Tài liệu Quản lý cán bộ, công chức cấp quận qua thực tiễn tại địa bàn quận hai bà trưng

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN LAN HƢƠNG QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN QUA THỰC TIỄN TẠI ĐỊA BÀN QUẬN HAI BÀ TRƢNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2013 1 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN LAN HƢƠNG QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN QUA THỰC TIỄN TẠI ĐỊA BÀN QUẬN HAI BÀ TRƢNG Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái Hà nội - 2013 2 Lêi cam ®oan T«i xin cam ®oan ®©y lµ c«ng tr×nh nghiªn cøu khoa häc cña riªng t«i. C¸c sè liÖu, vÝ dô vµ trÝch dÉn trong luËn v¨n ®¶m b¶o ®é tin cËy, chÝnh x¸c vµ trung thùc. Nh÷ng kÕt luËn khoa häc cña luËn v¨n ch-a tõng ®-îc ai c«ng bè trong bÊt kú c«ng tr×nh nµo kh¸c. T¸c gi¶ luËn v¨n NguyÔn Lan H-¬ng 3 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các bảng Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI 8 CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN 1.1. Khái niệm, đặc điểm, yêu cầu quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức cấp quận 8 1.1.1. Một số khái niệm cơ bản 8 1.1.1.1. Quan niệm về cán bộ, công chức 8 1.1.1.2. Quan niệm về quản lý, quản lý nhà nước, quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức 10 1.1.1.3. Về quản lý nhà nước 12 1.1.1.4. Quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức chính quyền cấp quận 13 1.1.2. Đặc điểm và yêu cầu quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức chính quyền cấp quận hiện nay 15 1.1.2.1. Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức của chính quyền cấp quận 15 1.1.2.2. Yêu cầu quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức cấp quận 24 1.2. 29 Mục tiêu, nguyên tắc và nội dung cơ bản quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức cấp quận 4 1.2.1. Mục tiêu quản lý cán bộ, công chức 29 1.2.2. Nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức 30 1.2.3. Nội dung cơ bản của quản lý cán bộ, công chức 31 Chương 2: 35 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN TẠI QUẬN HAI BÀ TRƢNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 2.1. Khái quát tình hình kinh tế - xã hội tác động đến quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức quận Hai Bà Trưng 35 2.1.1. Điều kiện về tự nhiên 35 2.1.2. Lịch sử hình thành 35 2.1.3. Các đơn vị hành chính 36 2.1.4. Tình hình kinh tế - xã hội 36 2.1.5. Tình hình an ninh - chính trị 38 2.2. Thực trạng quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức ở quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội 39 2.2.1. Thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức 39 2.2.2. Thực trạng quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức ở quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội 42 2.2.2.1. Thực trạng về xây dựng thể chế và bộ máy quản lý đối với cán bộ, công chức 42 2.2.2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện và xử lý vi phạm trong quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức của quận Hai Bà Trưng 48 2.2.3. Nguyên nhân của những kết quả đạt được 56 2.3. Những hạn chế trong quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức của quận Hai Bà Trưng 59 2.3.1. Hạn chế về thể chế và bộ máy quản lý đối với cán bộ, công chức 59 5 2.3.2. Hạn chế về tổ chức thực hiện và xử lý vi phạm trong quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức của quận Hai Bà Trưng 61 2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế 64 Chương 3: 67 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN TẠI QUẬN HAI BÀ TRƢNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 3.1. Quan điểm quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức 67 3.1.1. Những yếu tố tác động đến đội ngũ cán bộ, công chức và quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức 67 3.1.2. Quan điểm quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức 70 3.2. Giải pháp bảo đảm sự quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức cấp quận thuộc địa bàn Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội 73 3.2.1. Hoàn thiện thể chế pháp lý và kiện toàn bộ máy quản lý đối với cán bộ, công chức cấp quận 73 3.2.2. Tăng cường công tác tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý nhà nước với cán bộ, công chức 80 3.2.3. Xử lý vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức 91 3.2.4. Kết hợp chặt chẽ công tác quản lý cán bộ của cấp ủy đảng với quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức 93 3.2.5. Một số khuyến nghị với chính quyền Hà Nội trong quản lý cán bộ, công chức 95 KẾT LUẬN 98 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 6 100 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CBCC : Cán bộ, công chức CCHC : Cải cách hành chính CNH, HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa HĐND : Hội đồng nhân dân QLNN : Quản lý nhà nước UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa 7 DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang 2.1 Biên chế phân bổ cụ thể qua các năm 50 2.2 Kết quả xếp loại CBCC từ năm 2006 đến năm 2011 52 8 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong sự nghiệp cách mạng của Đảng, trong xây dựng Đảng và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, vấn đề cán bộ bao giờ cũng giữ một vị trí đặc biệt quan trọng. Khi Đảng đã có đường lối đúng đắn thì công tác tổ chức nói chung, công tác cán bộ nói riêng là nhân tố chủ yếu quyết định sự thắng lợi của nhiệm vụ cách mạng. Chủ tịch Hồ Chí minh đã chỉ rõ: "Cán bộ là cái gốc của mọi công việc" [21, tr. 269]; "Muôn việc thành công hoặc thất bại đều do cán bộ tốt hoặc kém" [21, tr. 487]. Nghị quyết Trung ương 3 (Khóa VIII) "Về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" đã khẳng định: "Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng" [8, tr. 34]. Trong giai đoạn cách mạng mới, toàn Đảng, toàn dân ta đang ra sức, nỗ lực đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới đi lên chủ nghĩa xã hội, thực hiện mục tiêu "Dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh". Mục tiêu đưa đất nước ta thoát khỏi tình trạng kém phát triển, cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020, đòi hỏi phát huy cao nhất mọi nguồn lực, tiềm năng, trí tuệ của dân tộc, đặc biệt là năng lực tổ chức thực hiện của đội ngũ cán bộ các cấp. Mặt khác, trong bối cảnh tình hình thế giới, khu vực, trong nước diễn biến phức tạp, chứa đựng nhiều nhân tố tiềm ẩn gây gây mất ổn định; chủ nghĩa đế quốc và các thế lực thù địch tăng cường đẩy mạnh chiến lược "Diễn biến hòa bình", chống phá cách mạng Việt Nam, nhằm xóa bỏ sự lãnh đạo của Đảng, làm tê liệt hệ thống chính trị, thủ tiêu chế độ chủ nghĩa xã hội ở nước ta, tập trung mũi nhọn tấn công chủ yếu vào đội ngũ cán bộ, đảng viên. Bên cạnh đó, tình trạng suy thoái về phẩm chất đạo đức, lối sống trong một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, tệ tham 9 nhũng, lãng phí, quan liêu; sự yếu kém trong quản lý, điều hành của nhiều cấp, nhiều ngành làm giảm lòng tin của nhân dân đối với Đảng Nhà nước, đe dọa sự ổn định, phát triển đất nước. Nghị quyết Trung ương 4 (khóa XI) "Một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng trong tình hình hiện nay" đã xác định ba vấn đề đang thực sự cấp bách, cần làm ngay đó là: (1) Ngăn chặn, đẩy lùi tình trạng suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống của một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, nhất là cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp. (2) Xây dựng đội ngũ cán bộ lãnh đạo quản lý đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. (3) Xác định rõ thẩm quyền trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cấp ủy, chính quyền và mối quan hệ với tập thể cấp ủy, cơ quan, đơn vị [13, tr. 13]. Vì vậy trong giai đoạn hiện nay đã đề ra yêu cầu rất cao, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và cấp thiết trong quản lý cán bộ, công chức (CBCC) các cấp. Về mặt thể chế, năm 2008 Quốc hội đã ban hành Luật CBCC, Chính phủ đã có các nghị định để triển khai thực hiện, Bộ Nội vụ và các cơ quan chức năng đã có nhiều văn bản để hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên quá trình tổ chức triển khai thực hiện còn nhiều khó khăn, vướng mắc nhất là ở cấp quận; mỗi nơi có nhiều cách vận dụng khác nhau, chưa có sự thống nhất, đồng bộ trong quản lý CBCC. Trong khi yêu cầu nhiệm vụ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) và hội nhập quốc tế đòi hỏi đội ngũ CBCC phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, phẩm chất đạo đức tốt, trình độ chuyên môn nghiệp vụ giỏi tinh thần trách nhiệm cao, hết lòng, hết sức phục vụ nhân dân. Đồng thời cũng đặt ra yêu cầu rất cao đối với cơ quan quản lý CBCC và sử dụng CBCC phải nâng cao chất lượng tuyển dụng, bổ nhiệm, nâng ngạch, giải quyết các chế độ chính sách, phân công bố trí sử dụng CBCC có hiệu quả như vậy mới xây dựng đội CBCC đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. Đối với quận Hai Bà Trưng thành phố Hà Nội, các cấp ủy và chính quyền rất chú trọng xây dựng bộ máy nhà nước vững mạnh, nhằm quản lý có 10 hiệu quả công việc ở địa phương trong tình hình mới. Tuy nhiên, đội ngũ CBCC của chính quyền cấp quận thời gian qua chưa đáp ứng được yêu cầu hoạt động quản lý nhà nước (QLNN), sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng trong thực hiện công tác tổ chức, quản lý CBCC chưa nhịp nhàng và chặt chẽ. Việc kiểm tra, giám sát, phát hiện các vi phạm của CBCC chưa được tiến hành thường xuyên. Đội ngũ cán bộ làm công tác QLNN đối với CBCC chưa đào tạo cơ bản về nghiệp vụ. Hiệu quả quản lý và sử dụng đội ngũ CBCC còn nhiều yếu kém, hạn chế, bất cập. Với những lý do trên, tác giả chọn đề tài "Quản lý cán bộ, công chức cấp quận qua thực tiễn tại địa bàn quận Hai Bà Trưng" làm luận văn Thạc sĩ, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Chủ đề về xây dựng và quản lý CBCC là chủ đề được nhiều nhà khoa học quan tâm, nghiên cứu ở Việt Nam. Đã có nhiều công trình nghiên cứu, từ các bài khoa học, luận văn, luận án, đề tài nghiên cứu các cấp, sách chuyên khảo, trong đó có nhiều công trình có giá trị như: + Đề tài khoa học cấp nhà nước, "Luận cứ khoa học việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước", năm 2001. Đề tài này dựa trên quan điểm lý luận và tổng kết thực tiễn, đã được phân tích, lý giải, hệ thống hóa các căn cứ khoa học của việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, đặc biệt là đội ngũ cán bộ lãnh đạo chủ chốt các cấp. + Đề tài khoa học cấp Bộ Nội vụ: "Cải cách công vụ, công chức đúng quy trình tiến độ tạo động lực phát triển kinh tế- xã hội ", 2008. Đề tài này chỉ đề cập đến công tác xây dựng đội ngũ CBCC nói chung theo yêu cầu cải cách công vụ, công chức nhà nước. 11 + Luận án tiến sĩ Luật học của Mạc Minh Sản: "Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam", bảo vệ tại Học viện Chính trịHành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2008. Đề tài mới chỉ làm rõ các khái niệm công vụ, cán bộ. công chức, khái lược sự hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật về cán bộ chính quyền cơ sở, từ đó đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật cán bộ chính quyền cơ sở. + Sách chuyên khảo: "Công vụ, cán bộ, công chức nhà nước" của GS.TS Phạm Hồng Thái, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004, tập trung làm rõ khái niệm CBCC trên cơ sở phân tích pháp luật về CBCC ở Việt Nam, chỉ ra xu hướng điều chỉnh của pháp luật về CBCC ở Việt Nam. + Sách chuyên khảo "Thể chế công vụ" của TS. Nguyễn Cảnh Hợp. Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2011, trong đó tập trung làm rõ các khái niệm công vụ, CBCC, khái lược sự hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật về cán bộ, công chức, từ đó đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức. Phân tích nội dung các quy định của pháp luật về công vụ, công chức, nội dung pháp luật về quản lý CBCC ở tất cả các khâu. + Luận văn thạc sĩ Luật học của Phạm Minh Triết "Hoàn thiện pháp luật về công chức hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay", bảo vệ tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2003. Luận văn chỉ đề cập đến thực trạng pháp luật, từ đó đề ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật công chức hành chính. Đề tài khoa học của Phòng Nội vụ, quận Hai Bà Trưng "Đánh giá công chức hành chính tại quận Hai Bà Trưng, Thành phố Hà Nội, thực trạng và giải pháp", hoàn thành năm 2010. Đề tài này chỉ tập trung nghiên cứu phần đánh giá công chức hành chính của quận Hai Bà Trưng. Nhìn chung, những công trình trên đã có những đóng góp trên phương diện lý luận, thực tiễn về vấn đề CBCC và công tác CBCC. Tuy nhiên các 12 công trình nghiên cứu đó hoặc mới dừng lại ở mặt phương pháp luận là chủ yếu, hoặc chỉ tập trung vào mô tả thực trạng, cũng như đề cập đến một số giải pháp trước mắt về CBCC và công tác CBCC. Đây là công trình nghiên cứu một cách cơ bản và hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN đối với CBCC chính quyền cấp quận 3. Mục đích, nhiệm vụ, đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu * Mục đích nghiên cứu Luận giải góp phần làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về QLNN đối với CBCC chính quyền cấp quận qua thực tiễn địa bàn quận Hai Bà Trưng. Trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp bảo đảm QLNN đối với CBCC chính quyền cấp quận, ở quận Hai Bà Trưng hiện nay. * Nhiệm vụ của luận văn: - Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về quản lý CBCC chính quyền cấp quận. - Đánh giá thực trạng và chỉ ra được những nguyên nhân, kết quả và hạn chế trong quản lý CBCC chính quyền cấp quận ở quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội. - Đề xuất các giải pháp và những kiến nghị bảo đảm quản lý CBCC chính quyền quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Về đối tượng nghiên cứu Là những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý CBCC chính quyền cấp quận thuộc địa bàn quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội. - Phạm vi nghiên cứu Là đội ngũ CBCC chính quyền cấp quận thuộc địa bàn quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội. Các số liệu, tư liệu phục vụ cho luận văn giới hạn chủ yếu từ năm 2006 đến nay. 13 5. Cơ sở lý luận, thực tiễn và phƣơng pháp nghiên cứu * Cơ sở lý luận Hệ thống những quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, Tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác cán bộ; các quan điểm của đảng và nhà nước Việt Nam về xây dựng đội ngũ CBCC nhà nước trong thời kỳ CNH, HĐH được ghi trong nghị quyết của Đảng, Nhà nước, nghị quyết của Thành ủy Hà Nội và nghị quyết của Quận ủy Hai Bà Trưng. * Cơ sở thực tiễn Các văn bản liên quan tới công tác CBCC của Quận ủy, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) quận Hai Bà Trưng; thực tiễn công tác quản lý CBCC chính quyền cấp quận trên địa bàn quận Hai Bà Trưng; các tư liệu, số liệu báo cáo, điều tra, khảo sát thực tiễn của tác giả là cơ sở thực tiễn của luận văn. * Phương pháp nghiên cứu Trên cơ sở phương pháp luận khoa học của chủ nghĩa Mác - Lênin; đề tài sử dụng và kết hợp chặt chẽ phương pháp lôgíc với phương pháp lịch sử, chú trọng phương pháp phân tích, tổng hợp, gắn lý luận với thực tiễn và tổng kết thực tiễn, thống kê, so sánh. Cụ thể: Chương 1 và chương 3: chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp để xây dựng cơ sở lý luận và đề xuất các quan điểm, giải pháp. Chương 2: Sử dụng tổng hợp các phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp lịch sử cụ thể, thống kê, so sánh. 6. Ý nghĩa của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần cung cấp những cơ sở khoa học giúp cho Quận ủy, UBND quận Hai Bà Trưng trong lãnh đạo, quản lý đội ngũ CBCC chính quyền cấp quận đạt hiệu quả cao hơn. Góp phần nâng cao chất lượng quản lý đội ngũ CBCC đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. 14 Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu và giảng dạy tại các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng công chức hành chính nhà nước, đào tạo chuyên gia pháp luật ngành luật học. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức cấp quận. Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức cấp quận tại quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội. Chương 3: Quan điểm và giải pháp bảo đảm quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức cấp quận tại quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội. 15 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, YÊU CẦU QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN Cán bộ, công chức là những bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước, là nhân tố đảm bảo cho việc quản lý đất nước theo pháp luật và bằng pháp luật, bảo đảm cho bộ máy nhà nước hoạt động thông suốt, thống nhất và có hiệu quả. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương (khóa X) chỉ rõ: "Xây dựng một nền hành chính dân chủ trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại; đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực, phẩm chất; hệ thống các cơ quan nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả…" [10, tr. 158]. Để đạt được mục tiêu đó phải tăng cường QLNN đối với CBCC hiện nay. Trước hết cần nghiên cứu, làm rõ một số khái niệm sau đây. 1.1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1.1. Quan niệm về cán bộ, công chức Trong tiếng Việt: Thuật ngữ cán bộ được sử dụng rất không xác định với nhiều nghĩa khác nhau. Thời kỳ mới lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, được dùng để chỉ tất cả những người tham gia cách mạng, lãnh đạo nhân dân giành chính quyền; những người giữ chức vụ, lãnh đạo, quản lý trong các cơ quan, tổ chức nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đoàn thể v.v... Thậm chí còn dùng để chỉ tất cả mọi người làm việc trong khu vực công. Theo "Từ điển Tiếng Việt", Nhà xuất bản Khoa học xã hội, Hà Nội, 1994, nêu rõ cán bộ có hai nghĩa: "1- Người làm công tác nghiệp vụ chuyên môn trong cơ quan nhà nước; 2- Người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức, phân biệt người thường không 16 có chức vụ" [24, tr. 236]. Đối với nước ta thuật ngữ "Công chức", đã được sử dụng từ lâu và có nhiều văn bản đã quy định. Năm 1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế công chức, nhưng trong thời gian chiến tranh giải phóng dân tộc thường gọi và dùng là cán bộ. Trong những năm của thập niên 90, cán bộ ở hai hệ thống: (Nhà nước) được gọi là công chức và (Đảng, đoàn thể) được gọi là cán bộ. Năm 1991, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành Nghị định 169/HĐBT quy định đối tượng công chức; đến ngày 9 tháng 3 năm 1998 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh CBCC. Theo Điều 1 pháp lệnh CBCC thì: "Công chức là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, được tuyển dụng, bổ nhiệm làm nhiệm vụ thường xuyên trong biên chế, được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước theo ngạch, bậc lương được Pháp luật quy định" [2, tr. 7]. Năm 2008, Quốc hội ban hành Luật CBCC trong đó quy định: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ở quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [22, tr. 1]; Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân viên quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội, trong biên 17 chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [22, tr. 1-2]. Như vậy, theo quy định của Luật CBCC thì tiêu chí để xác định cán bộ gắn liền với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ; còn tiêu chí để xác định công chức gắn liền với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch chức vụ, chức danh. Đồng thời giữa cán bộ và công chức có những tiêu chí chung là: Công dân Việt Nam; trong biên chế, hưởng hương từ ngân sách nhà nước. Như vậy, Luật CBCC năm 2008, đã giải quyết căn bản thế nào là cán bộ, thế nào là công chức và phân định rõ theo tiêu chí riêng, gắn với cơ chế hình thành. Tuy nhiên, do đặc điểm của thể chế chính trị ở Việt Nam, mặc dù đã được phân định rõ giữa cán bộ và công chức nhưng điều đó cũng chỉ mang tính tương đối, giữa cán bộ và công chức có nhiều điểm chồng lấn, trùng nhau. Thực tế cho thấy cùng một con người đều làm việc trong cơ quan nhà nước nhưng giai đoạn này là cán bộ "vì được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm theo nhiệm kỳ"; nhưng giai đoạn khác lại là công chức vì do yêu cầu nhiệm vụ được điều động, bổ nhiệm vào ngạch và chức danh khác (không qua bầu cử). 1.1.1.2. Quan niệm về quản lý, quản lý nhà nước, quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức Trong lịch sử phát triển xã hội loài người, khi lao động sản xuất phát triển đến một trình độ nhất định đòi hỏi phải có sự phân công và hợp tác lao động nhằm đạt hiệu quả, năng suất lao động cao hơn. Sự liên kết những cá nhân người lao động riêng lẻ trong cộng đồng, tất yếu cần phải có hoạt động chỉ huy, điều hành, kiểm tra chỉnh lý... để phối hợp sự nỗ lực của các thành viên nhằm đạt mục tiêu chung, các thao tác đó được gọi là thao tác quản lý (lao động quản lý). 18 Khi bàn về quản lý, các nhà khoa học đã đưa ra nhiều khái niệm khác nhau về quản lý: - Quản lý là quá trình hoàn thành công việc thông qua con người và làm việc với con người. - Quản lý là hoạch định, tổ chức, bố trí nhân sự, lãnh đạo và kiểm soát công việc thông qua con người và làm việc với con người. - Quản lý là vận dụng khai thác các nguồn nhân lực (hiện hữu và tiềm năng) kể cả nguồn vật lực để đạt đến những kết quả mong muốn. - Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý (con người và tập thể người) nhằm làm cho hệ thống quản lý hoạt động có hiệu quả, giải quyết được những nhiệm vụ đề ra, là sự trông coi, gìn giữ, tổ chức và điều khiển hoạt động theo những yêu cầu, nhiệm vụ nhất định. - Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển, hướng dẫn hành vi, quá trình xã hội để chúng phát triển hợp qui luật, đạt mục đích đề ra và đúng ý định của người quản lý… Như vậy, quản lý là một quá trình xã hội, là một thuộc tính nội tại của mọi quá trình lao động xã hội. Bất cứ lao động xã hội nào cũng cần có ở một chừng mực quản lý nhất định, để xác lập sự tương tác giữa công việc cá thể và hoàn thành những chức năng chung xuất hiện trong vận động của toàn bộ cơ chế sản xuất; qui mô lao động xã hội càng rộng lớn thì đòi hỏi càng cao về chất lượng của quản lý. Cho nên, có thể coi quản lý như là lao động để "điều khiển lao động" là điều kiện quan trọng làm cho xã hội loài người vận hành và phát triển. Bởi tính đặc thù của loại lao động này mà sự phân công lao động xã hội dẫn tới việc tách quản lý thành một chức năng độc lập. Bản chất quản lý của xã hội là quản lý con người và các mối quan hệ của họ, nó bảo đảm sự phù hợp tối đa giữa nhân tố chủ quan tức hoạt động tự giác của con người với tính tất yếu khách quan, sự vận động hợp qui luật của 19 mỗi lĩnh vực hoạt động thực tiễn của con người. Vì vậy, có thể coi quản lý như là công cụ, cơ chế để điều hành hoạt động của con người trong mỗi lĩnh vực của đời sống xã hội nhằm thực hiện mục đích đề ra. Hoạt động quản lý bao gồm hai bộ phận quan hệ gắn bó khăng khít với nhau, đó là chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Chủ thể quản lý là một tổ chức hay một tác nhân có chức năng điều khiển hệ thống quản lý, làm cho nó vận hành tới mục tiêu dự kiến và bộ phận bị quản lý (đối tượng quản lý); đối tượng quản lý gồm những người thừa hành trực tiếp các nhiệm vụ và tuân theo những qui định của việc quản lý. Giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý có mối quan hệ qua lại thông qua quan hệ quản lý, phương pháp và phương tiện quản lý làm cho toàn bộ hệ thống quản lý vận hành. Các yếu tố chủ thể, đối tượng, mục tiêu, phương pháp, phương tiện là cơ cấu chung của mỗi hệ thống quản lý. Khẳng định vấn đề này, V.I. Lênin đã viết: "Muốn quản lý tốt mà chỉ biết thuyết phục không thôi thì chưa đủ, mà cần phải biết tổ chức về mặt thực tiễn nữa" [18, tr. 473]. Như vậy, quản lý theo nghĩa chung nhất: Là một quá trình bao gồm tổng thể các tác động, điều khiển, phối hợp hoạt động của chủ thể và đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu đề ra. 1.1.1.3. Về quản lý nhà nước Khi xã hội đã phân chia thành các giai cấp tất yếu đòi hỏi phải có một hình thức tổ chức và phương thức quản lý mới, như vậy Nhà nước ra đời. Một trong những đặc điểm cơ bản của nhà nước là công cụ chuyên chính của giai cấp thống trị, nhà nước ban hành pháp luật và quản lý xã hội bằng pháp luật. nhà nước là tổ chức duy nhất ban hành pháp luật và áp dụng pháp luật để quản lý xã hội. Có ý kiến cho rằng, QLNN là "sự tác động của chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật tới đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước" [25, tr. 258]. Và như vậy, 20