quan tâm của dư luận. 4.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài về đề tài Cơ chế quyền lực nhà nước là một trong những vấn đề trung tâm của các lĩnh vực khoa học chính trị, khoa học quản lý, của các bộ môn khoa học như triết học, xã hội học, luật học v.v.. và là đề tài nghiên cứu của nhiều công trình lý luận, hội nghị, hội thảo quốc tế và quốc gia ở nước ngoài. Trong các công trình nghiên cứu hiện đại, chúng ta có thể tìm thấy những quan điểm, những mô hình đề xuất xung quanh vấn đề cơ chế kiểm tra 6 và giám sát quyền lực chính trị. Đề tài này thường được đặt ra khi các tác giả bàn về những vấn đề như chức năng và hiệu quả của hệ thống chính trị (Easton D. A system analysis of Political life. N.Y.1965, về dân chủ (Held D. Models of Democracy. Cambridge (UK), 1992, Jean-Claude Laubeti: Tocqueville and the two Democracies. Harvard University Press, 1989), các đảng chính trị (Brookman Jame, E. Beukel: Elites, Parties and Democracy. Odence, Univ.Press, 1999). Nhà nước pháp quyền và sự ràng buộc của quyền lực (Barry M.Hager. The Rule of Law-A Lexicon for Policy Makers, N.Y, 1999), mối liên hệ giữa cấu trúc quyền lực và tham nhũng (Anti-corruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate. Washingtion D.C.2000), cơ chế quyền lực và phân quyền giữa Nhà nước và xã hội dân sự, các cơ chế bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Đặc biệt, trong những năm gần đây nhất, xuất phát từ tình hình một số nước đang tiến hành cải cách bộ máy quyền lực Nhà nước trong bối cảnh chuyển đổi cơ chế chính trị và kinh tế-xã hội, vấn đề giám sát Hiến pháp đã được bàn ở nhiều diễn đàn. Đó là những tư liệu rất cần được nghiên cứu, tham khảo theo hướng tiếp cận về giám sát và kiểm soát quyền lực. 5. Những điểm mới và đóng góp của đề tài Vấn đề phân quyền trong lý luận chính trị pháp lý nước ta là một vấn đề chưa được quan tâm nghiên cứu đúng mức. Vì vậy, bản thân sự lựa chọn và tiến hành nghiên cứu đề tài này có thể được coi là một hướng nghiên cứu mới trong khoa học pháp lý nước ta. Đề tài là công trình nghiên cứu có mục đích đóng góp thiết thực cho việc tổng kết việc thực hiện Nghị quyết Đại hội XI của Đảng, Nghị quyết lần thứ 5, Ban chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống chính trị, góp phần tổng kết việc thực hiện các chiến lược của Đảng trong lĩnh vực cải cách bộ máy nhà nước và pháp luật, 7 triển khai thi hành Hiến pháp 2013, xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý phù hợp với Hiến pháp. 6. Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu của đề tài Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh cũng như quan điểm, tư tưởng của Đảng cộng sản Việt Nam thể hiện trong các nghị quyết của Đảng, đặc biệt là trong các văn kiện Đại hội lần thứ XI của Đảng, Đề tài sử dụng các phương pháp tiếp cận nghiên cứu: phân tích lý luận, nghiên cứu lịch sử các học thuyết về tư tưởng chính trị - pháp lý; đề tài đã đặc biệt chú ý sử dụng phương pháp lịch sử để phục vụ cho việc tìm hiểu và rút ra những bài học lịch sử, đánh giá đúng những giá trị lịch sử trong tổ chức quyền lực nhà nước. Là một công trình quan tâm đến kinh nghiệm quốc tế, đề tài cũng đã sử dụng phổ biến phương pháp nghiên cứu so sánh mà cụ thể là chính trị học so sánh, nhà nước học so sánh, luật học so sánh và Hiến pháp học so sánh. Bên cạnh đó, các phương pháp xã hội học như điều tra xã hội học, tọa đàm chuyên gia, v.v.. đã được sử dụng rộng rãi trong quá trình nghiên cứu. Đề tài sử dụng cách tiếp cận tổng thể, liên ngành, trên cơ sở lấy phương diện pháp lý làm lát cắt chủ đạo kết hợp với các khía cạnh chính trị học, xã hội học, sử học. 7. Cấu trúc của Đề tài Đề tài bao gồm phần Mở đầu, Kết luận và 03 Chương. Chương 1: Lý thuyết phân quyền trong lịch sử tư tưởng nhà nước pháp quyền. Chương 2: Yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến Việt Nam. Chương 3: Quan điểm, định hướng và các giải pháp hoàn thiện yếu tố phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam. 8 Chương 1 LÝ THUYẾT PHÂN QUYỀN TRONG LỊCH SỬ TƯ TƯỞNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN 1.1. Lịch sử hình thành và nội dung tư tưởng của lý thuyết phân quyền Cả lý thuyết và trong thực tiễn, sự thống nhất của quyền lực về mặt bản chất, về mặt xã hội và tổ chức - pháp lý không loại trừ mà ngược lại , đòi hỏi có sự phân quyền. Trong trường hơ ̣p này, cơ chế phân quyền được hiểu như là khía cạnh tổ chức - pháp lý của quyền lực nhà nước mà không mang tính bản chất. Tính thống nhất và sự phân chia quyền lực là hai phương diện của cùng một vấn đề. Sự phân quyền chỉ là biểu hiện về mặt tổ chức -pháp lý của một quyền lực thống nhất về bản chất và về định hướng chính trị -xã hội trên những mặt quan trọng nhất của việc thực hiện quyền lực nhà nước. Lý thuyết, tư tưởng phân quyền nhà nước được hiểu là tổng thể các quan điểm về việc chia tách quyền lực nhà nước thành các loại khác nhau có cơ chế hoạt động, chức năng, nhiệm vụ khác nhau và có mối quan hệ theo hướng phân công, phối hợp, kiểm soát đối trọng với nhau trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước. Nói cách khác, tư tưởng phân quyền ngược lại với tư tưởng tập quyền thể hiện việc tập trung quyền lực vào tay một người hoặc một cơ quan. Theo đó, phân quyền được nhận biết qua các biểu hiện sau đây. Có thể tóm tắt nội dung của cơ chế phân quyền như sau: 1. Có sự hiện diện của các nhánh quyền lực nhà nước: quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp và các nhánh quyền lực đó độc lập với nhau về phạm vi thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ và phương thức hoạt động. 2. Các nhánh quyền lực đó cần được bảo đảm cân bằng thông qua cơ chế kiểm soát và đối trọng (“checks and balance”). 3. Các nhánh quyền lực độc lập, kiểm soát và đối trọng nhưng luôn luôn phối hợp, tương tác, hỗ trợ lẫn nhau. 9 1.1.1. Thời Cổ đại 1.1.1.1. Tư tưởng của Aristotle Ở thời kỳ cổ đại, Aristotle (385-322 TCN) là người đầu tiên đề cập tới việc phân chia quyền lực trong các nhà nước. Trong tác phẩm “Chính trị”, ông cho rằng để đảm bảo sự công bằng trong dân chúng, để có được những đạo luật công bằng thì nhà nước phải được tổ chức có quy củ gồm ba bộ phận: bộ phận thứ nhất làm nhiệm vụ tư vấn pháp lý về hoạt động của nhà nước, bộ phận thứ hai là các tòa thị chính, bộ phận thứ ba là các cơ quan tư pháp [38]. Bộ phận thứ nhất còn gọi là Hội nghị nhân dân có chức năng quyết định các vấn đề chiến tranh và hòa bình, lập ra hoặc rút khỏi những liên minh, ban hành các đạo luật, những án tử hình, án đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức vụ. Như vậy, Hội nghị nhân dân được nắm quyền lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia. Về các Tòa thị chính (các pháp quan) Aristotle cho rằng cần có nhiều pháp quan để chăm lo từng việc cụ thể của nhà nước: ví dụ như - quản lý thị trường, quản lý đất đai… nhưng cần có một pháp quan cao nhất, có quyền chỉ huy toàn bộ nhân dân với tư cách là người đứng đầu nhà nước. Về cơ quan tư pháp tòa án, Aristotle chia ra rất nhiều loại khác nhau tùy theo tính chất và đặc điểm các vụ việc mà tòa án đó chuyên giải quyết. Với vai trò là nhà tư tưởng đi tiên phong, Aristotle đã đề cập đến một vấn đề hết sức mới mẻ so với thời đại của ông. Tuy nhiên, ông mới chỉ dừng lại ở việc mô tả bộ máy nhà nước mà chưa đi sâu, chỉ ra mối liên hệ giữa các cơ quan nhà nước, cũng như chưa chỉ ra nguyên nhân phải chia quyền lực nhà nước thành các nhánh quyền lực như vậy. Aristotle còn là cha đẻ của tư tưởng sơ khai về phân quyền. Theo ông, trong mọi chế độ chính thể đều có mặt ba thành tố: thứ nhất, cơ quan bàn luận 10 về pháp luật, về các công việc của quốc gia; thứ hai, cơ quan điều hành công việc thực tế; thứ ba, cơ quan xét xử. Đương nhiên, ý tưởng này của Aristotle chưa phải là quan niệm về phân quyền như là một thành tố của Nhà nước pháp quyền sau này, vì đối với phân quyền trong Nhà nước pháp quyền thì ngoài việc có các nhánh quyền lực còn có sự độc lập, có sự tương tác về thẩm quyền và mức độ giới hạn của thẩm quyền trong sự tương tác, phối hợp với nhau giữa ba nhánh quyền lực đó. Tuy vậy, ý tưởng của Aristotle đã gieo hạt giống cho sự nảy mầm sau này của học thuyết phân quyền. Tư tưởng phân quyền của các nhà thông thái Hy Lạp cổ đại chủ yếu đi theo hướng phân biệt và kết hợp giữa các phương thức cai trị mà chưa phải là giữa các nhánh quyền lực: Cai trị đúng đắn trên nền tảng pháp luật và những cách “cai trị dung dị” khiến cho người cầm quyền gần với dân hơn và cho sự tham gia dễ dàng, thuận tiện của thường dân vào đời sống chính trị. Sự sụp đổ của nền dân chủ Athens vào giữa thế kỷ thứ IV TCN đã làm cho Aristotle đi đến những kết luận mới về nhà nước. Theo đó, quyền lực nhà nước hình thành một cách tự nhiên. Pháp luật là quy tắc khách quan, chính trực và vô tư. Pháp luật chỉ tồn tại giữa các công dân bình đẳng và tự do. Nó phải được bổ sung và điều chỉnh theo yêu cầu của đời sống xã hội. Hình thức nhà nước thích hợp là hình thức mà ở đó có sự phân biệt cần thiết giữa ba loại quyền lực: nghị viện, chấp hành và xét xử. Tiến hóa tất yếu của các nhà nước là từ chỗ nằm trong tay một người (Vua) đến một số người (quý tộc) và của đa số người (nhân dân). Theo Aristotle, nguyên nhân chủ yếu làm cho nhà nước sụp đổ là quá trình bình đẳng hay quá bất bình đẳng. Khi quyền lực nhà nước bị lạm dụng thì kẻ thống trị sợ mất quyền, người bị trị sợ trừng phạt; người cai trị tàn ác và tham lam, người bị trị sát hại lẫn nhau. Tư cách người công dân (động vật công dân) là can đảm, tự do, cao thượng và chính nghĩa. Tuy vậy nền cộng hòa của Aristotle là nền cộng hòa của các nhà thông thái, 11 các công dân-triết gia có đủ điều kiện vật chất và tinh thần thực hiện các quyền của mình .E.J.Cheaolier nhận xét: “Tia sáng từ Hy Lạp cổ đại chắc chắn không phải là cái duy nhất soi sáng thời hiện đại, nhưng không có nó thì nền văn mình và ý thức châu Âu ngày nay sẽ đụng phải cơn kịch phát của cuộc khủng hoảng của nó, sẽ không được hiểu biết một cách đầy đủ”. 1.1.1.2. Tư tưởng của Ph.Polype và M.T.Ciceron Ngoài Aristotle, ở Hy Lạp thời kỳ La Mã Cổ đại còn có tư tưởng phân chia quyền lực của Polype và Ciceron khi hai ông đưa ra quan điểm về sự cai trị hỗn hợp. Ph.Polype (khoảng 200-120 TCN) cho rằng, một nhà nước lý tưởng là nhà nước hỗn hợp của ba chính quyền - ba thế lực chính trị: chính quyền quốc vương, chính quyền quý tộc và chính quyền nhân dân. Đó chính là ba thứ quyền lực: quyền hành pháp trong tay vua, quyền lập pháp trong tay Viện nguyên lão của giới quý tộc và quyền tư pháp thuộc về sự phán xét của dư luận nhân dân. M.T. Ciceron (106-143 TCN) là nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời kỳ Cộng hòa, trong tác phẩm “Đối thoại” ông viết: “…một phần quyền lực nhà nước phải được phân chia và trao cho những người chiếm hàng đầu, còn một số công việc phải dành cho nhân dân xét đoán và giải quyết…”. Ciceron đã nghiên cứu nhiều hình thức của nhà nước hỗn hợp và cuối cùng ủng hộ cho hình thức nhà nước có sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực: “phân chia quyền lực: nghĩa vụ và quyền hạn công bằng”. 1.1.2. Thời Trung đại (thế kỷ XV-XVI) Ở thời kỳ này, do ảnh hưởng của tư tưởng Thiên chúa giáo mà, luôn nhấn mạnh vai trò tuyệt đối của Thượng đế, không có nhà tư tưởng nào kế thừa và phát triển những tư tưởng tam quyền phân lập thời Cổ đại. 1.1.3. Thời Cận đại (thế kỷ XVI – XIX) Ngay từ đầu thế kỷ XVI, chế độ phong kiến và hệ tư tưởng chính trị bị 12 các trào lưu tư tưởng nảy sinh ở Tây Âu tấn công mạnh mẽ, chế độ phong kiến bắt đầu tan ra, các quan hệ tư bản chủ nghĩa dần hình thành. Các nhà tư tưởng thời kỳ này mạnh mẽ chống lại giáo hội và tòa án Thiên chúa giáo. Thời kỳ này còn được gọi là thời Phục hưng vì đã áp dụng, phục hưng lại những giá trị, lý tưởng tốt đẹp từ thời cổ đại vào việc xây dựng hệ tư tưởng mới, trong đó có tư tưởng về phân quyền. Ở thời kỳ Cận đại có một số tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước như sau: 1.1.3.1. Tư tưởng của John Loke và C.L.Montesquieu Tiếp thu tư tưởng của Aristotle và J.Locke, Montesquieu quan niệm trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền là quyền lập pháp, quyền thi hành những điều luật về công pháp (quyền hành pháp) và quyền thi hành những điều trong luật dân sự (quyền tư pháp). Quyền lập pháp giao cho nghị viện, quyền hành pháp giao cho Chính phủ, quyền tư pháp giao cho Tòa án. Montesquieu cho rằng: Khi quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa; vì rằng người ta sợ chính con người ấy hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán đối với quyền sống, quyền tự do của công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập với quyền hành pháp thì quan tòa có thể hành xử như một kẻ áp bức [22]. Sơ đồ phân quyền này không chấp nhận một cơ quan nhà nước đứng trên hoặc nắm trọn vẹn cả ba quyền.“Không một cơ quan nào vượt lên những cơ quan kia, và không một cơ quan có thể tước đoạt quyền cá nhân của công dân”. 13 Tam quyền phân lập là nhằm dùng quyền lực kiểm soát và kiềm chế quyền lực.Quyền lập pháp giao cho nghị viện có đại biểu của quý tộc phong kiến và tư sản. Quyền hành pháp giao cho vua, nhưng vua phải chịu trách nhiệm trước nhân dân mà đại biểu là giai cấp tư sản. Quyền tư pháp độc lập, được trao cho cơ quan do dân cử và được bầu theo định kỳ. Tư tưởng phân quyền này thể hiện tính chất thỏa hiệp giữa giai cấp tư sản đang lên nhưng còn non yếu và tầng lớp quý tộc phong kiến lạc hậu, phản động nhưng vẫn còn thế lực. Giai cấp tư sản chưa giành được ưu thế trong tương quan lực lượng với giai cấp phong kiến, quý tộc. Vì vậy, đã đến lúc giai cấp tư sản cần tập hợp lực lượng từ các giai cấp xã hội khác nhau và phân hóa giai cấp phong kiến quý tộc, tạo tiền đề cho cuộc cách mạng tư sản.Tư tưởng tam quyền phân lập của Montesquieu đã trở thành một trong những nội dung cơ bản của học thuyết Nhà nước pháp quyền tư sản. Học thuyết của J.Locke và S.Montesquieu về phân quyền, về quyền và tự do của con người đã có ảnh hưởng sâu sắc không chỉ đối với các trào lưu tư tưởng tiếp đó mà còn đối với sự phát triển của Hiến pháp và thực tiễn chính trị - pháp lý tư sản. Tuy có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử nhưng lý luận về phân quyền chỉ trở thành một học thuyết toàn diện và độc lập trong thời đại mới. Học thuyết này xuất hiện là do sự thỏa hiệp giữa giai cấp tư sản và tầng lớp quý tộc có tư tưởng tự do trong việc phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước giữa các giai tầng này. Người khai sinh ra lý thuyết này là triết gia người Anh John Locke (1632-1704) và nhà luật học người Pháp C.L.Montesquieu (16891755) Hai ông chung quan điểm là ngăn chặn sự lạm quyền của (Nhà vua) đối với các thần dân, hạn chế sự tập trung quyền hành một cách quá đáng vào tay một số người. Tuy nhiên hai ông lại có quan niệm khác nhau về nguyên lý và cơ chế hoạt động của việc phân quyền. 14 Trong tác phẩm “Hai luận thuyết về quản trị”, John Locke lần đầu tiên đưa ra luận cứ về tư tưởng phân quyền thành cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Cơ quan lập pháp chính là biểu hiện ý chí của toàn dân, giữ địa vị tối cao. “Cơ quan ban hành luật cho những cơ quan khác phải đứng cao hơn cơ quan thực thi”. Ngoài ra, Locke khẳng định rằng để quản lý các công việc quốc gia cần phải có chính quyền liên bang, nhưng ông coi cơ quan tư pháp là một phần của chính quyền hành pháp. Montesquieu nêu ra một số khía cạnh mới của học thuyết này. Ông là người đầu tiên tuyên bố rằng việc phân quyền phải là luật tối thượng của bộ máy nhà nước vì chỉ có như thế mới bảo đảm được quyền tự do chính trị của các công dân. Ông đã đi xa hơn Locke khi đề cập đến ba thành tố chính của chính quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng sự khác nhau căn bản giữa lý thuyết của Locke và của Montesquieu chính là ở chỗ hai ông đã có quan nhiệm hoàn toàn khác nhau về vai trò của cơ quan lập pháp. Nếu như Locke nhấn mạnh vai trò tối cao của cơ quan lập pháp, coi nó là sự bảo đảm cho việc thống nhất quyền lực nói chung thì Montesquieu lại nhìn thấy vai trò tiêu cực của mọi loại quyền lực, dù quyền ấy thuộc về ai. Montesquieu cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của sự độc lập của chính quyền và các cơ quan thực thi quyền lực [22]. Các học giả đã dành sự chú ý đặc biệt đến mối quan hệ phức tạp của các nhánh quyền lực. Các nhánh này tuy được chia tách nhưng lại có vai trò bổ trợ cho nhau, cùng nhau tạo ra một “cơ chế chính trị” duy nhất. Theo Montesquieu cần tạo ra một hệ thống kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực đó. Cần phải tạo lập một mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực sao cho các nhánh đó có thể độc lập giải quyết các nhiệm vụ quốc gia bằng những phương tiện pháp lý của mình, đồng thời giữ được sự thăng bằng, có thể ngăn chặn được sự độc chiếm quyền lực của một trong các nhánh đó. 15