Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế xã hội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN VĂN CƢỜNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2016 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN VĂN CƢỜNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. ĐẶNG THỊ BÍCH LIỄU HÀ NỘI - 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Nguyễn Văn Cƣờng MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ QŨY ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM .............................. 6 Quan niệm về quỹ đất và quản lý qũy đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam ................................................................ 6 1.1.1. Quan niệm về quĩ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội .................... 6 1.1.2. Quan niệm về quản lý qũy đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội .......... 7 1.1. 1.2. Nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động quản lý qũy đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam ........................ 8 Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam ...................................... 10 1.3.1. Khái niệm pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ................................................................................................ 10 1.3.2. Đặc điểm của pháp luật về quản lý quĩ đất phục vụ phát triển kinh tế- xã hội ..................................................................................... 11 1.3. 1.4. Nội dung pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam ............................. 12 Các yếu tố ảnh hƣởng đến pháp luật về quản lý quĩ đất phục vụ phát triển kinh tế- xã hội ở Việt nam ........................................ 13 1.5.1. Đƣờng lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc...................................................... 13 1.5.2. Chiến lƣợc, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc........... 16 1.5.3. Qúa trình cải cách nền hành chính quốc gia ...................................... 18 1.5. 1.5.4. Qúa trình hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của Việt Nam với khu vực và thế giới ............................................................................. 22 1.6. Thực tiễn pháp lý và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế- xã hội và những gợi mở cho Việt Nam ...................................................... 24 1.6.1. Thực tiễn pháp lý và kinh nghiệm quản lý quỹ đất từ Australia........ 24 1.6.2. Thực tiễn pháp lý và kinh nghiệm quản lý quỹ đất ở Hàn Quốc ....... 25 1.6.3. Thực tiễn pháp lý và kinh nghiệm từ Trung Quốc ............................. 29 1.6.4. Bài học rút ra từ các nƣớc .................................................................. 31 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1................................................................................ 32 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM .. 33 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.1.5. Thực trạng pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam .............................................................. 33 Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất xác định quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ................................................................. 33 Quy định về thu hồi, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ trong quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ............................................ 40 Qui định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và đấu giá quyền sử dụng đất trong phát triển, khai thác quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội...................................................................... 47 Qui định tài chính về đất đai, giá đất trong quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội...................................................................... 53 Qui định về giám sát, thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai trong quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ................................................................. 57 Thực trạng thực hiện các qui định pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam ...................... 59 2.2.1. Thực hiện các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .............................................................................................. 59 2.2.2. Thực hiện các quy định về thu hồi, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ......... 62 2.2. Thực hiện các quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và đấu giá quyền sử dụng đất trong hoạt động khai thác và phát triển quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội .... 63 2.2.4. Thực hiện các quy định tài chính đất đai, giá đất trong quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội......................................... 66 2.2.5. Thực hiện các qui định pháp luật về thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và xử lý vi phạm về đất đai ......... 68 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................ 69 2.2.3. Chƣơng 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI ......................................................................... 70 3.1. Định hƣớng hoàn thiện pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam............................................ 70 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam ....................................................... 70 3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất làm cơ sở cho quá trình tạo quỹ đất thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội................................................................................................... 70 3.2.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về thu hồi đất tạo quỹ đất theo quy hoạch hoặc đã có dự án đầu tƣ thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội ...................................................................................... 72 3.2.3. Hoàn thiện quy định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và đấu giá quyền sử dụng đất ............. 75 3.2.4. Hoàn thiện pháp luật tài chính về đất đai, giá đất nhằm quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế xã hội ........................................... 76 3.2.5. Hoàn thiện quy định của pháp luật về Thanh tra, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội................................................ 77 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3................................................................................ 78 3.2. KẾT LUẬN .................................................................................................... 79 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 81 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá có vai trò to lớn trong sự nghiệp phát triển của mỗi quốc gia. Với áp lực phát triển kinh tế xã hội, biến đổi khí hậu làm cho thế giới ngày càng nóng lên khiến băng ở hai cực tan ra, mực nƣớc biển tăng cao nhấn chìm một bộ phận đất đai không nhỏ cộng thêm sự bùng nổ dân số và hiện trạng sử dụng đất nhƣ hiện nay có thể thấy nguồn tài nguyên đất đai ngày càng suy thoái, khan hiếm. Do đó, việc phân bổ, sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm hiệu quả cao; bảo đảm lợi ích trƣớc mắt và lâu dài, bảo vệ môi trƣờng sinh thái, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nƣớc luôn là vấn đề xuyên suốt trong thực hiện chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc. Trong lịch sử phát triển của mọi quốc gia, việc tạo lập, quản lý và phát triển quỹ đất để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội là việc làm vô cùng quan trọng. Nhịp độ phát triển ngày càng lớn thì nhu cầu quỹ đất càng cao và trở thành thách thức lớn đối với sự thành công không chỉ là trong lĩnh vực kinh tế mà cả trong lĩnh vực chính trị, xã hội trên phạm vi quốc gia. Vấn đề quản lý quỹ đất trở thành điều kiện tiên quyết của sự phát triển, nó đòi hỏi phải có sự quan tâm đúng mức từ nhiều phía: Nhà nƣớc, các tổ chức chính trị, chính trịxã hội, các tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội và mọi công dân. Không nằm ngoài quy luật trên, Việt Nam với đặc thù là một nƣớc đang phát triển, trong điều kiện hiện nay chúng ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc, với mục tiêu trở thành nƣớc công nghiệp. Vì thế, nhu cầu về xây dựng các công trình phục vụ các lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng ngày càng gia tăng… Để đạt đƣợc những mục tiêu trên thì vấn đề tạo lập và quản lý quỹ đất là một bài toán đang đặt ra cho các cơ quan chức năng. 1 Trong những năm qua, Đảng ta đã ban hành nhiều quyết sách và Nhà nƣớc ta cũng đã ban hành nhiều các quy định pháp luật về quản lý quỹ đất để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân, cho đến nay hệ thống các quy định pháp luật về quản lý quĩ đất nhằm phát triển kinh tế - xã hội ở Việt nam còn bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế nhƣ: Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thu hồi, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ; giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; tài chính về đất đai và giá đất; quy định về quản lý, khai thác quỹ đất; quy định về giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm trong hoạt động quản lý quỹ đất làm cho việc quản lý quỹ đất trên phạm vi toàn quốc kém hiệu quả. Quản lý quỹ đất ở nhiều địa phƣơng bị buông lỏng, thậm chí thả nổi dẫn đến đã có nhiều vụ việc tiêu cực xảy ra làm thất thoát quỹ đất, đất đai đƣợc sử dụng không phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, lãng phí, kém hiệu quả làm ảnh hƣởng không nhỏ đến thực hiện kế hoạch, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của cả nƣớc, cũng nhƣ của các địa phƣơng. Từ thực tế trên, việc nghiên cứu để hoàn thiện pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam là một vấn đề cấp thiết. Do vậy, tôi mạnh dạn chọn nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” với mong muốn góp phần làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý quỹ đất để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; làm rõ thực trạng các quy định pháp luật về quản lý quỹ đất cũng nhƣ thực tiễn thực hiện các quy định này, từ đó đề xuất định hƣớng cũng nhƣ những giải pháp cho việc hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về quản lý quỹ đất để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu vấn đề quản lý về đất đai nói 2 chung cũng nhƣ vấn đề quản lý quỹ đất nói riêng, có thể kể đến các công trình sau: Luận án Tiến sỹ của Nguyễn Xuân Phi năm 2011 “Quản lý nhà nước đối với quỹ đất Thành phố Thanh Hóa”, Luận văn Thạc sỹ của Nguyễn Văn Xuyền năm 2012 “Thực tiễn thi hành pháp luật về Quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang”, Luận án Tiến sỹ Luật học của Phạm Thu Thủy năm 2014 “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam”, Luận văn Thạc sỹ của Vũ Thị Hƣờng năm 2015 “Đánh giá công tác tạo quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội tại Thành Phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh”... Tuy nhiên, các tác giả trên chƣa nghiên cứu một cách toàn diện và hệ thống về pháp luật quản lý quỹ đất để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. 3. Mục đích nghiên cứu của Luận văn Luận văn phân tích làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản của pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam; Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý quỹ đất để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam; làm rõ các vấn đề pháp lý và thực tiễn thực hiện pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam để từ đó chỉ ra những bất cập, hạn chế, nguyên nhân của những bất cập, hạn chế trong các quy định pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở nƣớc ta. Từ kết quả nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản, kết quả phân tích, đánh giá thực trạng, Luận văn đề xuất định hƣớng và những giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật, nâng cao hiệu quả của việc thực thi pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu các quan hệ pháp luật phát sinh trong 3 hoạt động quản lý quỹ đất, các quy định của pháp luật điều chỉnh các quan hệ pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, thực tiễn thực hiện pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu các quan hệ pháp luật, các quy định pháp luật về quản lý quĩ đất phục vụ phát triển kinh tế - hội ở Việt Nam giai đoạn sau khi luật đất đai 2003 có hiệu lực cho đến nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả sử dụng phƣơng pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin về duy vật lịch sử và duy vật biện chứng; sử dụng các phƣơng pháp thống kê, phân tích, so sánh, tổng hợp; sử dụng nguồn số liệu từ phƣơng pháp thu thập qua các tài liệu, sách, báo, các báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng; nghiên cứu cơ sở lý luận, nghiên cứu đánh giá thực trạng các quy định pháp luật kết hợp với nghiên cứu, phân tích thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở nƣớc ta, từ đó đƣa ra những định hƣớng, đề xuất giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu mà đề tài luận văn đặt ra. 6. Những đóng góp mới của đề tài Luận văn là công trình nghiên cứu chuyên sâu có hệ thống những quy định pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam giai đoạn từ sau khi Luật đất đai năm 2003 có hiệu lực cho đến nay. Về mặt lý luận: Luận văn phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý quỹ đất và pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; xác định nhu cầu, nội dung điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế- xã hội ở nƣớc ta. Về mặt thực tiễn: Luận văn chỉ ra những hạn chế, bất cập trong các quy 4 định của pháp luật về quản lý quỹ đất ở Việt Nam, qua đó đƣa ra định hƣớng, giải pháp thích hợp để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế- xã hội nhằm phát huy tốt nhất tiềm năng của đất đai phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. 7. Cấu trúc của luận văn Ngoài phần mở đầu , kế t luâ ̣n và danh mu ̣c tài liê ̣u tham khảo , đề tài đƣơ ̣c kế t cấ u thành 3 chƣơng, cụ thể nhƣ sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý quỹ đất và pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. Chương 2: Thực trạng pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. Chương 3: Định hƣớng và giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. 5 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ QŨY ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM 1.1. Quan niệm về quỹ đất và quản lý qũy đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam 1.1.1. Quan niệm về quĩ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội Quỹ đất là toàn bộ diện tích đất đai tự nhiên của quốc gia đƣợc Nhà nƣớc phân bổ và sử dụng vào các mục đích khác nhau để đáp ứng nhu cầu về các mặt của xã hội trong từng giai đoạn phát triển nhất định. Quỹ đất của một quốc gia là một nguồn lực tự nhiên cần phải đƣợc bảo vệ và sử dụng một cách tiết kiệm, có hiệu quả, đặc biệt là đất đai tốt, có giá trị làm tăng thêm của cải cho xã hội. Quỹ đất đƣợc xác định theo lãnh thổ (theo địa giới hành chính cả nƣớc, tỉnh, huyện, xã); theo ngƣời sử dụng đất (bao gồm tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất); theo loại đất (bao gồm mục đích sử dụng đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất chƣa sử dụng. Quỹ đất có thể đƣợc phân chia theo mục đích sử dụng và hình thành nên cơ cấu quỹ đất. Sự thay đổi cơ cấu quỹ đất trong tổng thể quỹ đất tự nhiên có ý nghĩa rất quan trọng, nói lên những xu thế phát triển của đất nƣớc trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời cũng thể hiện trình độ phát triển khoa học kỹ thuật và việc ứng dụng khoa học - kỹ thuật vào nền sản xuất xã hội của quốc gia [22]. Từ những khái niệm trên, Qũy đất phục vụ phát triển kinh tế- xã hội sẽ bao gồm quỹ đất đƣợc xác định sử dụng vào các mục đích phát triển kinh tế - xã hội theo quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp 6 huyện; đất đƣợc nhận chuyển nhƣợng, thu hồi từ các tổ chức, cá nhân để đáp ứng nhu cầu khi Nhà nƣớc sử dụng thực hiện các dự án quan trọng của quốc gia, địa phƣơng; dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế, khu đô thị mới; xây dựng trụ sở các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội; công trình di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh đƣợc xếp hạng; các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật; các công trình sự nghiệp công… do Nhà nƣớc hoặc giao cho các tổ chức, cá nhân tiến hành nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của đất nƣớc. 1.1.2. Quan niệm về quản lý qũy đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội Quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội: Đƣợc hiểu là hoạt động quản lý quỹ đất dự trữ đã tạo lập đƣợc trong một thời gian thích hợp, để đáp ứng khi Nhà nƣớc có nhu cầu sử dụng cho các dự án, công trình phát triển kinh tế - xã hội hoặc khi có điều kiện thị trƣờng phù hợp thì cung ứng ra thị trƣờng thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu các công trình gắn liền với quyền sử dụng đất nhằm đảm bảo giá trị và giá trị gia tăng của đất đai. Các hoạt động quản lý và phát triển quỹ đất phải tuân thủ pháp luật và quy trình có liên quan đến sử dụng đất [22]. Ở nƣớc ta hiện nay, hoạt động quản lý quỹ đất đƣợc giao cho Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, các tổ chức phát triển quỹ đất ở cấp tỉnh và cấp huyện. Trong đó, Tổ chức phát triển quỹ đất đƣợc quy định là cơ quan có vai trò quan trọng trong thực hiện quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế-xã hội. Theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 5 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ: “Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp công đƣợc thành lập theo quy định của pháp luật về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập; có tƣ cách pháp nhân, có trụ sở, con dấu riêng và đƣợc mở tài khoản để hoạt động theo quy định của pháp luật; có chi nhánh tại các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Đối với địa phƣơng đã có Tổ chức phát 7 triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện thì tổ chức lại Tổ chức phát triển quỹ đất trên cơ sở hợp nhất Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện hiện có. Tổ chức phát triển quỹ đất có chức năng tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất; tổ chức thực hiện việc bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ; nhận chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; tổ chức thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất và thực hiện các dịch vụ khác”. Theo khoản 1 Điều 1 Thông tƣ liên tịch số: 16/2015/TTLT-BTNMTBNV-BTC ngày 04 tháng 04 năm 2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng Bộ Nội vụ - Bộ Tài Chính về hƣớng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của Trung tâm phát triển quỹ đất trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trƣờng quy định: “Trung tâm phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trƣờng, có chức năng tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất; tổ chức thực hiện việc bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ; nhận chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; tổ chức thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất và thực hiện các dịch vụ khác trong lĩnh vực đất đai”. Theo thống kê của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, tính đến năm 2015, hiện cả nƣớc đã có 62/63 tỉnh thành thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh. Trong đó, có 8 đơn vụ trực thuộc UBND tỉnh và 54 đơn vị trực thuộc Sở TN&MT. Ngoài ra, có 338/708 huyện, quận, thị xã thành lập tổ chức này trực thuộc UBND huyện. Mô hình tổ chức, bộ máy thực hiện theo đúng Luật Đất đai 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ. Việc sắp xếp, thành lập các trung tâm phát triển quỹ đất theo khu vực đƣợc nghiên cứu thực hiện đảm bảo ổn định tƣơng đối về tổ chức và việc thực hiện các nhiệm vụ [12]. 1.2. Nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động quản lý qũy đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá có vai trò to lớn trong sự nghiệp phát triển của mỗi quốc gia. Trong khoảng thời gian 20 8 năm trở lại đây nhu cầu tạo lập, phát triển quỹ đất cho các mục đích mở mang phát triển đô thị, xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật và các công trình khác phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, cộng thêm áp lực từ biến đổi khí hậu, sự bùng nổ dân số và hiện trạng sử dụng đất có tính tự phát nhƣ hiện nay có thể thấy quỹ đất ngày càng bị thu hẹp. Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định "Đất đai, tài nguyên nƣớc, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nƣớc đầu tƣ, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý". Quy định trên của Hiến pháp cho thấy quản lý nhà nƣớc về đất đai là một nguyên tắc hiến định. Mọi tổ chức, cá nhân, và cả các cơ quan nhà nƣớc đều phải tuân thủ nguyên tắc ấy. Tất cả văn bản pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn nhƣ các đạo luật, luật, văn bản dƣới luật đều nhằm cụ thể hóa hiến pháp và không đƣợc trái với hiến pháp. Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, do Nhà nƣớc ban hành hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị trong xã hội, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội. Pháp luật là công cụ để thực hiện quyền lực Nhà nƣớc và là cơ sở pháp lý cho đời sống xã hội có Nhà nƣớc. Một trong những chức năng của pháp luật là chức năng điều chỉnh. Sự điều chỉnh của pháp luật lên các quan hệ xã hội đƣợc thực hiện theo hai hƣớng: Một mặt pháp luật ghi nhận các quan hệ xã hội chủ yếu trong xã hội; mặt khác pháp luật bảo đảm cho sự phát triển của các quan hệ xã hội. Nhƣ vậy, pháp luật đã thiết lập “trật tự” đối với các quan hệ xã hội, tạo điều kiện cho các quan hệ xã hội phát triển theo chiều hƣớng nhất định phù hợp với ý chí của giai cấp thống trị, phù hợp với quy luật vận động khách quan của các quan hệ xã hội. Vấn đề tạo lập, phát triển và quản lý quỹ đất để phục vụ phát triển kinh 9 tế - xã hội ở nƣớc ta yêu cầu phải có sự tính toán, phân bổ hợp lý để sử dụng tối đa hiệu quả từ nguồn lực đất đai. Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội đòi hỏi phải đƣợc điều chỉnh bằng pháp luật, cần phải có nguyên tắc xử sự bắt buộc, đƣợc làm gì, không đƣợc làm gì và làm nhƣ thế nào để hƣớng các quan hệ quản lý quĩ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội theo một trật tự nhất định, không thể để các quan hệ này phát sinh, phát triển một cách tự phát. Nhƣ vậy, rõ ràng vai trò của pháp luật trong việc điều chỉnh các hoạt động quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở nƣớc ta là rất quan trọng. Cụ thể, bao gồm các nội dung điều chỉnh chủ yếu sau: Một là, xác định rõ chủ thể, thẩm quyền trong thực hiện quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; Hai là, quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia vào các quan hệ quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; Ba là, quy định các nội dung cụ thể trong quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; Bốn là, quy định về trình tự, thủ tục trong thực hiện các hoạt động quản lý quĩ đất. 1.3. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam 1.3.1. Khái niệm pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội Pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội là một bộ phận của pháp luật đất đai và pháp luật về quản lý nhà nƣớc đối với đất đai, bao gồm toàn bộ các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức thực hiện quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh 10 tế - xã hội của cả nƣớc cũng nhƣ của từng địa phƣơng nhằm mục đích sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm, đạt hiệu quả kinh tế cao; thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai. 1.3.2. Đặc điểm của pháp luật về quản lý quĩ đất phục vụ phát triển kinh tế- xã hội Pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội là một bộ phận của pháp luật đất đai cũng nhƣ là một bộ phận của pháp luật về quản lý nhà nƣớc đối với đất đai. Theo đó, pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội có những đặc điểm cơ bản nhƣ sau: Thứ nhất, pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội do các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành dƣới hình thức văn bản quy phạm pháp luật: Căn cứ Hiến pháp, Quốc hội đã ban hành Luật đất đai, Chính phủ ban hành các Nghị định, các Bộ, ngành ban hành các Thông tƣ, văn bản hƣớng dẫn thi hành, Ủy ban nhân dân các cấp (Tỉnh, huyện) ban hành các Quyết định, quy định về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ hai, Chủ thể của pháp luật quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội gồm Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên ngành quản lý nhà nƣớc về đất đai nhƣ Sở Tài nguyên - Môi trƣờng ở cấp tỉnh, Phòng tài nguyên - Môi trƣờng ở cấp huyện; Tổ chức phát triển quỹ đất ở cấp tỉnh, cấp huyện; Công chức địa chính ở cấp xã. Thứ ba, đối tƣợng và phạm vi điều chỉnh: Pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực tạo lập quỹ đất; phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất: xác định quỹ đất dành cho phát triển kinh tế - xã hội thông qua hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai; thu hồi đất, giải phóng mặt bằng; bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ; giao đất, cho thuê đất.... và những quan hệ pháp luật khác liên quan đến việc quản lý quỹ đất phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. 11 Thứ tư, điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội là hoạt động mang tính mệnh lệnh hành chính, nhƣ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, xác định mục đích sử dụng đất; quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất.... 1.4. Nội dung pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam Pháp luật quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở nƣớc ta bao gồm những nội dung chủ yếu sau: Một là, quy định về chủ thể, thẩm quyền trong thực hiện quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cụ thể: Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, các tổ chức phát triển quỹ đất ở cấp tỉnh và cấp huyện. Trong đó, các tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện là cơ quan có vai trò quan trọng trong thực hiện quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; Hai là, quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia vào các quan hệ quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ; giao đất, cho thuê đất;... Ba là, Quy định các nội dung cụ thể trong quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cụ thể: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Tài chính về đất đai, giá đất; Giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; Giám sát, thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai. Bốn là, quy định về trình tự, thủ tục trong thực hiện các hoạt động quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội nhƣ: Trình tự, thủ tục trong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; trình tự, thủ tục trong quá trình thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ; trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất... 12 1.5. Các yếu tố ảnh hƣởng đến pháp luật về quản lý quĩ đất phục vụ phát triển kinh tế- xã hội ở Việt nam 1.5.1. Đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 7 Khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước với các quan điểm chỉ đạo: Một là, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn theo quy định của pháp luật. Không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai. Hai là, đất đai là hàng hóa đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn vốn to lớn, rất quý giá của đất nước, có ý nghĩa kinh tế, chính trị, xã hội sâu sắc. Ba là, khai thác, sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả, phát huy tối đa tiềm năng, nguồn lực quý giá về đất đai, đầu tư phát triển đất đai. Bốn là, đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai phải phù hợp với đường lối phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước. Năm là, kiên quyết lập lại trật tự về đất đai phù hợp với đường lối chính trị của Đảng. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc, Hội Nông dân Việt Nam, các đoàn thể nhân dân và toàn dân trong việc thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai [41]. Trên cơ sở kết quả triển khai thực hiện Nghị quyết Ban chấp hành Trung ƣơng lần thứ VII, Đại hội Đảng lần thứ IX, để phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của nƣớc ta trong giai đoạn mới, ngày 31/10/2012, tại Hội 13 nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa XI đã thông qua Nghị quyết số 19 - NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc, qua đó đƣa ra các quan điểm chỉ đạo đối với công tác quản lý về đất đai nhƣ sau: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt, nhƣng không phải là quyền sở hữu, đƣợc xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất, từng đối tƣợng và hình thức giao đất, cho thuê đất. Nhà nƣớc thực hiện quyền của chủ sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do ngƣời sử dụng đất tạo ra; trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội theo quy định của pháp luật. Ngƣời sử dụng đất đƣợc Nhà nƣớc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất để sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn và có các quyền chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và đƣợc bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất, tuỳ theo từng loại đất và nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Ngƣời sử dụng đất có nghĩa vụ phải đăng ký quyền sử dụng đất, sử dụng đất đúng mục đích, tuân thủ quy hoạch, trả lại đất khi Nhà nƣớc có quyết định thu hồi đất, chấp hành pháp luật về đất đai. Nhà nƣớc không thừa nhận việc đòi lại đất đã đƣợc Nhà nƣớc giao cho ngƣời khác sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách, pháp luật về đất đai. Không đặt vấn đề điều chỉnh lại đất nông nghiệp đã giao cho hộ gia đình 14