Tài liệu Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM VĂN BẰNG HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN HOÀNG ANH HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Phạm Văn Bằng MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt Danh mục các bảng Danh mục hình vẽ MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT .............................................................................................. 10 1.1. Quan niệm và mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật ...........10 1.1.1. Quan niệm về đánh giá tác động pháp luật .................................................10 1.1.2. Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật .........................................12 1.2. Kinh nghiệm một số nước trong đánh giá tác động pháp luật và bài học rút ra ............................................................................................. 14 1.2.1. Thời điểm thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật ............................... 14 1.2.2. Phạm vi chính sách phải thực hiện đánh giá tác động, mức độ và nội dung đánh giá .............................................................................................. 16 1.2.3. Cơ chế kiểm soát, giám sát việc thực hiện đánh giá tác động pháp luật .....18 1.2.4. Xây dựng khung pháp lý điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật ..................20 1.2.5. Chủ thể thực hiện đánh giá tác động pháp luật ...........................................21 1.2.6. Các biện pháp đảm bảo đánh giá tác động pháp luật được thực thi và đạt chất lượng .............................................................................................. 23 1.3. Mục tiêu đưa quy định đánh giá tác động pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 .........................................25 Chương 2: PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM ...................................................27 2.1. Tình hình xây dựng và thi hành pháp luật nước ta trong thời gian qua ....27 2.2. Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật ............32 2.2.1. Khung pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật ...........................32 2.2.2. Phạm vi văn bản phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật .....................36 2.2.3. Các hình thức đánh giá tác động pháp luật .................................................40 2.2.4. Vấn đề lấy ý kiến trong quá trình tiến hành đánh giá tác động pháp luật .......49 2.2.5. Cơ chế kiểm soát, giám sát việc tuân thủ thực hiện quy định về đánh giá tác động pháp luật..................................................................................53 2.2.6. Kinh phí đảm bảo thực hiện đánh giá tác động pháp luật ...........................54 2.3. Thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động pháp luật trong thời gian qua ....................................................................................56 2.3.1. Về nhận thức và năng lực của cán bộ ..........................................................56 2.3.2. Về việc tổ chức thực hiện và tuân thủ các quy định đánh giá tác động pháp luật ......................................................................................................60 2.4. Nguyên nhân của những tồn tại, yếu kém...............................................67 2.4.1. Bất cập trong quy định pháp luật về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................ 67 2.4.2. Trình độ, năng lực cán bộ thực hiện RIA còn hạn chế................................ 69 2.4.3. Các điều kiện bảo đảm thực hiện đánh giá tác động pháp luật còn hạn chế ........................................................................................................70 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG TẠI VIỆT NAM .........73 3.1. Quan điểm hoàn thiện chế định RIA và nâng cao hiệu quả thực hiện đánh giá tác động pháp luật ............................................................. 73 3.2. Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả thực hiện quy định đánh giá tác động pháp luật ....................................75 3.2.1. Đổi mới quy trình đề xuất và xây dựng chính sách, luật ............................ 75 3.2.2. Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật ............................ 78 3.2.3. Giải pháp nâng cao nhận thức, kỹ năng thực hiện đánh giá tác động pháp luật ......................................................................................................88 3.2.4. Giải pháp tăng cường bảo đảm điều kiện thực hiện đánh giá tác động pháp luật ......................................................................................................89 KẾT LUẬN ..............................................................................................................92 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 93 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT OBPR Cơ quan kiểm soát, đánh giá chất lượng của các đề xuất tại Australia OECD Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế RIA Đánh giá tác động pháp luật UNDP Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc USD Đô la VNCI Dự án sáng kiến năng lực cạnh tranh Việt Nam CIEM Viện Quản lý kinh tế Trung ương BTP Bộ Tư pháp USAID Cơ quan phát triển quốc tế Hoa kỳ UNDP Chương trình phát triển liên hợp quốc DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1: Chi phí hàng năm và lợi ích của việc đưa RIA bắt buộc đối với ban hành văn bản quy phạm pháp luật .................................................37 Bảng 2.2: Chi phí hàng năm và lợi ích của việc đưa RIA sơ bộ vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ............................................................... 42 Bảng 2.3: Kinh phí xây dựng báo cáo RIA và chất lượng báo cáo RIA ................55 Bảng 2.4: Số lượng dự thảo Luật, Pháp lệnh có RIA .............................................63 DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1: Mối liên hệ giữa các báo cáo đánh giá tác động pháp luật ....................41 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của luận văn Đánh giá tác động kinh tế xã hội về một đạo luật (Regulatory Impact Assessment - gọi tắt là RIA), là một khái niệm mới ở Việt Nam, được tiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến trên thế giới. Với ý nghĩa chung nhất, RIA là phương pháp đánh giá chi phí, lợi ích của những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới [32]. Đặc biệt, điều quan trọng, cơ bản nhất là nó đưa ra nhiều phương án khác nhau; nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp, từ đó cung cấp thông tin cho các cơ quan, người có thẩm quyền để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất. “Lần đầu tiên RIA được áp dụng trên thế giới là vào giữa những năm 1970 tại Mỹ dưới thời Tổng thống Ford do có lo ngại về gánh nặng quy định pháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt là doanh nghiệp vừa và nhỏ; cộng với lo ngại điều đó có thể làm gia tăng lạm phát”[36]. Lúc đầu, người ta chỉ chú ý phân tích tác động đối với doanh nghiệp, sau đó mới chú ý đánh giá tác động đến chủ thể khác. Đến nay, RIA đã được áp dụng ở đại đa số các nước OECD, nhiều nước châu Âu chuyển đổi, châu Á, châu Phi, châu Mỹ La tinh. Ở các nước khác nhau, RIA có thể được tiến hành ở những công đoạn khác nhau, tuy nhiên có thể tóm lại ở các công đoạn sau: 1. Khi xem xét sự cần thiết ban hành văn bản, RIA được tiến hành để xác định các phương án, so sánh tác động của chúng, từ đó xác định phương án tối ưu; 1 2. Trong quá trình soạn thảo dự thảo phương án đã được lựa chọn, RIA được tiến hành để phân tích xem mục đích ban hành có đạt được một cách tối ưu trong dự thảo hay không; các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản có dễ dàng thực thi, tuân thủ không; mức độ mà văn bản làm giảm hoặc tăng gánh nặng đối với các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản đó; 3. Sau khi văn bản được ban hành, RIA được thực hiện để đánh giá tác động thực tế của một văn bản đang có hiệu lực so với các tác động được dự tính để xác định văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra không, có cần sửa đổi không, sửa đổi ở mức nào [57]… Với ý nghĩa chung nhất, RIA là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện RIA được giao cho tổ chức phụ trách việc đề xuất chính sách. Tuy nhiên, RIA là công cụ trợ giúp cho việc xây dựng chính sách chứ không phải là công cụ thay thế nó (không nên nhầm lẫn giữa RIA với đề xuất chính sách hoặc với tờ trình trước khi đề xuất). “Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi ra quyết định. Việc đề xuất, thông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc cơ quan chủ trì soạn thảo mà không phải nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện việc đánh giá tác động của văn bản”[18]. Về nội dung, RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định việc lựa chọn chính sách có thể được ban hành với các ưu, nhược điểm của chúng. Theo kinh nghiệm của nhiều nước, RIA được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy và được lồng ghép vào quy trình xác lập chính sách của các bộ, ngành… hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng luật và văn bản của Chính phủ. Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết 2 quả của RIA khi ra quyết định có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó hay không. Việc đề xuất, thông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc về cơ quan chủ trì soạn thảo, Chính phủ, Quốc hội (theo các giai đoạn khác nhau), mà không phải là nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện đánh giá tác động của văn bản. Bản chất của RIA là việc xem xét, đánh giá các đề xuất chính sách quản lý khi được thể chế hoá thành quy phạm pháp luật. Quá trình đó tuân thủ 5 nguyên tắc cơ bản sau: - Tính tương xứng – xem xét và cân nhắc rủi ro có thể. Chỉ áp dụng khi cần và khi lợi ích cân xứng với rủi ro có thể xảy ra khi chính sách được lựa chọn. - Tính chịu trách nhiệm – người, cơ quan có thẩm quyền ban hành phải chịu trách nhiệm đối với văn bản được ban hành và trước nhân dân. Chịu trách nhiệm trước các đối tượng chịu sự điều chỉnh của quy định và người có thẩm quyền trao quyền ban hành quy định. - Tính nhất quán và minh bạch – tức là có thể dự báo được, do đó mọi người có thể biết mình thuộc đối tượng nào, có thuộc đối tượng bị áp dụng không … dựa trên việc lấy ý kiến và phản hồi của các bên liên quan. - Tính rõ ràng (dễ hiểu) – Công khai rõ ràng (open), đơn giản và gần gũi với người sử dụng. - Có mục tiêu - tập trung vào vấn đề chính sách cần giải quyết và giảm thiểu các tác động không mong muốn. Chất lượng của RIA được xem xét thường xuyên bởi một cơ quan chuyên môn về lập pháp. Chúng cũng được sử dụng trong các biên bản họp của Quốc hội khi chúng được đưa ra như là căn cứ (chứng cứ) và các thông tin thu thập được về sự lựa chọn chính sách đang được xem xét. Báo cáo RIA phải xác định được các phương án, chính sách và sự chọn 3 lựa tối ưu để giải quyết vấn để đang đặt ra. Những chính sách đưa ra để tiến hành RIA phải gồm có một lựa chọn không hành động và lựa chọn không mang tính pháp lý giống như các quy tắc thông lệ, các tiêu chuẩn công nghệ (công nghiệp) hoặc chính sách mang tính sự phối hợp. Tại Việt Nam, trước đây theo quy định tại Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 mới chỉ quy định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải dự báo tác động kinh tế - xã hội của văn bản. Nội dung của dự báo nhiều trường hợp mang tính hình thức và tính chủ quan của cơ quan đề nghị xây dựng Luật, pháp lệnh...Tiếp thu kinh nghiệm của thế giới, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, yêu cầu về đánh giá tác động kinh tế xã hội được quy định trong một đạo luật - Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Theo đó, đánh giá tác động pháp luật của văn bản được thực hiện ở hai giai đoạn: (1) giai đoạn đề nghị xây dựng văn bản (luật, pháp lệnh, nghị định); (2) giai đoạn soạn thảo văn bản. Việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội của một đạo luật là một yêu cầu bắt buộc, là một khâu trong quy trình xây dựng pháp luật. Về thực chất, hoạt động đánh giá tác động kinh tế xã hội đề cập trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ở Việt Nam chính là đánh giá tác động pháp luật (RIA) mà nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng trong hoạt động xây dựng pháp luật của họ. Trong thực tiễn thi hành quy định nói trên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, trừ việc đánh giá tác động pháp luật (RIA) đã được tiến hành một cách khá bài bản trong quá trình xây dựng hai Dự án Luật là Luật Đầu tư chung và Luật Doanh nghiệp mới (ban hành 2005) thì đối với đại đa số các dự án luật còn lại, việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội mới chỉ được tiến hành một cách hình thức, sơ sài. Phần ánh giá tác động kinh tế- xã hội trong Bản thuyết minh đề nghị xây dựng Luật của đa số các Bộ, Ngành hoặc tổ chức khác đều 4 mới chỉ dừng ở mức sơ lược, thiếu các luận cứ khoa học và thực tiễn được nghiên cứu và phân tích một cách thấu đáo trên cơ sở kết quả các điều tra và tham vấn công phu với những tài liệu, số liệu rõ ràng, chính xác khoa học để chứng minh cho những chính sách pháp lý của một dự án luật và các phương án khác nhau trong quá trình hình thành dự án luật đó. Việc hỏi ý kiến những đối tượng chịu tác động trực tiếp của luật tuy có thực hiện nhưng nhiều lúc chỉ là hình thức, không đạt hiệu quả cao” [5]. Từ thực tiễn thực hiện chế định RIA trong gần 3 năm qua cho thấy, việc tuân thủ chế định RIA còn gặp một số khó khăn, vướng mắc cơ bản sau: Một là, thiếu nhận thức một cách thống nhất, đầy đủ về mục tiêu, ý nghĩa, vai trò, nội dung của hoạt động đánh giá tác động kinh tế xã hội đối với toàn bộ quá trình xây dựng một dự án Luật (bắt đầu từ khi đưa ra sáng kiến lập pháp và cho đến khi đạo luật được ban hành); Hai là, chúng ta thiếu quy trình, phương pháp và kỹ năng để thực hiện hoạt động đánh giá tác động kinh - tế xã hội đối với một đạo luật một cách có hiệu quả. Cũng tương tự như đối với hoạt động xây dựng pháp luật, lý do chủ yếu những hạn chế trong công tác tổng kết thi hành luật hiện nay là nó chưa được xem là cơ sở rất quan trọng để hình thành các chính sách pháp lý cho việc sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế một đạo luật mới và thiếu các tiêu chí, phương pháp cần thiết để đảm bảo hiệu quả của hoạt động tổng kết thi hành luật (mà trong đó một số phương pháp, tiêu chí của hoạt động đánh giá tác động kinh tế- xã hội của đạo luật phải được xem là cốt lõi để vận dụng, làm căn cứ so sánh hiệu quả). Ba là, các bản RIA đa số còn mang tính hình thức, hợp lệ theo thủ tục để trình cơ quan có thẩm quyền, coi như đủ hồ sơ, thủ tục. Đặc biệt là trong điều kiện hiện nay khi chúng ta đang tiến hành sửa đổi 5 luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất thì vấn đề chất lượng của các báo cáo đánh giá tác động pháp luật là một trong 4 vấn đề chính mà Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất quan tâm. Xuất phát từ những lý do trên, việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật và các giải pháp để đảm bảo các quy định đó được thực thi trên thực tế là điều hết sức cần thiết, do đó tôi đã chọn đề tài “Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam” nghiên cứu luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu luận văn Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật là một vấn đề quan trọng hiện nay đặt ra trong quá trình hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam. Đây là công trình nghiên cứu nhằm đánh giá một cách tổng thể hệ thống pháp luật hiện hành cũng như tình hình thực thi các quy định về đánh giá dự báo tác động luật ở Việt Nam trong thời gian qua. Theo đó, công trình nghiên cứu mang tính thực tiễn và ứng dụng trong bối cảnh việc hoàn thiện các quy định pháp luật về đánh giá tác động trong Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất. Liên quan đến nội dung nghiên cứu của luận văn, đã có một số công trình nghiên cứu, sách chuyên khảo, bài viết tiếp cận dưới các góc độ khác nhau, trong đó, có các công trình nghiên cứu đáng chú ý như: Bộ Tư pháp – UNDP, Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, (NXB Tư pháp, 2011); Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân văn – Rosa, Kỹ năng phân tích và hoạch định chính sách, (NXB Thế giới, 2011); Bộ Tư pháp, Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, 2008; Học viện Hành chính, Giáo trình hoạch định và phân tích chính sách công, (NXB Khoa học và Kỹ thuật, 2010); GTZ, Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt 6 Nam; ThS. Nguyễn Thị Thanh Tâm, Luận văn thạc sỹ, Đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay.... Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu này đề cập đến những vấn đề cơ sở lý luận, sự hình thành và quy định RIA tại Việt Nam… ở dưới các góc độ khác nhau. Một số công trình có đề cập đến các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động đánh giá dự báo tác động pháp luật hoặc đã tiến hành đánh giá thực tiễn thi hành chế định RIA qua việc chấm điểm, rà soát các báo cáo RIA đã được công bố....Tuy nhiên, trong bối cảnh Bộ Tư pháp đang tiến hành đánh giá tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và tiến tới xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất thì vấn đề nghiên cứu lý luận và thực tiễn liên quan đến chế định RIA là một vấn đề quan trọng, có tính thời sự. Theo đó, tác giả đã lựa chọn đề tài này nhằm nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện thể chế hiện hành điều chỉnh về đánh giá tác động pháp luật từ đó đề xuất một số giải pháp góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện các quy định pháp luật về đánh giá tác động pháp luật và đưa các quy định này vào thực tiễn một cách có hiệu quả. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục tiêu của đề tài: Hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng pháp luật. 3.2. Nội dung nghiên cứu - Những vấn đề chung về đánh giá tác động pháp luật và việc đưa quy định đánh giá tác động pháp luật vào Việt Nam. - Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam. -Thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về đánh giá tác động pháp luật trong thời gian qua tại Việt Nam. - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng pháp luật. 7 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. 4.2. Phương pháp nghiên cứu a. Phương pháp nghiên cứu tại chỗ. Nghiên cứu hệ thống văn bản pháp luật, thu thập, nghiên cứu các tài liệu trong và ngoài nước về các vấn đề thuộc nội dung nghiên cứu của Đề tài. b. Thu thập, thống kê số liệu: + Số liệu thống kê từ các website về cơ sở dữ liệu luật như: http://thuvienphapluat.vn/; http://www.luatvietnam.vn; http://moj.gov.vn; http://quochoi.vn;http://chinhphu.vn; http://congbao.chinhphu.vn; http://ria.net.vn/VN/Thu-vien-dien-tu.html... + Số liệu thống kê từ Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Viện Khoa học Pháp lý của Bộ Tư pháp,…. + Phương tiện truyền thông, báo chí… c. Phân tích, tổng hợp Để đi đến những kết quả cuối cùng một trong những phương pháp không thể thiếu chính là sự phân tích, đánh giá, tổng hợp mà tác giả nghiên cứu cần phải tiến hành sau khi đã có đầy đủ các thông tin, dữ liệu cần thiết. 5. Những nét mới của Luận văn Đây là một trong những công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu về đánh giá tác động pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn đối với Việt Nam một cách tương đối toàn diện và có hệ thống. Luận văn làm rõ khái niệm, nhận diện đúng bản chất về đánh giá tác động pháp luật trên cơ sở nhìn nhận kinh nghiệm quốc tế và thực tế cách hiểu ở Việt Nam trong thời gian qua. Bên cạnh đó, Luận văn còn đánh giá một 8 cách toàn diện về thể chế hiện hành đang điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật cũng như thực trạng tổ chức thi hành chế định RIA ở nước ta sau 3 năm thi hành từ đó đề xuất một số các giải pháp, cơ chế nhằm cải thiện tình hình thực thi hoạt động đánh giá tác động RIA ở Việt Nam trong thời gian tới 6. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của Luận văn Luận văn được thực hiện trong bối cảnh Bộ Tư pháp đang trong quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất và tác giả cũng đã được tham dự các buổi hội thảo, buổi họp của Tổ biên tập Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất. Theo đó, những phát hiện, ý kiến của tác giả cũng kịp thời phản ánh, bày tỏ quan điểm cá nhân liên quan đến chế định đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản ở Việt Nam. Do đó, việc thực hiện công trình nghiên cứu sẽ góp phần tích cực, hiệu quả hơn khi công trình đánh giá một cách tổng thể, có hệ thống, logic về đánh giá tác động pháp luật sẽ là một tài liệu tham khảo quan trọng cho Tổ biên tập Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên qua đến chế định RIA. Các kết quả của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong các cơ sở đào tạo về luật học và phần nào có ý nghĩa đối với cán bộ làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định và thực thi đánh giá tác động pháp luật. 7. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục từ viết tắt, danh mục bảng biểu thì luận văn được kết cầu gồm 3 chương: Chương 1. Những vấn đề chung về đánh giá tác động pháp luật. Chương 2. Pháp luật và thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động pháp luật ở Việt Nam. Chương 3. Một số giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả đánh giá tác động pháp luật ở Việt Nam. 9 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT 1.1. Quan niệm và mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật 1.1.1. Quan niệm về đánh giá tác động pháp luật Thuật ngữ Regulatory Impact Assessment được dịch sang tiếng Việt là đánh giá tác động pháp luật hay còn được gọi tắt là RIA, là một khái niệm được “du nhập” vào Việt Nam, được tiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến trên thế giới. RIA là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một báo cáo độc lập. RIA được xác định là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách, giúp cho người ra quyết định có những thông tin chính xác dựa trên những đánh giá khoa học để có những quyết định đúng. RIA được áp dụng để đánh giá dự kiến tác động của chính sách, pháp luật. Theo Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế (gọi tắt là OECD) “chính sách, pháp luật ở đây được hiểu theo một nghĩa rộng nhất, tức là bất kỳ một sự can thiệp nào của Chính phủ mà có tác động lên cá nhân, cơ quan, tổ chức, một nhóm người ở khu vực tư nhân hay nhà nước, xã hội nói chung” [26]. RIA đã được sử dụng như một công cụ hữu hiệu nhằm đảm bảo chất lượng và tính hiệu quả của môi trường pháp lý. RIA được xem như một phương pháp đánh giá một cách thống nhất và có hệ thống một số tác động tiềm năng của một hành động của Chính phủ trên cơ sở so sánh với bối cảnh giả định và không có hành động đó, đồng thời phổ biến các thông tin cho người ra quyết định và công chúng. 10 Về bản chất, RIA hướng tới mục đích mở rộng sứ mệnh của các nhà lập pháp từ chỉ việc tập trung vào giải quyết vấn đề sang việc quyết định nhằm đảm bảo tính cân bằng trong việc giải quyết vấn đề và các mục tiêu kinh tế và phân phối lại. RIA được thực hiện khi xem xét có nên triển khai một đề xuất về thay đổi chính sách hay pháp luật hay không? [9]. Một đặc điểm quan trọng của RIA là quá trình dự báo và đánh giá một cách có hệ thống các tác động về kinh tế, chủ yếu các tác động về lợi ích, chi phí của một đề xuất quyết định chính sách, pháp luật. RIA không thay thế trình tự, thủ tục ban hành chính sách, luật pháp mà nó góp phần hỗ trợ tích cực cho quá trình này bằng cách cung cấp các chứng cứ rõ ràng cho cơ quan soạn thảo lựa chọn phương án tốt nhất, chuẩn bị dự thảo và cơ quan có thẩm quyền thảo luận và thông qua chính sách, pháp luật. Quá trình RIA phải được coi là một phần trong quá trình soạn thảo và ban hành chính sách, pháp luật; quá trình này được khuyến nghị thực hiện từ trước hoặc cùng với việc soạn thảo và hoàn thiện dự thảo. RIA là một công cụ quan trọng kiểm soát quá trình rà chính sách, luật. Nó giúp các nhà hoạch định chính sách gạt bỏ được những chính sách không cần thiết, có hại. Thực tế thực hiện RIA cho thấy, RIA có thể bị hiểu nhầm với việc đánh giá tác động chính sách, pháp luật - tức là việc tổng kết, đánh giá thực tế thực hiện một chính sách, quy định pháp luật sau một thời gian thực hiện. Hoặc RIA cũng thể bị hiểu lầm rằng khi hoạt động soạn thảo, quy phạm hoá được thực hiện xong thì mới thực hiện RIA. Chúng tôi cho rằng, RIA và việc đánh giá thực tế thực hiện chính sách, pháp luật là cơ bản khác nhau ở chỗ RIA là dự báo những tác động trong tương lai nếu đề xuất chính sách, pháp luật được thực hiện; còn đánh giá tác động chính sách, pháp luật thông thường là đánh giá tác động đã xảy ra của chính sách, pháp luật đã được ban hành. Hai quá 11 trình này có quan hệ mật thiết với nhau, “việc đánh giá tác động chính sách, pháp luật hỗ trợ cho quá trình thực hiện RIA bằng việc cung cấp các thông tin cần thiết cho RIA”.[26] Như vậy, đánh giá tác động pháp luật là quá trình đánh giá các tác động của một quy định, chính sách và các phương án thay thế cho các quy định đang có hoặc chưa có. Đánh giá này được thể hiện trong báo cáo đánh giá tác động pháp luật và báo cáo này là một công cụ hỗ trợ giúp đưa ra quyết định tốt nhất trên cơ sở những thông tin, bằng chứng khoa học. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay chưa có sự tách bạch khâu xây dựng chính sách và quy phạm hóa chính sách nên khi công cụ đánh giá tác động pháp luật này được du nhập vào Việt Nam nó được đưa vào quy trình xây dựng pháp luật và được thực hiện chủ yếu sau khi chính sách đã được quyết định phê duyệt và bước đầu hoạt động phân tích đánh giá chính sách được đề cập đến trong báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của chính sách trong quá trình đề xuất chính sách. “Công cụ đánh giá tác động pháp luật cũng được luật hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và thường với cụm từ đánh giá tác động dự thảo văn bản” [47] điều này rất dễ gây nhầm lẫn về cách hiểu, tổ chức thực hiện trong thực tiễn với cách hiểu có dự thảo văn bản xong thì mới thực hiện việc đánh giá tác động. Do đó, việc nhìn nhận đúng bản chất của hoạt động đánh giá dự báo tác động RIA sẽ giúp cho các nhà hoạch định chính sách và người dân có cách nhìn đúng đắn hơn về RIA trong hoạt động xây dựng, ban hành chính sách. 1.1.2. Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật “Đánh giá tác động pháp luật với tư cách là một công cụ hỗ trợ quá trình ra quyết định dựa trên những bằng chứng sẽ giúp quá trình ra quyết sách tốt hơn nhằm đảm bảo các quy định đạt được mục tiêu đề ra một cách hiệu quả” [1]. “Do đó, mục tiêu của công cụ đánh giá tác động pháp luật nhằm hướng tới đảm bảo các văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn” [9]. 12 Việc sử dụng công cụ đánh giá tác động pháp luật ở các nước phương tây đặt ra với mục đích chính là kiểm soát quá trình ra chính sách thông qua công cụ RIA nhằm hướng tới gạt bỏ những chính sách không hiệu quả. “Ví dụ, ở Hoa Kỳ mỗi năm, gần chục ngàn dự án luật được các nghị sỹ đệ trình trước Lưỡng viện Quốc hội. Tuy nhiên, số dự án luật được chính thức thông qua chỉ vào khoảng 125-400. Ví dụ, năm 2009, trong số hơn 9000 dự án luật được đệ trình, chỉ có 125 dự án luật được chính thức ký bởi Tổng thống để trở thành luật” [39]. Điều đó hàm ý rằng, để một dự án luật được sống sót, các lý do để ngăn chặn sự thông qua của dự án luật, dù là lý do chính trị hay lý do kỹ thuật (như dự luật kém chất lượng, không khả thi v.v.) thường phải được vượt qua. Nói cách khác, để một dự luật được thông qua một cách thành công, sự đầu tư của chủ thể bảo trợ và ủng hộ dự án luật phải rất lớn và công phu, trong đó có sự đầu tư cho việc lý giải về tính cấp thiết của việc ban hành đạo luật, đánh giá những tác động và ích lợi của dự án luật khi thông qua mang lại cho quốc gia... Điều này cũng lý giải vì sao quy trình xây dựng, ban hành chính sách của các nước thường có tên là quy trình kiểm soát. Bởi để thông qua một chính sách thì nó phải trải qua rất nhiều thủ tục, công đoạn và một trong những công cụ giúp kiểm soát được quy trình đó chính là RIA. Trên thực tế, những dự án luật do phía hành pháp chuẩn bị, thường có tỷ lệ thông qua khá cao. “Tùy sự đầu tư và kỹ năng xây dựng ưu tiên lập pháp của các đời tổng thống mà tỷ lệ dự án luật phía hành pháp sáng kiến, bảo trợ có thể khác nhau, nhưng thông thường, những năm đầu tiên của mỗi nhiệm kỳ tổng thống, tỷ lệ thông qua này có thể lên tới trên 80% (những năm sau đó, có khi tỷ lệ chỉ đạt khoảng trên 40%)”[39]. Do đó, có thể khẳng định mục tiêu của hoạt động đánh giá tác động chính sách, pháp luật để loại bỏ những đề xuất không cần thiết, có hại ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Như vậy, đánh giá tác động pháp luật được các nước sử dụng như một 13