Tài liệu Pháp luật việt nam về cứu trợ xã hội luận văn ths. luật

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ THU HÀ PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ CỨU TRỢ XÃ HỘI Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS NGUYỄN HỮU CHÍ HÀ NỘI – 2010 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Thu Hà MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC BIỂU ĐỒ MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1 .................................................................................................. 5 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CỨU TRỢ XÃ HỘI VÀ PHÁP LUẬT CỨU TRỢ XÃ HỘI .............................................................. 5 1.1. KHÁI NIỆM CỨU TRỢ XÃ HỘI ........................................................ 5 1.1.1. Sự ra đời của cứu trợ xã hội................................................................ 5 1.1.2. Khái niệm cứu trợ xã hội. .................................................................... 7 1.2. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT CỨU TRỢ XÃ HỘI ............................... 12 1.3. NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA CHẾ ĐỘ CỨU TRỢ XÃ HỘI ........ 16 1.3.1. Nguyên tắc mức trợ cấp cứu trợ xã hội không phụ thuộc vào sự đóng góp, thu nhập hoặc mức sống trước khi phát sinh nhu cầu cứu trợ mà phụ thuộc vào nhu cầu chi tiêu, tình trạng tài sản thực tế của đối tượng............... 16 1.3.2. Nguyên tắc cân đối giữa nhu cầu thực tế của đối tượng với khả năng đáp ứng và phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội ........................................ 17 1.3.3. Nguyên tắc đa dạng hóa, xã hội hóa các hoạt động CTXH .............. 18 1.4.1. Cứu trợ xã hội là quyền cơ bản của con người trong xã hội ........... 19 1.4.2. Cứu trợ xã hội có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo vệ cuộc sống của các thành viên trong xã hội. ........................................................................ 20 1.4.3. Cứu trợ xã hội góp phần ổn định chính trị, phát triển kinh tế, công bằng xã hội và thúc đẩy tiến bộ xã hội. ....................................................... 21 1.4.4. Cứu trợ xã hội có ý nghĩa nhân đạo sâu sắc và mang tính toàn cầu 23 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ........................................................................... 24 CHƢƠNG 2 ................................................................................................ 26 THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ CỨU TRỢ XÃ HỘI Ở VIỆT NAM ................................................................................................. 26 2.1. SƠ LƢỢC QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT CỨU TRỢ XÃ HỘI VIỆT NAM ........................................ 26 2.1.1. Giai đoạn 1945 – 1975 ....................................................................... 26 2.1.2. Giai đoạn 1975 đến nay ..................................................................... 27 2.2. PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ CỨU TRỢ XÃ HỘI ........................ 29 2.2.1. Về đối tượng và điều kiện hưởng CTXH ........................................... 29 2.2.2. Các chế độ cứu trợ xã hội .................................................................. 40 2.2.3. Nguồn kinh phí thực hiện cứu trợ xã hội ......................................... 45 2.2.4. Cơ cấu tổ chức hoạt động cứu trợ xã hội .......................................... 48 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ........................................................................... 53 CHƢƠNG 3 ................................................................................................ 56 HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT CỨU TRỢ XÃ HỘI .................................. 56 3.1. SỰ CẦN THIẾT PHẢI HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT CTXH .......... 56 3.1.1. Hoàn thiện pháp luật cứu trợ xã hội nhằm cụ thể hóa chủ trương đường lối của Đảng và Nhà nước ta. .......................................................... 56 3.1.2. Hoàn thiện pháp luật cứu trợ xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu của mọi thành viên trong xã hội. .............................................................................. 57 3.1.3. Hoàn thiện pháp luật cứu trợ xã hội nhằm đáp ứng yêu cầu khách quan của nền kinh tế thị trường. ................................................................ 59 3.1.4. Hoàn thiện pháp luật cứu trợ xã hội nhằm tiến tới hoàn thiện hệ thống pháp luật an sinh xã hội. .................................................................. 61 3.2. YÊU CẦU CƠ BẢN ĐỐI VỚI VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT CỨU TRỢ XÃ HỘI .................................................................................... 62 3.2.1. Nhận thức đúng vai trò của cứu trợ xã hội ở nước ta hiện nay........ 62 3.2.2. Hoàn thiện pháp luật CTXH phù hợp với tình hình kinh tế xã hội của đất nước. ...................................................................................................... 63 3.2.3. Hoàn thiện pháp luật CTXH nhằm mở rộng hơn nữa đối tượng CTXH hướng tới mục tiêu bao quát toàn bộ dân số. .................................. 64 3.2.4 Hoàn thiện pháp luật CTXH phải hướng tới thiết lập được pháp luật CTXH tiến bộ, kế thừa thành tựu lập pháp, khắc phục những hạn chế của pháp luật CTXH hiện hành. ........................................................................ 65 3.3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT CỨU TRỢ XÃ HỘI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............................................................................. 66 3.3.1 Về đối tượng và điều kiện được hưởng CTXH ................................... 66 3.3.2. Về chế độ áp dụng đối với các đối tượng hưởng CTXH.................... 70 3.3.3. Nguồn kinh phí thực hiện CTXH ...................................................... 71 3.3.4. Trong công tác tổ chức thực hiện...................................................... 72 3.3.5. Ban hành Luật cứu trợ xã hội. .......................................................... 74 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ........................................................................... 76 KẾT LUẬN CHUNG ................................................................................. 78 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 79 DANH MỤC BIỂU ĐỒ BIỂU ĐỒ 2.1: TỔNG SỐ ĐỐI TƯỢNG SỐNG TẠI CỘNG ĐỒNG ĐƯỢC HƯỞNG CHẾ ĐỘ CTXH THEO NĐ 67/2007/NĐ-CP ............................... 55 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài An sinh xã hội nói chung và cứu trợ xã hội (CTXH) nói riêng là một trong những thiết chế quan trọng của hầu hết các quốc gia nhằm giúp đỡ những người “yếu thế” trong xã hội khắc phục cuộc sống khó khăn và sớm ổn định, hòa nhập cộng đồng. CTXH ở Việt Nam đã xuất hiện từ rất lâu trong truyền thống dân tộc, với tinh thần “áo lành đùm áo rách”, “nhường cơm xẻ áo” khi cá nhân, gia đình gặp hoạn nạn khó khăn. Đặc biệt, trong giai đoạn hiện nay, kinh tế thị trường phát triển một mặt thúc đẩy sức sản xuất, tăng sức cạnh tranh, nâng cao năng suất và hiệu quả kinh tế nhưng mặt khác nó cũng tạo ra những rủi ro đối với môi trường sống và xã hội. Tình trạng ô nhiễm, phá hủy môi trường gây nên bão, lũ lụt, hạn hán triền miên, sự phân hóa giàu nghèo, bất bình đẳng trong xã hội ngày càng thể hiện rõ nét. Chính vì vậy, nghiên cứu nội dung CTXH là vấn đề mang tính cấp thiết hơn bao giờ hết. Hơn nữa, an sinh xã hội cùng với kinh tế, chính trị là ba thiết chế cơ bản của nhà nước hiện đại. Một Nhà nước hiện đại không chỉ chú trọng phát triển kinh tế mà phải cân bằng với chính trị ổn định và có nền an sinh tốt.Vì vậy, nghiên cứu pháp luật CTXH- một bộ phận cấu thành an sinh xã hội là chúng ta góp phần xây dựng các thiết chế của nhà nước hiện đại, phù hợp với tình hình thế giới trong điều kiện hội nhập hiện nay. Mặt khác, thời gian qua công tác về CTXH đã đạt được những thành tựu đáng kể, tuy nhiên trong quá trình thực hiện, các quy định của pháp luật CTXH hiện hành vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của xã hội cũng như độ bao phủ tới các đối tượng CTXH. 1 Vì vậy, việc nghiên cứu một cách có hệ thống, chuyên sâu về cơ sở lý luận và thực tiễn pháp luật CTXH, từ đó đưa ra định hướng, giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật CTXH đặc biệt có ý nghĩa cả trên phương diện lý luận và thực tiễn. Đây chính là những lý do cơ bản để tác giả lựa chọn đề tài “Pháp luật Việt Nam về cứu trợ xã hội” cho luận văn tốt nghiệp thạc sỹ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài CTXH là một trong ba nội dung quan trọng của an sinh xã hội Việt Nam. Trong những năm gần đây, nghiên cứu về an sinh xã hội đã được các học giả, các nhà nghiên cứu trong nước quan tâm. Ở bậc tiến sỹ, đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc xây dựng pháp luật an sinh xã hội ở Việt Nam” (năm 2008) của tác giả Nguyễn Hiền Phương; đề tài khoa học cấp Nhà nước“Cơ sở khoa học của việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống chính sách an sinh xã hội ở nước ta giai đoạn 2006-2015” (năm 2009) do GS, TS Mai Ngọc Cường làm chủ nhiệm đề tài và ngoài ra có nhiều bài báo, tạp chí khác… nghiên cứu về lĩnh vực này. Với tư cách là một bộ phận của an sinh xã hội nên việc nghiên cứu nội dung CTXH các tác giả mới dừng lại ở mức độ khái quát nhất và chưa có những đánh giá cụ thể, sâu sắc từng nội dung của CTXH. Ngoài ra, một số khóa luận tốt nghiệp của sinh viên nghiên cứu về nội dung pháp luật CTXH, song nội dung của khóa luận không còn mang tính thời sự, số liệu cung cấp không phù hợp tại thời điểm nghiên cứu hiện nay. Việc tác giả lựa chọn đề tài “Pháp luật Việt Nam về cứu trợ xã hội” mang một ý nghĩa thiết thực, trên cơ sở nghiên cứu đề tài tìm ra những vấn đề pháp lý cần bổ sung, hoàn thiện về pháp luật CTXH. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Mục đích của luận văn là nghiên cứu lý luận và thực trạng pháp luật CTXH ở Việt Nam, từ đó đưa ra những luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện 2 pháp luật CTXH. Nhằm đạt được mục đích này luận văn đề ra những nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể như sau: Thứ nhất, nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động CTXH như khái niệm, bản chất, nội dung…từ đó có cái nhìn tổng quan về CTXH nói riêng và an sinh xã hội nói chung. Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng các quy định về CTXH với các nội dung cơ bản như đối tượng CTXH, điều kiện hưởng CTXH, tổ chức thực hiện…đồng thời chỉ ra những kết quả đạt được cũng như các nội dung còn hạn chế của pháp luật hiện hành về CTXH cần được hoàn thiện. Thứ ba, từ những kết quả rút ra được khi nghiên cứu và phân tích thực trạng về pháp luật CTXH tác giả đưa ra những giải pháp cụ thể nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật quan trọng này. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Để tiến hành nghiên cứu đề tài này, trong quá trình tiếp cận và giải quyết những vấn đề mà luận văn đặt ra, tác giả dựa trên cơ sở phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để nghiên cứu pháp luật về CTXH. Ngoài ra, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu đối với từng trường hợp cụ thể như: Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp: Nghiên cứu, phân tích, tiếp thu có chọn lọc các nghiên cứu khoa học có giá trị của các nhà nghiên cứu đi trước, cũng như các quy định pháp luật của các nước trên thế giới trong một số nội dung nhất định. Phƣơng pháp so sánh: Sử dụng trong các trường hợp phân biệt một số khái niệm và trong trường hợp cần thiết so sánh nội dung cụ thể của Pháp luật CTXH Việt Nam với quy định pháp luật các nước trên thế giới. Phƣơng pháp khảo sát thực tiễn: Tìm hiểu, thu thập các số liệu về công tác CTXH qua các năm gần đây. Qua đó cung cấp cho luận văn những số liệu minh chứng thuyết phục và có tính khoa học cao. 3 5. Giới hạn phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ của một luận văn tốt nghiệp bậc sau đại học, luận văn tập trung nghiên cứu một số vấn đề pháp lý liên quan đến hoạt động CTXH. Luận văn đi sâu vào nghiên cứu những nội dung cơ bản của các đối tượng CTXH thường xuyên và CTXH đột xuất mà không nghiên cứu các đối tượng khác như đối tượng nghèo đói, đối tượng tệ nạn xã hội nghiện hút, mại dâm, nhiễm HIV/AIDS. 6. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về cứu trợ xã hội và pháp luật cứu trợ xã hội Chương 2: Thực trạng chính sách và pháp luật cứu trợ xã hội ở Việt Nam Chương 3: Hoàn thiện pháp luật cứu trợ xã hội ở Việt Nam 4 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CỨU TRỢ XÃ HỘI VÀ PHÁP LUẬT CỨU TRỢ XÃ HỘI 1.1. KHÁI NIỆM CỨU TRỢ XÃ HỘI 1.1.1. Sự ra đời của cứu trợ xã hội Trong cuộc sống không phải lúc nào con người cũng gặp những điều kiện thuận lợi và may mắn để tồn tại và phát triển. Trái lại họ thường xuyên bị đe dọa bởi sự tác động tiêu cực của điều kiện sống. Trước tác động tiêu cực của thiên nhiên như thiên tai, lũ lụt, hạn hán, của quá trình phát triển kinh tế như sự phân công lao động, sự phân hóa giàu nghèo, của các cuộc chiến tranh xung đột sắc tộc, dịch bệnh…dẫn đến trong xã hội có không ít người bị thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, vật chất và tinh thần. Họ bị rơi vào tình trạng khó khăn, bần cùng, yếu thế, khó có điều kiện tồn tại, phát triển và cần sự giúp đỡ của cộng đồng. Đây trở thành một yêu cầu khách quan cho sự tồn tại của mỗi cá nhân trong cộng đồng. Để khắc phục khó khăn, đáp ứng yêu cầu tồn tại của mình, ban đầu con người tìm cách đáp ứng bằng những biện pháp mang tính bản năng, tự phát và được thực hiện ở phạm vi hẹp như gia đình, họ hàng, chòm xóm… với những hình thức đơn giản như nhường cơm, xẻ áo, giúp đỡ công lao động, lập quỹ dự phòng…Dần dần khi xã hội có sự phân công lao động, của cải xã hội nhiều hơn, các hình thức phân phối đa dạng hơn thì các hình thức tương trợ cộng đồng cũng phát triển phong phú và có tính tổ chức cao hơn. Bên cạnh các hình thức cứu trợ mang tính tự phát, các hoạt động cứu trợ được thực hiện bởi các phường, hội và đặc biệt khi tôn giáo ra đời thì hoạt động cứu trợ càng được quan tâm, thúc đẩy ý thức cưu mang, đùm bọc lẫn nhau của mỗi người dân trong xã hội. 5 Trước những nhu cầu của người dân về CTXH, đòi hỏi các nhà nước phải đứng ra gánh vác “trách nhiệm xã hội” của mình. Dưới sự điều tiết của Nhà nước, hoạt động CTXH phát triển đa dạng và phong phú hơn. Hoạt động CTXH không chỉ dừng lại ở hình thức mang tính truyền thống như từ thiện, phát chẩn cứu đói…mà còn có sự tham gia chặt chẽ của nhà nước, hiệp hội, cá nhân…nhằm giúp đỡ những thành viên của mình khi họ gặp rủi ro, bất hạnh trong cuộc sống vì nhiều lý do. Xem xét về lịch sử ra đời của CTXH cho thấy, CTXH xuất phát từ nhu cầu khách quan, tất yếu của cuộc sống trong cộng đồng nhằm đảm bảo sự tồn tại và phát triển, CTXH cũng là hình thức tương trợ đầu tiên, làm cơ sở cho sự phát triển đa dạng, phong phú của các hình thức tương trợ hiện đại sau này của hệ thống an sinh xã hội các quốc gia. CTXH cũng được nhìn nhận như là “trách nhiệm xã hội” của Nhà nước đối với công dân của mình, là sự thể hiện “thái độ” của Nhà nước đối với bộ phận người “yếu thế” trong xã hội. Thực tế cũng minh chứng rất rõ cho sự tồn tại của các Nhà nước, của chính quyền các quốc gia mà ở đó công tác xã hội được đảm bảo làm cơ sở vững vàng cho sự tồn tại và phát triển kinh tế. Trong xã hội hiện đại, cùng với sự phát triển kinh tế thì sự phân hóa giàu nghèo càng trở nên gay gắt, nó không chỉ diễn ra ở phạm vi một quốc gia mà còn ở phạm vi quốc tế. Trên thế giới cũng hình thành hai nhóm nước là nước giàu và nước nghèo. Dưới góc độ dân sinh thì nước nghèo là trung tâm của mọi sự quan tâm với các quyền cơ bản như: ăn, ở, đi lại, y tế, giáo dục, thông tin…Vì vậy hầu hết các quốc gia trên thế giới đều thực hiện hoạt động CTXH đối với người dân “yếu thế” của mình với những mức độ khác nhau. Chính sách CTXH đã trở thành chính sách quan trọng của nhiều quốc gia và được thể chế hóa thông qua các văn bản pháp luật về CTXH. Mặt khác giữa các quốc gia cũng có sự hợp tác, hỗ trợ nhau trong việc thực hiện CTXH. CTXH trở thành vấn đề có tính toàn cầu và có ý nghĩa quốc tế sâu sắc. 6 1.1.2. Khái niệm cứu trợ xã hội. 1.1.2.1. Cứu trợ xã hội là một bộ phận của an sinh xã hội. Con người ai cũng muốn cuộc sống yên vui no đủ, xã hội nào cũng muốn được ổn định và phát triển. Nhà nước muốn duy trì trật tự xã hội tốt buộc phải đảm bảo cho mọi người các điều kiện trước hết về ăn, ở, sức khỏe, tìm kiếm việc làm, giải quyết các tệ nạn xã hội, tha hóa xã hội…bằng các biện pháp xã hội. Những biện pháp công cộng của xã hội nhằm giúp con người và gia đình họ khi ở vào hoàn cảnh bị ngừng hoặc giảm thu nhập, không có thu nhập do ốm đau, già yếu, tai nạn lao động, mồ côi, bệnh hoạn, thiên tai…có thể khắc phục một phần những khó khăn, những nội dung đó được gọi là an sinh xã hội. Ở Việt Nam, an sinh xã hội (social security [1]) do dịch từ tiếng nước ngoài nên thuật ngữ an sinh xã hội có nhiều tên gọi khác nhau như: bảo đảm xã hội, bảo trợ xã hội, an ninh xã hội…Tuy nhiên, dù dưới tên gọi nào an sinh xã hội cũng bao hàm các nội dung đó là sự bảo vệ của xã hội đối với những thành viên của mình: các trường hợp túng thiếu về kinh tế do mất người nuôi dưỡng, về già, tàn tật; những trường hợp bị thiệt hại về thiên tai, hỏa hoạn...đồng thời xã hội cũng ưu đãi những người có công với cách mạng. Nội dung này được khái quát qua rất nhiều khái niệm về an sinh xã hội. Trong Hiến chương Đại Tây Dương, an sinh xã hội được hiểu theo nghĩa rộng là sự bảo đảm thực hiện quyền con người sống trong hòa bình, được tự do làm ăn, cư trú, di chuyển, phát triển chính kiến trong khuôn khổ pháp luật; được bảo vệ bình đẳng trước pháp luật, được học tập, làm việc và nghỉ ngơi, có nhà ở; được chăm sóc y tế và đảm bảo thu nhập để có thể thỏa mãn nhu cầu sinh sống thiết yếu khi bị rủi ro, thai sản, tuổi già…Hay trong đạo luật an sinh xã hội của Mỹ, an sinh xã hội được hiểu là sự đảm bảo của xã hội nhằm bảo tồn nhân cách cùng giá trị của cá nhân, đồng thời tạo lập cho con người một đời 7 sống sung mãn và phát triển tài năng đến tột độ. Tổ chức lao động quốc tế ILO đã đưa ra một trong những khái niệm về an sinh xã hội được sử dụng khá rộng rãi: “An sinh xã hội là một sự bảo vệ mà xã hội cung cấp cho các thành viên của mình thông qua một số biện pháp được áp dụng rộng rãi để đương đầu với những khó khăn, các cú sốc về kinh tế làm mất hoặc suy giảm nghiêm trọng về thu nhập hoặc tử vong. An sinh xã hội cung cấp chăm sóc y tế và trợ giúp cho các gia đình có nạn nhân là trẻ em”. Trên cơ sở tiếp cận khái niệm an sinh xã hội của các học giả cũng như của tổ chức lao động quốc tế ILO, ở Việt Nam khái niệm an sinh xã hội gần đây được hiểu “ là một hệ thống các cơ chế, chính sách, các giải pháp của Nhà nước và cộng đồng nhằm trợ giúp mọi thành viên trong xã hội đối phó với các rủi ro, các cú sốc về kinh tế- xã hội làm cho họ suy giảm hoặc mất nguồn thu nhập do bị ốm đau, thai sản, tai nạn, bệnh nghề nghiệp, già cả không còn sức lao động hoặc vì các nguyên nhân khách quan khác rơi vào cảnh nghèo khổ, bần cùng hóa và cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe cho cộng đồng, thông qua các hệ thống chính sách về bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, trợ giúp xã hội và trợ giúp đặc biệt”[26]. Có thể thấy, an sinh xã hội được hình thành gắn liền với các nội dung đó là bảo hiểm xã hội; cứu trợ xã hội và ưu đãi xã hội, trong đó cứu trợ xã hội là trụ cột chính không thể thiếu trong nền an sinh của mỗi quốc gia. CTXH là hình thức sơ khai đầu tiên để thực hiện và phát triển các hình thức an sinh xã hội hiện đại. 1.1.2.2. Khái niệm cứu trợ xã hội Hiện nay, trong hệ thống pháp luật quốc tế vẫn chưa có một khái niệm chuẩn về CTXH mà chỉ đề cập bằng cách tiếp cận thông qua những quyền cơ bản của con người như trong Tuyên ngôn nhân quyền 1948, khuyến nghị 67 của tổ chức lao động quốc tế ILO năm 1944 về đảm bảo phương tiện sinh sống, khuyến nghị 69 của tổ chức lao động quốc tế ILO năm 1944 về chăm 8 sóc y tế và công ước 102-1952 về quy phạm tối thiểu an sinh xã hội. Theo đó CTXH được tiếp cận với các quyền tối thiểu của con người, đó là các quyền về ăn, mặc, ở, về giáo dục, chăm sóc y tế, đảm bảo nhu cầu thiết yếu khi bị rủi ro, tai nạn, tuổi già…Cho đến nay hầu hết các nước đều thống nhất cho rằng CTXH là hình thức tương trợ cộng đồng đơn giản, phổ biến nhất và được thực hiện bởi nhà nước, cộng đồng nhằm đảm bảo cuộc sống cho mọi thành viên trong xã hội khi họ lâm vào tình trạng khó khăn, bất hạnh vì nhiều nguyên nhân khác nhau. Ở Việt Nam, mặc dù CTXH đã được thực hiện từ rất lâu nhưng cho đến nay vẫn chưa có một định nghĩa chính thức về CTXH trong các văn bản pháp luật. Theo cách hiểu thông thường, cứu trợ là “giúp cho qua khỏi cơn nguy khốn”[19] hoặc “giúp cho khỏi cơn nghèo ngặt”[19]. CTXH gồm hai nhóm từ ghép là “cứu tế xã hội” và “trợ giúp xã hội”. Để hiểu rõ bản chất của CTXH chúng ta bắt đầu đi từ khái niệm “cứu tế xã hội”. Theo từ điển bách khoa toàn thư Việt Nam, cụm từ “cứu tế xã hội” được định nghĩa là “sự trợ giúp bằng tiền hoặc hiện vật có tính cấp thiết, “cấp cứu” ở mức độ cần thiết cho những người lâm vào hoàn cảnh bần cùng không có khả năng tự lo liệu cuộc sống hàng ngày của bản thân và gia đình”[23]. Cứu tế xã hội mang tính tức thời, tính cấp cứu nhằm giúp cho đối tượng tạm thời thoát khỏi tình cảnh hiểm nghèo. Đối tượng của cứu tế xã hội chủ yếu là những người với những nguyên nhân rủi ro, bất hạnh khác nhau dẫn đến cuộc sống bị đe dọa nghiêm trọng, không có sự cứu tế thì bản thân và gia đình có thể bị nguy hại đến cuộc sống, thậm chí có thể dẫn đến cái chết (chết đói, chết rét…). Hình thức thực hiện cứu tế xã hội rất phong phú và linh hoạt. Cứu tế có thể bằng tiền hoặc bằng hiện vật. Trên thực tế, cứu tế xã hội thường được áp dụng đối với đối tượng bị thiệt hại do thiên tai, hoặc tai họa bất thường khác, hoặc là những người cần được trợ giúp trong một khoảng thời gian ngắn, giúp họ vượt qua tình trạng khó khăn nguy kịch của cuộc sống. 9 Khác với cứu tế xã hội, trợ giúp xã hội vừa có tính tức thời, vừa có tính lâu dài trong đó tính lâu dài là chủ yếu. Trợ giúp xã hội là “giúp đỡ thêm bằng tiền hoặc các điều kiện sinh sống thích hợp để đối tượng được trợ giúp có thể phát huy khả năng tự lo liệu cuộc sống cho mình và gia đình sớm hòa nhập vào cộng đồng”[23]. Hay trong một số công trình nghiên cứu, cho rằng trợ giúp xã hội là sự bảo đảm và giúp đỡ của Nhà nước, sự hỗ trợ của nhân dân và cộng đồng quốc tế về thu nhập và các điều kiện sinh sống bằng các biện pháp và hình thức khác nhau đối với các đối tượng bị lâm vào cảnh rủi ro, bất hạnh, nghèo đói, thiệt thòi, yếu thế hoặc hụt hẫng trong cuộc sống khi họ không đủ khả năng tự lo được cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình”[4]. Trợ giúp xã hội không có tính “tức thời” “cấp cứu” bằng cứu tế xã hội. Trợ giúp xã hội thường ổn định lâu dài và có tính đến việc phát huy nội lực của bản thân đối tượng để vươn lên vượt hoàn cảnh, hòa nhập với cộng đồng. Như vậy, dựa trên quan điểm của quốc tế nói chung và Việt Nam nói riêng, CTXH có thể hiểu: Cứu trợ xã hội là sự giúp đỡ của Nhà nước, xã hội và cộng đồng bằng những biện pháp và các hình thức khác nhau đối với các đối tượng bị lâm vào hoàn cảnh rủi ro, bất hạnh, nghèo đói…vì những nguyên nhân khác nhau dẫn đến không đủ khả năng tự lo liệu cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình nhằm giúp họ tránh được mối đe dọa của cuộc sống thường nhật hoặc giúp họ vượt qua những khó khăn, ổn định cuộc sống và hòa nhập cộng đồng. Dưới góc độ kinh tế, CTXH là đảm bảo nguồn thu nhập tối thiểu cho cuộc sống của một bộ phận dân cư trong xã hội khi họ bị rơi vào tình trạng khó khăn, bất hạnh, hiểm nghèo…nên có mức sống thấp hơn mức sống tối thiểu của xã hội. Họ không có khả năng tự đảm bảo nhu cầu sống tối thiểu của bản thân và gia đình mà tự mình không thể khắc phục được và cần có sự nâng đỡ về vật chất để vượt qua khó khăn đó. CTXH là hoạt động không nhằm 10 mục đích kinh doanh, lợi nhuận nhưng lại có ý nghĩa là công cụ phân phối lại tiền bạc, của cải, dịch vụ cho các thành viên xã hội gặp bất hạnh, thu hẹp dần sự chênh lệch mức sống, giảm bớt bần cùng, nghèo đói. Dưới góc độ xã hội, có thể hiểu CTXH là sự tương trợ cộng đồng có tính xã hội sâu sắc. CTXH là biện pháp hỗ trợ của Nhà nước, cộng đồng và xã hội cho các thành viên của mình khi họ gặp khó khăn, rủi ro nhằm giảm thiểu những bất ổn xã hội, duy trì ổn định xã hội. Theo đó, những khó khăn bất hạnh của mỗi cá nhân được cả xã hội chia sẻ, gánh vác mà không đòi hỏi một nghĩa vụ trực tiếp nào về tài chính. Ở đây không có sự phân biệt về đối tượng hưởng cũng như chủ thể thực hiện, hơn thế nữa lại là yếu tố tạo nên sự hòa đồng giữa các thành viên trong xã hội. Cũng vì những ý nghĩa xã hội của mình mà CTXH được coi là hình thức tương trợ cộng đồng phổ biến nhất, thể hiện tính nhân văn sâu sắc của mỗi cá nhân và có sức hút hấp dẫn trước những giá trị nhân bản của con người. Trên thực tế hiện nay, chúng ta bắt gặp các cách sử dụng khác nhau về thuật ngữ “cứu trợ xã hội” hay “bảo trợ xã hội”, “trợ giúp xã hội” trong các văn bản pháp luật, tài liệu tham khảo, công trình nghiên cứu….Vậy có sự khác nhau cơ bản nào trong các cách sử dụng thuật ngữ hiện nay? Như trên, tác giả trình bày trong nhiều trường hợp khái niệm CTXH và trợ giúp xã hội được hiểu đồng nghĩa với nhau, còn bảo trợ xã hội theo nghĩa truyền thống là hệ thống cơ chế, chính sách và các giải pháp của Nhà nước và cộng đồng xã hội nhằm trợ giúp và bảo vệ những đối tượng yếu thế, thiệt thòi trong cuộc sống ổn định cuộc sống và hòa nhập cộng đồng như người già, người tàn tật, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt…và những người có hoàn cảnh đặc biệt khác” [26]. Dù được sử dụng dưới bất kỳ thuật ngữ nào, chúng ta đều nhận thấy đặc trưng chung của CTXH, bảo trợ xã hội và trợ giúp xã hội là: - Đối tượng được hưởng chế độ, bao gồm mọi người dân không có sự phân biệt khi gặp phải những rủi ro, bất hạnh, khó khăn…trong cuộc sống. 11 - Nghĩa vụ đóng góp không đặt ra như một yêu cầu đối với người được hưởng có tính đến tình trạng kinh tế (thu nhập và tài sản) của họ. - Mức trợ cấp được xác định dựa trên nhu cầu thực sự và thiết yếu của người hưởng. - Mục đích trợ cấp nhằm duy trì cuộc sống của người thụ hưởng và gia đình họ chứ không nhằm khôi phục lại mức sống của họ như trước khi gặp rủi ro bất hạnh. Chính vì sự tương đồng, không có sự phân biệt đáng kể như trên nên trong thời gian dài chúng ta sử dụng thuật ngữ “cứu trợ xã hội” trong các văn bản pháp luật của Nhà nước như Nghị định số 07/2000/NĐ-CP ngày 09.03.2000 của chính phủ; Thông tư số 18/2000/TT-BLDDTBXH ngày 28/07/2000 của Bộ Lao động- Thương binh và Xã hội…hay các giáo trình “an sinh xã hội” của trường Đại học Luật HN; giáo trình “cứu trợ xã hội” của Đại học Lao động- Xã hội. Với sự ra đời của Nghị định số 67/2007/NĐ- CP ngày 13.04.2007 của Chính phủ thuật ngữ “bảo trợ xã hội” lại được sử dụng nhiều. Gần đây, trong các đề tài nghiên cứu khoa học khái niệm “trợ giúp xã hội” cũng được sử dụng phổ biến rộng rãi [4,18]. Như vậy, theo quan điểm của tác giả sử dụng thuật ngữ “cứu trợ xã hội”, “bảo trợ xã hội” hay “trợ giúp xã hội” sẽ không có sự khác nhau về nội dung cấu thành của nó trong giai đoạn nghiên cứu hiện nay. 1.2. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT CỨU TRỢ XÃ HỘI CTXH là một chính sách xã hội quan trọng của mỗi quốc gia, là biện pháp bảo vệ của xã hội đối với các thành viên “yếu thế” của mình, góp phần củng cố an toàn xã hội, ổn định chính trị, tạo điều kiện phát triển kinh tế, thể hiện sự công bằng, thúc đẩy tiến bộ xã hội. Nhận thức được ý nghĩa và tầm quan trọng của CTXH, hều hết các nước đều thực hiện nó bằng cách xây 12 dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật CTXH. Theo tổng kết của tổ chức lao động quốc tế ILO thì trong số 172 nước thành lập hệ thống an sinh xã hội thì chế độ CTXH đều được quan tâm thực hiện ngay từ đầu. Ở Mỹ sự ra đời của đạo luật an sinh xã hội năm 1935 cũng gắn liền với áp lực của nhu cầu CTXH với thực trạng đói nghèo trong đời sống của nhóm người yếu thế như phụ nữ, trẻ em, người già…Một số nước như Pháp, Thụy Điển, Đức còn xác định CTXH cho những người nghèo nhất chính là trọng tâm và mục tiêu chủ đạo của an sinh xã hội [5]. Tuy nhiên, là một nội dung mang nặng tính xã hội nên khái niệm CTXH phụ thuộc rất nhiều vào quan niệm của từng quốc gia. Dựa trên quan điểm chung của tổ chức lao động quốc tế ILO và kết quả nghiên cứu khoa học luật trong nước có thể đưa đến khái niệm về pháp luật CTXH như sau: Pháp luật cứu trợ xã hội là tổng thể các quy định của Nhà nước nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội hình thành trong lĩnh vực trợ giúp giữa Nhà nước, xã hội và cộng đồng bằng các biện pháp và hình thức khác nhau cho các thành viên xã hội khi gặp phải những khó khăn, rủi ro, bất hạnh trong cuộc sống vì những nguyên nhân khác nhau dẫn đến khả năng không đủ lo liệu được cuộc sống tối thiểu cho bản thân và gia đình nhằm tránh được những mối đe dọa của cuộc sống thường nhật và ổn định cuộc sống, hòa nhập cộng đồng. Pháp luật CTXH quy định những nội dung cơ bản đó là: đối tượng CTXH; các chế độ CTXH; tài chính thực hiện CTXH cũng như tổ chức quản lý thực hiện hoạt động CTXH. Thứ nhất, đối tượng CTXH Đối tượng CTXH mặc dù là áp dụng cho mọi đối tượng ưu tiên trong xã hội, tuy nhiên các quốc gia đều lựa chọn đối tượng theo thứ tự ưu tiên những người bất hạnh, khó khăn, rủi ro nhất. Theo tổ chức lao động quốc tế ILO, đối tượng của CTXH được đề xuất đầu tiên bao gồm người già, người cô 13 đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật…[31]. Không có một quy định chuẩn chung áp dụng cho các quốc gia về đối tượng cứu trợ, song phụ thuộc vào mức độ quan tâm, tình trạng kinh tế mà các quốc gia có những tiêu chí khác nhau khi lựa chọn đối tượng CTXH. Chẳng hạn để được hưởng trợ cấp kinh tế định kỳ đối với người già ở Canada đối tượng phải đạt độ tuổi từ 65 tuổi trở lên, không có nguồn thu nhập, có nơi cư trú hợp pháp trên lãnh thổ Canada từ 10 năm trở lên và đảm bảo các chỉ số suy giảm sức khỏe thông qua kỳ kiểm tra sức khỏe định kỳ hàng năm. Ở Đan Mạch, người tàn tật được hưởng trợ cấp từ thu nhập chung quốc gia khi bị suy giảm vĩnh viễn 50% khả năng lao động về vật chất và tinh thần trở lên, có ít nhất 3 năm cư trú tại Đan Mạch và đảm bảo điều kiện thẩm tra thu nhập…[31]. Ở Việt Nam cùng với sự thay đổi của đất nước đối tượng CTXH ngày càng được pháp luật quy định mở rộng, bao gồm: trẻ em mồ côi và người có hoàn cảnh tương tự như trẻ em mồ côi, người cao tuổi, người tàn tật, người mắc bệnh tâm thần, người già trên 85 tuổi, người nuôi dưỡng trẻ em mồ côi, người nhiễm HIV, AIDS không có khả năng lao động, người gặp khó khăn do thiên tai hoặc những lý do bất khả kháng khác gây ra. Điểm đặc biệt của điều kiện hưởng CTXH đó là nghĩa vụ tài chính không được đặt ra cho người thụ hưởng. Sở dĩ như vậy bởi các khoản CTXH được coi như biểu hiện của việc đảm bảo quyền con người trong xã hội, là trách nhiệm của Nhà nước đối với các công dân của mình và mang ý nghĩa nhân đạo, xã hội cao cả. Thứ hai, chế độ CTXH Khi nói đến chế độ cứu trợ chúng ta hiểu đó là các hình thức trợ cấp cho các đối tượng của CTXH dưới các cách khác nhau như: trợ cấp vật chất, chăm sóc y tế hoặc bằng tinh thần…Trong đó, trợ cấp vật chất được coi là 14