Tài liệu Trách nhiệm công vụ của công chức theo pháp luật việt nam từ thực tiễn các tỉnh nam trung bộ

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI THÁI THỊ PHƢƠNG LAN TRÁCH NHIỆM CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN CÁC TỈNH NAM TRUNG BỘ LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2020 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI THÁI THỊ PHƢƠNG LAN TRÁCH NHIỆM CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN CÁC TỈNH NAM TRUNG BỘ Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 9380102 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: GS. TS. PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án tiến sĩ “Trách nhiệm công vụ của công chức theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn các tỉnh Nam Trung Bộ” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, trích dẫn trong Luận án đảm bảo tính chính xác và trung thực. NGƢỜI CAM ĐOAN Thái Thị Phƣơng Lan MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI .............................................................................................................................. 7 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến trách nhiệm công vụ của công chức .......................................................................................................................... 7 1.1.1. Những nghiên cứu lý luận về trách nhiệm công vụ của công chức ........... 7 1.1.2. Những nghiên cứu về thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức ............................................................................ 18 1.1.3. Những nghiên cứu về các giải pháp tăng cường thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức ....................................................................................... 21 1.2. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu ....................................................... 23 1.3. Những vấn đề luận án cần giải quyết.............................................................. 25 1.4. Giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu ................................................................... 26 1.4.1. Giả thuyết nghiên cứu .............................................................................. 27 1.4.2. Câu hỏi nghiên cứu................................................................................... 28 Chƣơng 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC ................................................................................................ 30 2.1. Khái niệm về công chức, công vụ và trách nhiệm công vụ của công chức .... 30 2.1.1. Khái niệm công chức ................................................................................ 30 2.1.2. Khái niệm về công vụ............................................................................... 34 2.1.3. Khái niệm, đặc điểm trách nhiệm công vụ ............................................... 37 2.2. Điều chỉnh pháp luật đối với trách nhiệm công vụ của công chức................. 45 2.2.1. Quyền, nghĩa vụ của công chức ............................................................... 45 2.2.2. Thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức ........................................ 47 2.2.3. Các biện pháp bảo đảm trách nhiệm công vụ của công chức .................. 56 2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến trách nhiệm công vụ của công chức .................... 59 2.3.1. Năng lực, nhận thức, ý thức của công chức ............................................. 59 2.3.2. Đạo đức công vụ của công chức .............................................................. 60 2.3.3. Chính trị và pháp luật ............................................................................... 61 2.3.4. Điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội ............................................................ 62 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TRẠNG THỰC HIỆN TRÁCH NHIỆM CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC TẠI CÁC TỈNH NAM TRUNG BỘ.............................................................................................................. 65 3.1. Thực trạng pháp luật về trách nhiệm công vụ của công chức ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay .......................................................................................................... 65 3.1.1. Pháp luật về trách nhiệm công vụ của công chức ở Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2008 ............................................................................................ 65 3.1.2. Thực trạng pháp luật về trách nhiệm công vụ của công chức từ khi có Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đến nay ....................................................... 70 3.2. Những yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến trách nhiệm công vụ của công chức tại các tỉnh Nam Trung Bộ.......................................................................................... 86 3.2.1. Về chính trị, pháp luật .............................................................................. 86 3.2.2. Về kinh tế, văn hóa, xã hội ....................................................................... 87 3.2.3. Về đội ngũ công chức ............................................................................... 88 3.2.4. Về công tác cải cách hành chính .............................................................. 89 3.3. Thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức tại các tỉnh Nam Trung Bộ .. 90 3.3.1. Kết quả ban hành các quy định về trách nhiệm công vụ của công chức.. 90 3.3.2. Thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức đối với cơ quan hành chính nhà nước ................................................................................................... 96 3.3.3. Thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức đối với xã hội ................. 100 3.3.4. Thực hiện các biện pháp bảo đảm trách nhiệm công vụ của công chức 104 3.3.5. Những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế .............................. 109 Chƣơng 4: CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG THỰC HIỆN TRÁCH NHIỆM CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC TẠI CÁC TỈNH NAM TRUNG BỘ ............ 116 4.1. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm công vụ của công chức ...................................................................................................................... 116 4.1.1. Quy định xác định phạm vi đối tượng là công chức, trách nhiệm công vụ của công chức ................................................................................................... 116 4.1.2. Hoàn thiện các quy định về quyền và nghĩa vụ của công chức ............. 118 4.1.3. Hoàn thiện quy định về thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức 122 4.1.4. Hoàn thiện các quy định về biện pháp bảo đảm trách nhiệm công vụ của công chức.......................................................................................................... 130 4.2. Một số giải pháp cụ thể nhằm tăng cường thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức ............................................................................................................. 139 4.2.1. Nâng cao nhận thức, ý thức của công chức về trách nhiệm công vụ ..... 139 4.2.2. Nâng cao trình độ chuyên môn của công chức ...................................... 142 4.2.3. Xây dựng văn hóa công vụ ..................................................................... 143 4.2.4. Tạo động lực làm việc ............................................................................ 144 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 148 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ..................................................................... 149 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. 150 PHỤ LỤC ............................................................................................................... 171 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Cải cách hành chính : CCHC Cơ quan hành chính nhà nước : CQHCNN Cơ quan nhà nước : CQNN Dịch vụ công : DVC Đơn vị sự nghiệp : ĐVSN Hội đồng nhân dân : HĐND Khiếu nại, tố cáo : KNTC Ủy ban nhân dân : UBND Văn bản quy phạm pháp luật : VBQPPL DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 3.1. Đánh giá kết quả thực hiện trách nhiệm công vụ ................................. 82 Biểu đồ 3.2. So sánh chỉ số về công chức gây phiền hà, sách nhiễu năm 2017, 2018 ..... 84 Biểu đồ 3.3. Đánh giá về mối tương quan giữa quyền và nghĩa vụ của công chức trong thực thi công vụ hiện nay tại các tỉnh Nam Trung Bộ ................................... 108 Biểu đồ 3.4. Sự phân biệt rõ ràng giữa trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể tại các tỉnh Nam Trung Bộ ...................................................................................... 110 Biểu đồ 3.5. Đánh giá về năng lực của công chức hiện nay tại các tỉnh Nam Trung Bộ......................................................................................................... 114 Biểu đồ 3.6. Đánh giá về đạo đức công vụ của công chức hiện nay tại các tỉnh Nam Trung Bộ ................................................................................................................. 114 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nguồn nhân lực được xác định là yếu tố then chốt quyết định sự thành công hay thất bại của cơ quan, tổ chức; chính vì vậy, mọi cơ quan, tổ chức đều phải tập trung đầu tư, phát triển nguồn nhân lực, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng không phải là trường hợp ngoại lệ. Thông qua hoạt động thực tiễn cho thấy, nguồn nhân lực trong các cơ quan hành chính nhà nước chính là đội ngũ công chức – là chủ thể cơ bản, quan trọng trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và bảo vệ quyền, lợi ích của nhân dân. Hoạt động công vụ của công chức gắn liền với việc thực hiện quyền, nghĩa vụ nhằm mục tiêu phục vụ nhu cầu của người dân, xã hội và nhiệm vụ của Nhà nước, vì vậy, hoạt động này được xem là trách nhiệm công vụ của công chức. Trách nhiệm công vụ có thể là sự gánh chịu hậu quả pháp lý do không thực hiện hay thực hiện không đúng các nghĩa vụ, bổn phận, hay vi phạm pháp luật, có thể là việc công chức tự thức về quyền và nhiệm vụ được phân công cũng như bổn phận phải thực hiện các quyền và nhiệm vụ đó; tuy nhiên, một nền công vụ hiệu lực, hiệu quả đều dựa trên cơ sở đề cao tính trách nhiệm với tinh thần tận tụy, mẫn cán và làm tròn bổn phận của công chức một cách tự nguyện, tự giác. Với nghĩa quan trọng như vậy, bất kỳ nhà nước nào, cũng phải xây dựng một nền công vụ hiệu lực, hiệu quả và nhấn mạnh đến vấn đề trách nhiệm công vụ với khía cạnh chủ động nghĩa là công chức tự ý thức, tự nguyện, tự giác thực hiện bổn phận, nhiệm vụ cũng như việc vận dụng sáng tạo trong trường hợp sử dụng pháp luật, khả năng đoán định để thực hiện công vụ do nhà nước giao; phải thực hiện đúng pháp luật và đạt được kết quả tốt nhất, với chi phí thấp nhất, đáp ứng yêu cầu phục vụ nhân dân, trường hợp công chức thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, nhưng chưa tạo được kết quả theo yêu cầu thì chưa thể coi là hoàn thành trách nhiệm công vụ. Ngoài ra, nghiên cứu về trách nhiệm công vụ của công chức có nghĩa cả về khoa học lẫn thực tiễn vì một số l do như sau: Thứ nhất, văn bản pháp luật liên quan đến trách nhiệm công vụ còn chưa quy định đầy đủ, rõ ràng về: quyền và nghĩa vụ; trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá 1 nhân; làm việc một cách cầm chừng thì xử l như thế nào; quy chế đánh giá công chức chưa gắn với kết quả, hiệu quả công việc; cơ chế phân cấp quản lý công chức. Thứ hai, trách nhiệm công vụ của công chức còn chịu ảnh hưởng nhiều yếu tố như: các yếu tố thuộc về nhà nước (thể chế, tổ chức bộ máy, tài chính, nhân sự); các yếu tố về điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội, công dân; đặc biệt, yếu tố gắn liền với bản thân công chức đó là nhận thức, trình độ chuyên môn đã tác động đến tính chủ động hay thụ động của công chức trong thực thi công vụ. Xuất phát từ nhận thức về tầm quan trọng về công chức, trách nhiệm công vụ của công chức; tính bất cập, vướng mắc của pháp luật, việc thực thi pháp luật về trách nhiệm công vụ của công chức; đồng thời, với mục đích cần nghiên cứu thực tiễn thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức trên một phạm vi không gian nhất định để có cái nhìn sâu sắc hơn, cụ thể hơn, tác giả lựa chọn khu vực Nam Trung Bộ, đây là khu vực hiện nay đang phát triển mạnh về kinh tế xã hội, đặc biệt về kinh tế du lịch, thu hút đầu tư, đòi hỏi công chức phải có nhận thức về trách nhiệm công vụ, có kiến thức đa chiều, có tầm nhìn chiến lược và phải có kỹ năng quản l hiện đại không phải cảm tính như sự chi phối yếu tố văn hóa nông nghiệp; tuy nhiên, thực tế cũng đã nảy sinh nhiều trường hợp vi phạm của công chức gây bức xúc trong dư luận xã hội và cũng chưa có nghiên cứu nào trực tiếp về trách nhiệm công vụ của công chức tại khu vực này. Vì vậy, tác giả chọn đề tài “Trách nhiệm công vụ của công chức theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn các tỉnh Nam Trung Bộ” để thực hiện luận án tiến sĩ luật học của mình và kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ góp phần vào việc hoàn thiện khung pháp lý của nhà nước, cũng như tăng cường việc thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu mà luận án hướng đến là đề xuất một số giải pháp và kiến nghị phù hợp góp phần tăng cường việc thực hiện trách niệm công vụ trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận về trách niệm công vụ của công chức và thực tiễn thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức tại các tỉnh Nam Trung Bộ. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt mục đích trên, cần thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu cơ bản sau: 2 Một là, sưu tầm, tra cứu, thu thập các tài liệu, công trình khoa học trong nước và nước ngoài liên quan trực tiếp, gián tiếp đến đề tài của luận án để đưa ra danh mục những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu thông qua hệ thống câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu. Hai là, hệ thống hóa, phân tích, đánh giá những vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm, vai trò, các yếu tố ảnh hưởng, sự điều chỉnh pháp luật đối với trách nhiệm công vụ của công chức. Ba là, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức từ thực tiễn các tỉnh Nam Trung Bộ, để từ đó chỉ ra những hạn chế, bất cập trong các quy định pháp luật và thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức làm hạn chế hiệu quả hoạt động của công chức. Bốn là, đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và tăng cường việc thực hiện trách nhiệm công vụ ở Việt Nam nói chung và các tỉnh Nam Trung Bộ nói riêng hiện nay. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án tập trung nghiên cứu về các vấn đề lý luận về trách nhiệm công vụ của công chức, các quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về nội dung: luận án tập trung nghiên cứu làm rõ các quy định pháp luật và thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức với khía cạnh chủ động đó là việc công chức tự thức về quyền, nhiệm vụ được phân công, bổn phận phải thực hiện, tự nguyện thực hiện các quyền, nhiệm vụ; tác giả không nghiên cứu trách nhiệm công vụ của công chức với khía cạnh thụ động đó là sự gánh chịu hậu quả pháp lý do không thực hiện hay thực hiện không đúng các nghĩa vụ, tuy nhiên trong luận án tác giả cũng đề cập một vài nội dung về trách nhiệm theo khía cạnh thụ động để chứng minh việc thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức và tính kỷ luật, kỷ cương của nền công vụ. 3 Về đối tượng: trong phạm vi đề tài này, tác giả chỉ nghiên cứu đối tượng là công chức làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước, mà không nghiên cứu đối tượng là công chức làm việc trong các cơ quan khác của nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, cơ quan, đơn vị lực lượng vũ trang. Đội ngũ công chức làm việc tại các cơ quan hành chính nhà nước là lực lượng chiếm đa số trong đội ngũ công chức của Việt Nam, đã thể hiện được tính đại diện về đối tượng nghiên cứu với nội dung trách nhiệm công vụ của công chức theo khía cạnh chủ động. Về thời gian: từ năm 2010 đến nay. Tuy nhiên, cũng nghiên cứu quá trình, xu hướng vận động và phát triển của pháp luật về trách nhiệm công vụ của công chức để đảm bảo tính hệ thống. Về không gian: luận án nghiên cứu theo phạm vi không gian tại các tỉnh Nam Trung Bộ, qua khảo sát nghiên cứu về đặc thù kinh tế, văn hóa, xã hội cũng như hoạt động của công chức tại các cơ quan hành chính nhà nước gần như mang tính chất tương đồng và vì vậy, tác giả xác định nghiên cứu ở một số tỉnh bao gồm Đà Nẵng, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Khánh Hòa, chiếm số lượng 5/8 tỉnh, thành phố để thể hiện tính đại diện cho việc nghiên cứu. 4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Phương pháp luận Để thực hiện đề tài luận án, tác giả luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - LêNin. Đồng thời, vận dụng tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng, Nhà nước ta về xây dựng đội ngũ công chức, trách nhiệm công vụ của công chức. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu, tác giả cũng sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học, cụ thể như sau: Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng xuyên suốt trong luận án để phân tích, tổng hợp các tài liệu, công trình khoa học, hệ thống văn bản liên quan đến công vụ, công chức, trách nhiệm công vụ, tác giả luận án sẽ có cái nhìn tổng quát, đầy đủ và sâu sắc về các vấn đề liên quan đến luận án; phát hiện những hạn chế, bất cập để việc đề xuất các giải pháp, kiến nghị có tính khoa học và phù hợp. 4 Phương pháp so sánh được sử dụng để so sánh các vấn đề nghiên cứu giữa trong nước và nước ngoài về lý luận, thực tiễn nhằm học tập và rút ra các giá trị tham khảo cho Việt Nam nói chung và khu vực Nam Trung Bộ nói riêng. Phương pháp lịch sử, đối chiếu được sử dụng chủ yếu đối với nội dung nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển pháp luật về trách nhiệm công vụ của công chức ở Việt Nam qua các giai đoạn cụ thể nhằm nhận diện đặc điểm trách nhiệm công vụ trong từng thời kỳ, các bước tiến trong nhận thức của công chức đối với hoạt động công vụ. Phương pháp khảo sát dùng để thu thập ý kiến của một số công chức trong cơ quan hành chính nhà nước ở các tỉnh Nam Trung Bộ về thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức. Với phương pháp này, tác giả luận án tiến hành xây dựng bảng hỏi gắn với địa bàn khảo sát bao gồm một số tỉnh thuộc khu vực Nam Trung Bộ (Đà Nẵng, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định và Khánh Hòa); đối tượng khảo sát ý kiến: công chức đang làm việc ở một số cơ quan hành chính nhà nước trên cơ sở số lượng công chức của một số tỉnh thuộc khu vực Nam Trung Bộ và lấy tỷ lệ 10% tổng số công chức của mỗi tỉnh, trong đó, theo thống kê của Sở Nội vụ các tỉnh đến tháng 01/2019 về số lượng công chức của các cơ quan hành chính nhà nước như: thành phố Đà Nẵng 1.924 người; tỉnh Quảng Nam 3.344 người, tỉnh Quảng Ngãi 2.233 người, tỉnh Bình Định 2.279 người, tỉnh Khánh Hòa 2.033 người; hình thức khảo sát phát bảng hỏi trực tiếp và khảo sát trực tuyến bằng công cụ Google, tổng số phiếu phát ra 1.177, thu lại 725 phiếu. Phương pháp tiếp cận đa ngành, liên ngành được sử dụng nghiên cứu trên góc độ của nhiều ngành khoa học khác nhau như: L luận nhà nước và pháp luật, luật Hiến pháp và Luật Hành chính, chính sách công, hành chính nhà nước, để thấy sự tác động đa chiều, đa lĩnh vực đến vấn đề nghiên cứu của luận án. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Thứ nhất, luận án góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về trách nhiệm công vụ của công chức, đưa ra khái niệm trách nhiệm công vụ; đặc điểm, vai trò của trách nhiệm công vụ; điều chỉnh pháp luật đối với trách nhiệm công vụ của công chức; nghiên cứu và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện trách nhiệm công vụ nhằm tác động tính tự giác, tự nguyện của công chức. 5 Thứ hai, luận án đánh giá một cách khách quan, có hệ thống thực trạng pháp luật ở Việt Nam và thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức gắn với phạm vi không gian cụ thể khu vực Nam Trung Bộ. Chỉ ra những hạn chế, bất cập, những khiếm khuyết trong các quy định pháp luật, thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức. Thứ ba, luận án nghiên cứu đề xuất các giải pháp có tính khả thi, khoa học để hoàn thiện pháp luật và tăng cường thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức tại Việt Nam nói chung và các tỉnh Nam Trung Bộ nói riêng. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Về mặt lý luận: Luận án góp phần sáng tỏ những vấn đề lý luận về trách nhiệm công vụ của công chức làm cơ sở cho việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật và tăng cường việc thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức tại Việt Nam nói chung và các tỉnh Nam Trung Bộ nói riêng. Về mặt thực tiễn: Thứ nhất, kết quả nghiên cứu của luận án là tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập tại các cơ sở đào tạo các chuyên gia pháp luật, hành chính ở nước ta hiện nay về trách nhiệm công vụ. Thứ hai, những kết quả nghiên cứu của luận án làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan hành chính nhà nước trong việc hoàn thiện thể chế pháp luật, thực tiễn thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức. 7. Cấu trúc của luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung Luận án được kết cấu gồm 04 chương như sau: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Chương 2: Những vấn đề lý luận về trách nhiệm công vụ của công chức Chương 3: Thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức tại các tỉnh Nam Trung Bộ Chương 4: Các giải pháp tăng cường thực hiện trách nhiệm công vụ của công chức tại các tỉnh Nam Trung Bộ 6 Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến trách nhiệm công vụ của công chức Các nghiên cứu về trách nhiệm công vụ của công chức liên quan nhiều ngành khoa học như pháp luật, chính sách công, quản l nhà nước, tâm lý, để phục vụ nhiệm vụ nghiên cứu của luận án, tác giả lựa chọn một số nghiên cứu được xem là liên quan trực tiếp đến các vấn đề của luận án nhằm đánh giá tình hình nghiên cứu ở nước ngoài, trong nước và có thể sắp xếp các nghiên cứu theo các nhóm vấn đề. 1.1.1. Những nghiên cứu lý luận về trách nhiệm công vụ của công chức 1.1.1.1. Những nghiên cứu liên quan đến khái niệm công chức, công vụ và trách nhiệm công vụ của công chức Thứ nhất, các nghiên cứu liên quan đến khái niệm công chức Các nghiên cứu về quan niệm công chức của nước ngoài, có thể kể đến nghiên cứu của Christopher Balmford, MD“Public officer’s obligations etc. for an Australia “PTY LTD”company”[210] (Dịch là: Nghĩa vụ công chức đối với công ty ở Australia) hay theo quy định Luật công vụ của Australia“Public service Act 1999, No. 147”[215] ghi nhận “Công chức” là tất cả những người được tuyển dụng để thay mặt Liên bang thực hiện những nhiệm vụ trong một bộ phận hoặc cơ quan thi hành. Theo East Asian Institute at National University of Singapore [203]“China's civil service refome: an update”(Dịch là: Cải cách công vụ của Trung Quốc: bản cập nhật) và Luật công vụ của Trung Quốc“The civil service law of the People’s Republic of China”[216], công chức được hiểu là những người công tác trong cơ quan của nhà nước, mặt trận chính hiệp, tổ chức chính trị, trừ nhân viên phục vụ. Hay khái niệm về công chức ở Pháp đó là những công chức làm việc trong hệ thống hành pháp, trong các công sở nhà nước khác và công sở tự quản; đồng thời, những công chức này có đặc điểm chung là công việc của họ có tính ổn định thường xuyên và liên tục [149]. Ngoài ra, tác giả cũng nghiên cứu quan niệm về công chức của Cộng hòa Liên bang Đức, Liên bang Nga, Vương quốc Anh cho thấy đều có những định nghĩa riêng phụ thuộc yếu tố kinh tế, chính trị, văn hóa, thể chế. 7 Các nghiên cứu về quan niệm công chức ở trong nước có thể đề cập đến một số công trình cụ thể như: Dưới góc độ giáo trình“Luật hành chính Việt Nam” của Trường Đại học Luật Hà Nội;“Luật hành chính Việt Nam” của Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh hay dưới góc độ các sách chuyên khảo, cụ thể như: tác giả Nguyễn Duy Phương“Hoàn thiện cơ chế điều chỉnh pháp luật về công chức, công vụ ở Việt Nam hiện nay”[104], Trần Anh Tuấn“Pháp luật về công vụ, công chức của Việt Nam và một số nước trên thế giới”[149] đã luận giải khái niệm về công chức của các nước trên thế giới, Việt Nam và cho rằng công chức là công dân của quốc gia, được tuyển dụng, bổ nhiệm, giao giữ công việc thường xuyên trong cơ quan nhà nước (CQNN), cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN), hưởng lương từ ngân sách. Đối với tác giả Nguyễn Cảnh Hợp [65]“Thể chế công vụ”, tác giả Nguyễn Thị Hồng Hải [50]“Quản lý thực thi công vụ theo định hướng kết quả”, tác giả Trần Nghị [90]“Trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước” cho rằng công chức được xác lập từ các đặc trưng về phương thức trở thành công chức, về tính chất công việc, về nơi làm việc. Ngoài ra, dưới góc độ các Luận án Tiến sĩ, có thể đề cập một số công trình của tác giả Chu Xuân Khánh“Hoàn thiện việc xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước chuyên nghiệp ở Việt Nam”[77] nghiên cứu quan niệm về công chức của một số quốc gia và khẳng định rằng công chức là một khái niệm mang tính lịch sử; tác giả Lê Như Thanh“Cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền, trách nhiệm của công chức Việt Nam hiện nay”[123] cho rằng công chức thuộc biên chế nhà nước, phải gắn với thực thi công vụ trên cơ sở nhân danh nhà nước. Hay tác giả Tạ Ngọc Hải“Hoàn thiện pháp luật công chức, công vụ đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước”[52] và tác giả Cao Minh Công [28]“Trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở nước ta hiện nay” cũng cho rằng công chức là người được giao thực hiện công vụ thường xuyên trong CQHCNN, được xếp vào ngạch hành chính, hưởng lương từ ngân sách nhà nước. 8 Thứ hai, các nghiên cứu liên quan đến khái niệm công vụ Các nghiên cứu nước ngoài về quan niệm công vụ, bài viết“Public Sector Modernisation: Modernising Public Employment” của tổ chức OECD [211] (Dịch là: Hiện đại hóa khu vực công: Hiện đại hóa công vụ), cho rằng cấu trúc công vụ đó là công chức khác nhau từ các loại công việc; công vụ phải được quy định bởi pháp luật và mang tính pháp lý. William Fox và Ivan H.Meyer [192],“Từ điển Hành chính công” cho rằng công vụ là công việc của công chức, với quan điểm này mới đề cập đến chủ thể của hoạt động công vụ, chưa đề cập đến chức năng, nhiệm vụ cụ thể hay đặc trưng của công vụ như thế nào. Quan niệm về công vụ ở Anh, Mỹ theo nghiên cứu của Collins“Collins English dictionary”[201] (Dịch là: Từ điển tiếng Anh Collins) cho rằng công vụ ở Anh là quản l , điều hành công việc của cơ quan công quyền và cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng, còn công vụ ở Mỹ được xem là một số dịch vụ được thực hiện cho công chúng mà không tính phí trực tiếp. Các nghiên cứu về quan niệm công vụ ở trong nước có thể đề cập đến một số nghiên cứu của tác giả Nguyễn Duy Phương [104], Trần Anh Tuấn [149] đã luận giải khái niệm về công vụ là hoạt động đem lại lợi ích chung cho mọi người và gắn liền với nhà nước. Hay tác giả Phạm Hồng Thái“Pháp luật về công vụ và đạo đức công vụ”[127] cũng đã bàn về chế độ công vụ là lĩnh vực quan hệ mang tính chất chính trị - pháp lý, chịu ảnh hưởng bởi chính trị nhưng cũng độc lập tương đối với chính trị; chế độ công vụ gắn liền với công chức để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Hay tác giả Nguyễn Cảnh Hợp [65], tác giả Nguyễn Thị Hồng Hải [50], tác giả Trần Nghị [90] cho rằng công vụ gắn liền với quyền lực nhà nước và được thực hiện bởi đội ngũ công chức. Ngoài ra, theo tác giả Trần Quốc Hải trong Luận án Tiến sĩ“Hoàn thiện thể chế công vụ ở nước ta hiện nay”[53] cho rằng công vụ là một loại lao động xã hội, là công việc nhà nước mang tính chất quyền lực – pháp l được thực hiện bởi CQNN hoặc những người được ủy quyền, điều này gợi mở cho tác giả luận án hướng nghiên cứu về mô hình việc làm để kết hợp thực hiện hợp đồng công vụ trong vấn đề nghiên cứu của bản thân. 9 Thứ ba, các nghiên cứu liên quan đến khái niệm trách nhiệm công vụ Các nghiên cứu về quan niệm trách nhiệm công vụ của công chức ở nước ngoài được các tác giả nghiên cứu ở các góc độ khác nhau, cụ thể: Theo tác giả Considine, Mark,“The End of the Line?Accountable Governance in the Age of Networks, Partnerships, and joined-Up Services”[209] (Dịch là: trách nhiệm quản trị trong thời đại công nghệ, hợp tác và các dịch vụ hợp nhất), sử dụng thuật ngữ “Accountability” để diễn đạt trách nhiệm là nghĩa vụ pháp lý phải tôn trọng những lợi ích hợp pháp của chủ thể khác và nghĩa vụ này bị ảnh hưởng bởi các quyết định, chương trình, sự can thiệp. Hay theo O’Connell“Program Accountability as an Emergent Property: The Role of Stakeholders in a Program’s Field”[212] (Dịch là: Trách nhiệm như là sự cần thiết: Vai trò của các bên liên quan trong chương trình, chính sách) sử dụng thuật ngữ “Accountability” dùng để chỉ trách nhiệm phải thực hiện các công việc theo các yêu cầu của công chúng. Cũng sử dụng thuật ngữ “Accountability” nhưng tác giả Koppell, Jonathan GS, Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder” (Dịch là: Các loại hình trách nhiệm) [206], tác giả Mark Bovens,“Public Acountability: A framework for the analysis and assessment of accountability arrangements in the public domain”[197] (Dịch là: Trách nhiệm công: Khuôn khổ để phân tích và đánh giá các thỏa thuận trách nhiệm trong lĩnh vực công) cho rằng trách nhiệm được hiểu là nghĩa vụ giải thích và biện minh cho những hoạt động, đó là trách nhiệm giải trình. Theo các tác giả Jossey - Bass, Howard Gardner“Responsibility at work” [195] (Dịch là: Trách nhiệm trong công việc) lại sử dụng “Responsibility” để định nghĩa về trách nhiệm đó là trách nhiệm gắn kết với tính tự nguyện, tính tích cực của cá nhân khi thực hiện công việc. Cũng sử dụng “Responsibility”, tác giả W.Bradley Wendel“Professional Responsibility”[218] (Dịch là: Trách nhiệm nghề nghiệp) đưa ra quan điểm trách nhiệm nghề nghiệp là nghĩa vụ, bổn phận thực thi công vụ trên cơ sở phán quyết và lựa chọn của cá nhân; hay theo tác giả Agcas“Civil Service administrators” [194], đó là nhiệm vụ khác nhau tùy theo vị trí làm việc và mức độ trách nhiệm của cá nhân. 10 Đồng thời, cũng có một số tác giả trong công trình nghiên cứu về trách nhiệm sử dụng thuật ngữ “Liability” cụ thể như: nhóm tác giả R. G. Frey, Christopher W.Morris“Liability and Responsibility: Essay in law and morals”[204] (Dịch là: Trách nhiệm trong luật và đạo đức) hay Brill“Differences between Responsibility Liability”[199] (Dịch là: Sự phân biệt giữa các từ trách nhiệm) cho rằng thuật ngữ “Liability” như là trách nhiệm pháp l đối với hậu quả hay hành vi của một người được thi hành bằng các biện pháp như dân sự, hình sự trong trường hợp gây ra thiệt hại. Bên cạnh đó, cũng đã nghiên cứu so sánh các nước Australia, Hà Lan, New Zealand, Vương quốc Anh để chỉ ra rằng quan niệm về trách nhiệm công vụ của các nước là khác nhau do các quy định pháp lý, sự đáp ứng và hài lòng của công dân. Các nghiên cứu quan niệm về trách nhiệm công vụ ở trong nước thường có hai hướng nghiên cứu về trách nhiệm công vụ, cụ thể: Xét theo nghĩa thụ động có thể kể đến các nghiên cứu của tác giả Nguyễn Cảnh Hợp [65], tác giả Nguyễn Thị Hồng Hải [50], tác giả Trần Nghị [90], tác giả Nguyễn Minh Đoan“Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm pháp lý của nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức, cơ quan nhà nước ở Việt Nam”[43] hay tác giả Trần Quyết Thắng“Nhận diện nhà nước pháp quyền”[129] cho rằng trách nhiệm công vụ là một dạng trách nhiệm pháp lý - phải gánh chịu hậu quả bất lợi khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, cũng phải đề cập một số nghiên cứu thể hiện qua các tạp chí chuyên ngành như: Trần Anh Tuấn“Vấn đề công vụ và trách nhiệm công vụ trong luật cán bộ, công chức”[149], Phan Anh Hồng“Nhận diện đạo đức công chức và trách nhiệm công vụ”[66], Lương Thanh Cường“Luận bàn về trách nhiệm công vụ”[30] xác định trách nhiệm của công chức phải xem xét giữa định và hậu quả, quy kết trách nhiệm gắn kết với con người chứ không phải vị trí công việc. Xét theo nghĩa chủ động có thể kể đến một số nghiên cứu như Học viện Hành chính Quốc gia“Mấy vấn đề về công vụ và công chức nước Cộng hòa Pháp”[57], “Những vấn đề về tổ chức nhà nước và công vụ công chức”[58] bàn về trách nhiệm công vụ là phải làm tròn bổn phận của bản thân một cách liên tục. Hay tác giả Cao Minh Công [28] cho rằng trách nhiệm là việc thực hiện bổn phận, nghĩa vụ của mình đối 11 với người khác, với xã hội một cách tự giác. Như vậy, trách nhiệm gắn kết với tính tự nguyện, tính tích cực của cá nhân, sử dụng đúng thẩm quyền trong thực thi công vụ sẽ là yếu tố được tác giả luận án tiếp cận và phát triển trong đề tài luận án. Nhìn chung, hầu hết các công trình về trách nhiệm công vụ của công chức theo khía cạnh thụ động, rất ít công trình nghiên cứu trách nhiệm công vụ theo khía cạnh chủ động. Việc nghiên cứu này giúp tác giả luận án thấy rõ những nguyên nhân dẫn đến hành vi vi phạm và hậu quả bất lợi phải gánh chịu như thế nào để đề xuất một số giải pháp tăng cường tính chủ động thực hiện công vụ của công chức. 1.1.1.2. Những nghiên cứu liên quan đến điều chỉnh pháp luật đối với trách nhiệm công vụ của công chức Thứ nhất, các nghiên cứu liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công chức Các nghiên cứu liên quan đến các quy định về quyền, nghĩa vụ của công chức ở nước ngoài chủ yếu được nghiên cứu qua các quy định Luật công vụ của một số nước như Australia [215], Trung Quốc [216], Cộng hòa Liên bang Đức, Liên bang Nga, Vương quốc Anh [147] hay Luật công vụ của Albania“Law No.152/2013 on Civil servants”[214] (Dịch là: Luật số 52/2013 về công chức) đều chỉ ra rằng pháp luật về trách nhiệm công vụ của công chức bao gồm nghĩa vụ, quyền và chịu trách nhiệm. Hầu hết, về nghĩa vụ của công chức đều đề cập nghĩa vụ trung thành với đất nước, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, giữ gìn bí mật nhà nước, mẫn cán trong công việc và hướng đến phục vụ nhu cầu của người dân; về quyền cũng quy định về chế độ, chính sách liên quan đến công chức; đồng thời, quy định về trách nhiệm của công chức gắn với hậu quả pháp lý khi thực hiện công vụ sai quy định. Theo Francisco Cardona“Liabilities and discipline of civil servants”[200] (Dịch là: Trách nhiệm pháp lý và kỷ luật của công chức) để thực hiện trách nhiệm của công chức cần quy định về nghĩa vụ như: trung thành Hiến pháp, các nghĩa vụ pháp lý khác, tuân thủ các quy định về hành vi; về quyền như: được hưởng các quyền cơ bản của công dân, được tự do trong phát triển hoạt động chuyên môn, được bảo vệ khi chịu sự tác động ngoài phạm vi trách nhiệm của họ khi các chủ thể có thẩm quyền khác lạm quyền, ngoài ra, họ cũng phải chịu trách nhiệm gắn với vị trí công việc. Hay theo quan điểm của OEDC [211], thực thi công vụ phải tuân thủ 12