Tài liệu Hoàn thiện hoạt động xây dựng dự án luật của chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐỖ GIA THẮNG HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC HÀ NỘI-NĂM 2006 MỤC LỤC Trang DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Xà HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 1 2 8 1.1. Nhà nước pháp quyền và vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay 8 1.1.1. Khái niệm và các nội dung cơ bản được thừa nhận trong Nhà nước pháp quyền 8 1.1.2. Vai trò của pháp luật và hoạt động xây dựng pháp luật trong Nhà nước pháp quyền 11 1.2. Hoạt động lập pháp và vai trò của Chính phủ trong hoạt động xây dựng các dự án luật 1.2.1. Khái niệm văn bản luật 14 14 1.2.2. Hoạt động lập pháp và vai trò của Chính phủ trong hoạt động xây dựng dự án luật 1.3. Hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ 15 19 1.3.1. Một số nguyên tắc cơ bản của hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ 19 1.3.2. Quy định của pháp luật về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ 20 1.4. Hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ ở một số nước trên thế giới 31 1.4.1. Thái Lan 31 1.4.2. Nhật Bản 1.4.3. Trung Quốc 33 34 1.4.4. Hoa Kỳ 35 Chương 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 2.1. Những thành tựu trong công tác xây dựng dự án luật của Chính phủ 39 39 2.1.1. Về nội dung 40 2.1.2. Về hình thức 43 2.2. Những hạn chế trong hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ 45 2.2.1. Về việc thể chế hoá chủ trương, đường lối, chính sách đổi mới của Đảng 45 2.2.2. Về tính toàn diện, thống nhất, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật 46 2.2.3. Về chất lượng soạn thảo các dự án luật 48 2.2.4. Về quy trình xây dựng văn bản luật 58 2.2.5. Về sự tham gia của nhân dân, các nhà khoa học vào quá trình xây dựng pháp luật 67 2.3. Nguyên nhân hạn chế trong hoạt động xây dựng các dự án luật của Chính phủ 70 2.3.1. Thiếu lý luận về kinh tế thị trường định hướng XHCN, tư duy pháp lý trong xây dựng luật còn chậm đổi mới 71 2.3.2. Thiếu giai đoạn phân tích chính sách lập pháp trước khi soạn thảo luật 72 2.3.3. Về tổ chức xây dựng dự án 73 2.3.4. Về đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật 78 2.3.5. Về thời gian và kinh phí 79 Chương 3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Các quan điểm, nguyên tắc nâng cao chất lượng xây dựng dự án 81 luật của Chính phủ 81 3.1.1. Thể chế hoá kịp thời, đầy đủ và đúng đắn đường lối và chính sách của Đảng 81 3.1.2. Chú trọng phát huy nội lực và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế 81 3.1.3. Bám sát thực tiễn Việt Nam đồng thời tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế 82 3.1.4. Hoàn thiện hệ thống pháp luật khẩn trương, nhưng vững chắc và coi trọng tới chất lượng 82 3.1.5. Dự tính các điều kiện bảo đảm hiệu lực của luật trong cuộc sống 83 3.2. Các giải pháp chung 83 3.2.1. Nâng cao nhận thức về vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật 83 3.2.2. Bảo đảm và tăng cường tính tập trung, thống nhất trong chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ 84 3.2.3. Dân chủ hoá công tác lập pháp và thực hiện công khai, minh bạch quy trình soạn thảo các dự án luật 85 3.2.4. Tăng cường trách nhiệm cá nhân của các thành viên Chính phủ, của tập thể Chính phủ 85 3.2.5. Hoàn thiện quy trình soạn thảo dự án luật thuộc thẩm quyền của Chính phủ 3.2.6. Hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật 3.3. Các giải pháp cụ thể 86 86 88 3.3.1. Đổi mới việc lập chương trình xây dựng luật 88 3.3.2. Tuân thủ các quy định pháp luật về quy trình soạn thảo 89 3.3.3. Tăng cường trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng, thành viên Chính phủ và Trưởng BST 94 3.3.4. Nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp và hoạt động thẩm tra của Văn phòng Chính phủ 95 3.3.5. Thu hút sự tham gia của nhân dân, các tổ chức, cá nhân vào việc xây dựng các dự án luật 97 3.3.6. Kiện toàn Ban Xây dựng pháp luật thuộc Văn phòng Chính phủ 98 3.3.7. Xây dựng và đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật 99 3.3.8. Đổi mới quy trình thông qua các dự án luật tại phiên họp Chính phủ 100 3.3.9. Xây dựng cơ chế phối hợp giữa Chính phủ với Quốc hội và UBTVQH trong việc soạn thảo, thẩm định và thông qua các dự án luật 101 KẾT LUẬN 103 TÀI LIỆU THAM KHẢO 106 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Ký hiệu các chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ - BST: Ban soạn thảo - CTXDL,PL: chương trình xây dựng luật, pháp lệnh - Luật BHVBQPPL: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật - NNPQ: nhà nước pháp quyền - SKLP: sáng kiến lập pháp - UBTVQH: Uỷ ban thường vụ Quốc hội - VPCP: Văn phòng Chính phủ - XHCN: xã hội chủ nghĩa 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài NNPQ không chỉ là một học thuyết chính trị-pháp lý trong kho tàng văn hoá tinh thần của nhân loại mà đã trở thành một thực tại ở các nước phát triển cao và tồn tại như một quy luật tất yếu trong quá trình phát triển của lịch sử. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng đã khẳng định: “Nhà nước ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân” [2, tr. 14]. Trong NNPQ, yêu cầu về tính tối cao của pháp luật được đặt lên hàng đầu, nghĩa là mọi cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân đều phải tuân thủ pháp luật trong mọi hoạt động của mình. Pháp luật phải được ưu tiên áp dụng trên bất kỳ và tất cả các biện pháp của chính quyền và được duy trì bằng sự tự nguyện của nhân dân chứ không phải bởi một sự cưỡng bức bên ngoài. Để đáp ứng được những yêu cầu đó thì pháp luật trong NNPQ phải thoả mãn các tiêu chí khách quan, hợp lý, công bằng, nhân đạo, dân chủ… Trong những năm qua, yêu cầu nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng các dự án luật nói riêng trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã được Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm. Chính phủ với vị trí là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đóng vai trò quan trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật với việc chịu trách nhiệm soạn thảo trên 90% các dự án luật trình Quốc hội bên cạnh nhiệm vụ thường xuyên là tổ chức thực thi pháp luật, quản lý điều hành đất nước. Do đó, làm thế nào để các dự án luật của Chính phủ chuẩn bị vừa bảo đảm được tiến độ trong CTXDL,PL vừa bảo đảm chất lượng của dự án là vấn đề cấp thiết đặt ra. Chương trình tổng thể cải cách nền hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 do Thủ 2 tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001 khẳng định việc “tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản pháp luật, khắc phục tính cục bộ trong việc chuẩn bị, soạn thảo các văn bản; đề cao trách nhiệm của từng cơ quan trong quá trình xây dựng thể chế; phát huy dân chủ, huy động trí tuệ của nhân dân để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” và “nghiên cứu đổi mới phương thức, quy trình xây dựng pháp luật từ khâu đầu cho đến khâu Chính phủ xem xét, quyết định hoặc thông qua để trình Quốc hội” [20]. Chính vì vậy, một loạt các vấn đề lý luận cũng như thực tiễn đặt ra trong việc hoàn thiện hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ cần được nghiên cứu, giải quyết, góp phần nâng cao hơn nữa chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội và công tác quản lý, điều hành đất nước của Chính phủ. 2. Tình hình nghiên cứu Theo dõi các công trình nghiên cứu hoặc tài liệu liên quan đến hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ, thấy như sau: a, Một số đề tài khoa học cấp Bộ có liên quan như sau: - Văn phòng Chính phủ có đề tài: “Nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, UBTVQH, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, mã số 04/HĐ-NCKH, tháng 4/2006. Hà Nội” [51]. - Văn phòng Quốc hội có đề tài "Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng dự án luật, pháp lệnh", Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Hà Nội [53]. b, Một số sách tham khảo, luận án, luận văn, báo cáo có liên quan như sau: - “Sự hạn chế quyền lực nhà nước” của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung [29]; - Báo cáo của Văn phòng Chính phủ về công tác xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh [50]. c, Mét sè bµi viÕt chuyªn ®Ò ®¨ng t¶i trªn c¸c b¸o vµ t¹p chÝ gÇn ®©y: 3 - “Nhận diện NNPQ” của PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế [39]; - “Nghiên cứu NNPQ ở nước ta: góp phần nhìn lại và suy ngẫm” của PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế [40]; - “Nâng cao chất lượng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ soạn thảo” của TS. Phạm Tuấn Khải [38]; - "Đánh giá chất lượng dự án luật, pháp lệnh hiện nay" của TS. Hoàng Văn Tú [44]; - “Thực trạng và giải pháp khắc phục vấn đề “luật khung” ở Việt Nam” của TS. Đinh Dũng Sỹ [42]. Ngoài ra, còn một số bài viết khác liên quan đến hoạt động lập pháp trên một số tạp chí như: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp. Những bài viết này, học viên đã sưu tầm nghiên cứu, có thống kê và trích dẫn trong luận văn (xin xem phần tài liệu tham khảo). Nội dung các bài viết nói trên liên quan đến một hoặc một số mặt về xây dựng dự án luật của Chính phủ. Luận văn đã có bình luận, đánh giá một số quan điểm của các tác giả này, thể hiện sư ủng hộ hoặc không ủng hộ các quan điểm đó hoặc bày tỏ quan điểm của mình về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. d, Về tài liệu tham khảo nước ngoài Luận văn sử dụng một số tài liệu, bài viết giới thiệu quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới như: - “Tài liệu tham khảo về quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới” của Quốc hội [37]; - “Báo cáo kết quả chuyến thăm và làm việc của Đoàn đại biểu Quốc hội nước ta tại Vương quốc Thái Lan và Nhật Bản (từ ngày 14/2/2004 đến ngày 2/3/2004)” [36]; 4 - “A Guide to the Office of Prime Minister”- The Office of the permanent Secretary the Prime Minister's Office [54]; -Tạp chí Standardization March 2006 (ASTM), Tiếng Anh [55]; Các tài liệu tham khảo nói trên chủ yếu đề cập đến quy trình xây dựng luật của của một số nước. Tóm lại, liên quan đến hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam giai đoạn hiện nay có thể tìm thấy ở một số đề tài khoa học, luận án tiến sỹ, thạc sỹ hoặc các bài viết tại các tạp chí, báo chuyên ngành. Tuy nhiên, các công trình này hoặc nghiên cứu ở phạm vi rộng quy trình xây dựng luật, pháp lệnh từ sáng kiến lập pháp cho đến khi được Quốc hội thông qua, hoặc lại chỉ tập trung nghiên cứu một số khía cạnh trong hoạt động xây dựng pháp luật. Do đó các vấn đề về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ chưa được nghiên cứu sâu, toàn diện. Như vậy, đề tài này không trùng lặp với các đề tài nghiên cứu trước đây về quy trình lập pháp. 3. Mục đích nghiên cứu của luận văn Nghiên cứu luận văn nhằm mục đích: - Làm rõ khái niệm NNPQ, pháp luật trong NNQP và vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật trong NNQP, tìm ra những yếu tố ảnh hưởng và những hạn chế, bất cập trong hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ hiện nay. - Đưa ra những quan điểm, nguyên tắc, các giải pháp chung cũng như giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng xây dựng dự án luật của Chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu bao gồm các quan hệ xã hội nói chung và các quan hệ về xây dựng pháp luật trong NNPQ. Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn 5 đề lý luận và thực tiễn về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ, tham khảo quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới, từ đó có sự so sánh, tổng hợp để rút ra những đề xuất, kiến nghị đối với hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 5. Phương pháp nghiên cứu Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, các quan điểm của Đảng ta về xây dưng NNPQ, về cải cách nền hành chính nhà nước, về hoàn thiện hệ thống pháp luật và hoạt động lập pháp ở nước ta. Phương pháp so sánh được áp dụng để so sánh quy trình lập pháp của một số nước trên thế giới với Việt Nam, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm trong quá trình hoàn thiện hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ. Phương pháp thống kê được sử dụng để tổng hợp các số liệu từ các báo cáo về hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ, báo cáo giám sát hoạt động xây dựng pháp luật của Quốc hội, UBTVQH, là cơ sở để luận văn đưa ra những nhận định và đề xuất. 6. Ý nghĩa của luận văn Luận văn được thực hiện trong thời điểm chủ trương xây dựng NNPQ là nhiệm vụ chiến lược đã được thể chế hoá trong Hiến pháp, Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 định hướng đến năm 2020 vừa được ban hành, đất nước ta đang có những bước chuẩn bị tích cực để gia nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO) đòi hỏi phải nhanh chóng xây dựng, sửa đổi bổ sung và ban hành một loạt các đạo luật cho tương thích với yêu cầu của hội nhập kinh tế-quốc tế. Luận văn có thể làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo, phục vụ cho hoạt động nghiên cứu cũng như trong thực tiễn xây dựng pháp luật. 6 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, danh mục tài liệu tham khảo và kết luận, luận văn có kết cấu gồm ba chương sau: Chương 1. Một số vấn đề lý luận về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chương 2. Thực trạng hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ . Chương 3. Một số kiến nghị nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay. 7 Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM 1.1. Nhà nước pháp quyền và vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay 1.1.1. Khái niệm và các nội dung cơ bản được thừa nhận trong Nhà nước pháp quyền. 1.1.1.1. Khái niệm Tổng kết quá trình phát triển lịch sử, nhân loại đã rút ra một phương thức tổ chức quyền lực công cộng được coi là tối ưu và đáp ứng được các yêu cầu của dân quyền. Phương thức đó được gọi là NNPQ. Theo đó, NNPQ là một phương thức tổ chức và vận hành quyền lực công cộng (tồn tại dưới hình thức nhà nước và pháp luật), dựa trên sự đúc kết những kỹ năng hợp lý và tinh thần dân chủ trong quản lý xã hội. Cần phân biệt NNPQ với kiểu nhà nước. Về thực chất, kiểu nhà nước nhấn mạnh đến bản chất chính trị của quyền lực công cộng trong mối liên hệ chặt chẽ và biện chứng với giai cấp thống trị và với phương thức sản xuất xã hội. Trong khi đó, NNPQ là phương thức tổ chức và vận hành quyền lực công cộng theo các nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân; phục tùng tính tối cao của pháp luật; phân công quyền năng; bảo vệ nhân quyền; dân chủ; công bằng. Đó là phương thức tổ chức nhà nước và pháp luật sao cho những quyền lực công cộng ấy mang đúng bản chất của dân, do dân và vì dân. Mặc dù giữa kiểu nhà nước và phương thức tổ chức nhà nước có mối liên hệ hữu cơ, nhưng chúng vẫn có tính độc lập tương đối, để có thể coi như hai đối tượng nghiên cứu chuyên biệt. 8 GS.TSKH Đào Trí Úc cho rằng “NNPQ đòi hỏi phải có sự thống nhất giữa tính tối cao của pháp luật với hình thức pháp lý của tổ chức quyền lực chính trị. Đó là hai yếu tố không thể thiếu được khi nói đến NNQP” [48]. PGS.TS Nguyễn Đăng Dung cho rằng: “NNPQ là một hình thức Nhà nước được phân tích trong mối tương quan giữa Nhà nước và pháp luật. NNPQ thể hiện tính dân chủ của nhân loại” [28]. Theo PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế, khái niệm về NNPQ có thể được thể hiện trên những điểm cơ bản sau: NNPQ từ bản thân sự ra đời và sự hiện diện trên thực tế đã cho thấy đây là những mô thức tổ chức nhà nước, là phương thức tổ chức quyền lực nhà nước khoa học, hợp lý, kiểm soát lẫn nhau giữa các loại cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, hoạt động trên cơ sở pháp luật, vai trò tương xứng với năng lực, có hiệu quả; pháp luật là phương tiện điều chỉnh quan trọng hàng đầu, pháp luật mang tính pháp lý cao, tính khách quan, nhân đạo, công bằng, tất cả vì lợi ích của con người [39, tr 16-17]. Các định nghĩa trên đã khai thác bản chất của NNPQ, đề cập tới mối quan hệ hữu cơ giữa Nhà nước với pháp luật và nhấn mạnh đến nguyên tắc “tôn trọng tính tối cao của pháp luật về pháp chế”. Các định nghĩa trên đều giúp cho việc tiếp cận tới học thuyết NNPQ ở những khía cạnh khác nhau, song chưa bao quát được đầy đủ các đặc điểm cơ bản của học thuyết này. Tuy nhiên, NNPQ vốn là một vấn đề khó, do vậy khó có thể có sự lý giải thống nhất hoàn toàn về nó. Tuy có các định nghĩa, lý giải khác nhau về NNPQ nhưng trên những nét chính và ở những mức độ nhất định, những yếu tố hợp thành chế độ pháp quyền được vận dụng tương đối nhất quán. Bởi vì NNPQ chỉ là hình thức tổ chức quyền lực nhà nước giúp cho việc thực hiện những mục tiêu mang tính bản chất 9 của mỗi chế độ chính trị. NNPQ bản thân nó không phải là bản chất của bất kỳ một Nhà nước nào. 1.1.1.2. Một số nội dung cơ bản được thừa nhận trong NNPQ a, Đề cao vai trò của pháp luật Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Các cơ quan, tổ chức và mọi công dân đều phải nghiêm chỉnh thực hiện các quy định của pháp luật, nếu vi phạm pháp luật thì đều bị xử lý. Đặc điểm này thể hiện quyền lực của pháp luật và cũng từ quyền lực của pháp luật mà quyền của con người, quyền của công dân được bảo đảm thực hiện tốt hơn. “NNQP là nhà nước bị hạn chế quyền lực, mà phương tiện hạn chế của nhà nước này là các văn bản quy phạm pháp luật, đứng đầu là bản hiến pháp” [29, tr. 88]. Trong trường hợp này, pháp luật là chuẩn mực cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức và mọi công dân, đồng thời là chuẩn mực pháp lý cho việc phán xử hành động của các đối tượng này. Vì vậy, hệ thống pháp luật phải hoàn chỉnh cả về nội dung lẫn hình thức. Trong hệ thống pháp luật đó, Hiến pháp và các đạo luật của Quốc hội giữ vị trí cao nhất, là công cụ chủ yếu để điều chỉnh các quan hệ xã hội và quản lý xã hội; cần hạn chế việc ban hành văn bản dưới luật khi các đạo luật của Quốc hội thực hiện được vai trò này. b, Quyền con người, quyền công dân được đề cao và tôn trọng Ghi nhận và bảo vệ quyền con người, quyền công dân là một nội dung rất quan trọng của pháp luật trong xã hội hiện nay và cũng là một nội dung không thể thiếu của thuật ngữ “pháp quyền”. Đặc điểm này làm cho tư tưởng về nhà nước pháp quyền ngày nay khác với tư tưởng về nhà nước pháp luật trước đây, đó là: chỉ đề cao vai trò, sức mạnh của pháp luật còn quyền con người bị coi nhẹ. Thời đại ngày nay, quyền con người, quyền công dân mang đậm tính nhân văn và nhân đạo, hướng tới vì con người và phục vụ con người. 10 c, Bảo đảm mối quan hệ trách nhiệm qua lại giữa nhà nước và công dân - Nhà nước phải có trách nhiệm đối với công dân. Trách nhiệm của nhà nước đối với công dân ngày càng lớn do quyền của công dân ngày càng được đề cao và tôn trọng. Tuy nhiên, dù pháp luật đã quy định nhưng không có chủ thể bảo đảm thực hiện thì các quyền đó cũng chỉ tồn tại trên giấy mà thôi. Do vậy, nhà nước vừa là chủ thể làm ra pháp luật vừa phải có trách nhiệm bảo đảm cho pháp luật được thực thi trên thực tế. - Ngược lại, công dân trong xã hội pháp quyền không chỉ có quyền mà còn phải có trách nhiệm đối với nhà nước. Trách nhiệm của công dân đối với nhà nước là để bảo đảm hiệu lực quản lý của nhà nước và tạo điều kiện thuận lợi để nhà nước bảo đảm cho quyền của những công dân khác được thực hiện. d, Tòa án phải độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Do nhiều nguyên nhân khác nhau mà trong thực tiễn luôn còn hiện tượng vi phạm pháp luật, xâm phạm đến vai trò của pháp luật, xâm hại đến quyền lợi của công dân, nghĩa là ảnh hưởng đến cả hai khía cạnh của “pháp quyền”, làm cho “pháp quyền” mất đi nội dung, ý nghĩa của nó. Do vậy, tòa án là thiết chế không thể thiếu để bảo vệ sự nguyên vẹn của “pháp quyền”. Muốn thực hiện được điều đó thì trong hoạt động xét xử, toà án không được chịu sự tác động của bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào; đồng thời tòa án chỉ tuân theo những gì pháp luật đã quy định. 1.1.2. Vai trò của pháp luật và hoạt động xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền Pháp luật có vị trí, vai trò quan trọng hàng đầu trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trong NNPQ. Trong hệ thống pháp luật của NNPQ, các đạo luật phải đóng vai trò chủ đạo, là hình thức chủ yếu của hệ thống pháp luật, các văn bản dưới luật về nguyên tắc chỉ hướng dẫn thi hành luật, không được quy định 11 thêm về quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân là đối tượng điều chỉnh của đạo luật. Sự thống trị của các đạo luật mang tính pháp quyền sẽ hạn chế được sự lạm dụng quyền lực của các cơ quan nhà nước, bảo đảm quyền cơ bản của công dân, trật tự chung của xã hội. Trong mối quan hệ giữa pháp luật với Nhà nước trong NNPQ, quyền lực nhà nước phải được đặt dưới quyền lực pháp luật, pháp luật đứng trên Nhà nước để điều tiết Nhà nước. Điều này được C.Mác lý giải trong tác phẩm “Góp phần phê phán triết học pháp quyền Heghen” là do quyền lập pháp là quyền thiết lập chế độ nhà nước nên nó cao hơn chế độ nhà nước. Một nhà nước được hợp lý hoá phải được tổ chức trên cơ sở pháp lý do quyền lập pháp thiết lập. Hiến pháp và các đạo luật tổ chức nên quyền lực công. Chính luật Hiến pháp thiết lập nên chế độ nhà nước cho nên nó đứng trên Nhà nước, cao hơn Nhà nước để ràng buộc quyền lực nhà nước. Một nhà nước không được tổ chức và vận hành trong khuôn khổ của pháp luật là một nhà nước “đứng ngoài vòng pháp luật”. Đây chính là những ý tưởng cốt lõi của một Nhà nước pháp quyền. Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước là do nhân dân thành lập ra. Quyền lực của Nhà nước xuất phát từ nhân dân, do nhân dân trao cho [41, tr 8-14]. Mọi hành vi của nhà nước đều không thể đi ngược lại lợi ích của những người đã tạo ra nó, có nghĩa là ý chí của nhân dân phải cao hơn ý chí của nhà nước. Quyền lập pháp được trao cho Quốc hội là người đại biểu của nhân dân, bản chất của lập pháp là sự tự quy định của nhân dân nên luật pháp đứng cao hơn nhà nước, cũng có nghĩa là ý chí của nhân dân đứng cao hơn ý chí của Nhà nước. Luật pháp ràng buộc Nhà nước cũng có nghĩa là ý chí của nhân dân buộc Nhà nước phải phục tùng. Tóm lại, chính vì pháp luật của NNPQ được xây dựng trong một chế độ dân chủ đại diện cho ý chí của nhân dân nên pháp luật đó ràng buộc được Nhà nước. 12 Theo PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế thì “Nhận diện NNPQ từ phương diện lập pháp được thể hiện tập trung ở chất lượng, tính khoa học, nhân văn của các sản phẩm lập pháp-các đạo luật pháp quyền và ở hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội” [39, tr. 18]. Để có được hệ thống pháp luật đồng bộ, toàn diện, phù hợp với các điều kiện kinh tế-xã hội, đáp ứng những yêu cầu, đòi hỏi của NNPQ thì vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động lập pháp nói riêng ở nước ta hiện nay có vai trò hết sức quan trọng. Bởi vậy, "quy trình lập pháp được ví như công nghệ làm luật. Công nghệ cao thì sản phẩm có chất lượng cao, công nghệ lạc hậu thì sản phẩm kém chất lượng" [30]. Quy trình xây dựng luật và chất lượng của luật là hai mặt của một vấn đề, chúng không thể tách rời nhau mà có mối quan hệ biện chứng, tác động qua lại với nhau. Quy trình xây dựng luật là hình thức của hoạt động xây dựng luật, còn chất lượng luật là phản ánh trung thực tính khoa học, hợp lý, hiệu quả của quy trình xây dựng luật. Hoạt động xây dựng luật là hoạt động phức tạp, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể. Nếu hoạt động xây dựng luật không tuân thủ theo quy trình xây dựng luật thì sẽ dẫn đến tình trạng tuỳ tiện, thiếu thống nhất và sẽ ảnh hưởng rất lớn tới chất lượng của các văn bản luật. Tính khoa học, tính pháp lý, tính dân chủ của quy trình lập pháp không những nâng cao chất lượng của các đạo luật mà còn là nhân tố bảo đảm cho công tác lập pháp được tiến hành thông suốt, hiệu quả. Mỗi giai đoạn trong quy trình xây dựng luật được tiến hành với nội dung, nhiệm vụ khác nhau nhưng có mối quan hệ mật thiết với nhau, tác động qua lại và ảnh hưởng lẫn nhau nhằm đạt mục đích là ban hành một đạo luật có chất lượng cả về nội dung và hình thức. Nâng cao hiệu quả của từng giai đoạn trong 13 quy trình xây dựng luật là vấn đề có ý nghĩa quyết định với chất lượng của mỗi đạo luật. Tuy nhiên, ý nghĩa thực sự của quy trình xây dựng luật nói riêng cũng như hoạt động xây dựng pháp luật nói chung không dừng lại ở việc cho ra đời một văn bản luật, mà chính là tác dụng thiết thực của văn bản đó đối với xã hội. Nói cách khác, chất lượng của luật không chỉ là kết quả mà còn là mục tiêu bao trùm của quy trình xây dựng luật, là cơ sở đánh giá sự thành công của hoạt động xây dựng pháp luật và thể hiện rõ trình độ lập pháp ở mỗi quốc gia. Một quy trình lập pháp khoa học, hiệu quả là quy trình không chỉ giúp các chủ thể có thể ban hành nhiều đạo luật hơn trong một thời gian hợp lý mà vẫn đảm bảo chất lượng, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, phản ánh được điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội và được thể hiện dưới hình thức thống nhất của kỹ thuật lập pháp. 1.2. Hoạt động lập pháp và thẩm quyền của Chính phủ trong hoạt động xây dựng các dự án luật 1.2.1. Khái niệm văn bản luật Điều 1 Luật BHVBQPPL năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002 định nghĩa: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN". Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành; pháp lênh, nghị quyết do UBTVQH ban hành; nghị quyết, nghị định do Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành; nghị quyết do Hội đồng Thẩm pháp Toà án nhân dân tối cao ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Chánh án Toà án nhân dân tối cao, 14 Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; nghị quyết, thông tư liên tịch do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc cùng với tổ chức chính trị-xã hội ban hành; nghị quyết do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành; quyết đinh, chỉ thị do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành. Văn bản luật là một loại văn bản nằm trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nói trên. Theo quy định của Luật BHVBQPPL và Nghị định 161/2005/NĐ-CP (27/12/2005) quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BHVBQPPL, văn bản luật có các đặc trưng sau đây: - Do Quốc hội ban hành dưới hình thức là một đạo Luật; - Theo trình tự, thủ tục do Luật BHVBQPPL quy định; - Có chứa các quy tắc xử sự chung; - Quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương; - Quy tắc xử sự chung đó được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế, trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành đối với người có hành vi vi phạm. Ngoài những dấu hiệu không thể thiếu nêu trên, văn bản luật còn khác văn bản cá biệt ở những dấu hiệu về hình thức như cách ghi ký hiệu trong thể thức của văn bản, ghi năm ban hành văn bản ở giữa số và ký hiệu văn bản. 1.2.2. Hoạt động lập pháp và vai trò của Chính phủ trong hoạt động xây dựng dự án luật Lập pháp, theo cách hiểu thông thường là chức năng xây dựng các Bộ luật, đạo luật của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam (chúng ta thường gặp cách nói và viết Quốc hội: lập hiến, lập 15