Tài liệu Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ thực tiễn tỉnh cao bằng

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HOÀNG THỊ HUYỀN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH CAO BẰNG Ngành: Luật hiến pháp và Luật hành chính Mã số: 8.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN VĂN QUÂN Hà Nội -2020 LỜI CAM ĐOAN Trước tiên, tôi xin trân trọng cảm ơn tiến sĩ Nguyễn Văn Quân đã hướng dẫn và giúp đỡ tôi về mọi mặt để hoàn thành bản luận văn này. Xin trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Khoa học xã hội, các thầy giáo, cô giáo và đội ngũ cán bộ, viên chức đã tận tình giảng dạy, giúp đỡ tôi thời gian tham gia học tập tại Học viện. Tôi xin cam đoan, đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu trích dẫn trong luận văn dựa trên nguồn tư liệu, số liệu bảo đảm độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Vậy tôi viết cam đoan kính đề nghị Học viện Khoa học xã hội xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Xin trân trọng cảm ơn! Tác giả Hoàng Thị Huyền MỤC LỤC MỞ ĐẦU...........................................................................................................................................................1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG.................10 1.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương..................................10 1.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương......................................................................................................................................................17 1.3. Trình tự, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương.......................................................................................................................................19 1.4. Các yếu tố trong xây dựng ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương............................................................................24 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TỈNH CAO BẰNG..............28 2.1. Cơ sở pháp lý và những yếu tố ảnh hưởng tới xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Cao Bằng..........................................................................................28 2.2. Kết quả trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019.........................................................35 2.3. Những hạn chế trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019.......................................42 2.4. Nguyên nhân của những hạn chế trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng.............................................................................47 CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG.....................................................................................................................54 3.1. Xây dựng hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương......................................................................................................................................................55 3.2. Hoàn thiện quy định về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương.........................................................................................................................56 3.3. Cần có quy định cụ thể việc xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật không tuân thủ quy định dẫn tới ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật gây hậu quả nghiêm trọng.................................................................................................................................................60 3.4. Tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật..................................62 3.5. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực hiện công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật........................................................................................................................64 3.6. Tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật...................64 3.7. Đảm bảo nguồn lực vật chất cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật..........................................................................................................................................................65 KẾT LUẬN..................................................................................................................................................67 TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................................................................70 PHỤ LỤC......................................................................................................................................................77 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CQĐP Chính quyền địa phương HĐND Hội đồng nhân dân UBND Uỷ ban nhân dân QPPL Quy phạm pháp luật MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân là chủ trương đã được Đảng và Nhà nước ta đặt ra trong công cuộc đổi mới toàn diện đất nước. Đẩy mạnh xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật là một trong những phương hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trong đó coi trọng việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm cho luật pháp thể hiện đúng ý chí, nguyện vọng và quyền lực của dân, thực sự bảo vệ được các quyền của công dân là điều kiện cần thiết để Nhà nước quản lý, điều hành xã hội bằng pháp luật một cách hiệu quả. Do đó, luật pháp chiếm vị trí tối thượng trong hoạt động của Nhà nước và trong đời sống xã hội và việc hoàn thiện hệ thống pháp luật để bảo đảm tính công khai, minh bạch, thống nhất, đồng bộ là nhiệm vụ hết sức quan trọng được đặt ra đối với Đảng và các cơ quan nhà nước. Một trong những biểu hiện của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là pháp luật của Nhà nước được thể chế hóa và bảo vệ quyền của công dân và quyền của con người. Điều này thể hiện tính nhân văn, nhân đạo sâu sắc của hệ thống luật pháp thuộc Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hiến pháp năm 2013 cũng đề ra nguyên tắc Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật [26]. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển 1 kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân [1] là mục tiêu mà Đảng ta đã đề ra trong giai đoạn 2005-2010 định hướng đến năm 2020 trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 của Bộ Chính trị, nhưng giá trị của định hướng trên vẫn luôn phải được giữ vững con đường xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của ta. Để quản lý Nhà nước bằng pháp luật, yêu cầu đầu tiên có tính tiên quyết là các văn bản QPPL được xây dựng phải có chất lượng cao. Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan CQĐP có một vai trò rất quan trọng. Trên nhiều phương diện, các cấp CQĐP có mối quan hệ gắn bó mật thiết với Nhân dân, trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân. Để thực hiện quản lý nhà nước ở địa phương, chính quyền phải ban hành thể chế, hệ thống văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ theo phân cấp, hay nói cách khác hoạt động ban hành văn bản QPPL của CQĐP là một trong những phương thức quan trọng để thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, nhằm xây dựng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân. Do đó nâng cao chất lượng văn bản QPPL của CQĐP là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của các cấp CQĐP. Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của tỉnh Cao Bằng trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được trong công tác văn bản, đã phát hiện nhiều văn bản QPPL do CQĐP ban hành trái luật. Đối với văn bản QPPL cấp tỉnh, theo kết luận kiểm tra của Bộ Tư pháp kiểm tra 114 văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh Cao Bằng ban hành từ ngày 01/01/2017 đến 31/3/2019 phát hiện 01 văn bản của HĐND và 08 văn bản của UBND ban hành có nội dung không phù hợp với quy định của cơ quan nhà 2 nước cấp trên [6, tr.4]; đối với văn bản cấp huyện từ năm 2005 đến năm 2019 qua kiểm tra theo thẩm quyền đối với 698 văn bản QPPL phát hiện 31 văn bản có nội dung trái pháp luật [37, tr.5]; đối với cấp xã từ năm 2005 đến năm 2019 qua kiểm tra theo thẩm quyền đối với 2.518 văn bản QPPL phát hiện 394 văn bản không phù hợp với quy định của pháp luật (326 văn bản QPPL, 68 văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL) [37, tr.5] . Một văn bản QPPL ra đời cần qua khâu xây dựng và khâu ban hành, tuy khâu ban hành là khâu quyết định giá trị pháp lý của một văn bản QPPL, nhưng có thể nói rằng khâu xây dựng mới là khâu làm nên chất lượng của văn bản QPPL được ban hành. Xây dựng văn bản QPPL chiếm đa số thời gian hình thành một văn bản QPPL với những trình tự, thủ tục chặt chẽ nhằm đánh giá toàn diện các QPPL có tác động như thế nào nếu được thực thi, từ đó là cơ sở hoàn thiện dự thảo văn bản có chất lượng để trình cơ quan có thẩm quyền quyết định ban hành và tiếp đó là việc thực thi văn bản QPPL đạt được hiệu quả trong đời sống xã hội. Do vậy để nâng cao chất lượng văn bản QPPL của CQĐP cần thiết và quan trọng nhất là nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL của CQĐP. Từ những lý luận và thực tiễn nêu trên, tôi chọn đề tài: “Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng”, với mong muốn kết quả của Luận văn sẽ góp phần nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Cao Bằng nói riêng và CQĐP trên cả nước nói chung. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 1.1. Tình hình chung Vấn đề văn bản QPPL, văn bản QPPL của CQĐP nói chung và vấn đề liên quan tới xây dựng văn bản QPPL của CQĐP nói riêng đã được nhiều nhà khoa học, nhà quản lý quan tâm nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau và 3 đã có nhiều công trình khoa học đăng tải, công bố từ trung ương đến địa phương, trong đó có một số bài viết, công trình nghiên cứu tiêu biểu như: Các nghiên cứu về văn bản QPPL, văn bản QPPL của CQĐP: Trần Thanh Vân (2014) Văn bản QPPL – những vấn đề lý luận và thực tiễn, Luận văn Thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Luận văn nghiên cứu một cách toàn diện, thấu đáo, có hệ thống cả về góc độ lý luận cũng như thực tiễn của văn bản QPPL, qua đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản QPPL của nước ta. Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019) Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, Luận án tiến sĩ, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. Luận văn làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng việc thực hiện pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL của CQĐP ở nước ta và xác định các yêu cầu đối với văn bản QPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản QPPL của CQĐP. Từ đó đề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luật góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL của CQĐP. Nguyễn Thị Thúy Hằng, Phạm Thái Quý, “Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” - Tạp chí Dân chủ và Pháp luật. Nghiên cứu đánh giá thực tiễn công tác ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND, tập trung vào những bất cập như vấn đề: xác định quyền hạn của HĐND trong ban hành nghị quyết; xác định văn bản QPPL và vấn đề HĐND và UBND cùng ban hành văn bản quy định, đó là những trao đổi của tác giả nhằm triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đạt hiệu quả. Các nghiên cứu về vấn đề liên quan tới xây dựng văn bản QPPL của CQĐP: 4 Nguyễn Thị Thanh Tâm (2014) Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh qua thực tiễn thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Luận văn nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. Về lý luận, luận văn làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản nhất của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và và UBND cấp tỉnh. Về thực trạng, luận văn đã phân tích những kết quả và tồn tại hạn chế đồng thời chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và Ủy ban nhân cấp tỉnh qua thực tiễn thành phố Hà Nội. Trên cơ sỏ thực trạng, đề tài đã đưa ra các nhóm giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019), “Hoàn thiện pháp luật về quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 4. Nghiên cứu trình bày thực trạng và phân tích những hạn chế bất cập trong quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Trên cơ sở đó tác giả đề xuất một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện, nâng cao chất lượng của hoạt động này của HĐND cấp tỉnh. Đoàn Thị Tố Uyên (2011), Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan tư pháp địa phương thực hiện, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề tháng 5. 2.2. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Các công trình nghiên cứu trên đã đề cập đến nhiều khía cạnh khác nhau và đã có nhiều đóng góp về lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành văn bản QPPL, góp phần ngày càng nâng cao chất lượng văn bản 5 QPPL được ban hành. Tuy nhiên các nghiên cứu chủ yếu nghiên cứu về tổng thể văn bản QPPL, xây dựng và ban hành văn bản QPPL của CQĐP hoặc một khâu trong xây dựng văn bản QPPL của CQĐP như lập đề nghị xây dựng, thẩm định dự thảo văn bản QPPL… Để nghiên cứu, phân tích một cách có hệ thống, toàn diện về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP, tác giả chọn đề tài xây dựng văn bản QPPL của CQĐP từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng và mong muốn rằng những kết quả của nghiên cứu sẽ góp phần nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn bản QPPL từ đó năng cao chất lượng văn bản QPPL của các cấp CQĐP. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở lý luận về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực trạng xây dựng văn bản QPPL của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL của CQĐP. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: - Khái quát tình hình nghiên cứu những nội dung có liên quan đến văn bản QPPL nói chung và xây dựng văn bản QPPL của CQĐP nói riêng. - Hệ thống hóa cơ sở lý luận về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP. - Phân tích làm rõ thực trạng về xây dựng văn bản QPPL của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng, rút ra những mặt tích cực đạt được, cũng như những mặt hạn chế và nguyên nhân hạn chế từ đó tìm ra các giải pháp khắc phục. - Đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL của CQĐP. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực tiễn tại tỉnh Cao Bằng. 6 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về nội dung: Luận văn nghiên cứu lý luận chung về văn bản QPPL, xây dựng văn bản QPPL của CQĐP, các quy định của pháp luật về khái niệm, thẩm quyền, trình tự xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực tiễn tại tỉnh Cao Bằng. Về thời gian: Từ năm 2016 đến hết năm 2019, trong đó có đối chiếu với số liệu của giai đoạn trước. Về không gian: Thực tiễn xây dựng văn bản QPPL của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận Văn được tiếp cận trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa và các quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về văn bản QPPL, về tổ chức và chức năng hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong lĩnh vực xây dựng văn bản QPPL. Nội dung của Luận văn được trình bày trên cơ sở nghiên cứu và kinh nghiệm thực tiễn của cá nhân trong quá trình công tác trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về công tác văn bản QPPL, với sự tham khảo các văn bản pháp luật, tài liệu của các tác giả trong nước. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp thu thập và xử lý số liệu: + Thu thập thông tin sơ cấp: Khảo sát đánh giá công tác xây dựng văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. + Dữ liệu thứ cấp: Là các tài liệu được công bố rộng rãi, bao gồm: các văn bản QPPL, các công trình luận án tiến sĩ, công trình luận văn thạc sĩ, giáo trình, bài báo, tạp chí chuyên ngành, đề tài nghiên cứu khoa học, sách tham khảo, các thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng, các bản báo cáo, 7 thống kê về công tác xây dựng, kiểm tra, pháp chế. - Phương pháp thống kê, phân tích, so sánh: Tổng hợp số liệu thống kê của cả nước, của tỉnh Cao Bằng, của Sở Tư pháp tỉnh Cao Bằng; phân tích các báo cáo liên quan đến đề tài nghiên cứu. Được sử dụng để so sánh các số liệu xây dựng văn bản QPPL của tỉnh với số liệu của cả nước, so sánh số liệu của tỉnh qua các năm. - Phương pháp tổng hợp, phân tích thông tin: Từ những dữ liệu thu được từ thực tiễn, trong quá trình nghiên cứu lí luận khoa học, tiến hành tổng hợp, đối chiếu, phân tích các thông tin để đưa ra được những nhận định. - Phương pháp khảo sát: Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài và để phù hợp với công tác phòng chống dịch bệnh Covid-19, tác giả tiến hành gửi phiếu khảo sát các đối tượng trong phạm vi không gian, thời gian cụ thể như sau: - Số lượng phiếu khảo sát + Phiếu khảo sát phát ra: 40 phiếu. + Phiếu khảo sát thu về: 36 phiếu. - Đối tượng khảo sát + Sở Tư pháp: 08 phiếu cho công chức đã và đang thực hiện công tác xây dựng, kiểm tra văn bản QPPL. + 05 Phiếu gửi Phòng Tư pháp thành phố Cao Bằng. + Các huyện còn lại mỗi Phòng Tư pháp 03 phiếu. - Thời gian thực hiện: Quý II năm 2020 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Đề tài của Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP. Với những kết quả mà luận văn đạt được sẽ góp phần vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác xây 8 dựng văn bản QPPL của CQĐP ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, cũng như góp phần vào việc làm phong phú lý luận về xây dựng văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL do CQĐP nói riêng ban hành. Luận văn là một tài liệu tham khảo về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP cho những người học, người nghiên cứu, cán bộ thực hiện công tác soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của CQĐP và các nhà hoạch định chính sách. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn được xây dựng phù hợp với mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu, được bố cục như sau: Ngoài các phần: Mở đầu; Kết luận; Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn được chia làm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận cơ bản về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Chương 2: Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng. Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 9 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Văn bản QPPL thể hiện ý chí, mục đích của Nhà nước đối với một quan hệ xã hội nhất định, thể hiện chính sách nhà nước đối với vấn đề đó, quan hệ xã hội đó. Chính vì vậy, văn bản QPPL khi ban hành cần thể hiện rõ nét các nội dung của quan hệ xã hội mà nó cần điều chỉnh và chính xách cần xử lý của Nhà nước. Có thể khẳng định, Văn bản QPPL chiếm một vị trí quan trọng trong quá trình quản lý của bất cứ nhà nước nào trên thế giới. Tuy nhiên, hiểu thế nào là văn bản QPPL, khi nào thì ban hành văn bản QPPL và nhiều vấn đề khác có liên quan đang là vấn đề được nhiều nhà khoa học và những người làm công tác thực tiễn tranh luận. Có thể nói rằng, vấn đề xác định văn bản QPPL là vấn đề quan trọng, việc xác định thế nào là QPPL của người, đơn vị đề xuất xây dựng mang tính quyết định tới tính hợp pháp của văn bản QPPL được ban hành, bởi xác định được yếu tố QPPL trong văn bản dự định xây dựng để từ đó xác định đúng thẩm quyền ban hành, tuân thủ theo trình tự, thủ tục quy định. Trên thế giới, pháp luật một số quốc gia cũng có quy định về khái niệm văn bản QPPL như Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia và Bulgaria… theo kinh nghiệp của các nước này có 03 tiêu chí để xác định văn bản QPPL, cụ thể là: (1) Văn bản QPPL có chứa quy tắc chung; (2) Văn bản QPPL do cơ 10 quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua; (3) có hiệu lực bắt buộc chung. Để làm rõ khái niệm văn bản QPPL, một số nước bổ sung tiêu chí để phân biệt giữa văn bản QPPL với các văn bản hành chính thông thường như: QPPL là những mệnh lệnh bắt buộc mang tính tạm thời hoặc thường xuyên và được áp dụng nhiều lần (Kyrgikistan); QPPL được áp dụng cho một số lượng không xác định và không hạn chế các đối tượng (Bulgaria); Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc địa phương soạn thảo, thông qua, công bố (Lào); Văn bản QPPL được ban hành nhằm xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ các QPPL theo quy định của luật về ban hành văn bản (Azebaizan, Kyrgikistan). Ở Việt Nam, khái niệm văn bản QPPL lần đầu tiên được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002), sau đó dược hoàn chỉnh hơn theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và đặc biệt là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Luật 2015) khái niệm văn bản QPPL được đưa ra như sau: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL.” [28]. Có thể nói khái niệm văn bản QPPL ở Luật 2015 đã cơ bản và rõ ràng hơn so với các luật trước đó. Đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật Theo khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Luật 2015 đã nêu ở trên, có thể nói một văn bản QPPL được cấu thành từ 2 yếu tố: Yếu tố thứ nhất: Phải là văn bản có chứa QPPL – có thể nói đây là yếu tố bản chất, bởi xuất phát từ tính chất của nội dung văn bản phải chứa QPPL. 11 Trong quan hệ giữa các QPPL và văn bản QPPL thì các QPPL là nội dung còn văn bản QPPL là hình thức. Từ đó khẳng định văn bản QPPL luôn luôn chứa đựng các QPPL. Đây là đặc điểm quan trọng nhất của văn bản QPPL. Khoản 1 Điều 3 Luật 2015 quy định: “1. QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.” [28] So với các luật trước đó việc Luật 2015 đưa khái niệm QPPL vào luật như một bước tiến trong thể chế về xây dựng văn bản QPPL. Tính QPPL đã được gọi tên từ các đặc tính của quy định trong văn bản QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và đảm bảo thực hiện theo luật định. Xác định tính QPPL bao gồm: Xác định tính là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà QPPL quy định. QPPL được đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định. Đây là điểm khác biệt với văn bản áp dụng pháp luật, bởi vì nội dung văn bản áp dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng quy tắc xử sự riêng đối với cá nhân, tổ chức cụ thể được xác định. Vì vậy văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần trên thực tế còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần. Tính áp dụng trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định: tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành, cũng như nội dung của mỗi văn bản. Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn bản QPPL do 12 địa phương ban hành thì có hiệu lực trên phạm vi đơn vị hành chính địa phương đó. Do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định và được Nhà nước bảo đảm thực hiện: Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Từ khái niệm này ta thấy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh. Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế. Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với cá nhân, tổ chức cố tình không thực hiện hoặc thực hiện sai các quy định của văn bản QPPL. Yếu tố thứ hai: Được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục của Luật Ban hành văn bản QPPL Nếu coi yếu tố đầu tiên là yếu tố bản chất thì đây là yếu tố bắt buộc để hợp pháp hóa các yếu tố QPPL, từ các QPPL để xây dựng hình thành văn bản QPPL thì văn bản có chứa các QPPL phải được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức và trình tự thủ tục luật định. Thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục ban hành văn bản QPPL tùy thuộc vào pháp luật quốc gia quy định, nhưng bao giờ cũng được quy định rõ ràng, chặt chẽ, bởi xuất phát từ vị trí, vai trò của văn bản QPPL trong đời sống xã hội - văn bản QPPL là công cụ quản lý nhà nước chủ yếu và hiệu quả nhất, đặc biệt là đối với nhà nước pháp quyền, quản lý và điều hành đất nước bằng pháp luật và chỉ tuân theo pháp luật. Luật 2015 cũng quy định rõ văn bản có chứa QPPL nhưng được ban 13 hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật thì không phải là văn bản QPPL. Về bản chất, văn bản QPPL mang bản chất của pháp luật nói chung và bản chất của nhà nước đã ban hành ra nó. Theo đó, văn bản QPPL trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thể hiện, chứa đựng ý chí của Nhà nước của Nhân dân Việt Nam, thể hiện quyền lực của Nhân dân, Nhân dân thông qua Nhà nước để thể hiện ý chí của mình trong pháp luật nói chung và văn bản QPPL nói riêng. Bảo vệ lợi ích cho người lao động, pháp luật xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ghi nhận và bảo đảm các quyền tự do dân chủ thực sự cho Nhân dân như quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, quyền lao động, quyền tự do kinh doanh… đáp ứng những lợi ích cơ bản của người lao động, mang lại tự do thực sự cho cả cộng đồng và mỗi người dân. 1.1.2. Khái niệm chính quyền địa phương Chính quyền địa phương là một tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân được hiến pháp và pháp luật công nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý một khu vực nằm trong một quốc gia. CQĐP có trách nhiệm cung ứng hàng hóa công cộng (nhiệm vụ chi) cho nhân dân trong địa phương mình và có quyền thu thuế địa phương (nguồn thu) [56]. Ở Việt Nam theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thì các đơn vị hành chính của nước ta được phân định ba cấp đơn vị hành chính phổ biến là cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và một cấp không phổ biến là đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định” [26]. Khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 được sửa đổi năm 2019 quy định “Chính quyền địa phương được tổ chức ở 14 các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” [29]. Qua đó có thể hiểu CQĐP ở Việt Nam được tổ chức tại các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, khác với trước đây cấp CQĐP được tổ chức gồm HĐND và UBND, Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP đã cho phép việc tổ chức HĐND và UBND là không bắt buộc, tạo sự linh hoạt để tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Hiện nay các cấp CQĐP trên cả nước hầu hết vẫn gồm có HĐND và UBND, chỉ riêng thành phố Hà Nội và thành phố Đà Nẵng đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND tại một số quận, thị xã, phường thuộc địa bàn. Hiến pháp 2013 đã sử dụng cụm từ “chính quyền địa phương” thay cho cụm từ “HĐND, UBND” trong bản Hiến pháp trước đó, mặc dù đây không phải lần đầu tiên Hiến pháp nước ta sử dụng cụm từ này (thuật ngữ “chính quyền địa phương” đã được sử dụng từ bản Hiến pháp đầu tiên 1946 của nước ta), nhưng việc Hiến pháp năm 2013 sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương” và tiếp đó được cụ thể bằng Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có thể coi như một bước phát triển, luật đã không cứng nhắc quy định áp dụng thống nhất một loại mô hình CQĐP phải bao gồm HĐND và UBND như đã nói ở trên, còn đưa địa vị của CQĐP độc lập hơn với chính quyền trung ương, đẩy mạnh phân cấp giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp CQĐP nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp. 1.1.3. Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Trước đây việc ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được điều chỉnh bởi 2 luật khác nhau (Luật 2004 và Luật 15