Tài liệu Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở cộng hòa dân chủ nhân dân lào

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MÍNH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH Somnith SY LI BOUN LIENG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG HÀ NỘI – 2014 1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ- HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH Somnith SY LI BOUN LIENG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO Chuyên ngành : Quản lý Hành chính công Mã số : 62 34 82 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS. Lưu Kiếm Thanh 2. PGS.TS. Vũ Trọng Hách HÀ NỘI – 2014 2 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Những nội dung trong luận án này là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả Luận án Somnith SYLIBOUNLIENG 3 LỜI CẢM ƠN Trước hết, cho phép tôi được bày lòng biết ơn đến toàn thể quý thầy cô đã hết lòng dạy dỗ và truyền đạt những kiến thức quý báu cho tôi trong suốt thời gian nghiên cứu sinh tại Học viện Hành chính. Đặc biệt, tôi xin chân thành cảm ơn PGS.TS. Lưu Kiếm Thanh - Phó Giám đốc Học viện Hành chính và PGS.TS. Vũ Trọng Hách Phó Trưởng khoa QLNN về Xã hội Học viện Hành chính, những người đã trực tiếp hướng dẫn tận tình và chu đáo trong suốt quá trình tôi thực hiện Luận án Tiến sỹ này. Bên cạnh đó là sự giúp đỡ của Ban lãnh đạo và các Anh, Chị làm việc tại Bộ Tư pháp Nước CHDCND Lào đã cung cấp những tài liệu và thông tin cần thiết để hoàn thành tốt Luận án Tiến sỹ này trong thời gian nghiên cứu tại Học viện Hành Chính. Tôi xin chân thành cảm ơn những sự giúp đỡ quý báu đó ! 4 BẢNG CHỮ CÁI VIẾT TẮT BHVBQPPL : Ban hành văn bản quy phạm pháp luật CBCC : Cán bộ, công chức CHDCND : Cộng hòa dân chủ nhân dân CNTT : Công nghệ thông tin DCCH : Dân chủ cộng hòa HCNN : Hành chính nhà nước HĐND : Hội đồng nhân dân NDCM : Nhân dân cách mạng NSNN : Ngân sách nhà nước QLHCNN : Quản lý hành chính nhà nước QLNN : Quản lý nhà nước QH : Quốc hội QPPL : Quy phạm pháp luật UBND : Ủy ban nhân dân UBTV : Ủy ban thường vụ VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật XHCN : Xã hội chủ nghĩa 5 MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 1. Lý do chọn đề tài ........................................................................................ 9 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án: ........................................ 12 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: ........................................................... 12 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu ................................................ 13 5. Đóng góp khoa học của luận án ................................................................ 14 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án ................................................... 15 7. Kết cấu của luận án .................................................................................. 15 Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊNCỨU ........... 17 1.1. Tổng quan những công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án.... 17 1.1.1. Những công trình nghiên cứu ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ... 17 1.1.2. Những công trình nghiên cứu ở Việt Nam liên quan đến đề tài luận án ............................................................................................................. 18 1.1.3. Những công trình nghiên cứu ở các quốc gia khác có liên quan đến đề tài luận án ............................................................................................ 28 1.2. Những vấn đề luận án cần phải tiếp tục nghiên cứu làm rõ .................... 28 1.2.1. Về mặt lý luận, các vấn đề cần được giải quyết .............................. 29 1.2.2. Về mặt thực tiễn ............................................................................. 29 Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO.................................................... 31 2.1.Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, phạm vi, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ................................................. 31 2.1.1. Khái niệm, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành ................................................................. 31 2.1.2. Thẩm quyền xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ................................................................... 45 2.1.3. Phạm vi, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ......................................................................................... 47 2.2. Sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước (quyền lập quy) ................................................................... 52 2.2.1. Thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước ................................... 52 2.2.2. Bảo đảm việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước trong hoạt động hành chính nhà nước ................................................................ 54 6 2.2.3. Tạo điều kiện để công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ ........... 55 2.3. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước .......................... 56 2.3.1.Khái niệm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ........................................................................ 56 2.3.2. Đặc điểm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ........................................................................ 58 2.3.3.Các nguyên tắc bảo đảm khi xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước.............................................. 61 2.3.4. Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ........................................................................ 66 2.4. Kinh nghiệm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm vận dụng cho Lào................................................................................................ 73 2.4.1. Cộng hoà Pháp................................................................................ 73 2.4.2. Cộng hoà Liên bang Đức ................................................................ 74 2.4.3. Kinh nghiệm của Việt Nam ............................................................. 75 2.4.4. Bài học cho Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào.................................. 77 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ................................................................................. 82 Chương 3. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO ................................................... 83 3.1. Thực trạng về thể chế pháp lý cho hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ..................................................................................................................... 83 3.2. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ............................................................................................. 86 3.2.1. Thực trạng các tổ chức làm công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ............................. 86 3.2.2. Thực trạng về năng lực đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ........................................ 99 3.2.3. Thực trạng về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ................................................................................................. 105 3.2.4. Thực trạng về cơ chế phối hợp, chế độ tài chính và cơ sở vật chất, điều kiện hỗ trợ phục vụ công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ................................................................................................. 110 3.3. Một số khó khăn, hạn chế, vướng mắc trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào ................................................................ 116 7 3.3.1. Những khó khăn, hạn chế và vướng mắc ...................................... 116 3.3.2. Nguyên nhân................................................................................. 123 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ............................................................................... 125 Chương 4. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO ............................. 127 4.1. Chủ trương của Đảng Nhân dân cách mạng Lào và Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào về hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ..................................................................... 127 4.1.1. Chủ trương của Đảng Nhân dân cách mạng Lào và Nhà nước Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ............................................................................................................... 127 4.1.2. Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, hoàn thiện thể chế hành chính ............................................................................................................... 134 4.2. Giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ............................................ 136 4.2.1. Giải pháp về hoàn thiện thể chế về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ................................................................................ 136 4.2.2. Giải pháp về kiện toàn tổ chức tham gia xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong cơ quan hành chính nhà nước .................. 140 4.2.3. Giải pháp về tăng cường năng lực đội ngũ công chức làm công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại các cơ quan hành chính nhà nước ............................................................................................................... 143 4.2.4. Giải pháp về hoàn thiện kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ............................ 148 4.2.5. Giải pháp nhằm huy động sự tham gia của chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và nhân dân vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ....................................................................................... 159 4.2.6. Hoàn thiện các quy định pháp luật về cơ chế quản lý, chế độ tài chính và cơ sở vật chất, điều kiện hỗ trợ phục vụ công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ................................................................... 168 KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 ............................................................................... 172 KẾT LUẬN.................................................................................................... 173 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ................................................................................ 176 TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................. 178 8 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước. Đặc điểm quan trọng nhất của cơ quan hành chính nhà nước trong thực hiện quyền hành pháp là mang tính chất quyền lực nhà nước. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (quyền lập quy) hoặc văn bản áp dụng quy phạm pháp luật có tính bắt buộc phải thi hành đối với cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước cơ quan nhà nước có liên quan; có quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện các văn bản mà mình đã ban hành; có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế khi cần thiết đối với cá nhân, tổ chức, cơ quan có liên quan đã không tự giác và nghiêm chỉnh thực hiện văn bản do cơ quan nhà nước ban hành đã có hiệu lực pháp luật. Trong những năm qua tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các cơ quan hành chính nhà nước đã rất được quan tâm, nhiều công trình khoa học liên quan đến việc ban hành văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước đã được công bố; pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng không ngừng được hoàn thiện. Văn bản quy phạm pháp luật được xem là công cụ quan trọng để đảm bảo hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động điều hành nền hành chính nhà nước, góp phần ổn định, phát triển các hoạt động kinh tế xã hội. Trong văn kiện Đại hội Đảng Nhân dân cách mạng Lào lần IX, năm 2011 đã xác định: “Điều kiện quan trọng để phát huy dân chủ là xây dựng và hoàn chỉnh hệ thống pháp luật đồng thời tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong mọi hoạt động”[67]. Trong điều kiện đẩy mạnh quá trình đổi mới hiện nay, Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng Nhân dân cách mạng Lào lần thứ IX (năm 2011) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, mà trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính nhà nước, 9 được đề ra là một trong những quan điểm cơ bản để xây dựng và kiện toàn bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, tăng cường hiệu lực, hiệu quả. Đó là: “Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, Nhà nước quản lý xã hội theo pháp luật và bằng pháp luật” [68]. Hiến pháp nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào năm 2003 cũng quy định tại Điều 10: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” [20]. Mặc dù vậy, cho đến nay thực tế quản lý xã hội bằng pháp luật và việc điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào vẫn còn nhiều hạn chế. Điều này đòi hỏi Nhà nước Lào phải xây dựng và hoàn thiện được hệ thống pháp luật đồng bộ, khoa học, hoàn chỉnh. Mặt khác, phải đảm bảo hệ thống pháp luật được thực hiện một cách nghiêm chỉnh từ trung ương xuống cơ sở, đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trên tinh thần tôn trọng tuyệt đối pháp luật. Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một công việc quan trọng của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Cùng với công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước thì việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng đã có những chuyển biến tích cực, đã từng bước nâng cao được năng lực xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nước. Bước đầu hình thành hệ thống văn bản quản lý đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của công tác quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn nhiều yếu kém, hạn chế cần khắc phục, đặc biệt là về phương thức, quy trình chuẩn ban hành, hình thức văn bản, thẩm quyền ban hành, các hình thức chế tài, kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật. Chính những mặt hạn chế, yếu kém này đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Từ thực tế này đòi hỏi phải có sự nghiên cứu, đổi mới, nâng cao chất lượng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung và quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. 10 Tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, trong thời gian trước văn bản quy phạm pháp luật và quy trình xây dựng cũng như ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa được chú trọng nghiên cứu nên cũng có rất ít tài liệu, công trình nghiên cứu chính thức về vấn đề này. Chỉ có một số ít các văn bản hướng dẫn của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền đề cập tới một phần hoặc đề cập một cách chung chung nên chưa thể hiện được vấn đề chung về lý luận cũng như thực tiễn cần thiết cho hoạt động này của các cơ quan hành chính nhà nước. Cho tới khi, Luật Xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật được ban hành năm 2012 thì vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới được hoàn thiện một bước và có tính hệ thống hơn. Tuy vậy, việc ra đời Luật xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật không có nghĩa là hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng và cơ quan nhà nước nói chung đã hoàn thiện. Mà đây chỉ là những cơ sở ban đầu để dần hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và những vấn đề xung quanh loại văn bản này. Điều này có thể lý giải tại sao trên thực tế hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn nhiều tồn tại và bất cập như khái niệm, phân loại, thẩm quyền ban hành, trình tự ban hành các văn bản còn chưa thống nhất. Và đó là một trong những nguyên nhân cơ bản gây ra tình trạng các cơ quan hành chính nhà nước vẫn ban hành văn bản sai thể thức, sai thẩm quyền, thậm chí còn sai nội dung, thiếu tính khả thi gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới hiệu lực và hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Do đó, việc nghiên cứu một cách cơ bản có hệ thống về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước là một yêu cầu cấp bách và lâu dài đặt ra hiện nay cho nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Xuất phát từ những vấn đề lý luận và thực tiễn trên, thì vấn đề “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào” là rất quan trọng và cần thiết phải tiến hành nghiên cứu. 11 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án: - Mục đích nghiên cứu Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, qua đó làm rõ những kết quả, những hạn chế và nguyên nhân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào để đề xuất hệ thống giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính các cơ quan này. - Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận án có những nhiệm vụ cơ bản sau: + Nghiên cứu và vận dụng những thành quả đã có về phương diện lý luận để hình thành cơ sở lý luận về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào; + Tổng kết thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, từ đó rút ra những nhận xét, đánh giá làm cơ sở cho việc đề xuất các phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan này; + Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: - Đối tượng nghiên cứu Luận án tập trung nghiên cứu: + Cơ sở lý luận về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào; + Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước; 12 + Thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào; + Các phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. - Phạm vi nghiên cứu + Không gian: Luận án tập trung nghiên cứu hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào và Việt Nam (quốc gia có chế độ chính trị tương đồng với Lào). + Thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào giai đoạn 2006 đến 2012. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Về cơ sở lý luận Luận án được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, quan điểm của Đảng Nhân dân cách mạng Lào, của Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào về nhà nước và pháp luật, về cải cách hoàn thiện bộ máy nhà nước, về cải cách hành chính nhà nước, về hoàn thiện hệ thống pháp luật. - Về phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu cụ thể Luận án sử dụng phương pháp luận của triết học Mác – Lênin, nghiên cứu đề tài theo quan điểm hệ thống, khách quan, toàn diện, quan điểm lịch sử cụ thể, quan hệ giữa cái chung – cái riêng, cái phổ biến – cái đặc thù, nguyên nhân – kết quả, v.v… Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, tác giả luận án lựa chọn các phương pháp nghiên cứu cụ thể phù hợp với từng nội dung trong luận án. Trong chương I, tác giả sử dụng phương pháp hệ thống, phương pháp phân tích, tổng hợp các tài liệu, công trình nghiên cứu khoa học đã công bố để đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài. 13 Trong chương II, tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp diễn dịch và quy nạp để nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, nội dung, vai trò, yêu cầu và các yếu tố bảo đảm cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước. Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp được áp dụng khi tìm hiểu hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm vận dụng cho Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Trong chương III, tác giả coi trọng phương pháp thống kê, so sánh, phân tích khái quát các tư liệu, số liệu để đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, rút ra những kết quả hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động này. Trong chương IV, tác giả sử dụng phương pháp hệ thống, phương pháp phân tích, tổng hợp để đề xuất luận chứng các phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào hiện nay. 5. Đóng góp khoa học của luận án Kết quả nghiên cứu của luận án có những điểm mới sau đây: - Luận án xây dựng được cơ sở lý luận đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, bao gồm: đặc điểm, nội dung, vai trò, các yếu tố bảo đảm đối với hoạt động này. - Luận án khái quát hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm có thể vận dụng cho Lào. - Luận án phân tích, đánh giá được thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào từ kết quả, hạn chế và nguyên nhân trong giai đoạn từ 2006 đến 2012. 14 - Luận án xác định phương hướng và đề xuất luận chứng các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Lào trong giai đoạn hiện nay. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án - Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính là hướng đến mục tiêu thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống, góp phần thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước, mà trọng tâm là thực hiện quyền hành pháp. - Về lý luận, kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, chỉ rõ thực trạng, nguyên nhân làm hạn chế chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào giai đoạn 2006 – 2012, trên cơ sở đó đề xuất hệ thống giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động này ở Lào trong giai đoạn hiện nay. - Về thực tiễn, luận án là tài liệu tham khảo trong việc nghiên cứu, giảng dạy học tập trong môn học soạn thảo văn bản các trường đại học luật, đại học hành chính, làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nghiên cứu hoặc hoạt động thực tiễn tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, tổng quan tình hình nghiên cứu, kết luận, tài liệu tham khảo, luận án được kết cấu thành 4 chương, cụ thể: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài và những vấn đề đặt ra cần phải tiếp tục nghiên cứu Chương 2: Cơ sở khoa học về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào Chương 3: Thực trạng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào 15 Chương 4: Định hướng và giải pháp về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào trong giai đoạn hiện nay 16 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊNCỨU 1.1. Tổng quan những công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1.1.1. Những công trình nghiên cứu ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào Tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, trong một thời gian dài những vấn đề lý luận về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản của các cơ quan nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng ít được quan tâm nghiên cứu nên có rất ít các công trình khoa học được công bố trong lĩnh vực này. Chỉ có một số văn bản hướng dẫn của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đề cập những vấn đề chung nhất về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, việc tiếp cận và nghiên cứu những công trình khoa học liên quan đến đề tài của luận án đối với tác giả là rất khó khăn. Tác giả luận án đã tiếp cận và nghiên cứu một số công trình khoa học của các nhà khoa học Lào đã được công bố trong thời gian gần đây có liên quan đến việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, như: - Tác giả Khăm Phết Vông Đa La đã có bài viết: “Cải cách các văn bản quy phạm pháp luật về thương mại và liên quan đối với nhóm ASEAN” được đăng trên Tạp chí Pháp luật số 4/2010 của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, trong nội dung bài viết này, tác giả Khăm Phết đã đề cập tới việc cải cách, thay đổi trong việc xây dựng một số văn bản quy phạm pháp luật mang tính quốc tế có liên quan đến vấn đề thương mại trong khuôn khổ các quốc gia ASEAN; - Tác giả Chăn Pheeng Si Li Văn với bài viết: “Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội về kiểm tra việc ban hành pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật trong giai đoạn hiện nay”, được đăng trên Tạp chí Pháp luật số 1/2011 của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Trong bài viết này, tác giả chủ yếu đề cập tới việc hoàn thiện chức năng kiểm tra việc ban hành VBQPPL của Quốc hội nước CHDCND Lào trong giai đoạn hiện nay. 17 - Tác giả, Phou sa khone Meuang wong với công trình nghiên cứu: “Pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Lào và Việt Nam nghiên cứu từ góc độ so sánh”, luận án tiến sỹ Luật học, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2010. Số các công trình khoa học được công bố của các nhà khoa học Lào còn quá khiêm tốn, vì vậy, việc tham khảo các công trình khoa học trong nước phục vụ cho việc nghiên cứu lý luận, phân tích, đánh giá về thực trạng xây dựng và banh hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản của cơ quan hành chính nhà nước nói riêng của ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào rất khó khăn. Điều này có thể lý giải tại sao trên thực tế hoạt động xây dựng và ban hành của các cơ quan vẫn còn nhiều tồn tại và bất cập như khái niệm, phân loại, thẩm quyền ban hành, trình tự ban hành các văn bản còn chưa thống nhất. Và đó là một trong những nguyên nhân cơ bản gây ra tình trạng các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn ban hành những văn bản sai về thể thức, sai cả về nội dung, vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp, thiếu tính khả thi gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới hiệu lực và hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. 1.1.2. Những công trình nghiên cứu ở Việt Nam liên quan đến đề tài luận án Từ kinh nghiệm thực tiễn ở Việt Nam trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, trong quá trình học tập và tìm hiểu vấn đề này ở Việt Nam, tác giả đã có điều kiện tiếp xúc, nghiên cứu một số tài liệu, công trình nghiên cứu đã được công bố. 1.1.2.1. Những công trình khoa học liên quan đến quyền lập quy của cơ quan hành chính nhà nước Cuốn “Thẩm quyền hành chính nhà nước”, dùng cho chương trình đào tạo cử nhân hành chính tại Học viện Hành chính, do PGS.TS. Vũ Trọng Hách chủ biên, Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật xuất bản năm 2011. Nội dung cuốn sách đề cập đến thẩm quyền của cơ quan hành chính trong hoạt động hành chính và quản lý nhà nước, trong đó có quyền lập quy (quyền ban hành văn bản 18 quy phạm pháp luật) được xem là một trong những thẩm quyền quan trọng nhất của cơ quan hành chính nhà nước. Thẩm quyền lập quy của cơ quan hành chính nhà nước chủ yếu là để chi tiết hóa, cụ thể hóa việc thi hành pháp luật, đưa văn bản quy phạm pháp luật vào cuộc sống. Những văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành là một bộ phận của văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể nhà nước có thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật. Nội dung cuốn sách cũng đề cập đến hình thức các văn bản lập quy và quy trình soạn thảo các văn bản lập quy của các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương ở Việt Nam. Nội dung cuốn sách giúp tác giả nhận thức rõ hơn sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật (quyền lập quy) của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Luận án tiến sĩ luật học với đề tài:“ Quyền lập quy của Chính phủ”, của tác giả Nguyễn Đình Hào ( 2011), Khoa Luật thuộc Đại học quốc gia Hà Nội. Nội dung luận án đã đề cập đến cơ sở lý luận về quyền lập quy của Chính phủ (khái niệm, bản chất, đặc điểm, hình thức, nội dung…quyền lập quy của Chính phủ), thực trạng quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam, quan điểm và giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam. Luận án là một công trình khoa học có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cao giúp tác giả luận án nghiên cứu làm rõ quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. 1.1.2.2. Những công trình nghiên cứu liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính Những năm qua các công trình khoa học liên quan đến văn bản nói chung, văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính ở Việt Nam được nghiên cứu và công bố nhiều, thể hiện sự phong phú và đa dạng. Các công trình khoa học được công bố bao gồm: các sách chuyên khảo, các bài báo đăng trên các tạp chí khoa học, luận án tiến sĩ, luận văn cao học, các đề tài khoa học các cấp, kỷ yếu các hội thảo khoa học, giáo trình ở các cơ sở đào tạo đại học. - Nhóm các công trình liên quan đến văn bản, văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính: 19 Cuốn: “ Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước”, của PGS.TS. Văn Tất Thu do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản năm 2013, đã làm rõ những vấn đề lý luận chung về văn bản, lịch sử hình thành công tác văn bản ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay, nội dung, nhiệm vụ chủ yếu của công tác văn bản. Đặc biệt cuốn sách đã dành một chương riêng cho văn bản quy phạm pháp luật. Trong chương này tác giả cuốn sách đã làm rõ: khái niệm, vai trò, phân loại và nội dung, thể thức, kết cấu, ngôn ngữ và văn phong, hiệu lực, thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, đình chỉ, nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cuốn sách còn đề cập đến văn bản quản lý hành chính nhà nước; kỹ thuật soạn thảo một số văn bản trong cơ quan hành chính nhà nước. Đây là cuốn sách đề cập khá toàn diện những vấn đề lý luận chung về văn bản, văn bản quy phạm pháp luật, văn bản quản lý hành chính nhà nước, cũng như công tác văn bản và kỹ thuật soạn thảo một số loại văn bản trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Cuốn sách có giá trị tham khảo cao cho những ai học tập, nghiên cứu những vấn đề liên quan đến văn bản, xây dựng và ban hành văn bản trong cơ quan nhà nước, cho những người hoạt động thực tiễn trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, nội dung cuốn sách mới đề cập đến văn bản quy phạm pháp luật nói chung, chứ chưa đề cập một cách cụ thể đến văn bản quy phạm pháp luật do chủ thể là cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xây dựng và ban hành. Luận án tiến sĩ luật học với đề tài “ Pháp điển hóa pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật”của Nguyễn Thị Minh Hà thực hiện ở Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật thuộc Viện Khoa học xã hội Việt Nam năm 2006. Nội dung luận án tuy không đề cập đến việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, nhưng nội dung trong luận án đã đề cập đến khái niệm, vị trí và tầm quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật nói chung. - Nhóm công trình nghiên cứu liên quan việc soạn thảo văn bản 20