Tài liệu Cải cách bộ máy của chính phủ nước cộng hòa dân chủ nhân dân lào

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT KHAM KENG LORBEERYAO CẢI CÁCH BỘ MÁY CỦA CHÍNH PHỦ CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2013 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Kham Keng Lorbeeryao MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục từ viết tắt LỜI NÓI ĐẦU ................................................................................................. 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CẢI CÁCH BỘ MÁY CỦA CHÍNH PHỦ LÀO......................................................................................................... 8 1.1. Một số vấn đề lý luận về bộ máy của Chính phủ Lào .......................... 8 1.1.1. Khái niệm bộ máy của Chính phủ ........................................................ 8 1.1.2. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy của Chính phủ............ 10 1.1.3. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy của Chính phủ Lào ........... 13 1.2. Khái niệm về cải cách bộ máy của Chính phủ Lào ............................ 17 1.3. Tính tất yếu phải thực hiện cải cách bộ máy của Chính phủ Lào ............ 20 1.4. Xu hƣớng cải cách bộ máy của Chính phủ tại một số nƣớc trên thế giới ................................................................................................ 24 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1................................................................................ 30 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG CẢI CÁCH CỦA BỘ MÁY CHÍNH PHỦ CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO HIỆN NAY .... 31 2.1. Quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc Lào về cải cách Bộ máy của Chính phủ ............................................................................................ 31 2.1.1. Đảm bảo tính lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động cải cách bộ máy Nhà nƣớc nói chung và cải cách bộ máy của Chính phủ nói riêng ......... 32 2.1.2. Cải cách bộ máy của Chính phủ phải phù hợp với định hƣớng xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN .......................... 33 2.1.3. Cải cách bộ máy của Chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân .............................. 34 2.1.4. Cải cách bộ máy của Chính phủ phải đặt trong bối cảnh quốc tế và khu vực ........................................................................................... 35 2.2. Nội dung cải cách bộ máy của Chính phủ Lào ................................... 36 2.2.1. Hoàn thiện các qui định của pháp luật điều chỉnh hoạt động, tổ chức của bộ máy của Chính phủ ......................................................... 36 2.2.2. Thay đổi cơ cấu tổ chức của Chính phủ theo hƣớng gọn nhẹ, hợp lý theo nguyên tắc Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, thực hiện chức năng chủ yếu là quản lý vĩ mô toàn xã hội bằng pháp luật, chính sách, hƣớng dẫn và kiểm tra thực hiện ............................. 37 2.2.3. Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính đang thực hiện tại Bộ và cơ quan ngang Bộ ............................................................................... 39 2.2.4. Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất chính trị, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, tinh thần trách nhiệm và tận tuỵ phục vụ nhân dân ................................................................................ 40 2.2.5. Hiện đại hóa nền hành chính và từng bƣớc xây dựng mô hình “Chính phủ điện tử.” ........................................................................... 41 2.3. Những thành tựu đạt đƣợc về cải cách của bộ máy của Chính phủ Lào ............................................................................................... 41 2.3.1. Bƣớc đầu xây dựng đƣợc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật làm nền tảng cho hoạt động, tổ chức của bộ máy của Chính phủ ...... 42 2.3.2. Thay đổi cơ cấu, sắp xếp, tổ chức lại bộ máy của Chính phủ đáp ứng đƣợc yêu cầu của thực tiễn .......................................................... 43 2.3.3. Thực hiện củng cố lại một bƣớc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, lề lối làm việc của các Bộ, cơ quan ngang Bộ ............................ 46 2.3.4. Cải cách thủ tục hành chính đã mang tính đột phá ............................. 46 2.3.5. Nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong bộ máy của Chính phủ ........................................................................ 47 2.3.6. Bƣớc đầu thực hiện hiện đại hóa bộ máy của Chính phủ và xây dựng “Chính phủ điện tử” ................................................................... 48 2.4. Một số hạn chế và nguyên nhân của hạn chế về cải cách bộ máy của Chính phủ Lào .............................................................................. 49 2.4.1. Một số hạn chế về cải cách bộ máy của Chính phủ ............................ 49 2.4.2. Nguyên nhân hạn chế về cải cách bộ máy của Chính phủ ................. 53 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................ 58 Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CẢI CÁCH BỘ MÁY CHÍNH PHỦ TẠI LÀO HIỆN NAY ............................................................................... 59 3.1. Phƣơng hƣớng cải cách bộ máy của Chính phủ Lào hiện nay ........... 59 3.1.1. Cải cách bộ máy của Chính phủ thích ứng với nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN .................................................................. 60 3.1.2. Cải cách bộ máy của Chính phủ dựa trên quan điểm thống nhất quyền lực nhà nƣớc ............................................................................. 61 3.1.3. Cải cách bộ máy của Chính phủ dựa trên mô hình “Chính phủ nhỏ cho xã hội lớn” ............................................................................. 63 3.2. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả cải cách bộ máy của Chính phủ Lào ............................................................................................... 64 3.2.1. Một số giải pháp chung ....................................................................... 64 3.2.2. Một số giải pháp cụ thể ....................................................................... 73 KẾT LUẬN .................................................................................................... 82 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 84 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CHDCND Lào - Lào CHXHCN - Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Đảng NDCM Lào - Đảng Nhân dân Cách mạng Lào Hiến pháp năm 1991 - Hiến pháp năm 1991 (đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2003) LỜI NÓI ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trong hơn 36 năm xây dựng và bảo vệ đất nƣớc, để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong mỗi giai đoạn cách mạng, Nhà nƣớc Lào đã không ngừng đƣợc hoàn thiện về mọi mặt của đời sống xã hội. Cũng giống nhƣ Việt Nam, dƣới sự lãnh đạo của Đảng NDCM Lào và sự quản lý của Nhà nƣớc từ năm 1986 đất nƣớc Lào bƣớc vào thời kỳ đổi mới, chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa vận hành theo cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trƣờng theo định hƣớng XHCN, nền kinh tế, chính trị - xã hội Lào đã đạt đƣợc sự phát triển vƣợt bậc. Sau hơn 20 năm đổi mới, đất nƣớc Lào đã có những thay đổi lớn lao với nền kinh tế thị trƣờng dần đƣợc hình thành và phát triển, cấu trúc xã hội có nhiều thay đổi và đã bƣớc ra khỏi ngƣỡng nghèo để đi vào giai đoạn phát triển mới là công nghiệp hóa-hiện đại hóa. Hiến pháp năm 1991 (đƣợc sửa đổi bổ sung năm 2003) của nƣớc Lào có những quy định về tổ chức bộ máy Nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng đặc biệt là tổ chức bộ máy của Chính phủ Lào cho phù hợp với sự chuyển dịch nền kinh tế sang cơ chế thị trƣờng và quá trình phát triển của đất nƣớc theo hƣớng kiện toàn bộ máy hành chính Nhà nƣớc vững mạnh, trong sạch, có hiệu lực và hiệu quả. Tuy nhiên, bộ máy hành chính nói chung và bộ máy của Chính phủ nói riêng sau nhiều năm đổi mới đã bộc lộ một số hạn chế chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu của thực tiễn, đó là bộ máy của Chính phủ cồng kềnh, nhiều tầng, nhiều đầu mối rƣờm rà, vừa tập trung quan liêu vừa phân tán tản mạn, không quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ. Cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ chƣa hợp lý, còn chồng chéo, chƣa phân định rõ chức năng và quyền hạn dẫn đến hiệu lực và hiệu quả quản lý hành chính Nhà nƣớc thấp. 1 Cải cách bộ máy của Chính phủ Lào luôn là yêu cầu cấp thiết nhằm đáp ứng đƣợc nhu cầu của thực tiễn là công nghiệp hóa - hiện đại hóa nền kinh tế đất nƣớc, hội nhập kinh tế quốc tế và xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Lào. Xuất phát từ yêu cầu thực tế nói trên, tôi đã chọn đề tài “Cải cách bộ máy của Chính phủ Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào” để nghiên cứu trong luận văn cao học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề cải cách hành chính nhà nƣớc đƣợc Đảng NDCM Lào đề cập từ Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VI, nhất là từ Hội nghị Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng lần thứ 6 (khóa VI) và tiếp đó là Nghị quyết số 118/BCT ngày 15/12/2003 của Bộ Chính trị về “tiếp tục cải cách bộ máy tổ chức của cơ quan quản lý Nhà nƣớc”, đã nhấn mạnh thêm sự quan trọng hàng đầu của việc đơn giản hóa các thủ tục hành chính, cải cách bộ máy hành chính Nhà nƣớc. Trong những năm qua ngoài việc đầu tƣ ngân sách Nhà nƣớc, cải cách hành chính đƣợc sự hỗ trợ và hợp tác quốc tế từ các nƣớc trong khu vực Đông Nam Á trong đó nhiều nhất là Việt Nam và Dự án Cải cách hành chính để khuyến khích dịch vụ tốt của GPAR SBSD, ngoài ra còn có sự hợp tác với UNDP, UNCDF,LE GOVERNMENT… Có sự hợp tác đó cũng nhằm hoàn hiện cải cách hành chính nói chung và cải cách bộ máy của Chính phủ nói riêng. Vấn đề cải cách bộ máy của Chính phủ Lào luôn đƣợc Đảng và Nhà nƣớc Lào quan tâm, đã đƣợc thể chế trong Hiến pháp 1991(đƣợc sửa đổi bổ sung năm 2003), đƣợc thể hiện trong các Văn kiện của Đảng, trong các chính sách phát triển kinh tế, chính trị, trong các chƣơng trình cải cách hành chính và trong định hƣớng xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN. Các công trình nghiên cứu đã đƣợc công bố về vấn đề cải cách bộ máy hành chính nói chung, bộ máy của Chính phủ tại Lào nói riêng là: 2 “Cải cách Bộ máy hành chính Nhà nước cộng hòa dân chủ nhân dân Lào”, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Pa Tha Na Súc Alun. “Bộ máy nhà nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào theo Hiến pháp 1991” Luận văn Thạc sỹ của Nalăn Thăm Mạ Thê Va, năm 2003 “Đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước Cộng hòa dân chủ Nhân dân Lào”,Luận văn Tiến sỹ Luật học, Pa Tha Na Súc Alun. “Cải cách chính quyền địa phương”, Luận văn tốt nghiệp Đại học, của Thao Xôm Sít Keo Buôn Xin.. Các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến những khía cạnh, phạm vi khác nhau liên quan cải cách tổ chức bộ máy hành chính nói chung và bộ máy của Chính phủ nói riêng. Tuy nhiên chƣa có công trình nghiên cứu nào chuyên sâu về vấn đề Cải cách bộ máy của Chính phủ trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN, đổi mới cơ chế quản lý hành chính nhà nƣớc dƣới sự lãnh đạo của Đảng NDCM Lào Việt Nam là quốc gia có quan hệ mật thiết, thắm tình đồng chí với Lào.Ở Việt Nam đã có nhiều công trình nghiên cứu về cải cách hành chính nói chung và Cải cách bộ máy của Chính phủ nói riêng khá toàn diện và sâu sắc.Có thể nêu ra một số công trình tiêu biểu sau: Kỷ yếu Hội thảo “Cải cách Bộ máy của Chính phủ” do Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ƣơng tổ chức năm 2012 Kỷ yếu Hội thảo với “Cải cách hành chính để phát triển và hội nhập”do Bộ Nội Vụ tổ chức 2009 Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Kinh nghiệm cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Canađa” do Bộ Nội vụ tổ chức 2012 “Một số thành tựu cải cách Chính phủ theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa”, Thạc sỹ Nguyễn Phƣớc Thọ đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp điện tử năm 2009. 3 Những công trình nghiên cứu toàn diện cũng nhƣ thực tiễn từ cải cách bộ máy của Chính phủ của Việt Nam sẽ là bài học kinh nghiệm cho Lào khi thực hiện cải cách bộ máy nhà nƣớc nói chung và cải cách bộ máy của Chính phủ nói riêng. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực trạng cải cách bộ máy của Chính phủ Lào. Luận văn nghiên cứu về các văn kiện Đảng, các chƣơng trình cải cách và hệ thống các văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh về bộ máy của Chính phủ.Đồng thời, luận văn chỉ ra những tồn tại và trên cơ sở đó tìm ra những giải pháp, phƣơng hƣớng nhằm góp phần cải cách bộ máy của Chính phủ nƣớc Lào trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN và hội nhập kinh kế quốc tế. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt đƣợc mục tiêu tổng quát trên, luận văn tập trung vào các nhiệm vụ sau: - Phân tích cơ sở lý luận về cải cách Bộ máy của Chính phủ Lào, đồng thời đƣa ra bài học kinh nghiệm từ các nƣớc trên thế giới. - Khái quát đƣợc quá trình hình thành và phát triển của bộ máy của Chính phủ Lào. - Khái quát thực trạng của cải cách bộ máy của Chính phủ Lào, đƣa ra đƣợc những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế đó. - Khái quát đƣợc những quan điểm của Đảng NDCM Lào về cải cách bộ máy của Chính phủ. - Từ những phân tích và đánh giá trên cơ sở lý luận và thực tế chứng minh đƣa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy của Chính phủ Lào trong bối cảnh mới. 4 4. Đối tƣợng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu cơ sở lý luận về cải cách bộ máy của Chính phủ nƣớc Lào. Luận văn tập trung phân tích các vấn đề xoay quanh những quan điểm, hệ thống các văn bản về bộ máy của Chính phủ và cải cách bộ máy của Chính phủ. Luận văn cũng nêu một số mặt hạn chế quá trình thực hiện cải cách bộ máy của Chính phủ và hệ thống văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh về bộ máy của Chính phủ và trên cơ sở đó đƣa ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện bộ máy của Chính phủ Lào. 5. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của luận văn là cơ sở lý luận về cải cách bộ máy của Chính phủ; những quan điểm và hệ thống văn bản qui phạm pháp luật quy định về bộ máy của Chính phủ và cải cách bộ máy của Chính phủ Lào cũng nhƣ bất cập điển hình trong thực tiễn trong những năm gần đây. 6. Nội dung nghiên cứu Bài luận văn tập trung nghiên cứu 3 vấn đề chính: - Cơ sở lý luận về cải cách bộ máy của Chính phủ Lào - Thực trạng cải cách bộ máy của Chính phủ Lào - Quan điểm và phƣơng hƣớng cải cách bộ máy của Chính phủ Lào 7. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin về nhà nƣớc và pháp luật, bài học kinh nghiệm từ các nƣớc về cải cách bộ máy của Chính phủ, các quan điểm của Đảng NDCM Lào về tổ chức bộ máy của Chính phủ. Trong quá trình thực hiện đề tài luận văn tham khảo những kết quả nghiên cứu của những công trình khoa học đã đƣợc công bố. Luận văn sử dụng phƣơng pháp của triết học duy vật biện chứng, duy vật lịch sử mácxít và một số phƣơng pháp nghiên cứu khoa học của các bộ môn khoa học khác cụ thể nhƣ: khoa học tổ chức, lý thuyết hệ thống, luật học so sánh… 5 8. Những đóng góp mới của luận văn Luận văn có ý nghĩa về lý luận và thực tiễn. Trƣớc hết, đây là một công trình trong khoa học pháp lý nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện và có hệ thống về cải cách bộ máy của Chính phủ Lào. Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần bổ sung lý luận về vấn đề cải cách bộ máy của Chính phủ. Từ tổng quan lý thuyết về bộ máy Nhà nƣớc nói chung và bộ máy của Chính phủ nói riêng, từ quan điểm của Đảng Lào về cải cách hành chính nói chung và cải cách Bộ máy của Chính phủ nói riêng, tác giả đi sâu phân tích những thành tựu và hạn chế của Bộ máy của Chính phủ Lào. Dựa trên thực tiễn và bài học kinh nghiệm từ các nƣớc trên thế giới (đặc biệt là từ Việt Nam) tác giả đƣa ra một số giải pháp nhằm Cải cách bộ máy của Chính phủ Lào. Đề tài đặt vấn đề Cải cách bộ máy của Chính phủ trong bối cảnh mới là đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN, đổi mới cơ chế quản lý hành chính nhà nƣớc dƣới sự lãnh đạo của Đảng Nhân dân Cách mạng Lào, đặt trong xu thế toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế của đất nƣớc Lào. Đề tài đóng góp một số giải pháp nhằm cải cách cơ cấu, tổ chức, hoạt động cũng nhƣ năng lực quản lý của Chính phủ, đồng thời góp phần vào công cuộc cải cách bộ máy hành chính và xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền tại Lào. Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể đƣợc khai thác sử dụng trong công tác nghiên cứu của các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật tại Việt Nam và Lào. Với những đề xuất kiến nghị của luận văn, Chính phủ Lào có thể nghiên cứu để ứng dụng vào Chƣơng trình cải cách bộ máy của Chính phủ. Không những nghiên cứu các tài liệu, giáo trình tại Lào, tác giả còn nghiên cứu, tham khảo các tài liệu nƣớc ngoài trong đó nhiều nhất là các công trình nghiên cứu, các đề tài luận văn cao học, tiến sỹ của Việt nam và của sinh viên Lào học tập, nghiên cứu tại Việt Nam. 6 9. Bố cục của luận văn Ngoài phần mục lục, danh mục từ viết tắt, mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có bố cục là 3 chƣơng: Chương 1: Cơ sở lý luận về cải cách bộ máy của Chính phủ Lào Chương 2: Thực trạng về cải cách bộ máy của Chính phủ Lào Chương 3: Phương hướng và một số giải pháp nâng cao hiệu quả cải cách bộ máy của Chính phủ Lào hiện nay 7 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CẢI CÁCH BỘ MÁY CỦA CHÍNH PHỦ LÀO 1.1 . Một số vấn đề lý luận về bộ máy của Chính phủ Lào 1.1.1 . Khái niệm bộ máy của Chính phủ Nhà nƣớc là một tổ chức văn minh của xã hội loài ngƣời. Đặc trƣng cơ bản của nhà nƣớc là nhà nƣớc phân chia dân cƣ theo đơn vị hành chính lãnh thổ để cai quản, thiết lập quyền lực; nhà nƣớc còn là một tổ chức công quyền, có bộ máy tổ chức, có quân đội, cảnh sát và ngoài ra, để thực hiện việc tổ chức và quản lý xã hội thì nhà nƣớc phải giải quyết những vấn đề chung mang tính cộng đồng mà không tổ chức, cá nhân nào có thể làm đƣợc; nhà nƣớc áp đặt ra pháp luật, quản lý, cai trị bằng pháp luật đồng thời để đảm bảo việc phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội thì nhà nƣớc phải đặt ra các loại thuế và nhà nƣớc là chủ thể duy nhất có chủ quyền quốc gia. Bản chất của nhà nƣớc đƣợc thể hiện rõ nét nhất ở những định hƣớng hoạt động, chức năng quản lý xã hội, quản lý kinh tế của nó. Do vậy, xuất phát từ chức năng của mình, để duy trì quyền lực thống trị, thực hiện đƣợc chức năng của mình thì nhà nƣớc phải tổ chức ra một bộ máy để thực hiện chức năng của nhà nƣớc. Bộ máy đó đƣợc gọi là bộ máy nhà nƣớc. Bộ máy nhà nƣớc là tổ chức của con ngƣời, hoạt động có ý chí, là hoạt động của cơ quan nhà nƣớc mang tính quyền lực nhà nƣớc. Mô hình tổ chức bộ máy nhà nƣớc trên thế giới hiện nay không có mô hình nào là lý tƣởng, tuy nhiên xuất phát từ đời sống xã hội ở mỗi quốc gia khác nhau với những yếu tố tác động nhất định mà tổ chức bộ máy nhà nƣớc ở mỗi quốc gia là không giống nhau. Theo cách hiểu chung nhất bộ máy nhà nước là tổng thể các cơ quan nhà 8 nước được tổ chức và hoạt động theo trình tự, thủ tục nhất định do Hiến pháp và pháp luật quy định. Có mối liên hệ và tác động qua lại với nhau, có chức năng, thẩm quyền riêng theo quy định của Hiến pháp, pháp luật nhằm tham gia vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ chung của Nhà nước [16; tr.34]. Bộ máy nhà nƣớc có ba loại công việc lớn: làm luật, thi hành luật và xét xử các vi phạm pháp luật. Nhà nƣớc tiến hành các hoạt động đó dựa trên 3 loại quyền lực khác nhau là quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp.Ở mỗi quốc gia với mỗi mô hình chính thể khác nhau sẽ có sự phân chia quyền lực khác nhau.Lào cũng giống nhƣ Việt Nam, quyền lực nhà nƣớc là thống nhất và tập trung, không có sự phân chia nhƣng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan đƣợc trao quyền để thực thi ba loại quyền trên. Trong ba quyền thì hành pháp đƣợc coi là trung tâm.Quyền hành pháp đƣợc trao cho Chính Phủ với hệ thống các cơ quan tạo thành nên bộ máy hành chính nhà nƣớc. Bộ máy của Chính phủ thi hành pháp luật do lập pháp và tổ chức thực hiện những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại của quốc gia, quyền điều hành công việc chính sự hàng ngày.Với tƣ cách là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất, Chính phủ nắm quyền thống nhất quản lý các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nƣớc; quản lý hệ thống thống nhất của bộ máy hành chính nhà nƣớc từ trung ƣơng đến địa phƣơng trong khuôn khổ hệ thống chính trị hiện hành. Vậy chúng ta có thể hiểu bộ máy của Chính phủ là hệ thống các cơ quan được thành lập có vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn, cơ cấu tổ chức có quan hệ mật thiết với nhau tạo thành một thể thống nhất. Được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật để thực hiện quản lí chung mọi mặt của đời sống xã hội. Nhƣ vậy, nói đến bộ máy của Chính phủ trƣớc hết cần phải đề cập hệ thống cơ quan. Tổng thể các cơ quan hợp thành hệ thống tổ chức bộ máy của 9 Chính phủ. Cũng giống nhƣ bất cứ cơ quan nhà nƣớc nào khác, hệ thống các cơ quan của bộ máy của Chính phủ đƣợc thành lập trên cơ sở luật định để thực hiện những nhiệm vụ và quyền hạn trong từng lĩnh vực nhất định. 1.1.2 . Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy của Chính phủ Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc nói chung và bộ máy của Chính phủ nói riêng là những tƣ tƣởng, quan điểm có tính chủ đạo, xuyên suốt, làm cơ sở cho toàn bộ các quy định cụ thể của pháp luật và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của bộ máy của Chính phủ Lào. Mỗi quốc gia đều có những nguyên tắc rất cơ bản cho việc xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ nhằm đảm bảo cho việc quản lý nhà nƣớc thống nhất, thông suốt, có hiệu lực và hiệu quả, đảm bảo sự phát triển ổn định và bền vững của quốc gia. Nguyên tắc chung đó đƣợc thiết lập dựa trên cơ sở chức năng hoạt động của bộ máy của Chính phủ là thực thi pháp luật, là thực hiện những đƣờng lối, chủ trƣơng định hƣớng mang tính sách vào thực tiễn trở thành những kết quả cụ thể. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy của Chính phủ Lào là: Một là nguyên tắc Đảng lãnh đạo Trong Hiến pháp của Lào ghi nhận nguyên tắc Đảng lãnh đạo là một nguyên tắc quan trọng nhất trong việc tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc nói chung và bộ máy của Chính phủ nói riêng. Đảng NDCM Lào là trụ cột của hệ thống chính trị nƣớc Lào. Điều 3 Hiến pháp năm 1991 quy định: “Quyền làm chủ đất nước của nhân dân các bộ tộc được thực hiện và đảm bảo bằng hoạt động của hệ thống chính trị do Đảng nhân dân cách mạng Lào là hạt nhân lãnh đạo”. Vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nƣớc và xã hội Lào nói chung, bộ máy của Chính phủ Lào nói riêng đã có bề dày lịch sử gắn liền với quá trình hình thành và phát triển của Nhà nƣớc Lào. 10 Nguyên tắc Đảng lãnh đạo thể hiện cụ thể thông qua các hình thức hoạt động của Đảng nhƣ sau: - Đảng đề ra đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách về quản lí nhà nƣớc - Vai trò lãnh đạo của Đảng thể hiện trong công tác tổ chức cán bộ, công nhân viên chức thuộc bộ máy của Chính phủ. - Đảng lãnh đạo bộ máy của Chính phủ bằng hình thức kiểm tra, việc thực hiện chủ trƣơng, đƣờng lối, chính sách của Đảng trong hoạt động quản lí nhà nƣớc tại Trung ƣơng. Hai là nguyên tắc tập trung dân chủ Tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc nói chung, bộ máy của Chính phủ nói riêng. Điều 5 Hiến pháp năm 1991 quy định: “Quốc hội và tất cả các cơ quan của Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Nguyên tắc tập trung dân chủ yêu cầu sự kết hợp hài hoà giữa tập trung và dân chủ. Trong hoạt động quản lí nhà nƣớc, tập trung nhằm đảm bảo sự thâu tóm quyền lực nhà nƣớc vào chủ thể quản lí để điều hành, chỉ đạo việc thực hiện pháp luật, dân chủ là việc mở rộng quyền cho các đối tƣợng quản lí nhằm phát huy trí tuệ tập thể trong hoạt động quản lí, phát huy khả năng của đối tƣợng quản lí trong quá trình thực hiện pháp luật. Cả hai yếu tố này phải có sự phối hợp một cách đồng bộ, chặt chẽ với nhau, chúng có mối quan hệ qua lại và thúc đẩy lẫn nhau cùng phát triển trong quản lí hành chính nhà nƣớc. Ba là nguyên tắc pháp chế Lào đang tiến tới xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN, mà trong Nhà nƣớc pháp quyền “pháp luật phải mang tính tối thƣợng”.Vậy nên, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình các hệ thống cơ quan của Chính phủ sử dụng pháp luật với tính chất là phƣơng tiện, công cụ quan trọng 11 để đảm bảo thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, phƣơng tiện hay công cụ này chỉ thực sự phát huy vai trò, tác dụng khi nó đƣợc tôn trọng và thực hiện một cách nghiêm chỉnh trên thực tế. Vì vậy, pháp chế xã hội chủ nghĩa với nội dung là sự tôn trọng và tuân thủ triệt để pháp luật của các cơ quan, cán bộ công chức nhà nƣớc, các tổ chức và mọi cá nhân đã trở thành nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc, trong đó có các bộ máy của Chính phủ. Điều 10 Hiến pháp Lào năm 1991 quy định: “Nhà nước quản lí xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, mọi tổ chức của Đảng và Nhà nước, các tổ chức quần chúng, các tổ chức xã hội và mọi công dân phải hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”. Hoạt động của bộ máy của Chính phủ rất phức tạp gồm nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau. Đảm bảo thực hiện nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động của bộ máy của Chính phủ có nghĩa là phải thực hiện đầy đủ các yêu cầu đối với từng lĩnh vực hoạt động khác nhau đó, cụ thể là: Thứ nhất, trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (văn bản dƣới luật) là hình thức hoạt động cơ bản và chủ yếu trong bộ máy của Chính phủ. Thứ hai, trong tổ chức thực hiện pháp luật. Tổ chức thực hiện pháp luật thực chất là hoạt động tổ chức thực hiện nội dung các văn bản pháp luật do các cơ quan của Bộ máy của Chính phủ ban hành. Thứ ba, trong kiểm tra việc thực hiện pháp luật.Kiểm tra và giám sát hoạt động thi hành pháp luật ngay trong nội bộ cơ quan Chính phủ và cơ quan nhà nƣớc tại địa phƣơng. Bốn là phân định rõ thẩm quyền và phạm vi quản lý cho các cơ quan trực thuộc Bộ máy của Chính phủ là hệ thống các cơ quan phức tạp, vừa đảm bảo 12 đƣợc sự hoàn chính, thống nhất để đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ vừa phải thực hiện sự phân công quyền lực, phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và thẩm quyền cho từng các cơ quan trực thuộc. Thẩm quyền quản lý chung là thống nhất nhƣng có sự phân công, tức là có sự phân định thẩm quyền, phân giao quyền hạn, phân quyền quản lý một cách hợp lý. Bởi phân công là sự tiến bộ của xã hội, phân quyền quản lý cũng là biểu hiện văn minh, tiến bộ của xã hội về quản lý nhà nƣớc. Đồng thời, cũng cần định lƣợng thích hợp cho sự phân quyền quản lý, cho việc sắp xếp bộ máy đồng thời cũng thích hợp cho việc bố trí số lƣợng và chất lƣợng cán bộ, công chức, làm việc trong hệ thống các cơ quan trực thuộc bộ máy của Chính phủ. Ở Lào, theo quy định của pháp luật, hệ thống quản lí theo chức năng gồm có các bộ và cơ quan ngang bộ và mỗi cơ quan quản lí theo ngành đều có các bộ phận quản lí theo chức năng nhƣ Cục, Vụ, Ban... Các bộ phận này đều chịu sự quản lí của các cơ quan quản lí theo chức năng có thẩm quyền cấp trên. 1.1.3 . Cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy của Chính phủ Lào Sự ra đời của Hiến pháp năm 1991 đánh dấu bƣớc phát triển mới trong công cuộc xây dựng nƣớc Lào độc lập, thống nhất, dân chủ nhân dân và giàu mạnh. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1991 (đƣợc sửa đổi bổ sung năm 2003), Quốc hội cũng đã ban hành hàng loạt các đạo luật quan trọng khác, tạo cơ sở pháp lí cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống các cơ quan nhà nƣớc nói chung và bộ máy của Chính phủ nói riêng. Trong đó, nói đến tổ chức và hoạt động của Chính phủ phải nói đến Luật tổ chức Chính phủ năm 2003, Nghị định số 107/CTN ngày 30/6/2011 của Chủ tịch nƣớc về cơ cấu bộ máy, sự bổ nhiệm Thủ tƣớng, Phó Thủ tƣớng và tập thể Chính phủ của CHDCND Lào (sau đây gọi tắt là Nghị định số 107/CTN) và các văn bản hƣớng dẫn thi hành. 13 Theo Luật tổ chức Chính phủ của Lào năm 2003 thì cơ cấu Chính phủ gồm có: - Về cơ cấu thành viên gồm có: Thủ tƣớng Chính phủ, Phó Thủ tƣớng, các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ của Bộ và Chủ nhiệm Văn phòng Thủ tƣớng Chính phủ, Thủ trƣởng của tổ chức ngang Bộ (Điều 6). - Về cơ cấu tổ chức gồm có (Điều 5): Văn phòng Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ và cơ quan ngang Bộ (Trong khuôn khổ luận văn này chỉ tìm hiểu về cải cách bộ máy của Chính phủ về cơ cấu tổ chức mà không đề cập đến cơ cấu thành viên). 1.1.3.1 . Văn phòng Thủ tướng Chính phủ Văn phòng Thủ tƣớng Chính phủ là cơ quan ngang Bộ thực hiện vai trò của Ban thƣ ký cho Chính phủ, kiểm tra, và tóm tắt tất cả các vấn đề liên quan đến các hoạt động của Chính phủ; tổ chức và sắp xếp hoạt động của Chính phủ,Thủ tƣớng Chính phủ và các tổ chức trực thuộc Chính phủ. Nhƣ vậy, văn phòng Thủ tƣớng Chính phủ của Lào cũng giống nhƣ Văn phòng Chính phủ của Việt nam là cơ quan giúp việc cho Thủ tƣớng Chính phủ và bộ máy của Chính phủ. Cơ cấu của Văn phòng Thủ tướng Chính phủ: Nội các của Thủ tƣớng Chính phủ, Ban thƣ ký chính phủ và các tổ chức trực thuộc Chính phủ. Nhiệm vụ và quyền hạn của Văn phòng Thủ tướng Chính phủ: Theo điều 19 của Luật tổ chức Chính phủ năm 2003 thì Văn phòng Thủ tƣớng Chính phủ có những nhiệm vụ và quyền hạn sau: - Chuẩn bị, hồ sơ và báo cáo về các kết quả của các cuộc họp của Chính phủ; - Tóm tắt và thu thập dữ liệu và thông tin trong nƣớc và nƣớc ngoài để báo cáo Chính phủ và Thủ tƣớng Chính phủ; - Kiểm tra, phân tích các vấn đề quan tâm, và đề xuất với Chính phủ và 14