Tài liệu Trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền tỉnh phú yên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ………/……… BỘ NỘI VỤ .…../…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN VĂN TIN TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN TỈNH PHÚ YÊN Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Ngƣời hƣớng dẫn khoa học : TS. TRẦN NGHỊ THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác Thừa Thiên Huế, ngày tháng Học viên Nguyễn Văn Tin năm 2017 Lời Câm Ơn Với tình câm chån thành và lñng biết ơn såu sắc, tôi xin trån trọng gửi lời câm ơn tới: Ban giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia cùng các Thæy giáo, Cô giáo, đã trang bð những kiến thức quý báu và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu täi Học viện Hành chính Quốc gia. Đặc biệt xin chån thành câm ơn Tiến sï Træn Nghð, Viện Khoa học Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ đã trực tiếp hướng dẫn khoa học, tận tình chî bâo, đưa ra những nội dung, tình huống, xử lý tình huống, cũng như giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu để hoàn thành Luận văn này. Tôi xin chân thành câm ơn! Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2017 Học viên Nguyễn Văn Tin MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các bảng biểu Danh mục các sơ đồ - biểu đồ MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT .....9 1.1. Những khái niệm cơ bản ..................................................................................9 1.1.1. Khái niệm trách nhiệm .............................................................................9 1.1.2. Chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh ..........................................................10 1.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh......11 1.2. Các chủ thể và trách nhiệm tƣơng ứng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh ...................................................11 1.2.1. Trách nhiệm cụ thể hóa luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hƣớng dẫn của Trung ƣơng ..........................................................12 1.2.2. Trách nhiệm của chủ thể lập chƣơng trình, đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ..........................................................................................14 1.2.3. Trách nhiệm chủ thể soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật ................16 1.2.4. Trách nhiệm chủ thể góp ý kiến dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ..20 1.2.5. Trách nhiệm chủ thể thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ...........................................................................................................21 1.2.6. Trách nhiệm chủ thể thảo luận, thông qua, ký ban hành văn bản ..........28 1.2.7. Trách nhiệm chủ thể đăng báo, công báo, cơ sở dữ liệu quốc gia .........30 1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến trách nhiệm chủ thể trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh .........................................32 1.3.1. Các yếu tố chủ quan ...............................................................................32 1.3.2. Các yếu tố khách quan............................................................................34 Tiểu kết Chương 1 .................................................................................................36 Chương 2: THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TỈNH PHÚ YÊN GIAI ĐOẠN 2011 - 2016 ....................38 2.1. Khái quát chung kết quả xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên giai đoạn 2011 - 2016 ....................................................38 2.1.1. Văn bản chính quyền cấp tỉnh cả nƣớc và Phú Yên ...............................38 2.1.2. Văn bản của Hội đồng nhân dân tỉnh .....................................................38 2.1.3. Văn bản của Ủy ban nhân dân tỉnh.........................................................40 2.1.4. Chỉ số liên quan đến xây dựng văn bản ..................................................43 2.2. Đánh giá thực trạng trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng tỉnh Phú Yên giai đoạn 2011 - 2016 ...........................................................................................................44 2.2.1. Trách nhiệm cụ thể hóa luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hƣớng dẫn của Trung ƣơng ..........................................................44 2.2.2. Trách nhiệm của chủ thể lập chƣơng trình, đề nghị xây dựng văn bản .47 2.2.3. Trách nhiệm của chủ thể soạn thảo văn bản ...........................................48 2.2.4. Trách nhiệm chủ thể góp ý kiến dự thảo văn bản ..................................52 2.2.5. Trách nhiệm của chủ thể thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản .............53 2.2.6. Trách nhiệm chủ thể thảo luận, thông qua, ký ban hành văn bản ..........57 2.2.7. Trách nhiệm chủ thể đăng báo, công báo, cơ sở dữ liệu quốc gia .........58 2.3. Ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân .................................................................59 2.3.1. Ƣu điểm ..................................................................................................59 2.3.2. Hạn chế ...................................................................................................64 2.3.3. Nguyên nhân ...........................................................................................67 Tiểu kết Chương 2 .................................................................................................75 Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TỈNH PHÚ YÊN ...............76 3.1. Phƣơng hƣớng ................................................................................................76 3.2. Các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng tỉnh Phú Yên .................................................................................................................78 3.2.1. Giải pháp liên quan trực tiếp đến công tác xây dựng văn bản ...............78 3.2.2. Giải pháp nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức tham gia công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật ..93 3.2.3. Giải pháp về tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức ...................................94 3.2.4. Giải pháp về cơ sở vật chất, kinh phí ......................................................94 3.2.5. Giải pháp về hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật ...........................94 3.2.6. Một số giải pháp khác .............................................................................96 3.3. Điều kiện thực hiện giải pháp ........................................................................97 3.3.1. Quyết tâm chính trị .................................................................................97 3.3.2. Về nhân lực và tài chính .........................................................................99 Tiểu kết Chương 3 ...............................................................................................101 KẾT LUẬN ............................................................................................................102 TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................105 PHỤ LỤC ...............................................................................................................108 DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Số VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh cả nƣớc và Phú Yên từ 2011 đến 2016 .....38 Bảng 2.2. Số VBQPPL của HĐND tỉnh Phú Yên ban hành từ năm 2011 - 2016 ....39 Bảng 2.3. Số VBQPPL của UBND tỉnh Phú Yên từ năm 2011 - 2016 ....................41 Bảng 2.4. Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công tỉnh Phú Yên từ năm 2011 2016 ...........................................................................................................................43 Bảng 2.6. Số liệu thẩm định tại Sở Tƣ pháp cả nƣớc và tỉnh Phú Yên.....................54 DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT CQĐP: Chính quyền địa phƣơng HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân Luật năm 2004: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 Luật năm 2015: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 QPPL: Quy phạm pháp luật VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Trong bối cảnh hiện nay, nhu cầu về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội cụ thể ở chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh (CQĐP cấp tỉnh) là rất lớn, vì Trung ƣơng ngày càng có su hƣớng phân cấp mạnh về cho CQĐP cấp tỉnh. Trƣớc ngày 01/4/2005, ngày có hiệu lực của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 (Luật năm 2004), việc ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh chƣa đƣợc quy định cụ thể. Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (đƣợc sửa đổi năm 2002 và năm 2008) chỉ quy định chung chung về việc ban hành VBQPPL ở CQĐP cấp tỉnh, trong đó chỉ quy định văn bản do HĐND, UBND ban hành để thi hành VBQPPL của Trung ƣơng; chƣa quy định quy trình, cũng nhƣ trách nhiệm các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Do đó, tại địa phƣơng, mỗi nơi mỗi kiểu tự mày mò, xây dựng trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL cho riêng mình, trách nhiệm của các chủ thể liên quan cũng chƣa đƣợc quy định cụ thể, hầu hết các địa phƣơng, các cơ quan, ban ngành có những sáng kiến, chỉ đạo và tự ý thức trong việc gắn trách nhiệm để ban hành VBQPPL của địa phƣơng mình, nhƣng VBQPPL ban hành không thực hiện theo một quy trình nhất định. Luật năm 2004 và sau đó là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015) ra đời đã phân định khá rõ loại hình công việc của từng chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh và vai trò của từng chủ thể trong quy trình, với kỳ vọng việc tuân thủ đầy đủ quy trình ấy sẽ góp phần bảo đảm VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh có chất lƣợng, phù hợp với tình hình thực tế. Các chủ thể tham gia xây dựng, ban hành VBQPPL là nhân tố hàng đầu quyết định đến chất lƣợng của một VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, nhƣng luật vẫn chƣa đề cập một cách rõ ràng đến các biện pháp bảo đảm khi thực hiện trách nhiệm của các chủ thể này, nhƣ việc khen thƣởng, kỷ luật, xử lý trách nhiệm… khi thực hiện tốt nhiệm vụ hay không hoàn thành nhiệm vụ. 1 Vì vậy, trong quá trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh vẫn còn một số tồn tại, hạn chế về phƣơng pháp, cách thức ban hành, đã dẫn đến một số VBQPPL khi mới ban hành không phù hợp với tình hình thực tế, không đảm bảo tính khả thi, một số VBQPPL khi mới ban hành chƣa áp dụng, nhƣng đã bị dƣ luận phản ứng, đa số ngƣời dân không đồng tình ủng hộ đã phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, làm mất lòng tin của nhân dân, giảm hiệu lực quản lý, điều hành của bộ máy nhà nƣớc. Thực tiễn ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh cho thấy, trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến xây dựng VBQPPL vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế, chƣa phát huy hết vai trò, trách nhiệm của cơ quan, cá nhân trong xây dựng VBQPPL. Hiện nay, chƣa có nhiều công trình khoa học nghiên cứu toàn diện về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, có những bài viết chỉ đề cập ở mức độ khái quát hoặc trách nhiệm của một giai đoạn trong quy trình, chƣa đề cập hết trách nhiệm của từng chủ thể trong toàn bộ quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Chính vì vậy, việc tìm hiểu và nghiên cứu làm rõ trách nhiệm của các chủ thể trong toàn bộ quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh là hết sức cần thiết. Trên cở sở làm rõ trách nhiệm cụ thể của từng chủ thể trong từng giai đoạn của quy trình, đồng thời đánh giá thực trạng của việc thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể này, có thể chỉ ra đƣợc nguyên nhân dẫn đến sự thiếu trách nhiệm của các chủ thể và đƣa ra những giải pháp hữu hiệu nhằm khắc phục, nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh; từ đó đảm bảo việc ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh đƣợc thống nhất, đồng bộ, hợp hiến, hợp pháp, có tính khả thi cao, phù hợp với tình hình thực tế tại địa phƣơng, đảm bảo chất lƣợng và hiệu quả. Xuất phát từ những yêu cầu trên, học viên chọn chủ đề “Trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền tỉnh Phú Yên” để làm luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của mình. Xin trân trọng cảm ơn Tiến sĩ Trần Nghị, đã tận tình chỉ bảo và hƣớng dẫn viết Luận văn. Trong 2 quá trình nghiên cứu không tránh khỏi những sai sót, kính mong quí Thầy, Cô cho ý kiến để học viên hoàn thiện về lý luận và thực tiễn của Luận văn. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL nói chung và CQĐP cấp tỉnh nói riêng giữ vai trò quyết định trong cải cách thể chế, một trong những nhiệm vụ cải cách hành chính đƣợc đặt lên hàng đầu trong giai đoạn đất nƣớc ta đang hội nhập sâu vào nền kinh tế quốc tế. Có thể nói, đây là một trong những khâu quan trọng nhất, nhạy cảm nhất trong quy trình xây dựng VBQPPL và cũng là một trong những khâu còn nhiều tồn tại, hạn chế cần có những ý kiến đóng góp nhằm nâng cao chất lƣợng VBQPPL. Vì vậy, trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL đang là vấn đề đƣợc sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, nhà quản lý, đặc biệt là trong giai đoạn đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nƣớc nhƣ hiện nay. Mặc dù vậy, cho đến nay, những công trình nghiên cứu về trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh tuy đã đƣợc tiến hành, nhƣng nhìn chung vẫn rất hạn chế về cả số lƣợng và tầm vóc của công trình. Những nghiên cứu về xây dựng VBQPPL lại thƣờng đi vào nghiên cứu những hoạt động xây dựng VBQPPL chung chung, hoặc chỉ đi sâu phân tích một giai đoạn trong quy trình xây dựng VBQPPL. Trong điều kiện của bản thân học viên đã tham khảo các tài liệu sau: - Chuyên đề “Kinh nghiệm quốc tế về quy trình lập pháp” số 02 năm 2014, Đặc san Khoa học pháp lý của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp. Nội dung nêu lên về quy trình xây dựng luật ở một số nƣớc nhƣ: Anh, Canada, Nhật bản, Đức, Hoa kỳ, Pháp, Cộng hòa Liên ban Nga, Trung quốc. Đó là lƣợc đồ phân công, phân vai nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của các thủ thể tham gia vào quy trình tạo lập sản phẩm đầu ra là các đạo luật, từ việc phát hiện các vấn đề xã hội đến việc phân công các cơ quan có thẩm quyền tham gia xây dựng luật để giải quyết các vấn đề xã hội ấy. Qua đó, kết luận quy trình xây dựng luật thƣờng bao gồm: 1. Xây dựng/hoạch định/phân tích chính sách pháp lý; công đoạn này xác định vấn đề xã hội cần đƣợc giải quyết bỡi đạo luật, phân tích nguyên nhân thuộc về hành vi của các chủ thể có 3 liên quan; xác định các chọn lựa/giải pháp về chính sách; xác định mục tiêu của điều chỉnh pháp luật; xác định phƣơng án tối ƣu để đạt các mục tiêu. 2. Xây dựng dự án/dự thảo luật: Xây dựng đề cƣơng dự thảo văn bản; xác định cấu trúc dự thảo; chọn lựa thuật ngữ phù hợp; thể hiện nội dung chính sách dƣới dạng ngôn ngữ pháp lý trong dự thảo văn bản; đảm bảo sự đồng bộ của dự thảo với hệ thống pháp luật. 3. Đánh giá/thẩm định dự thảo; đánh giá dự báo tác động của chính sách hoặc dự thảo luật thông qua công cụ đánh giá dự báo tác động hoặc công cụ phân tích chi phí lợi ích. 4. Lấy ý kiến tham vấn đối tƣợng tác động: Bao gồm không chỉ việc lấy ý kiến của đối tƣợng phải chấp hành văn bản mà cả đối tƣợng tổ chức thực thi các quy định trong văn bản. 5. Hoàn thiện dự thảo, trình cơ quan có thẩm quyền xem xét ban hành. Từ đây, liên hệ việc xây dựng luật ở Việt Nam nên có sự tách bạch tƣơng đối giữa công đoạn phân tích hình thành chính sách trƣớc khi bắt tay vào công đoạn soạn thảo, quy phạm hóa. - Chuyên đề “Mô hình chính quyền địa phương và hoàn thiện quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương” của Tiến sĩ Hoàng Thị Ngân. Tác giả cho rằng việc ban hành VBQPPL của CQĐP ở một số nƣớc đƣợc hiến pháp ghi nhận. Ba Lan, việc ban hành văn bản pháp luật ở địa phƣơng trong quá trình hoạt động của các cơ quan cũng sẽ là nguồn luật bắt buộc trong phạm vi lãnh thổ mà cơ quan đó ban hành pháp luật. Tại Pháp, các đơn vị hành chính lãnh thổ ban hành quyết định thuộc thẩm quyền theo sự phân cấp. Điều 100 Hiến pháp Trung quốc quy định: Đại hội đại biểu nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc và Ủy ban thƣờng vụ Đại hội đại biểu nhân dân có quyền ban hành văn bản pháp quy mang tính địa phƣơng, nhƣng không trái với Hiến pháp, pháp luật và văn bản pháp quy hành chính. Từ đó, tác giả nhận định, đánh giá về chủ thể ban hành VBQPPL ở địa phƣơng nƣớc ta, đồng thời đƣa ra hai phƣơng án là ở địa phƣơng chỉ chủ thể là HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành; còn phƣơng án thứ hai là các cấp chính quyền địa phƣơng đều là chủ thể ban hành VBQPPL. Theo quan niệm của tác giả nghiêng về phƣơng án thứ hai, vì ở mỗi cấp CQĐP đều có hoạt động quản lý nhà nƣớc, cần 4 trao quyền lập quy để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc và quyết định các vấn đề của địa phƣơng. - Chuyên đề “Hệ thống pháp luật - các quan niệm, cách tiếp cận và một số kiến nghị đối với hệ thống pháp luật Việt Nam” của TS. Nguyễn Văn Hiển và Ths Hoàng Công Dũng - Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tƣ pháp. Tác giả đi sâu phân tích pháp luật và hệ thống pháp luật của Việt Nam, trong đó đề cập đến quan điểm hệ thống pháp luật trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về chiến lƣợc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hƣớng đến năm 2020, nhấn mạnh nhân lực và việc đào tạo nguồn nhân lực làm công tác pháp luật, nghề luật là trụ cột thứ ba trong khái niệm hệ thống pháp luật. Bộ phận này đảm bảo các điều kiện về chất lƣợng và số lƣợng nhân lực để vận hành hệ thống trong thực tiễn. Chất lƣợng VBQPPL phụ thuộc vào chất lƣợng trình độ, chuyên môn của nhà xây dựng luật, hiệu quả thi hành luật trong thực tiễn phụ thuộc không nhỏ vào chất lƣợng nguồn nhân lực thi hành pháp luật. Đào tạo nguồn nhân lực và việc bảo đảm nguồn nhân lực làm công tác pháp luật lại chính là cơ sở bảo đảm cho việc thực hiện hóa tất cả các trụ cột khác trong hệ thống pháp luật. Nếu họ không đào tạo có chất lƣợng, thì có thể dẫn đến những dự thảo văn bản mà họ tham gia soạn thảo, thẩm định, thẩm tra sẽ có chất lƣợng thấp, những quy định của pháp luật mà họ tổ chức thực hiện, áp dụng có thể không đúng mục đích, các quyết định áp dụng pháp luật mà họ ban hành có thể không sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả thấp… - Chuyên đề “Bối cảnh, mục đích, quan điểm chỉ đạo và định hướng xây dựng dự án luật ban hành VBQPPL” của Tiến sĩ Đinh Trung Tụng. Chuyên đề đƣợc viết trong bối cảnh nghiên cứu để phục vụ cho việc xây dựng Luật năm 2015. Tác giả đã nhận xét, đánh giá việc triển khai, thực hiện Luật năm 2008 và Luật năm 2004, trong đó nêu lên những hạn chế và chỉ ra nguyên nhân chủ quan về tƣ duy xây dựng pháp luật chƣa chuyển đổi mạnh mẽ; trình độ, năng lực xây dựng pháp luật của cán bộ còn nhiều hạn chế. Lãnh đạo một số bộ, ngành, địa phƣơng chƣa quan tâm chỉ đạo quyết liệt và tập trung nguồn lực, thời gian cho công tác này. Cơ chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm 5 sự kiểm tra, giám sát chƣa thực sự phát huy hiệu quả. Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật còn nhiều hạn chế, nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng pháp luật chƣa đƣợc đầu tƣ đúng mức; việc ủy quyền lập pháp quá rộng cho cả cơ quan ở Trung ƣơng và địa phƣơng. Nhiều nội dung quan trọng nhƣng thiếu quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì và phối hợp soạn thảo VBQPPL; chƣa có quy định về cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất đối với chính sách đƣợc đƣa ra trong các luật, pháp lệnh; quy định về khảo sát, đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL chƣa cụ thể, rõ ràng… - Chuyên đề “Một số phân tích về lợi ích nhóm và phòng ngừa lợi ích nhóm trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam” - TS Nguyễn Đức Đam - Văn phòng Quốc hội, đặc san khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp số 10/2015. Bài viết nêu lên khái quát về quy trình xây dựng luật ở Việt nam hiện nay và các khe hở cho hoạt động của các nhóm lợi ích tiêu cực; khái quát về cơ chế phòng ngừa lợi ích nhóm tiêu cực trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật. Từ các kết quả nghiên cứu trên cho thấy, vấn đề trách nhiệm các chủ thể xây dựng pháp luật chung đã và đang đƣợc quan tâm nghiên cứu cũng nhƣ trong thực hiện. Tuy nhiên, các chuyên đề nghiên cứu chƣa đi sâu cụ thể về trách nhiệm của từng chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Đề tài “Trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền tỉnh Phú Yên” nêu lên về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh Phú Yên để thấy rõ về những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, từ đó đề ra những giải pháp phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, giúp công tác xây dựng và ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật, sát với tình hình thực tế. Qua tìm hiểu, nghiên cứu, học viên nhận thấy đây là Đề tài mới và chƣa thấy đề tài trùng lắp với Đề tài mà học viên đang nghiên cứu. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích nghiên cứu: Nghiên cứu, đề xuất những giải pháp khoa học, khách quan, khả thi để hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng 6 cao trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh. - Nhiệm vụ nghiên cứu: Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, Luận văn đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau: Một là, hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh. Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên; vƣớng mắc luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản Trung ƣơng có liên quan đến xây dựng văn bản của địa phƣơng. Ba là, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao trách nhiệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên và kiến nghị điều chỉnh Luật năm 2015 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên. - Phạm vi nghiên cứu: + Về không gian: Nghiên cứu trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên. + Về thời gian: Nghiên cứu từ năm 2011 đến năm 2016. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn sử dụng nhiều phƣơng pháp nghiên cứu khoa học khác nhau để làm rõ những nội dung nghiên cứu. Phƣơng pháp phân tích đƣợc sử dụng xuyên suốt Luận văn; phƣơng pháp thống kê cũng đƣợc sử dụng để cung cấp các số liệu cần thiết liên quan đến nội dung luận văn; phƣơng pháp so sánh, đối chiếu, phƣơng pháp kết hợp nghiên cứu lý luận với thực tiễn. Các phƣơng pháp nghiên cứu trong Luận văn đƣợc thực hiện trên nền tảng phƣơng pháp tƣ duy biện chứng, duy vật lịch sử, nhận thức sự vật, hiện tƣợng trong mối quan hệ tác động qua lại và trong quá trình phát triển. 7 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Những kết quả nghiên cứu trong Luận văn góp phần bổ sung những vấn đề lý luận về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, tạo cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu nhằm tiếp tục xây dựng, hoàn thiện luật ban hành VBQPPL về quy trình và trách nhiệm xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Ngoài ra, Luận văn có thể là tài liệu tham khảo cho các cơ quan, công chức của địa phƣơng nói chung, ở tỉnh Phú Yên nói riêng và các học viên cần nghiên cứu, tìm hiểu. Về mặt thực tiễn, Luận văn đã nêu lên thực trạng việc triển khai, áp dụng luật ban hành VBQPPL hiện nay, phân tích rõ ƣu điểm, nhƣợc điểm, cũng nhƣ nguyên nhân để từ đó đề xuất, đƣa ra những giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện hơn nữa luật ban hành VBQPPL về trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng pháp luật, góp phần nâng cao chất lƣợng VBQPPL nhằm phục vụ cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung chính của Luận văn gồm 3 chƣơng: Chương 1: Cơ sở lý luận về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Chương 2: Thực trạng trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Phú Yên giai đoạn 2011 - 2016 Chương 3: Phương hướng, giải pháp nâng cao trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Phú Yên 8 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP TỈNH 1.1. Những khái niệm cơ bản 1.1.1. Khái niệm trách nhiệm Trong từ điển tiếng Việt, thuật ngữ “Trách nhiệm” là “Điều phải làm, phải gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình” [tr.1678, 28]. Trách nhiệm còn đƣợc hiểu là “Phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả” [tr1020, 37]. Một ngƣời làm tròn bổn phận của mình, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình trong các mối liên hệ với ngƣời khác và xã hội thì đƣợc coi là ngƣời có trách nhiệm. Có rất nhiều dạng trách nhiệm xã hội khác nhau nhƣ trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm đạo đức, trách nhiệm chính trị… Xem xét trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL là xem xét trách nhiệm của các chủ thể trên phƣơng diện pháp lý. Về phƣơng diện pháp lý, trách nhiệm của các chủ thể là tổ chức, cá nhân phát sinh trên cơ sở pháp luật và đƣợc bảo đảm thực hiện bằng pháp luật đƣợc gọi là trách nhiệm pháp lý. Trách nhiệm pháp lý đƣợc hiểu theo nghĩa hẹp và nghĩa rộng. Theo nghĩa hẹp, trách nhiệm pháp lý là sự gánh chịu hậu quả bất lợi, phát sinh trên cơ sở vi phạm pháp luật, đồng thời có hoạt động áp dụng các biện pháp cƣỡng chế trong chế tài pháp luật, thể hiện sự phản ứng của nhà nƣớc đối với những đối tƣợng đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật. Theo nghĩa này, trách nhiệm pháp lý cũng là nghĩa vụ của các chủ thể, nhƣng chỉ giới hạn là nghĩa vụ buộc phải thực hiện, những hạn chế nhất định về vật chất, hoặc tinh thần do pháp luật xác định, khi chủ thể là cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật, xâm hại đến các quan hệ xã hội đƣợc pháp luật bảo vệ. Với cách hiểu này, trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL là hậu quả pháp lý bất lợi về vật chất hoặc tinh thần mà chủ thể phải gánh chịu trƣớc các chủ thể khác do không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các quy định của 9 luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản có liên quan, gây thiệt hại về tài sản của nhà nƣớc hoặc của ngƣời khác. Theo nghĩa rộng, trách nhiệm pháp lý là nghĩa vụ thực hiện tất cả các yêu cầu của pháp luật, bao gồm các nghĩa vụ thực hiện các yêu cầu gắn liền với bổn phận tích cực thực hiện quyền, nghĩa vụ pháp lý bắt buộc nhằm duy trì sự tồn tại, phát triển của xã hội và nghĩa vụ gánh chịu hậu quả bất lợi khi cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm pháp luật, xâm hại các quan hệ xã hội đƣợc pháp luật bảo vệ. Nhƣ vậy, trách nhiệm pháp lý đƣợc xác định trong cả hai trƣờng hợp: Có vi phạm pháp luật và không có vi phạm pháp luật. Mọi cá nhân, tổ chức đều có trách nhiệm tích cực thực hiện những hành vi đƣợc pháp luật cho phép thực hiện, khuyến khích thực hiện hoặc buộc phải thực hiện, tránh không thực hiện những hành vi bị pháp luật ngăn cấm, đồng thời phải gánh chịu hậu quả bất lợi, nếu vi phạm pháp luật. Theo nghĩa rộng này, trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL đƣợc hiểu là: Nghĩa vụ của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL phải hành động phù hợp với quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, lựa chọn phƣơng án hành động tối ƣu và hợp lý nhất, báo cáo về kết quả hoạt động và gánh chịu những hậu quả bất lợi của việc không thực hiện, hay thực hiện không đúng các nghĩa vụ của mình. Luận văn sử dụng thuật ngữ trách nhiệm theo nghĩa này. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành mới chỉ xác định trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL với ý nghĩa là nghĩa vụ phải thực hiện, chƣa quy định cụ thể về các biện pháp chế tài mà các chủ thể phải gánh chịu với ý nghĩa là hậu quả bất lợi. Đây chính là vấn đề Luận văn muốn đề cập đến, nhƣ một trong những giải pháp hoàn thiện pháp luật, để nâng cao tinh thần trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL. 1.1.2. Chính quyền địa phương cấp tỉnh Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, khái niệm CQĐP ít đƣợc sử dụng mà thay vào đó, khái niệm HĐND và UBND (hoặc “Ủy ban hành chính”) thƣờng đƣợc sử dụng. Trong các bản hiến pháp của Việt Nam, từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp 10 năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2011), chƣa có bản hiến pháp nào sử dụng thuật ngữ CQĐP, ở tầm văn bản luật, có một đạo luật duy nhất có sử dụng thuật ngữ CQĐP là Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng ngày 31/5/1958 [Tr7, 36]. Đến Hiến pháp năm 2013, thuật ngữ CQĐP mới đƣợc sử dụng thay cho HĐND và UBND, đồng thời năm 2015 Quốc hội ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng, theo đó quy định các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (Sau đây gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng (Sau đây gọi chung là cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (Sau đây gọi chung là cấp xã); đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 1.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Điều 1 Luật năm 2004 quy định: “1. VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa. 2. VBQPPL của HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết. VBQPPL của UBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị.” [15]. Từ những cơ sở trên và theo quy định Luật năm 2004, thì CQĐP cấp tỉnh ban hành VBQPPL gồm: Nghị quyết HĐND cấp tỉnh và quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh. Luật năm 2015, có hiệu lực từ ngày 01/7/2016 quy định CQĐP cấp tỉnh ban hành VBQPPL gồm: Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của UBND cấp tỉnh [17]. Nhƣ vậy, Luật năm 2015 bỏ chỉ thị là hình thức VBQPPL của UBND các cấp nói chung, trong đó UBND cấp tỉnh nói riêng. 1.2. Các chủ thể và trách nhiệm tƣơng ứng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hƣớng dẫn thi hành luật quy định cụ thể và gắn trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây 11 dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Tuy nhiên, ở mỗi giai đoạn thì quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là khác nhau, tƣơng ứng với hiệu lực áp dụng của Luật năm 2004 và Luật năm 2015. Vì Luận văn đƣợc thực hiện trong giai đoạn từ năm 2011 đến 2016, nên liên quan đến 2 luật trên; từ năm 2011 đến 30/6/2016 áp dụng Luật năm 2004, từ ngày 01/7/2016 đến cuối năm 2016 áp dụng Luật năm 2015. Các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, gồm: Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh; UBND cấp huyện; Văn phòng HĐND, Văn phòng UBND, thành viên UBND, ban HĐND, Thƣờng trực HĐND, đại biểu HĐND, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh, Tòa án nhân dân tỉnh, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh; các cơ quan, ban ngành, tổ chức, cá nhân, cán bộ, công chức, viên chức của CQĐP tỉnh... 1.2.1. Trách nhiệm cụ thể hóa luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn của Trung ương Điểm a, Khoản 1, Điều 2 Luật năm 2004 quy định “VBQPPL của UBND để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh” [15], bên cạnh đó Luật và Nghị định của Chính phủ ban hành từ năm 2004 và năm 2006, áp dụng đến tháng 7 năm 2016, nhƣng chƣa đƣợc sửa đổi, bổ sung. Trong khi đó, đối với quy trình xây dựng VBQPPL ở Trung ƣơng đƣợc ban hành năm 1996, đã sửa đổi, bổ sung năm 2002 và thay thế vào năm 2008, nên những nguyên tắc chung, cũng nhƣ quy trình xây dựng, trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL ở địa phƣơng không điều chỉnh kịp thời với sự vận động, phát triển của xã hội, cũng nhƣ nhu cầu quản lý ở địa phƣơng, nhất là Trung ƣơng ngày càng tăng cƣờng phân cấp và giao nhiều nhiệm vụ cho CQĐP cấp tỉnh ban hành VBQPPL. Ngoài ra, việc không tuân thủ nghiêm luật, văn bản của Trung ƣơng cũng thƣờng xảy ra ở địa phƣơng, nhƣng đối với VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh ban hành thì đƣợc các chủ thể có liên quan ở địa phƣơng thực hiện một cách nghiêm túc. 12