Tài liệu Tổ chức và hoạt động của hđdt và các ủy ban của quốc hội theo hiến pháp 2013 (luận văn thạc sĩ luật học)

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi. Các tài liệu, số liệu trình bày trong Luận văn là trung thực. Luận văn là tập hợp các nhận xét, đánh giá của tôi trên cơ sở nhìn nhận các khía cạnh thực tế một cách khách quan cũng như tham khảo chọn lọc các sách chuyên khảo, các công trình khoa học, luận văn, luận án, báo chí…đã nghiên cứu và đề cập trước đó. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Xác nhận của giáo viên hướng dẫn 2 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN STT Từ viết tắt Nghĩa đầy đủ 1 XHCN Xã hội chủ nghĩa 2 HĐDT Hội đồng dân tộc 3 HĐND Hội đồng nhân dân 4 QPPL Quy phạm pháp luật 5 TANDTC Tòa án nhân dân tối cao 6 UBLT Uỷ ban lâm thời 7 UBKT Ủy ban kinh tế 8 UBPL Uỷ ban pháp luật 9 UBTP Uỷ ban tư pháp 10 VKSNDTC Viện kiểm sát nhân dân tối cao MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài 1 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài 3 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 4 4. Câu hỏi nghiên cứu của luận văn 5 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài 5 6. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài 6 7. Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn 7 8. Cơ cấu của luận văn 8 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG DÂN TỘC, CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI 9 1.1. Khái niệm, tính chất Tổ chức HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 9 1.1.1. Khái niệm Tổ chức HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 9 1.1.2. Đặc điểm Tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 12 1.2. Khái niệm, đặc điểm Hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 17 1.2.1. Khái niệm Hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 17 1.2.2. Đặc điểm hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 20 1.3. Vị trí, vai trò của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 26 1.4. Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 29 1.5. Yêu cầu tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội trong điều kiện hiện nay 34 Kết luận chương 1 42 Chương 2. ĐÁNH GIÁ CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG DÂN TỘC, CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 43 2.1. Đánh giá các quy định của pháp luật về tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 44 2.1.1. Những điểm đổi mới trong quy định về Tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội của Hiến pháp 2013 so với Hiến pháp 1992 44 2.1.2. Đánh giá Luật Tổ chức Quốc hội 2014 trên phương diện cụ thể hóa, phù hợp, đồng bộ quy định về tổ chức HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan 48 2.2. Đánh giá các quy định pháp luật về hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay 54 2.2.1. Những điểm mới trong quy định về hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 54 2.2.2. Đánh giá Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 trên phương diện cụ thể hóa, phù hợp, đồng bộ quy định về hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan 60 Kết luận chương 2 67 Chương 3. HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG DÂN TỘC, CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 68 3.1. Một số hạn chế trong tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 68 3.1.1. Về tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 68 3.1.2. Về hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 74 3.2. Phương hướng, giải pháp hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội . 87 3.2.1. Phương hướng, giải pháp hoàn thiện tổ chức HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 87 3.2.2. Phương hướng, giải pháp hoàn thiện hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 91 Kết luận chương 3 97 KẾT LUẬN 98 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC 5 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Trong bộ máy nhà nước ta, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Quốc hội là cơ quan có quyền lập hiến và lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước như những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội, hoạt động của công dân; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với một số hoạt động của Nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, bởi vì theo quy định của Hiến pháp, ở nước ta, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Điều đó có nghĩa nhân dân là người chủ của quyền lực nhà nước. Quốc hội là cơ quan nhà nước cao nhất thực hiện quyền lực của nhân dân. Chính vì vai trò của Quốc hội là hết sức quan trọng nên việc phân chia cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động của Quốc hội sao cho Quốc hội hoạt động hiệu quả là vấn đề luôn được quan tâm. Quốc hội Việt Nam đang trong quá trình từng bước kiện toàn về tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động. Sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 thay thế Hiến pháp năm 1992 cùng với sự ra đời của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã đánh dấu những bước “Chuyển mình”, những sự hoàn thiện trong tổ chức, hoạt động của Quốc hội. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của Quốc hội trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đạt được vẫn còn tồn tại nhiều nhiều bất cập trong hoạt động lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Quốc hội hoạt động chưa phát huy được tối đa hiệu quả xuất phát từ nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan. Một trong những nguyên nhân chính phải kể đến là sự chưa hiệu quả trong hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội, các cơ quan giúp việc cho Quốc hội, được ví như là cánh tay phải của Quốc hội. 6 Trong những năm qua, với tư cách là cơ quan của Quốc hội, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội có vai trò quan trọng tham mưu cho Quốc hội trong công tác lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Thể hiện qua việc Quốc hội ban hành được một số lượng lớn các đạo luật, giám sát có hiệu quả hoạt động của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC và quyết định nhiều vấn đề quan trọng của đất nước. Hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội là một trong những yếu tố chính đảm bảo hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Hơn nữa, đặc điểm trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội Việt Nam hiện nay cho thấy rất nhiều hạn chế. Vì vậy cải tổ, bổ sung, hoàn thiện tổ chức và hoạt động các cơ quan chuyên môn của Quốc hội là một trong các biện pháp khắc phục những hạn chế đó. Như vậy, việc xây dựng HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội thực sự trở thành những cơ quan đầy đủ năng lực, trách nhiệm để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ tư vấn, tham mưu về chuyên môn cho Quốc hội, đóng vai trò là một trong những trụ cột chính của Quốc hội hiện nay, vừa là yêu cầu về chính trị, pháp lý, vừa là yêu cầu mang tính khách quan trong tiến trình đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội nói riêng cũng như trong việc đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay. Đúng như nhận định của W.Wilon1 cách đây hơn 100 năm: “Quốc hội phiên toàn thể là phiên trình diễn, Quốc hội trong các Ủy ban là Quốc hội làm việc”. Do vậy hoạt động của Quốc hội trên thực tế được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động của các cơ quan của Quốc hội. Vì thế, muốn nâng cao vai trò cũng như hiệu quả chức năng giám sát của Quốc hội thì cần phải nâng cao vai trò, hiệu quả giám sát của các cơ quan của Quốc hội, trong đó có HĐDT và các Ủy ban thường trực của Quốc hội. Trong khuôn khổ của một luận văn thạc sỹ, tác giả chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội theo Hiến pháp 2013” 1 Thomas Woodrow Wilson (28 tháng 12 năm 1856–3 tháng 2 năm 1924), là Tổng thống Hoa Kỳ thứ 28. 7 làm đề tài nghiên cứu, để tham gia bàn luận một góc nhỏ của vấn đề quan trọng và cấp thiết này, hy vọng có thể bổ sung được nguồn thông tin có giá trị cho công tác nghiên cứu khoa học, giảng dạy, đồng thời góp phần đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội ở Việt Nam. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Trong thời gian qua, cùng với chủ trương lớn được nêu trong các văn kiện của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, trong quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến chất lượng hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội đã được nhiều nhà khoa học, các vị đại biểu Quốc hội, các chuyên gia quan tâm đề cập đến trong nhiều công trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến chủ đề luận văn. Phải kể đến một số công trình nổi bật và mới nhất kể từ khi Hiến pháp năm 2013 ra đời như Đề tài cấp bộ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội”, (2013) do TS. Trần Thị Quốc Khánh làm chủ nhiệm2; Đề tài cấp bộ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng và hoàn thiện quy định của pháp luật về hoạt động báo cáo, giải trình tại HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội ở nước ta hiện nay”, (2014) do PGS.TS Đinh Xuân Thảo làm Chủ nhiệm3. Về tình hình nghiên cứu ở nước ngoài, có rất nhiều công trình nghiên cứu về các Ủy ban của Nghị viện có giá trị xuyên thời gian. Tuy nhiên, do dung lượng có hạn tác giả chỉ liệt kê vài công trình trong thời gian gần đây nhất như công trình nghiên cứu của tập thể tác giả nước ngoài với tên gọi “Báo cáo nghiên cứu điều trần tại các Ủy ban của Nghị viện và khả năng áp dụng tại Việt Nam”, NXB Hồng Đức, (tài liệu tham khảo, lưu hành nội bộ) xuất bản năm 2012 với 2 tác giả nước ngoài (John Patterson và Kit Dawnay) và các tác giả trong nước (Nguyễn Đức Lam, Hoàng Minh Hiếu); công trình của William Mckay và Charles W.Johnson (2012): “Parliament and Congress: Representation and Scrutiny in the 2 Trần Thị Quốc Khánh (Chủ nhiệm đề tài) (2013), Cơ cở lý luận và thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội, Đề tài cấp bộ, Viện nghiên cứu lập pháp chủ quản. 3 Đinh Xuân Thảo (Chủ nhiệm đề tài) (2014), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng và hoàn thiện quy định của pháp luật về hoạt động báo cáo, giải trình tại HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội ở nước ta hiện nay. 8 Twenty-First Century”, trong đó có so sánh về chức năng đại diện và giám sát của cơ quan lập pháp ở các nước theo hệ thống Westminster, tiêu biểu là Nghị viện Anh và Hoa Kỳ. Về mặt lý luận, mỗi công trình, bài viết đều có những quan điểm, cách trình bày, phân tích, lý giải riêng của mình và đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức, hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội. Luận văn của tác giả đi sâu nghiên cứu về khía cạnh lý luận về sự tương đồng, sự cụ thể hóa giữa Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 vừa có hiệu lực. Không những luận án, luận văn, nghiên cứu khoa học, sách, tạp chí trong nước quan tâm đến vấn đề này mà nó còn được quan tâm, nghiên cứu nhiều ở nhiều quốc gia khác nhau, nhiều ngôn ngữ khác nhau trên thế giới. Tuy nhiên, về hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam, theo khảo cứu sơ bộ tại địa chỉ website của Liên minh thế giới (IPU) cho thấy hầu như chưa có công trình nào nghiên cứu về vấn đề này song các công trình nghiên cứu về Quốc hội, Nghị viện nói chung và các Ủy ban của Nghị viện nói riêng có giá trị tham chiếu trong quá trình nghiên cứu đề tài Luận văn. Luận văn của tác giả có sự học hỏi, vận dụng các kiến thức từ các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đó. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Là một đề tài thuộc chuyên ngành luật Hiến pháp - hành chính, những vấn đề được nêu ra trong luận văn được khái quát thông qua việc phân tích, tổng hợp những nội dung liên quan đến việc quy định của pháp luật về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn, quy chế thành viên và hoạt động xây dựng pháp luật, thẩm tra và giám sát của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013 và các quy định pháp luật hiện hành liên quan trên cơ sở so sánh đối chiếu với các QPPL trước đã hết hiệu lực, rút ra bài học kinh nghiệm cũng như đánh giá những ưu điểm tiến bộ. Trọng tâm của đề tài tập trung làm rõ những điểm mới trong quy định của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992; đánh giá sự cụ thể hoá Hiến pháp năm 2013 đối với Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và sự phù hợp của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 so 9 với Hiến pháp năm 2013 và đánh giá sự đồng bộ, thống nhất với các văn bản pháp luật khác liên quan. Luận văn cũng trình bày khái quát, sơ lược về thực tiễn triển khai thi hành Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội trong tổ chức hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội. 4. Câu hỏi nghiên cứu của luận văn Tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội theo quy định của Hiến pháp năm 2013 có những điểm mới nào so với Hiến pháp năm 1992? Những điểm mới đó đã khắc phục được những hạn chế của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức, hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội hay chưa? Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 ra đời thay thế Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 sửa đổi năm 2007 cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 về tổ chức hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội như thế nào? Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 có xung đột, mâu thuẫn, chồng chéo với Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan? 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài Cơ sở lý luận của đề tài dựa trên các quan điểm chính thức của Đảng và Nhà nước Việt Nam về hệ thống chính trị, về tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Nội dung của đề tài được trình bày trên nền tảng lý luận được nghiên cứu tổng hợp từ Hiến pháp năm 2013, các bản Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001, các văn bản pháp luật Việt Nam liên quan như Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân năm 2015 và các tài liệu pháp lý khác. Đề tài được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu của bản thân và sự đóng góp của giáo viên hướng dẫn, có tham khảo và chọn lọc phù hợp các tài liệu, các tham luận và báo cáo khoa học, cũng như sách chuyên khảo về lĩnh vực Hiến pháp cụ thể là lĩnh vực Tổ chức và hoạt động của Quốc hội và các ủy ban của Quốc hội. Dựa trên phương pháp luận của triết học Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, các nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa 10 duy vật lịch sử, các nguyên tắc của lý luận về nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng về Nhà nước, pháp luật trong thời kỳ đổi mới. Phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong quá trình thực hiện đề tài là phương pháp duy vật lịch sử, phương pháp logic, phương pháp thống kê, phương pháp rà soát, tập hợp,... Đây là những phương pháp được sử dụng chủ đạo, ngoài ra đề tài còn được thực hiện bằng các phương pháp nghiên cứu có tính đặc thù của khoa học xã hội như phương pháp phân tích, tổng hợp và so sánh giữa lý luận và thực tiễn để giải quyết các vấn đề được đặt ra trong nội dung khoa học này. 6. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài 6.1. Mục đích của luận văn Mục đích của đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội - thực trạng và đề ra giải pháp hoàn thiện. Để đạt được mục đích đó, đề tài đặt ra nhiệm vụ nghiên cứu về nguồn gốc, tính chất, vai trò, tổ chức và chức năng của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội, nhằm chỉ ra những tồn tại, đề xuất những giải pháp để tiếp tục đổi mới hoạt động đặc biệt là hoạt động thẩm tra và hoạt động giám sát nhằm góp phần phát huy vai trò của Quốc hội trong quá trình xây dựng nhà nước Việt Nam XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. 6.2. Nhiệm vụ của Luận văn Với mục đích nghiên cứu trên, luận văn có những nhiệm vụ chủ yếu sau: - Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của HĐDT và các Ủy ban trong Quốc hội nước ta. - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của hệ thống Ủy ban của Quốc hội; phương thức hoạt động của hệ thống Ủy ban của Quốc hội; các yêu cầu đặt ra đối với hoạt động của HĐDT, các Ủy ban trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam. - Đánh giá những điểm mới trong tổ chức hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 11 2014 so với Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2003 sửa đổi bổ sung năm 2007. - Đánh giá sự cụ thể hóa, sự phù hợp Hiến pháp năm 2013 về tổ chức hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. - Trên cơ sở lý luận và thực tiễn tác giả có đưa ra một số đề xuất phương hướng và giải pháp khả thi góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong thời gian tới. 7. Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn Luận văn góp phần làm sáng tỏ và sâu sắc hơn các vấn đề pháp lý về tổ chức hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội, như: - Lần đầu tiên đề cập đến Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 trong vấn đề cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 về tổ chức, hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội cũng như sự tương thích của Luật Tổ chức năm 2014 với các luật khác có liên quan đến vấn đề này. - Luận văn cũng nhận diện những yêu cầu đặt ra trong tổ chức của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay (giai đoạn hội nhập, mở cửa và xây dựng Nhà nước pháp quyền). Vấn đề hoạt động của HĐDT các Ủy ban của Quốc hội được nói đến khá nhiều tuy nhiên tổ chức của các Ủy ban này sau khi Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 ra đời lại chưa được đưa ra bàn luận đề cập nhiều. - Luận văn còn đưa ra đánh giá về sự thay đổi phát triển trong tổ chức hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001. - Luận văn cũng trình bày những quan điểm và giải pháp kiện toàn hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội ở nước ta từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực cho đến nay; đồng thời tập trung chủ yếu vào việc nhận diện, phân tích, làm rõ được những hạn chế trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan này để có cơ sở thực tiễn cho việc xây dựng quan điểm, đề xuất các giải pháp cụ thể. 12 - Cuối cùng luận văn xác lập được hệ quan điểm và đề xuất các giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức, hoạt đông của HĐDT, các Ủy ban trong điều kiện Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015…ra đời và vừa có hiệu lực. 8. Cơ cấu của luận văn Khóa luận bao gồm ba phần: phần mở đầu, phần nội dung và phần kết luận. Phần nội dung gồm ba chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội Chương 2: Đánh giá các quy định pháp luật vể tổ chức, hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay Chương 3: Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay 13 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG DÂN TỘC, CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI 1.1. Khái niệm, tính chất tổ chức HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 1.1.1. Khái niệm tổ chức HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Khái niệm “Tổ chức” được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau. Khoa học quản lý nghiên cứu tổ chức với tư cách là hệ thống con người – xã hội với những quá trình, hiện tượng và hoạt động của con người4. Để có một quan niệm khoa học về tổ chức cần phải nhận thức nó ở hai góc độ: Tổ chức với tính cách là một thực thể (Danh từ) và tổ chức với tính cách là một hoạt động (Động từ). Tổ chức, dưới góc nhìn là một thực thể được hiểu là một đơn vị xã hội bao gồm nhiều thành viên cùng gia nhập vào đơn vị xã hội đó để hoàn thành mục tiêu chung và mục tiêu cá nhân. Hay nói một cách đơn giản, tổ chức là sự liên kết của nhiều người theo một cách thức nhất định và có cùng mục đích chung. Tổ chức với tư cách là một hoạt động (chức năng tổ chức) được hiểu là quy trình thiết kế bộ máy, sắp xếp, bố trí, sử dụng và phát triển các nguồn nhân lực nhằm thực hiện các mục tiêu chung. Theo từ điển tiếng việt trực tuyến5, tổ chức có nghĩa là sắp xếp, bố trí cho thành một chỉnh thể, có một cấu tạo, một cấu trúc và những chức năng chung nhất định. Luận văn của tác giả nghiên cứu tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội dưới cả hai góc độ là các cơ quan bộ phận của Nhà nước thuộc cơ cấu của Quốc hội và dưới góc độ cách thức thiết kế, sắp xếp bố trí HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội nhằm phát huy được tối đa vai trò hỗ trợ Quốc hội thực hiện các chức năng của mình. Quốc hội nước ta được tổ chức theo mô hình là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất6. Mô hình đó được 4 Bộ nội vụ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước, tại địa chỉ: http://isos.gov.vn/Thongtinchitiet/tabid/84/ArticleId/779/language/vi-VN/Khai-ni-m-phan-lo-i-va-cac-d-c-trng-c-b-n-c-a-t-ch-c-t-giac-d-khoa-h-c-t-ch-c-nha-n-c.aspx (truy cập ngày 16/6/2016). 5 Từ điển Tiếng Việt, tại địa chỉ: http://www.informatik.uni-leipzig.de/~duc/Dict/ (truy cập ngày 17/6/2016). 6 Điều 69 Hiến pháp năm 2013 14 hình thành và phát triển dựa trên yêu cầu chủ trương phát huy vai trò làm chủ của nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và đảm bảo để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước của mình. Các bước hoàn thiện tổ chức của Quốc hội qua từng thời kỳ cũng là sự thể hiện trong thực tế chủ trương của Đảng về hoàn thiện, đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước ở nước ta. Với đặc điểm Quốc hội được tổ chức theo cơ cấu một viện đã đảm bảo được Quốc hội là nơi tập trung, thống nhất ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân, đảm bảo tính thực quyền, không chia cắt và tránh tình trạng tranh luận suông như ở hai viện của Nghị viện tư sản7. Cũng như đặc tính chung của Quốc hội nước khác, với tính chất là cơ quan hoạt động theo chế độ hội nghị, trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta cần phải có đầy đủ các cơ cấu cần thiết. HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội là một trong những cơ cấu cần thiết của Quốc hội. Chính vì vậy tổ chức HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội có hợp lý hay không ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của Quốc hội8. Hiện nay, các cơ quan của Quốc hội nước ta có HĐDT (trước đây là Ủy ban dân tộc của Quốc hội) và 9 Ủy ban9. Mặc dù việc thành lập HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam được quy định trong Hiến pháp nhưng lại không quy định cụ thể số lượng Ủy ban thường trực cũng như tên gọi cụ thể của từng Ủy ban này. Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định cụ thể việc thành lập HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội với các tên gọi và nhiệm vụ quyền hạn khác nhau. HĐDT gồm có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách và các Ủy viên khác. Ủy ban của Quốc hội gồm có Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm, Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách và các Ủy viên khác. Chủ tịch HĐDT, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội do 7 Đại học quốc gia Hà Nội, Trần Văn Thuân, Hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội nước cộng hòa XHCN Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Luật học, Hà Nội-2015, tr.36,37. 8 Đỗ Thị Như Hảo, Luận văn thạc sỹ Luật học, Hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội - Thực trạng và hướng hoàn thiện, tr.1-7, tại địa chỉ: http://repositories.vnu.edu.vn/jspui/bitstream/123456789/39085/1/TT_00050000246.pdf(truy cập ngày 17/6/2016). 9 Điều 66 Luật Tổ chức quốc hội năm 2014 15 Quốc hội bầu. Các Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách và các Ủy viên khác của HĐDT; các Phó Chủ nhiệm, Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách và các Ủy viên khác của Ủy ban do Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn. Thường trực HĐDT, Thường trực Ủy ban của Quốc hội giúp HĐDT, Ủy ban của Quốc hội giải quyết các công việc thường xuyên của Hội đồng, Ủy ban trong thời gian Hội đồng, Ủy ban không họp. Thường trực HĐDT gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên thường trực. Thường trực Ủy ban của Quốc hội gồm Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và các Ủy viên thường trực. HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội thành lập các tiểu ban để nghiên cứu, chuẩn bị các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của Hội đồng, Ủy ban. Trưởng tiểu ban phải là thành viên của Hội đồng, Ủy ban, các thành viên khác có thể không phải là thành viên của Hội đồng, Ủy ban hoặc không phải là Đại biểu Quốc hội10. Các tiểu ban này không phải là thành phần cứng nằm trong Ủy ban thường trực mà là các bộ phận lâm thời có chuyên môn sâu, được các Ủy ban thành lập nhằm cung cấp kiến thức, thông tin chuyên sâu về một số lĩnh vực nào đó để giúp Ủy ban giải quyết một công việc cụ thể của mình. Nhiệm vụ chủ yếu của HĐDT và các ủy ban của Quốc hội là thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh, các đề án, báo cáo khác do Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội giao; trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội lấy ý kiến về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thực hiện quyền giám sát và kiến nghị những vấn đề thuộc quyền hạn, nhiệm vụ của mình theo lĩnh vực đã được phân công trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và các văn bản pháp luật khác11. Do Hiến pháp không quy định giới hạn số lượng các Ủy ban thường trực mà Quốc hội được phép thành lập, cho nên Quốc hội hoàn toàn có quyền quyết định số lượng các Ủy ban này. Tuy nhiên, bởi vì số lượng, tên gọi cũng như nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của các Ủy ban thường trực quy định cụ thể trong luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, nên trong trường hợp Quốc hội thấy 10 Điều 67 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 11 Điều 75,76 Hiến pháp năm 2013 16 cần thiết phải thành lập thêm hoặc bớt chỉ có thể thực hiện thông qua việc sửa đổi Luật Tổ chức Quốc hội. Từ tính chất hoạt động của Quốc hội và yêu cầu công tác cán bộ, Hiến pháp năm 2013 quy định về các cơ quan của Quốc hội có sự đổi mới theo sự phân cấp quản lý cán bộ. Xuất phát từ kết quả hoạt động giám sát của Quốc hội (theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 nay được thay thế bởi Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015), một thiết chế mới được quy định trong Hiến pháp năm 2013, đó là UBLT của Quốc hội12. Từ Quốc hội khóa XI đến nay có khá nhiều vấn đề mới Quốc hội phải thành lập các đoàn giám sát (thực chất là UBLT) để xử lý. Phần lớn các vụ việc đó là các vụ án oan, sai hoặc các vấn đề kinh tế còn sai sót nghiêm trọng. Vì vậy Hiến pháp năm 2013 có hẳn một quy định về UBLT để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra một vấn đề nhất định. 1.1.2. Đặc điểm tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Ở nước ta, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội cũng được tổ chức theo mô hình các Ủy ban của Nghị viện, điển hình của các quốc gia khác nhau trên thế giới. Có rất nhiều tiêu chí khác nhau trong việc phân biệt các loại hình Ủy ban. Dựa vào thời gian tồn tại và mức độ hoạt động, tính chất các nhiệm vụ, quyền hạn được giao, có thể phân loại các hình thức Ủy ban đang tồn tại một cách khá phổ biến trong Quốc hội, Nghị viện các nước hiện nay, như: các Ủy ban thường trực, các Ủy ban đặc biệt, hay có thể còn được gọi là Ủy ban tạm thời, UBLT... Ngoài các Ủy ban nêu trên, các loại hình Ủy ban khác như Ủy ban hỗn hợp, Ủy ban hội nghị thường được tổ chức ở những nơi Quốc hội (hay Nghị viện) được tổ chức theo mô hình lưỡng viện, với thành viên là nghị sỹ của cả hai viện, báo cáo kết quả hoạt động của Ủy ban được trình ra cả hai viện. Hệ thống các Ủy ban thường trực là mô hình tổ chức các Ủy ban được hình thành một cách khá ổn định xét về cả mặt cơ cấu tổ chức và thẩm quyền, thường là kéo dài và có vai trò liên tục xuyên suốt một hoặc nhiều nhiệm kỳ của Quốc hội13. 12 Điều 78 Hiến pháp năm 2013 17 Ở nước ta hiện nay, các Ủy ban của Quốc hội được tổ chức theo hai mô hình đó là mô hình Ủy ban thường trực và mô hình UBLT. Ủy ban thường trực của Quốc hội là những Ủy ban hoạt động thường xuyên bao gồm HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội (9 Ủy ban theo quy định của pháp luật hiện hành). Nhiệm vụ của các Ủy ban này là nghiên cứu, thẩm tra những dự án luật, dự án pháp lệnh và những dự án khác, những Báo cáo được Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội giao; trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ý kiến về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định; kiến nghị những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của Ủy ban. Tùy theo từng lĩnh vực hoặc từng nhóm vấn đề nhất định, Quốc hội thành lập các Ủy ban thường trực. Hiện nay theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì Quốc hội có 9 Ủy ban thường trực, đó là: 1. Uỷ ban pháp luật; 2. Uỷ ban tư pháp; 3. Ủy ban kinh tế; 4. Ủy ban tài chính, ngân sách; 5. Ủy ban quốc phòng và an ninh; 6. Ủy ban văn hóa, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng; 7. Ủy ban về các vấn đề xã hội; 8. Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường; 9. Ủy ban đối ngoại. Luật Tổ chức Quốc hội còn quy định mỗi Ủy ban phải có một số thành viên làm việc theo chế độ chuyên trách. Với vị trí là cơ quan thường trực của Quốc hội, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội hoạt động thường xuyên, liên tục trong suốt nhiệm kỳ của mình và đóng vai trò là các cơ quan của Quốc hội, hỗ trợ Quốc hội trong các lĩnh vực thuộc chức năng của Quốc hội. Các cơ quan trong bộ máy hành pháp và tư pháp 13 Văn phòng Quốc hội và chương trình phát triển Liên hợp quốc (2005): Thiết chế Nghị viện-Những khái niệm cơ bản, Chương trình Dự án VIE/02/2007 “Tăng cường năng lực các cơ quan dân cử ở Việt Nam”, Hà Nội, tr.25. 18 đều phải chịu sự giám sát của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội. Các dự án luật, báo cáo của cơ quan nhà nước khác trước khi trình Quốc hội đều phải được HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra. HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được giao có quyền kiến nghị về các vấn đề liên quan đến việc hoàn thiện tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước và các chính sách biện pháp giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội của đất nước. Tóm lại HĐDT, các Ủy ban của Quôc hội (9 Ủy ban nêu trên) là cơ quan thường trực do Quốc hội thành lập, giữ vai trò như một cơ quan giúp việc, thư ký cho Quốc hội, giữ vai trò là đầu mối liên hệ giữa Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và cơ quan nhà nước khác trong việc giải quyết công việc của Quốc hội một cách thường xuyên liên tục. Gọi HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội là các “Ủy ban thường trực” là vì sự tồn tại qua nhiều nhiệm kỳ của thiết chế này cũng như để phân biệt với “UBLT”. Xuất phát từ kết quả hoạt động giám sát của Quốc hội (theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 nay đã được thay thế bởi Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015), một thiết chế mới được quy định trong Hiến pháp năm 2013, đó là UBLT của Quốc hội14. Từ Quốc hội khóa XI đến nay có khá nhiều vấn đề mà Quốc hội phải thành lập các đoàn giám sát (thực chất là UBLT) để xử lý. Phần lớn các vụ việc đó là các vụ án oan, sai hoặc các vấn đề kinh tế còn sai sót nghiêm trọng. Vì vậy Hiến pháp năm 2013 có hẳn một quy định về UBLT để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra một vấn đề nhất định. UBLT là những Ủy ban được Quốc hội lập ra khi xét thầy cần thiết để nghiên cứu thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định. Sau khi hoàn thành nhiệm vụ, Ủy ban này sẽ giải thể. Ví dụ: Ủy ban sửa đổi Hiến pháp, Ủy ban thẩm tra tư cách đại biểu Quốc hội... Đặc điểm của các vụ việc mà UBLT giải quyết là những vụ việc có tính chất bất thường, đặc biệt và không có tính thường xuyên, định kỳ. Những vụ việc bất thường không chỉ thuộc một lĩnh vực cố định. Ví dụ, trong lĩnh vực lập pháp có thể có những 14 Điều 78, Hiến pháp năm 2013 19 nhiệm vụ đặc biệt không thường xuyên như hoạt động thẩm tra về nhu cầu hay xem xét dự thảo của một dự luật hoặc một dự án ngân sách có tính chuyên sâu và đặc biệt mà các Ủy ban thường trực khó có thể thực hiện hiệu quả. Trong lĩnh vực giám sát hành pháp, mặc dù các Ủy ban cố định đảm nhiệm phần lớn công việc giám sát nhưng với những vụ việc cụ thể, đòi hỏi nhu cầu giám sát đặc biệt vẫn cần các UBLT. Vụ việc có tính chất bất thường, đặc biệt và không có tính thường xuyên, định kỳ, Ủy ban thực hiện có thể được coi là UBLT. Khi thực hiện xong nhiệm vụ này Ủy ban sẽ giải tán hay nhiệm kỳ của thành viên Ủy ban là không cố định. Những vụ việc bất thường không chỉ thuộc một lĩnh vực cố định. Ví dụ, trong lĩnh vực lập pháp vẫn có thể có những nhiệm vụ đặc biệt, không thường xuyên như hoạt động thẩm tra về nhu cầu hay xem xét dự thảo của một dự luật hoặc một dự án ngân sách có tính chuyên sâu và đặc biệt mà các Ủy ban cố định khó có thể thực hiện hiệu quả. Trong lĩnh vực giám sát hành pháp, mặc dù các Ủy ban cố định đảm nhiệm phần lớn công việc giám sát nhưng với những vụ việc cụ thể, đòi hỏi nhu cầu giám sát đặc biệt vẫn cần các UBLT. Ngoài lĩnh vực lập pháp và giám sát hành pháp, vẫn có thể có những nhiệm vụ cần thành lập UBLT. Ví dụ, thành lập các Ủy ban điều tra, xem xét các vấn đề có ảnh hưởng lớn đến xã hội (đối nội hoặc đối ngoại) hoặc điều tra các tổ chức xã hội, hoặc các cơ quan không thuộc hành pháp. Việc thực hiện nhiệm vụ này nhằm cung cấp thông tin cho các đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện chức năng đại diện và lập pháp đồng thời kiến nghị với hành pháp trong hoạt động quản lý15. Một điều cũng cần lưu ý là phản ứng với những nhiệm vụ đặc biệt và bất thường bằng việc thiết lập các UBLT là cần thiết trong điều kiện chuyển đổi và hoàn thiện thể chế nhưng việc thành lập UBLT và sự di động của tư cách 15 Đỗ Minh Khôi, UBLT-những vấn đề lý luận và thực tiễn/ Đỗ Minh Khôi// Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, Số 17/2013, tr.55-64. 20 thành viên trong các Ủy ban này dễ dẫn đến sự chồng chéo nhiệm vụ, chức năng giữa các Ủy ban. Mặt khác, với những nước đang trong quá trình chuyển đổi như Việt Nam, thành lập UBLT là cần thiết nhưng phải dự liệu cấu trúc Ủy ban theo lộ trình thể chế hoá cao và giảm bớt việc thành lập UBLT. Điều 88 Luật số 57/2014/Quốc hội 13 (Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014) ban hành ngày 20 tháng 11 năm 2014 quy định: 1. UBLT được Quốc hội thành lập trong các trường hợp sau đây: a) Thẩm tra dự án luật, dự thảo nghị quyết hoặc báo cáo, dự án khác do Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội hoặc có nội dung liên quan đến lĩnh vực phụ trách của HĐDT và nhiều Ủy ban của Quốc hội; b) Điều tra làm rõ về một vấn đề cụ thể khi xét thấy cần thiết. 2. Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét, quyết định thành lập UBLT theo đề nghị của HĐDT, Ủy ban của Quốc hội hoặc ít nhất một phần ba tổng số Đại biểu Quốc hội. UBLT gồm có Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và các ủy viên, số Phó Chủ nhiệm và số ủy viên Ủy ban do Quốc hội quyết định. Chủ nhiệm Ủy ban do Quốc hội bầu trong số các Đại biểu Quốc hội, các Phó Chủ nhiệm và các Ủy viên do Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn. Số thành viên hoạt động chuyên trách do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định (Khoản 1 Điều 89 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014). UBLT có nhiệm vụ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được Quốc hội giao. Báo cáo kết quả điều tra của UBLT phải được HĐDT hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra. Quốc hội xem xét và ra nghị quyết về kết quả điều tra của UBLT. UBLT là một loại Ủy ban khá phổ biến ở các Nghị viện trên thế giới, được thành lập, thực hiện nhiệm vụ theo vụ việc và bị giải tán khi hoàn thành xong công việc như: UBLT của Hạ nghị viện Vương quốc Anh, Hệ thống UBLT của Nghị viện Cộng hòa liên bang Đức, UBLT của Nghị viện Hoa Kỳ. Điểm chung là các nước thành lập UBLT để điều tra một vụ việc cụ thể nào