Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐỖ TRUNG KIÊN HOµN THIÖN PH¸P LUËT VÒ BåI TH¦êNG, Hç TRî T¸I §ÞNH C¦ KHI NHµ N¦íC THU HåI §ÊT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2016 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐỖ TRUNG KIÊN HOµN THIÖN PH¸P LUËT VÒ BåI TH¦êNG, Hç TRî T¸I §ÞNH C¦ KHI NHµ N¦íC THU HåI §ÊT Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. PHẠM THỊ DUYÊN THẢO HÀ NỘI - 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Đỗ Trung Kiên MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chương 1: LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ................................ 7 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ, MỤC ĐÍCH CỦA PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ 1.1.1. NƢỚC THU HỒI ĐẤT................................................................................ 7 Các khái niệm ............................................................................................... 7 1.1.2. Đặc điểm của công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất............................................................................. 12 1.1.3. Một số yếu tố ảnh hƣởng đến công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ ................................................................................................... 14 LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT .................. 19 Quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về quản lý đất đai và chính sách 1.2. 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. 1.2.4. 1.3. 1.3.1. 1.3.2. bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất ....................... 19 Quan điểm khoa học về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ............ 22 Khái niệm về pháp luật thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất............................................................................. 24 Nội dung pháp luật thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất ................................................................................... 26 VAI TRÒ, MỤC ĐÍCH CỦA PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ................................................................................................... 28 Vai trò của pháp luật thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất ................................................................................... 28 Mục đích của pháp luật thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất............................................................................. 30 1.4. CƠ CHẾ ĐẢM BẢO HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ CỦA PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT .................................................................... 31 1.5. CÁC TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ MỨC ĐỘ HOÀN THIỆN CỦA PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT.............................................................................. 33 1.6. PHÁP LUẬT MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ TỔ CHỨC TRÊN THẾ GIỚI VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ, KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM ............................................................ 35 1.6.1. 1.6.2. Hàn Quốc ................................................................................................... 36 Trung Quốc ................................................................................................ 37 1.6.3. 1.6.4. 1.6.5. 1.6.6. 1.6.7. Ôxtrâylia ..................................................................................................... 39 Đức ............................................................................................................. 40 Canađa ........................................................................................................ 41 Kinh nghiệm của các tổ chức quốc tế ........................................................ 42 Khả năng áp dụng kinh nghiệm quốc tế để hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của Việt Nam ......................... 44 Kết luận chƣơng 1 ..................................................................................................... 47 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ..... 49 2.1. KHÁI LƢỢC LỊCH SỬ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM............................................................... 49 2.1.1. Thời kỳ trƣớc khi có Luật Đất đai năm 1987 ............................................. 49 2.1.2. Thời kỳ năm 1988 đến năm 1993 .............................................................. 49 2.1.3. 2.1.4. 2.1.5. 2.2. 2.2.1. Thời kỳ năm 1993 đến năm 2003 .............................................................. 50 Các quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ thực hiện theo Luật Đất đai năm 2003........... 52 Các quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ theo Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản dƣới Luật ................................................................................ 53 HỆ THỐNG CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN HÀNH ĐIỀU CHỈNH VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ ............................................................................ 57 Luật Đất đai năm 2013 ............................................................................... 57 Nghị định 47/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ ........ 58 Thông tƣ 37/2014/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng .......... 59 THỰC TRẠNG NỘI DUNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ ....................... 60 2.3.1. Các quy định pháp luật Việt Nam về thu hồi đất ....................................... 60 2.3.2. Các quy định của pháp luật Việt Nam về bồi thƣờng khi nhà nƣớc thu hồi đất ......................................................................................................... 71 2.3.3. Các quy định pháp luật Việt Nam về hỗ trợ và tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất.......................................................................................... 78 2.3.4. Thực trạng quy định pháp luật về cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ ở Việt Nam .................... 80 2.4. ĐÁNH GIÁ PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ ................................................ 81 2.4.1. Về thu hồi đất ............................................................................................. 82 2.4.2. Về bồi thƣờng............................................................................................. 83 2.4.3. Về hỗ trợ..................................................................................................... 87 2.4.4. Về tái định cƣ ............................................................................................. 88 2.4.5. Những hạn chế, yếu kém chung của pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất ............................. 88 2.4.6. Những bất cập, hạn chế, thiếu hụt của pháp luật hiện hành về giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai ................................... 92 2.4.7. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém ............................................... 94 2.5. THỰC TRẠNG ĐIỀU CHỈNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ Ở VIỆT NAM ....... 95 2.6. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH ĐẤT ĐAI VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY .................................. 97 Kết luận Chƣơng 2 .................................................................................................. 101 2.2.2. 2.2.3. 2.3. Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ........................................................................................ 102 3.1. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐANG ĐẶT RA ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ Ở VIỆT NAM .............................................................................................. 102 3.1.1. 3.1.2. 3.2. 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.3.4. 3.3.5. 3.3.6. 3.4. 3.4.1. 3.4.2. 3.4.3. Xác định phạm vi thu hồi đất và việc áp dụng cơ chế Nhà nƣớc thu hồi đất ....................................................................................................... 102 Cơ chế tạo quỹ đất sạch theo quy hoạch (thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện) ...................................... 103 CÁC YÊU CẦU HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ........................................ 104 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ........................................ 105 Bổ sung quy định không đƣợc bồi thƣờng tài sản gắn liền với đất đối với trƣờng hợp tự nguyện trả lại đất ........................................................ 105 Bổ sung quy định giao cho Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất nông nghiệp bị thu hồi xác nhận hộ gia đình, cá nhân có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp ................................................................... 106 Quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và thành phần của Hội đồng bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ để địa phƣơng tổ chức thực hiện hiệu quả trong thực tế .................................... 107 Bổ sung quy định phê duyệt bổ sung dự toán kinh phí đối với số tiền phạt chậm trả cho ngƣời có đất thu hồi vào phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ .......................................................................................... 108 Bổ sung quy định trƣờng hợp còn đất ở, nhà ở trong địa bàn xã, phƣờng, thị trấn nơi có đất thu hồi (không phải di chuyển chỗ ở) vẫn đƣợc bố trí tái định cƣ (đối với địa phƣơng có điều kiện về quỹ đất ở) để đảm bảo công bằng cho đối tƣợng bị thu hồi đất ở ............................. 109 Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai............................................................. 109 GIẢI PHÁP HỖ TRỢ ĐỂ NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ .......... 112 Thiết kế chính sách pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ phải trên cơ sở nhận thức đầy đủ, toàn diện vai trò của đất đai .. 112 Nâng cao nhận thức của cơ quan quản lý nhà nƣớc về đất đai, đội ngũ cán bộ, công chứ, viên chức làm nhiệm về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ cũng nhƣ đối với tổ chức, hộ gia đình cá nhân sử dụng đất ............. 114 Nâng cao số lƣợng và năng lực trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của các cán bộ, ban, ngành ở địa phƣơng và các đơn vị tƣ vấn thực hiện công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ ............................ 115 3.4.4. Cần đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra trong thực tiễn thi hành pháp luật bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng.............................................. 116 3.4.5. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai......... 117 3.4.6. Phối hợp xử lý kịp thời, hiệu quả các vụ việc khiếu nại đông ngƣời, vƣợt cấp .................................................................................................... 117 Giải pháp hỗ trợ, đào tạo, bồi dƣỡng kiến thức chuyên môn nghiệp vụ 3.4.7. cho các định viên làm công tác dịch vụ tƣ vấn, xác định giá đất............. 118 Kết luận Chƣơng 3 .................................................................................................. 120 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 121 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 123 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT STT Ký hiệu Chú giải 1. BTC: Bộ Tài chính 2. BTNMT: Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng 3. CCN: Cụm công nghiệp 4. CNH-HĐH: Công nghiệp hoá, hiện đại hoá 5. CHXHCN: Cộng hòa xã hội chủ nghĩa 6. GCN: Giấy chứng nhận 7. GPMB: Giải phóng mặt bằng 8. HĐBT: Hội đồng bồi thƣờng 9. HĐND: Hội đồng nhân dân 10. HSĐC: Hồ sơ địa chính 11. KCN: Khu công nghiệp 12. KT-XH: Kinh tế xã hội 13. KHSDĐ: Kế hoạch sử dụng đất 14. NĐ-CP: Nghị định - Chính phủ 15. QĐ-UBND: Quyết định - Ủy ban nhân dân 16. QHSDĐ: Quy hoạch sử dụng đất 17. QL: Quốc lộ 18. QSDĐ: Quyền sử dụng đất 19. TĐC: Tái định cƣ 20. TL: Tỉnh lộ 21. TT: Thông tƣ 22. TTLT: Thông tƣ liên tịch 23. TƢ: Trung ƣơng 24. UBMTTQ: Ủy ban mặt trận tổ quốc 25. UBND: Ủy ban nhân dân MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài Đất đai có vai trò đặc biệt quan trọng đối với toàn bộ hoạt động đời sống, kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia. Ở nƣớc ta, Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và ủy quyền cho nhà nƣớc quản lý, Nhà nƣớc giao cho dân cƣ sử dụng. Từ khi chính thức giao đất cho dân cƣ sử dụng, nhà nƣớc tuyên bố bảo hộ quyền sử dụng đất của dân cƣ. Đất nƣớc ta đang trong giai đoạn thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa, do đó nhu cầu sử dụng đất cho các ngành kinh tế phi nông nghiệp rất lớn, dẫn tới việc Nhà nƣớc phải thu hồi, chuyển một diện tích lớn đất nông nghiệp vào mục đích công nghiệp và dịch vụ tạo ra sự chuyển biến, phát triển kinh tế, xóa đói giảm nghèo nâng cao đời sông cho nhân dân. Tuy nhiên, việc thu hồi đất đã và đang tạo ra sự mất bình đằng giữa ngƣời bị thu hồi đất với các đối tƣợng đƣợc nhà nƣớc giao đất, cho thuê đất sau khi thu hồi, dẫn đến nhiều tiêu cực xã hội, kiện cáo kéo dài gây mất ổn định chính trị, quyền lợi chính đáng của ngƣời dân có liên quan bị ảnh hƣởng. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nƣớc ta đã có nhiều chính sách đối với việc thu hồi đất, bồi thƣờng hỗ trợ và tái định cƣ, giảm thiểu sự mất công bằng trong chính sách bồi thƣờng cho ngƣời dẫn nhƣ: - Nhà nƣớc chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm đã đƣợc xét duyệt. Quy định rõ ràng và cụ thể hơn các trƣờng hợp Nhà nƣớc thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội. Đối với các dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đƣợc chuyển nhƣợng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với nhà đầu tƣ để thực hiện dự án. - Việc bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, công khai, khách quan, công bằng và đúng quy định của pháp luật. Ngƣời sử dụng đất đƣợc bồi thƣờng theo mục đích đất đang sử dụng hợp pháp. Tổ chức 1 thực hiện có hiệu quả phƣơng án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi. Nghiên cứu phƣơng thức chi trả tiền bồi thƣờng, hỗ trợ để bảo đảm ổn định đời sống lâu dài cho ngƣời có đất bị thu hồi. - Hoàn thiện cơ chế tạo quỹ đất, huy động các nguồn vốn xây dựng các khu dân cƣ có hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đồng bộ để bố trí chỗ ở mới cho ngƣời có đất bị thu hồi trƣớc khi bồi thƣờng, giải tỏa. Khu dân cƣ đƣợc xây dựng phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền. Tuy nhiên, trong quá trình xây dƣng và thực hiện chính sách về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hƣớng dẫn vẫn còn một số tồn tại và hạn chế nhƣ:Chƣa có quy định việc xử lý đối với tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, chi phí đầu tƣ vào đất còn lại, tài sản gắn liền với đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất; chƣa thống nhất giữa quy định về tiền bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất với quy định về thu tiền sử dụng đất khi Nhà nƣớc công nhận quyền sử dụng đất đối với trƣờng hợp đất giao trái thẩm quyền; chƣa có quy định về việc hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với hộ gia đình, cá nhân nhận giao khoán đất của các công ty nông, lâm nghiệp đƣợc chuyển đổi từ các nông, lâm trƣờng quốc doanh; hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất của tập đoàn sản xuất nông nghiệp, hợp tác xã nông nghiệp đang trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Việc quy định phải thực hiện các thủ tục thẩm tra khung chính sách về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ làm phát sinh thủ tục và kéo dài thời gian thực hiện. Việc lập, thẩm định và phê duyệt phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của các Bộ, ngành cho toàn bộ dự án đối với các dự án sử dụng đất liên quan đến nhiều tỉnh là chƣa phù hợp, làm kéo dài thời gian thực hiện, ảnh hƣởng đến thực hiện dự án đầu tƣ. Chƣa có quy định việc xử lý tiền thuê đất còn lại cho ngƣời đƣợc Nhà nƣớc cho thuê trả tiền thuê đất hàng năm mà đã trả trƣớc tiền thuê đất cho nhiều năm khi Nhà nƣớc thu hồi đất. Còn thiếu quy định hỗ trợ cho nhà, công trình khác không đƣợc phép xây dựng trên đất hồi đất mà trƣớc đây đã đƣợc quy định tại Điều 20 của Nghị định số 197/2004/NĐ-CP. 2 Đề nghị cho phép Ủy ban nhân dân tỉnh đƣợc ủy quyền cho Ủy ban nhân dân huyện trong trƣờng hợp khu đất thu hồi chỉ thuộc thẩm quyền thu hồi đất của Ủy ban nhân dân tỉnh. Chính sách hiện hành chƣa có quy định cụ thể về thành phần Hội đồng bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. Đề nghị bổ sung quy định về việc xác nhận nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp để làm cơ sở thực hiện hỗ trợ. Những hạn chế trên đã ảnh hƣởng đến quyền lợi của ngƣời bị thu hồi đất, ảnh hƣởng đến tiến độ thu hồi đất nhằm mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh. Từ những lý do trên, với mong muốn đóng góp một phần trong việc xây dựng cơ sở lý luận cho việc sửa đổi, bổ sung những quy định pháp luật hiện hành về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất, em đã lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Liên quan đến đề tài, hiện đã có các nghiên cứu sau đây: Đề tài nghiên cứu về đền bù thiệt hại khi Nhà nƣớc thu hồi đất theo Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 11 năm 1998 của Chính phủ về đền bù thiệt hại khi Nhà nƣớc thu hồi đất phục vụ lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng theo tinh thần của Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sủa đổi, bổ sung năm 1998. Luận văn thạc sỹ “vận dụng lý luận của C. Mác về giá ruộng đất vào định giá đất ở Việt Nam” của Phan Văn Ninh, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2004. Luận văn thạc sỹ “nguồn lực tài chính từ đất đai trong nền kinh tế của nước ta hiện nay” của Trần Đức Thắng, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2005. Luận văn thạc sỹ “chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” của Đặng Phƣơng Mai, năm 2012. Các nghiên cứu trên tập trung giải quyết các vấn đề về định giá ruộng đất ở Việt Nam; nghiên cứu về nguồn lực tài chính từ đất đai và chính sách về bồi 3 thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ ở một địa phƣơng cụ thể (Quảng Ninh), đồng thời các nghiên cứu trên đƣợc thực hiện đối với Luật Đất đai năm 2003 đã hết hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2014 (ngày Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành). Do đó, ở góc độ lý luận nhà nƣớc và pháp luật, chƣa có công trình nào nghiên cứu trực tiếp,tổng thể pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013. Từ những lý do trên, việc nghiên cứu nội dung “hoàn thiện pháp luật về, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất sẽ cho chúng ta một cái nhìn tổng thể các quy định của pháp luật quy định nội dung này, qua đó chỉ ra đƣợc những ƣu điểm, thành tự cũng nhƣ những tồn tại, hạn chế của hệ thống pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. 3. Mục tiêu, nhiệm vụ của đề tài 3.1. Mục tiêu Mục tiêu của luận văn là làm rõ những quy định của pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất, những tồn tại, hạn chế của pháp luật trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách thu hồi đất trong thực tiễn, qua đó đề xuất, kiến nghị các giải pháp sửa đổi, bổ sung pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ; góp phần xây dựng cơ sở lý luận cho việc hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất hƣớng đến phát triển bền vững, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. 3.2. Nhiệm vụ Để hoàn thành mục tiêu nêu trên luận văn có các nhiệm vụ: Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết của pháp luật về thu hồi, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ của nƣớc ta hiện nay; Phân tích, đánh giá chỉ ra những điểm hợp lý, những tồn tại, hạn chế của chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất của nƣớc ta hiện nay; Tổng hợp, so sánh chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định tại một số nƣớc trên thế giới qua đó rút ra bài học, kinh nghiệm cho Việt Nam; Kiến nghị định hƣớng và giải pháp cơ bản để hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất. 4 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài - Hệ thống các quy định pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số 47/2014/NĐCP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất và Thông tƣ số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng quy định chi tiết về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất. - Những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân hạn chế của hệ thống pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất. - Cơ chế đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất. - Nghiên cứu, đánh giá, rút ra kinh nghiệm về chính sách thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của một số quốc gia trên thế giới nhƣ Hàn Quốc, Trung Quốc, Đức, Canađa, Nhật Bản và các tổ chức phi Chính phủ nhƣ ADB, WB đối với pháp luật Việt Nam. - Nghiên cứu, đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật về chính sách thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất. 5. Phương pháp nghiên cứu Để đạt đƣợc mục tiêu đề ra, luận văn sử dụng phép duy vật biện chứng, duy vật lịch sử làm cơ sở phƣơng pháp luận cho việc nghiên cứu. Trong phân tích sâu luận văn sẽ kết hợp phƣơng pháp tổng hợp với phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp quy nạp với ngoại suy để đánh giá tiến tình lịch sử cụ thể của chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. Luận văn cũng đồng thời sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể khác nhƣ: nghiên cứu lý thuyết, so sánh. Đặc biệt, tiêu chí đánh giá chính sách chủ yếu dựa vào kết quả thực hiện chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ tại một số địa phƣơng trên cả nƣớc. 6. Những đóng góp khoa học của đề tài Luận giải về cơ sở lý luận của pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất; 5 Đánh giá những thành tựu, những tồn tại, hạn chế của chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất của nƣớc ta hiện nay; Kiến nghị hệ thống các giải pháp để hoàn thiện chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất trong thời gian tới. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo kèm theo, luận văn gồm 3 chƣơng: Chương 1: Lý luận về pháp luật bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất. Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất. Chương 3: Các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất. 6 Chương 1 LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ, MỤC ĐÍCH CỦA PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT 1.1.1. Các khái niệm - Thu hồi đất Thu hồi là việc lấy lại cái đã đƣa ra, đã cấp phát ra hoặc cái bị ngƣời khác lấy. Đối với đất đai, do quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân, do Nhà nƣớc là đại diện, vì vậy, khái niệm thu hồi đất gắn liền với sự tồn tại của quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Thu hồi đất là việc Nhà nƣớc ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất của ngƣời đƣợc Nhà nƣớc trao quyền sử dụng đất hoặc hoặc thu lại đất của ngƣời sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai. (Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai). Về bản chất, thu hồi đất chính là việc chuyển quyền sử dụng đất theo một cơ chế bắt buộc thông qua biện pháp hành chính. Việc thu hồi đất có những đặc điểm sau đây: + Xảy ra theo một yêu cầu cụ thể (thu hồi đất do nhu cầu vì lợi ích chung) hoặc trong một hoàn cảnh cụ thể (do vi phạm pháp luật về đất đai; do không còn nhu cầu sử dụng đất). + Việc thu hồi đất phải bằng một quyết định hành chính cụ thể, trong đó phải thể hiện rõ vị trí, diện tích, loại đất bị thu hồi; tên, địa chỉ của tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi. Quyết định thu hồi đất đƣợc ban hành bởi một cơ quan hành chính có thẩm quyền theo luật định (UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện). + Đƣợc thực hiện theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ và đƣợc quy định riêng đối với từng trƣờng hợp. Mỗi trƣờng hợp thu hồi đất có sự khác nhau về căn cứ để thu hồi, về trình tự, thủ tục thu hồi, về chính sách bồi thƣờng khi thu hồi đất: + Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc 7 gia, lợi ích công cộng đƣợc căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và dự án đầu tƣ đã đƣợc chấp thuận, cấp phép đầu tƣ, quyết định đầu tƣ; Thu hồi đất trong trƣờng hợp ngƣời đƣợc trao quyền sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai (để đất hoang hóa, hủy hoại đất, không thực hiện nghĩa vụ tài chính, ...) phải trên cơ sở kết luận thanh tra; Thu hồi đất đối với trƣờng hợp không còn nhu cầu sử dụng đất (tổ chức bị giải thể, cá nhân bị chết, tự nguyện trả lại đất) phải trên cơ sở quyết định giải thể của cơ quan có thẩm quyền, giấy chứng tử, đơn trả lại đất, ... + Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng đƣợc thực hiện theo một trình tự, thủ tục với thời gian tƣơng đối dài, bao gồm các bƣớc thông báo thu hồi đất, đo đạc diện tích, kiểm đếm tài sản, phê duyệt và thực hiện phƣơng án bồi thƣờng, cƣỡng chế thu hồi đất và bàn giao đất trên thực địa; Thu hồi đất trong trƣờng hợp ngƣời đƣợc trao quyền sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai gắn liền với thủ tục thanh tra, kiểm tra, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; Thu hồi đất đối với trƣờng hợp không còn nhu cầu sử dụng đất có trình tự thủ tục đơn giản hơn. + Tùy từng trƣờng hợp cụ thể và căn cứ vào nguồn gốc sử dụng đất mà ngƣời bị thu hồi đất đƣợc bồi thƣờng hoặc không đƣợc bồi thƣờng thiệt hại về đất, về tài sản gắn liền với đất: Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và thu hồi đất đối với trƣờng hợp không còn nhu cầu sử dụng đất và đất có nguồn gốc đƣợc giao có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc, thu hồi đất nông nghiệp giao cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì đƣợc bồi thƣờng, do tự nguyện trả lại đất thì đƣợc bồi thƣờng; Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai thì không đƣợc bồi thƣờng nhƣng đƣợc xem xét trả lại giá trị đã đầu tƣ vào đất (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã trả trƣớc, chi phí san lấp, giải phóng mặt bằng, đầu tƣ xây dựng cơ bản, ...). - Trưng thu, trưng mua, trưng dụng đất Thuật ngữ trƣng thu, trƣng mua đƣợc sử dụng khi Nhà nƣớc có nhu cầu sử dụng tài sản thuộc sở hữu tƣ nhân (của các tổ chức, cộng đồng, hộ gia đình, cá 8 nhân) để sử dụng cho các nhu cầu của Nhà nƣớc, cho lợi ích chung. Nhƣ vậy, đối với đất đai, việc trƣng mua, trƣng thu chỉ xảy ra trong thời kỳ có sở hữu tƣ nhân về đất đai (thời kỳ trƣớc ngày 18/12/1980). Cơ chế trƣng thu đất có những điểm giống với cơ chế thu hồi đất hiện nay là: Nhà nƣớc trƣng thu đất trong các trƣờng hợp cần cho nhu cầu lợi ích chung nhƣ vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia; cá nhân, tổ chức bị trƣng thu đất đƣợc bồi thƣờng theo thời giá thị trƣờng. Tuy nhiên, cũng có những điểm khác biệt giữa trƣng thu đất với thu hồi đất, đó là trong một số trƣờng hợp thu hồi đất không gắn liền với việc bồi thƣờng nhƣ thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai, thu hồi đất đƣợc giao không thu tiền sử dụng đất, đất đƣợc thuê và trả tiền thuê đất hàng năm. Trƣng mua là việc Nhà nƣớc buộc chủ sở hữu tài sản phải bán tài sản thuộc sở hữu của mình cho Nhà nƣớc. Theo Hiến pháp năm 1992 thì: Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trƣờng hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nƣớc trƣng mua hoặc trƣng dụng có bồi thƣờng tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trƣờng. Thể thức trƣng mua, trƣng dụng do Luật định [19]. Theo Luật Trƣng mua, Trƣng dụng tài sản năm 2008 thì nhà ở và các tài sản gắn liền với đất thuộc đối tƣợng trƣng mua; Luật không điều chỉnh vấn đề trƣng mua đất (Hội đồng Chính phủ, 1959; Quốc hội, 2008). Sở dĩ pháp luật hiện hành không đặt vấn đề trƣng mua đất vì dựa trên quan điểm không thừa nhận chế độ sở hữu tƣ nhân về đất đai, Nhà nƣớc - đại diện cho chủ sở hữu không thể mua lại chính những tài sản thuộc sở hữu của mình. Thuật ngữ “thu hồi đất” phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đang áp dụng ở nƣớc ta hiện nay. Trƣng dụng là biện pháp hành chính cho phép một cơ quan nhà nƣớc với điều kiện có bồi thƣờng, buộc tƣ nhân phải cho Nhà nƣớc sử dụng một động sản hay bất động sản trong một thời gian nhất định. Do đó, có thể hiểu, trƣng dụng đất là việc Nhà nƣớc điều chuyển quyền sử dụng một diện tích đất trong một giai đoạn tạm thời từ ngƣời sử dụng đất hợp pháp sang Nhà nƣớc một cách bắt buộc theo thủ 9 tục hành chính. Nhƣ vậy, khác với thu hồi đất, nếu thu hồi đất dẫn đến chấm dứt vĩnh viễn quyền sử dụng đất của ngƣời có đất thì trƣng dụng đất chỉ chấm dứt quyền sử dụng đất của ngƣời có đất một cách tạm thời trong một thời gian nhất định. Cũng giống nhƣ thu hồi đất, việc trƣng dụng đất thực hiện trong điều kiện đƣợc quy định chặt chẽ nhằm mục đích vừa bảo đảm trƣng dụng trong trƣờng hợp thật cần thiết vừa bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ tài sản hợp pháp của ngƣời dân, cụ thể nhƣ sau: + Khi đất nƣớc trong tình trạng chiến tranh hoặc trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh, đe dọa sự ổn định về chế độ chính trị, độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc; + Khi các mục tiêu công trình quan trọng về an ninh quốc gia bị xâm hại hoặc có nguy cơ xảy ra sự cố nghiêm trọng gây phƣơng hại tới an ninh quốc gia; + Khi cần khắc phục thảm họa lớn do thiên tai, dịch bệnh gây ra. - Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Theo Luật Đất đai năm 2013, Bồi thƣờng về đất là nhà Nhà nƣớc trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho ngƣời sử dụng đất(Khoản 12, Điều 3, Luật Đất đai năm 2013). Trong các điều khoản quy định cụ thể, Luật cũng quy định những thiệt hại về nhà ở, công trình xây dựng, cây trồng, vật nuôi trên đất do việc thu hồi đất gây ra cũng đƣợc xem xét bồi thƣờng. Thực tế quá trình triển khai thi hành Luật, việc xác định loại thiệt hại, mức độ thiệt hại, đối tƣợng đƣợc bồi thƣờng cần đƣợc xem xét một cách toàn diện, cụ thể hơn. + Về xác định thiệt hại: ngoài thiệt hại về đất, nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất thì còn có những thiệt hại khác mà ngƣời sử dụng đất cần phải đƣợc bồi thƣờng nhƣ: thiệt hại về nguồn nƣớc sinh hoạt, tƣới tiêu, thiệt hại về cây trồng, vật nuôi, thiệt hại về môi trƣờng học tập, về dịch vụ y tế, vui chơi, giải trí, thiệt hại do chi phí đã đầu tƣ vào việc san lấp mặt bằng, thiệt hại do mất địa thế kinh doanh, các thiệt hại về sức khỏe do việc thực hiện dự án gây ra nhƣ: khói bụi, tiếng ồn, nƣớc thải... + Về xác định đối tƣợng đƣợc bồi thƣờng: đối tƣợng bị ảnh hƣởng từ việc 10 thu hồi đất không chỉ là tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi mà còn bao gồm cả ngƣời đang sử dụng đất thuê, ngƣời sử dụng đất lân cận, ngƣời có lợi ích liên quan. Theo Bộ luật Dân sự thì bồi thƣờng là việc đền bù những thiệt hại về vật chất, về tinh thần mà mình gây ra cho ngƣời khác, thiệt hại phải đƣợc bồi thƣờng toàn bộ và kịp thời; các bên có thể thỏa thuận về mức bồi thƣờng, hình thức bồi thƣờng bằng tiền, bằng hiện vật hoặc thực hiện một công việc, phƣơng thức bồi thƣờng một lần hoặc nhiều lần; khi mức bồi thƣờng không còn phù hợp với thực tế thì ngƣời bị thiệt hại hoặc ngƣời gây thiệt hại có quyền yêu cầu Tòa án hoặc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền khác thay đổi mức bồi thƣờng. - Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất là việc Nhà nƣớc trợ giúp cho ngƣời có đất bị thu hồi, để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển (Khoản 14, Điều 3, Luật Đất đai năm 2013) bao gồm: Hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ tái định cƣ đối với trƣờng hợp thu hồi đất ở; Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và tạo việc làm đối với trƣờng hợp thu hồi đất nông nghiệp; Hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp trong khu dân cƣ; đất vƣờn, ao không đƣợc công nhận là đất ở; hỗ trợ khác. Các khoản hỗ trợ này đƣợc hiểu là phần cho thêm của Nhà nƣớc sau khi đã bồi thƣờng sòng phẳng và là khoản điều tiết từ phần giá trị gia tăng từ đất đai mà không phải là do đầu tƣ của ngƣời sử dụng đất mang lại. Nhƣ vậy, khác với bồi thƣờng là việc trả lại một các tƣơng xứng những giá trị bị thiệt hại, thì hỗ trợ mang tính chính sách, trợ giúp thêm của Nhà nƣớc, thể hiện trách nhiệm của Nhà nƣớc đối với sự hi sinh, mất mát của ngƣời bị thu hồi đất cho những lợi ích chung của đất nƣớc, của cộng đồng. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, do việc bồi thƣờng chƣa thực sự sòng phẳng nên các khoản hỗ trợ chƣa thực sự đúng với ý nghĩa mà nó đƣợc định nghĩa trong Luật đất đai và trong đa số trƣờng hợp thì nó chỉ là sự bù đắp vào khoảng thiếu hụt do việc bồi thƣờng thiếu sòng phẳng gây ra; bên cạnh đó một số khoản hỗ trợ thực chất là bồi thƣờng nhƣ là hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm vì đây chính là những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra. 11