Tài liệu Hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan quốc hội, thực trạng và giải pháp

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN DOÃN KHÔI HO¹T §éNG THÈM TRA C¸C Dù ¸N LUËT, PH¸P LÖNH CñA C¸C C¥ QUAN QUèC HéI, THùC TR¹NG Vµ GI¶I PH¸P Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. PHẠM THỊ DUYÊN THẢO HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Nguyễn Doãn Khôi MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục bảng Danh mục biểu đồ MỞ ĐẦU .............................................................................................................................. 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM TRA CÁC DỰ ÁN LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI ......... 10 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội .......................................... 10 1.1.1. Khái niệm hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh ...............................10 1.1.2. Đặc điểm, yêu cầu và nguyên tắc của hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh ................................................................................................13 1.1.3. Vai trò của hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh ....................................16 1.2. Thẩm quyền của các cơ quan của Quốc hội trong thẩm tra dự án luật, pháp lệnh ..............................................................................................22 1.3. Phân công cơ quan thẩm tra dự án luật, pháp lệnh .................................23 1.4. Nội dung thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh ............................................29 1.5. Phương thức và trình tự thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh ..................32 1.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội............................................................. 39 Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THẨM TRA CÁC DỰ ÁN LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI Ở VIỆT NAM ............................................................................................................ 42 2.1. Cơ sở pháp lý của hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội ở Việt Nam ....................................................... 42 2.1.1. Hiện trạng các quy định pháp luật về hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội .......................................................42 2.1.2. Những hạn chế, bất cập của hệ thống quy định hiện hành về hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan Quốc hội .............................52 2.2. Thực tiễn triển khai hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội ở Việt Nam ....................................................... 56 2.2.1. Những kết quả đạt đƣợc .................................................................................56 2.2.2. Những hạn chế, bất cập và những vấn đề đang đặt ra đối với hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh ở Việt Nam ....................................................61 Chương 3: GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG THẨM TRA CÁC DỰ ÁN LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI ......... 72 3.1. Quan điểm đổi mới hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội ............................................................................ 72 3.1.1. Bảo đảm chất lƣợng hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan Quốc hội trên cơ sở tuân thủ nguyên tắc pháp quyền ......................72 3.1.2. Bảo đảm chất lƣợng hoạt động thẩm tra dự án luật của các cơ quan của Quốc hội đặt trong yêu cầu tổng thể về cải cách, nâng cao chất lƣợng hoạt động lập pháp của Quốc hội ...................................................................73 3.2. Một số giải pháp đổi mới hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội............................................................. 76 3.2.1. Về nhận thức ..................................................................................................76 3.2.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội ..............................................................................81 3.2.3. Giải pháp về tổ chức ......................................................................................83 3.2.4. Các giải pháp hỗ trợ khác...............................................................................86 KẾT LUẬN ....................................................................................................................... 89 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................................... 93 DANH MỤC BẢNG Số bảng Bảng 1.1: Tên bảng Vai trò của Ủy ban trong quy trình lập pháp Trang 25 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Số biểu đồ Tên biểu đồ Biểu đồ 2.1: Số lƣợng văn bản luật đƣợc ban hành qua các nhiệm kỳ Quốc hội Trang 58 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội (Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội) là một khâu trong quy trình lập pháp, có vai trò quan trọng, nhằm bảo đảm chất lƣợng và hiệu quả của hoạt động lập pháp của Quốc hội. Hiến pháp khẳng định vị trí, vai trò đặc biệt của Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Để giúp Quốc hội thực hiện tốt vị trí, vai trò hiến định đó, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội là hoạt động rất cần thiết. Cùng với việc nâng cao chất lƣợng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, trong những năm vừa qua, hoạt động lập pháp của Quốc hội đã từng bƣớc đƣợc cải tiến và có nhiều chuyển biến tích cực cả về chất lƣợng và số lƣợng, cơ bản đáp ứng đƣợc yêu cầu xây dựng, đổi mới, phát triển và bảo vệ Tổ quốc. Tuy nhiên, những kết quả đạt đƣợc vẫn chƣa đáp ứng đƣợc mong đợi. Nhiều ý kiến khi đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay cho rằng: pháp luật đi vào cuộc sống còn chậm, thiếu tính ổn định; tình trạng văn bản luật cần sửa đổi, bổ sung chiếm tỷ lệ khá lớn trong tổng số văn bản đƣợc ban hành. Điều này có nguyên nhân từ nhiều phía, trong đó có những hạn chế, tồn tại trong công đoạn thẩm tra các dự án luật của các cơ quan của Quốc hội. Bởi vậy, vấn đề đặt ra là: bên cạnh việc tiếp tục đổi mới về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội nói chung, trong đó có hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh cần đƣợc tiếp tục nghiên cứu thấu đáo để có những cải tiến cho phù hợp hơn nữa với xu thế phát triển của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay. Hiến pháp năm 1992 xác định nhiệm vụ xây dựng Nhà nƣớc ta là Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Bởi vậy, yêu cầu đẩy mạnh hơn nữa hoạt 1 động lập pháp của Quốc hội cũng cấp bách hơn, Quốc hội phải kịp thời ban hành các văn bản luật không những đảm bảo về số lƣợng mà còn có chất lƣợng tốt, làm cơ sở pháp lý cho việc điều chỉnh các quan hệ xã hội, đáp ứng yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa, hội nhập kinh tế quốc tế, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của công dân. Bên cạnh đó, công cuộc đổi mới cũng đặt ra yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật hơn nữa, bảo đảm xây dựng đƣợc một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi đáp ứng yêu cầu của quá trình đổi mới đất nƣớc, phục vụ sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Điều này một lần nữa đặt ra yêu cầu tiếp tục đổi mới, hoàn thiện công tác thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan Quốc hội. Từ thực trạng thẩm tra dự án luật, pháp lệnh hiện nay tuy đã đƣợc quan tâm đổi mới, thiết thực, hiệu quả hơn trƣớc, các báo cáo thẩm tra đã góp phần quan trọng vào việc nâng cao chất lƣợng của dự án trƣớc khi trình Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Quốc hội, nhƣng không vì vậy mà không còn những hạn chế thiếu sót. Số lƣợng các dự án luật mà Chính phủ, các cơ quan soạn thảo trình lên Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Quốc hội ngày càng nhiều trong khi dự thảo, dự án trình không đảm bảo đúng thời hạn để các cơ quan của Quốc hội có đủ thời gian, thông tin tiến hành thẩm tra theo luật định; việc tiến hành phối hợp thẩm tra dự án luật còn chƣa nhịp nhàng; hình thức và hiệu lực của báo cáo thẩm tra còn có những hạn chế nhất định… Những điều đó hạn chế rất lớn đến hiệu quả hoạt động lập pháp của Quốc hội, việc bảo đảm số lƣợng và chất lƣợng các dự án luật, pháp lệnh là rất khó có thể thực hiện đƣợc. Vì thế, đổi mới quy trình lập pháp nói chung, quy trình, thủ tục thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh nói riêng là hết sức cấp bách. Trên phƣơng diện khoa học pháp lý, yêu cầu cải cách pháp luật, thực hiện mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đổi mới tổ chức và 2 hoạt động của cơ quan lập pháp, đổi mới thực hiện chức năng lập pháp, quy trình lập pháp, hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội phải đƣợc thực hiện thƣờng xuyên, đầy đủ để tạo cơ sở khoa học cho việc tiến hành đổi mới. Tuy nhiên, có thể khẳng định rằng trong một thời gian dài và cho đến hiện nay việc đầu tƣ nghiên cứu, phát triển khoa học lập pháp, trong đó có vấn đề nghiên cứu làm sáng tỏ những cơ sở lý luận, thực tiễn của hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội đã chƣa đƣợc chú ý đúng mức. Xuất phát từ những nội dung trình bày trên, bản thân tác giả luận văn nhận thấy, nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm khắc phục những tồn tại trong hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội đang là nhiệm vụ bức thiết, cấp bách, có ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả các luật do Quốc hội, pháp lệnh do Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành. Từ đó, tác giả chọn đề tài luận văn thạc sĩ là “Hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan Quốc hội, thực trạng và giải pháp” nhƣ là một nội dung nghiên cứu mang ý nghĩa thời sự, hết sức cần thiết. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn đổi mới tổ chức Quốc hội, thực hiện các chức năng của Quốc hội luôn là một trong những hƣớng ƣu tiên của nhiều nhà khoa học pháp lý. Có rất nhiều đề tài khoa học cấp Bộ, cấp Nhà nƣớc, các sách, các luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ về các vấn đề này, từ các công trình trực tiếp đến gián tiếp liên quan đến đề tài luận văn. Có thể kể đến một số công trình sau: Đề tài nghiên cứu cấp bộ về “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội”, năm 2001, do đồng chí Vũ Mão, nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, nguyên 3 Chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội làm chủ nhiệm. Đây là đề tài tập trung nghiên cứu quy trình lập pháp mở rộng, trong đó có đề cập đến hoạt động thẩm tra dự án luật của các cơ quan của Quốc hội, tuy nhiên chƣa đƣợc chú trọng nhiều, nội dung còn có tính khái quát cao. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về “Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay”, năm 2006, do PGS.TS Lê Văn Hòe làm chủ nhiệm. Đây là đề tài nghiên cứu những vấn đề có đề cập đến các khía cạnh khác nhau liên quan đến đề tài luận văn, song chỉ giới hạn ở việc đƣa ra khái niệm năng lực lập pháp, các yếu tố tạo thành năng lực lập pháp, thực trạng và giải pháp tăng cƣờng năng lực lập pháp của Quốc hội. Cùng với đó, còn có một số công trình khoa học khác nhƣ luận án tiến sĩ về “Cơ sở lý luận của việc đổi mới cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội ở Việt Nam”, của NCS Lê Thanh Vân, bảo vệ năm 2003 tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh; Luận án tiến sĩ về “Hoàn thiện quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay” của NCS Hoàng Văn Tú, bảo vệ năm 2004 tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh; Luận văn Thạc sĩ về “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội” của Đặng Đình Luyến, bảo vệ năm 2006 tại Viện Nhà nƣớc và Pháp luật… Những luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ này cũng đã nghiên cứu một số vấn đề có liên quan đến đề tài luận văn. Bên cạnh đó còn có các sách và các bài viết đƣợc công bố trên các tạp chí chuyên ngành liên quan đến đề tài, nhƣ sách: “Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới” của GS.TSKH. Đào Trí Úc, NXB Khoa học Xã hội, Hà Nội - 1997. Đây là công trình khoa học nghiên cứu những vấn đề lý luận về nhà nƣớc và pháp luật trong thời kỳ đổi mới; sách “Quốc hội Việt Nam - Tổ chức, hoạt động và đổi mới” của PGS.TS Phan Trung Lý, 4 NXB Chính trị Quốc gia - 2010. Đây là cuốn sách chuyên khảo nghiên cứu về tổ chức, hoạt động và phƣơng hƣớng đổi mới của Quốc hội Việt Nam; bài viết “Nâng cao chất lượng dự án luật, pháp lệnh” của TS Phạm Tuấn Khải, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3/2004; bài viết “Quy trình lập pháp Việt Nam: Từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”, của TS Nguyễn Sĩ Dũng và Ths Hoàng Minh Hiếu, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13/2008; bài viết “Thực trạng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật” của TS. Hoàng Văn Tú; bài viết “Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng công tác thẩm tra dự án luật, pháp lệnh” của TS. Vũ Đức Khiển; bài viết “Một số ý kiến về xây dựng báo cáo thẩm tra dự án luật, pháp lệnh” của Ths. Nguyễn Quang Minh; bài viết “Thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội - Thực trạng và giải pháp” của GS. TS. Trần Ngọc Đƣờng; bài viết “Vai trò thẩm tra các dự án luật của Thường trực Hội đồng Dân tộc, Thường trực các Ủy ban của Quốc hội” của tác giả Trần Hồng Nguyên; bài viết “Một số vấn đề đặt ra về tổ chức và hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội” của GS. TS. Bùi Xuân Đức; bài viết “Thực trạng về Báo cáo thẩm tra và một số kiến nghị” của Ths Nguyễn Mạnh Cƣờng,... Đây là những bài viết có đề cập đến các nội dung lý luận và thực tiễn trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội, có liên quan đến đề tài của luận văn. Ngoài ra trong phạm vi của đề tài nghiên cứu, tác giả Luận văn cũng tham khảo một số tài liệu, sách là công trình khoa học của các tác giả nƣớc ngoài có liên quan đến luận văn, nhƣ: Roger Davidson và Walter J.Olesfek: “Quốc hội và các thành viên”, Nxb Chính trị Quốc gia, năm 2002… Có thể khẳng định tất cả các công trình khoa học trên đều có đề cập ở mức độ khác nhau những vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu của luận 5 văn, nhƣng không đầy đủ, chƣa có tính hệ thống; trong đó một số không còn phù hợp với pháp luật hiện hành và yêu cầu mới đối với Quốc hội. Vì lẽ đó, có thể khẳng định đề tài luận văn “Hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan Quốc hội, thực trạng và giải pháp” không trùng với bất kỳ công trình khoa học nào đã đƣợc công bố. 3. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào những vấn đề lý luận, khuôn khổ pháp lý và thực tiễn triển khai hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội ở Việt Nam; hoạt động thẩm tra ở Nghị viện một số nƣớc; những vấn đề về chủ trƣơng, chính sách của Đảng trong việc nâng cao chất lƣợng thẩm tra dự án luật của các cơ quan Quốc hội. Hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội là một công đoạn trong quy trình lập pháp, có quan hệ hữu cơ với các giai đoạn khác của quy trình lập pháp. Tuy vậy, do khuôn khổ có hạn, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề liên quan đến hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội. 4. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội; đề xuất các quan điểm và giải pháp tăng cƣờng chất lƣợng hoạt động này, nhằm bảo đảm nâng cao chất lƣợng và hiệu quả của công tác thẩm tra; phát huy vai trò của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội nƣớc ta hiện nay. Để thực hiện tốt mục tiêu nghiên cứu nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ chủ yếu sau đây: - Nghiên cứu cơ sở lý luận, phân tích làm sáng tỏ khái niệm, vai trò, và mục đích của hoạt động thẩm tra; nội dung, các bƣớc của hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội. 6 - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động thẩm tra, những ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong công tác thẩm tra dự án luật của các cơ quan của Quốc hội ở Việt Nam hiện nay. - Xem xét, phân tích hoạt động thẩm tra dự án luật ở một số nƣớc trên thế giới và những điểm hợp lý có thể tham khảo ở Việt Nam. - Đề xuất, kiến nghị những quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội. 5. Phương pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn đƣợc nghiên cứu trên cơ sở vận dụng các phƣơng pháp nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật biện chứng. Đây là cơ sở cho việc nhận thức bản chất nội tại và các mối quan hệ biện chứng của các vấn đề cần nghiên cứu. Ngoài ra, tác giả luận văn còn sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh, đánh giá qua các số liệu thu thập có liên quan đến hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của cơ quan của Quốc hội ở Việt Nam cũng nhƣ một số nƣớc trên thế giới nhằm làm sáng tỏ những luận cứ khoa học và tính thuyết phục cao trong các đề xuất về quan điểm, giải pháp tăng cƣờng hiệu lực và hiệu quả hoạt động thẩm tra của các cơ quan Quốc hội ở Việt Nam hiện nay. Cụ thể là: - Trong chƣơng 1, để giải quyết những vấn đề lý luận, luận văn chủ yếu sử dụng các phƣơng pháp phân tích và tổng hợp, luật học so sánh, từ đó làm rõ các khái niệm, bản chất, mục đích, nội dung, hình thức, vị trí, vai trò của thẩm tra dự án luật, pháp lệnh trong hoạt động lập pháp và các yếu tố ảnh hƣởng đến chất lƣợng báo cáo thẩm tra. - Trong chƣơng 2, luận văn sử dụng các phƣơng pháp lịch sử cụ thể, phân tích và tổng hợp, xã hội học để đánh giá toàn diện, khách quan thực trạng hoạt động thẩm tra dự án luật của các cơ quan của Quốc hội. - Trong chƣơng 3, luận văn sử dụng tổng hợp các phƣơng pháp trên, 7 trong đó có tính đến những yêu cầu thực tiễn và những kiến nghị đổi mới nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh. 6. Điểm mới của luận văn Là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan Quốc hội, kết quả nghiên cứu của Đề tài sẽ góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, quan điểm về hoạt động thẩm tra; đánh giá thực trạng và những hạn chế trong công tác thẩm tra, kinh nghiệm của một số nƣớc về hoạt động thẩm tra các dự án luật và trên cơ sở đó, đề xuất phƣơng hƣớng, giải pháp khắc phục hạn chế, bất cập hiện nay trong công tác thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội. Từ đó góp phần xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đồng bộ, nhất quán, có tính khả thi và hiệu lực pháp lý cao. Cụ thể: - Luận văn đƣa ra các phƣơng pháp tiếp cận khác nhau về hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan Quốc hội, từ đó làm rõ khái niệm, bản chất, mục đích của hoạt động thẩm tra dự án luật. - Chỉ rõ các bƣớc của hoạt động thẩm tra, nội dung và hình thức thẩm tra, các yếu tố ảnh hƣởng đến chất lƣợng báo cáo thẩm tra. - Xác lập các quan điểm, đề xuất và dẫn giải các giải pháp nhằm tăng cƣờng chất lƣợng của hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo về cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc tiếp cận và hoàn thiện công tác thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội ở Việt Nam. Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, về chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật ở các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật hiện nay ở Việt Nam. 8 Bên cạnh đó, luận văn còn có thể làm tài liệu tham khảo cho đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn trong việc nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đổi mới quy trình lập pháp và công tác thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội, nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc bố cục gồm ba chƣơng: Chương 1: Cơ sở lý luận về hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội. Chương 2: Thực trạng hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội ở Việt Nam. Chương 3: Giải pháp đổi mới hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội. 9 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM TRA CÁC DỰ ÁN LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội 1.1.1. Khái niệm hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh Các cơ quan của Quốc hội gồm Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban, do Quốc hội thành lập. Theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội và các văn bản pháp luật hiện hành, chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội đƣợc phân định thành ba lĩnh vực chính: thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh; giám sát việc thực hiện pháp luật và kiến nghị về các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của mình. Cụ thể, các nhiệm vụ này gồm: thẩm tra, kiến nghị về các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác; thẩm tra những báo cáo đƣợc Quốc hội hoặc Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội giao; trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ý kiến của cơ quan mình về chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh; thực hiện quyền giám sát; kiến nghị với Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh và những vấn đề trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình (Điều 2, Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội). Mặc dù đƣợc quy định với 3 nhóm nhiệm vụ, nhƣng trong thực tiễn hoạt động của cơ quan mình, hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh là nhiệm vụ đƣợc tiến hành chủ yếu và thƣờng xuyên ở Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Theo Từ điển tiếng Việt, “thẩm” là xem xét; “tra” là tra khảo, tra cứu, tra hỏi. “Thẩm tra” là điều tra, xem xét lại xem có đúng, có chính xác không [30, tr. 922] 10 Nhƣ vậy, có thể hiểu rằng: hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh trƣớc hết là hoạt động của một chủ thể đƣợc tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá, xem xét mọi vấn đề của dự án luật, pháp lệnh theo những tiêu chí nhất định. Tuy vậy, các tiêu chí này là gì; hình thức thể hiện của nó ra sao thì chƣa đƣợc quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Sản phẩm của hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh là báo cáo thẩm tra. Báo cáo thẩm tra dự án luật, pháp lệnh chính là văn bản do các cơ quan của Quốc hội báo cáo với Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, trong đó thể hiện những quan điểm, đánh giá và đề xuất của những cơ quan đó về dự án luật, pháp lệnh để làm cơ sở cho Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, thông qua. Hiện nay, chƣa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định nhƣ thế nào là báo cáo thẩm tra, cho nên việc xây dựng báo cáo thẩm tra phụ thuộc rất nhiều vào nhận thức chủ quan của cơ quan thẩm tra, mà trƣớc hết là nhận thức của Thƣờng trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và Vụ chuyên môn giúp việc - những ngƣời vừa là “kiến trúc sƣ”, vừa là “thợ xây” nên các báo cáo thẩm tra. Cũng do chƣa có quy định nên trên thực tế, để trả lời cho câu hỏi: xây dựng báo cáo thẩm tra nhƣ thế nào?, không hiếm khi câu trả lời sẽ là: Trƣớc kia (hoặc các Ủy ban khác) làm nhƣ thế nào thì bây giờ cứ làm nhƣ thế.... Vì vậy, trên thực tế, xảy ra sự giống nhau một cách nhàm chán cả về hình thức, ngôn từ sử dụng, cấu trúc, văn phong, đến nội dung, và nhất là chất lƣợng còn chƣa cao của không ít báo cáo thẩm tra. Xuất phát từ thực tiễn và nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan Quốc hội, tác giả luận văn cho rằng, cần xây dựng khái niệm về báo cáo thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, trong đó quy định rõ nội dung, hình thức báo cáo. Đây là điều rất cần thiết, vì nó là cơ sở nhận thức nền tảng cho việc xây dựng báo cáo thẩm tra. 11 Về bản chất, báo cáo thẩm tra chính là sự thể hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra về dự án luật, pháp lệnh đƣợc thẩm tra dƣới hình thức một văn bản pháp lý nằm trong một thủ tục pháp lý đƣợc pháp luật quy định, có tính chất bắt buộc nhằm bảo đảm cho quy trình xây dựng luật, pháp lệnh đƣợc tiến hành chặt chẽ, khoa học và có hiệu quả. Nhƣ vậy, qua nghiên cứu các quy định pháp luật và hoạt động thẩm tra những năm qua, có thể rút ra định nghĩa: Báo cáo thẩm tra dự án luật, pháp lệnh là những văn bản (trường hợp cá biệt có thể là phát biểu miệng) do các cơ quan có thẩm quyền của Quốc hội (mà hiện tại là Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội) báo cáo với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, trong đó thể hiện những quan điểm, đánh giá và đề xuất của những cơ quan đó về dự án luật, pháp lệnh làm cơ sở cho Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án. Ở nƣớc ta, các cơ quan của Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Trong công tác xây dựng pháp luật, các cơ quan này đã phát huy đƣợc vai trò là cơ quan tham mƣu, “gác cổng” cho Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội là cơ quan đƣợc Quốc hội giao phụ trách những lĩnh vực chuyên môn nhất định, đƣợc giao chủ trì thẩm tra hoặc tham gia thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh trong phạm vi lĩnh vực mà mình phụ trách trƣớc khi trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Với việc thể hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra thì báo cáo thẩm tra chính là văn bản đánh giá chất lƣợng của dự án luật, pháp lệnh cả về nội dung và hình thức. Báo cáo thẩm tra còn là sự kiểm tra trƣớc nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết có thể có trong dự thảo và đƣa ra các giải pháp để khắc phục những vi phạm, khiếm khuyết đó, làm cơ sở cho các đại biểu Quốc hội xem xét, thảo luận dự án luật, thành viên Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến dự án luật, xem xét, thảo luận dự án pháp lệnh. 12 1.1.2. Đặc điểm, yêu cầu và nguyên tắc của hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh 1.1.2.1. Đặc điểm, yêu cầu - Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh là một khâu trong quá trình chuẩn bị dự án trƣớc khi trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Các dự án luật, pháp lệnh chỉ đƣợc trình Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, Quốc hội sau khi đã đƣợc cơ quan hữu quan của Quốc hội thẩm tra. Việc thẩm tra đƣợc xem xét cả về hình thức và nội dung của dự án, nhất là xem xét sự phù hợp, nhất quán nội dung của dự thảo với chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc, nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, phạm vi điều chỉnh và tính khả thi của dự án. - Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh phải do các cơ quan của Quốc hội thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ và sự phân công của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội trƣớc khi trình Quốc hội, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội phải đƣợc Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra. Trong trƣờng hợp Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội trình dự án luật thì Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra dự án luật đó; đối với dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trình, thì Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra. Cơ quan thẩm tra có quyền yêu cầu cơ quan soạn thảo báo cáo về những vấn đề thuộc nội dung của dự án; tự mình hoặc cùng cơ quan soạn thảo tổ chức khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc cơ quan thẩm tra yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo 13 nghị quyết. Đối với dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra, thì Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội tham gia thẩm tra nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có thể đƣợc thẩm tra một lần hoặc nhiều lần. Đối với dự án luật, dự thảo nghị quyết trình Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội để xin ý kiến, thì phải đƣợc cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra sơ bộ. Đối với dự án luật, dự thảo nghị quyết trình Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trình Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, quyết định thông qua, thì phải đƣợc cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra chính thức. - Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh phải tuân theo trình tự và phƣơng thức luật định. Theo quy định, việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh phải tuân theo trình tự từ chuẩn bị thẩm tra, tiến hành thẩm tra và xây dựng, phê duyệt báo cáo thẩm tra, đồng thời tuân theo phƣơng thức nhất định: thẩm tra sơ bộ đối với dự án lần đầu cho ý kiến và thẩm tra chính thức khi cho ý kiến và xem xét lần tiếp theo. - Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh phải đảm bảo nội dung theo quy định. Tại Điều 43 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về nội dung thẩm tra là: Phạm vi, đối tƣợng điều chỉnh của văn bản; Nội dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng, với Hiến pháp, pháp luật và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; Tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản. 1.1.2.1. Các nguyên tắc trong hoạt động thẩm tra Trong hoạt động thẩm các dự án luật, pháp lệnh cần tuân thủ các nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là: 1) Bảo đảm tính 14