Tài liệu Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ tt

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ BÍCH NGỌC TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9340403 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2018 Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA Người hướng dẫn khoa học: 1: PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân 2: PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến Phản biện 1: ..................................................................................... ..................................................................................... Phản biện 2: ..................................................................................... ..................................................................................... Thời gian: vào hồi ……… giờ ….. ngày … tháng …. năm Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp cơ sở Địa điểm: Phòng bảo vệ luận án tiến sĩ - Phòng họp….. Nhà ……, Học viện Hành chính Quốc gia. Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa - Hà Nội Có thể tìm hiểu luận án tại Thư viện Quốc gia Việt Nam hoặc thư viện của Học viện Hành chính Quốc gia MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước (QLNN), là cơ sở pháp lý cho toàn bộ các hoạt động xã hội. Việc ban hành VBQPPL chất lượng góp phần thể chế hóa sự lãnh đạo của Đảng, truyền đạt các quyết định quản lý của các cơ quan nhà nước hướng đến xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch. Thời gian qua, các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã tập trung chỉ đạo nâng cao hiệu quả, chất lượng ban hành VBQPPL và đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, giảm sự chồng chéo, mâu thuẫn, chất lượng ban hành VBQPPL ngày càng hoàn thiện. Nhiều Bộ đã áp dụng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO 9001:2008 trong xây dựng và ban hành VBQPPL. Tuy nhiên, trên thực tiễn hoạt động ban hành VBQPPL của các Bộ còn không ít hạn chế, nhiều VBQPPL chưa ngang tầm với yêu cầu quản lý nhưng vẫn được ban hành, không ít VBQPPL của một số Bộ khi ban hành đã gây ra phản cảm trong dư luận, thiếu tính hợp pháp và khả thi, dẫn đến “tuổi thọ” VBQPPL của Bộ chưa cao. Mặt khác, các phương pháp/chỉ số sử dụng đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL (chỉ số RIA, MEI, PAR INDEX…) chưa thể là công cụ đặc lực giúp cho các Bộ kiểm soát chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL; vì vậy, rất cần có một bộ tiêu chí làm công cụ, thước đo chuẩn mực đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. Hiện nay, Việt Nam có khá nhiều công trình nghiên cứu về VBQPPL, tiêu chuẩn, phương pháp, chỉ số đánh giá chất lượng VBQPPL nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu, hệ thống về hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, nhất là về “Tiêu chí” để đánh giá, kiểm soát chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Với định hướng của Đảng và Nhà nước trong hoàn thiện hệ thống pháp luật, việc nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ trở nên cần thiết, cấp bách hơn. Từ những lý do trên, chính là xuất phát điểm để tác giả xác định đề tài nghiên cứu: “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” trong luận án tiến sĩ. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 2. 1. Mục đích nghiên cứu Làm sáng tỏ cơ sở khoa học và thực tiễn tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Nghiên cứu đề xuất các giải pháp xây dựng thang điểm và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam góp phần nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL nói chung và của Bộ nói riêng. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Luận án tập trung vào những nhiệm vụ cơ bản sau: Thứ nhất, luận giải tổng quan về tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước về những vấn đề liên quan đến đề tài luận án. Thứ hai, phân tích, luận bàn về cơ sở lý luận về chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ và Tiêu chí đánh chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Thứ ba, đánh giá thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ và các phương pháp/chỉ số đang áp dụng giai đoạn 2009 - 2017. Thứ tư, áp dụng “Tiêu chí” (đã xây dựng) đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Thứ năm, đưa ra quan điểm và giải pháp xây dựng, hoàn thiện, bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3. 1. Đối tượng nghiên cứu Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. 3. 2. Phạm vi nghiên cứu - Nội dung: Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được tiếp cận từ nhiều góc độ: Chất lượng hoạt động và chất lượng sản phẩm. Luận án tập trung nghiên cứu về tiêu chí 1 đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. VBQPPL của Bộ mà luận án đề cập là Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ. Đối với Thông tư liên tịch giữa các Bộ do Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định nên luận án không đề cập đến, chỉ sử dụng trong báo cáo thực trạng số lượng, chất lượng ban hành VBQPPL của các Bộ. Không gian: Nghiên cứu thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ thông qua thực tiễn ở các Bộ ở Việt Nam, tập trung khảo sát 8 Bộ song phân tích kỹ đối với hai Bộ điển hình: Bộ Giao thông vận tải và Bộ Tài chính. Thời gian: Từ năm 2009 đến năm 2017. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4. 1. Phương pháp luận Luận án sử dụng phương pháp luận là các nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác - Lê nin kết hợp tư tưởng Hồ Chí Minh làm định hướng cho việc nghiên cứu. Trên cơ sở phương pháp luận biện chứng duy vật, luận giải theo tư duy logic biện chứng mang tính khách quan trong mối liên hệ phổ biến, mối quan hệ mang tính hệ thống giữa các tiêu chí, gắn kết chúng với nhau trên cơ sở hướng tới mục tiêu đảm bảo chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp lịch sử; phương pháp nghiên cứu tài liệu; phương pháp điều tra, khảo sát; phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp thực nghiệm. 5. Những đóng góp mới của đề tài Luận án làm sáng tỏ các khái niệm về ban hành và chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; mục đích, ý nghĩa đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ; phân tích làm rõ hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là hình thức quan trọng trong hoạt động QLNN của Bộ. Luận giải cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ gồm: Khái niệm; phân tích làm rõ tiêu chí là công cụ hữu hiệu quản lý chất lượng, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; ý nghĩa, vai trò, nguyên tắc và đặc điểm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; đặc biệt, xây dựng 05 nội dung gồm các tiêu chí thành phần, tiểu mục của “Tiêu chí” và phương pháp đánh giá theo tiêu chí trên cơ sở lý thuyết quản lý chất lượng toàn bộ trong khu vực công; xác định các yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Về thực tiễn: Luận án đánh giá thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ; nghiên cứu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009-2017. Thực tiễn qua việc từ áp dụng Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ đã xây dựng ở Chương 2; trong đó, phân tích cụ thể tại Bộ Tài chính, Bộ GTVT và một số VBQPPL của các Bộ để chỉ rõ sai sót do chưa thực hiện đầy đủ các nội dung trong “Tiêu chí”; đồng thời, đánh giá kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế. Đưa ra quan điểm, dự báo và phân tích SWOT đối với tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Điểm mới nổi bật là việc xây dựng thang điểm, phương pháp tính điểm, nguyên tắc tuân thủ của Tiêu chí và thực nghiệm cụ thể đối với một Thông tư của Bộ. Qua đó, Luận án đã đề xuất các giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam. 6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 6.1. Câu hỏi nghiên cứu Ban hành VBQPPL của Bộ có vai trò như thế nào trong hoạt động QLNN? Chất lượng ban hành VBQPPL là gì? Mục đích đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL là gì? Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là gì? Đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL dựa trên tiêu chí nào? Chủ thể đánh giá là ai? Khi sử dụng tiêu chí đánh giá 2 chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ có những yếu tố nào ảnh hưởng? Thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam như thế nào? Đâu là vấn đề tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay qua các tiêu chí đã có? Hoàn thiện tiêu chí theo hướng nào? Cần có giải pháp gì để bảo đảm cho việc áp dụng bộ tiêu chí này trên thực tế ở Việt Nam? 6.2. Giả thuyết khoa học VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay chưa đảm bảo chất lượng, một trong những nguyên nhân là do chưa có cơ chế đầy đủ để kiểm soát chất lượng ban hành. Nếu áp dụng bộ tiêu chí sẽ nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ đảm bảo hiệu lực QLNN. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Về lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án bổ sung thêm lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Về thực tiễn: Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các chương trình cử nhân, sau đại học trong các cơ sở đào tạo luật, hành chính, khoa học xã hội, đồng thời luận án là tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước, các chuyên gia làm công tác ban hành VBQPPL và hoàn thiện các quy định về ban hành VBQPPL. 8. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án có kết cấu 4 chương: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đề tài luận án Chương 2. Cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Chương 3. Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam Chương 4. Quan điểm, giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam. CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. Những công trình khoa học đã được nghiên cứu liên quan đến đề tài 1.1.1. Một sô công trình nghiên cứu trong nước Gồm 27 công trình khoa học được nghiên cứu theo 2 nhóm: (1) Nhóm công trình khoa học liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ; (2) Những công trình khoa học liên quan đến phương pháp, tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ 1.1.2. Một sô công trình nghiên cứu nước ngoài Gồm 16 công trình khoa học được nghiên cứu theo 2 nhóm: (1) Nhóm công trình khoa học liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ; (2) Những công trình khoa học liên quan đến phương pháp, tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ Những kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học trên là tài liệu có giá trị tham khảo tốt cho tác giả trong quá trình thực hiện đề tài. 1.2. Đánh giá về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứu và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu 1.2.1. Đánh giá về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứu Các công trình nghiên cứu đã đề cập đến: Khái niệm, vai trò, quy trình ban hành VBQPPL, quyền lập quy và hoạt động lập quy; tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá văn bản QLNN, VBQPPL, bên cạnh đó, có công trình chỉ ra rằng rà soát, đánh giá chất lượng VBQPPL là công việc thường xuyên của tất cả các Bộ thuộc Chính phủ. Mặt khác, các công trình còn 3 đánh giá thực trạng về hoạt động ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước (trong đó nói đến hoạt động ban hành Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ), thực trạng về quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam, đánh giá thực trạng VBQPPL của Bộ hiện nay còn yếu kém, mâu thuẫn và chồng chéo. Với kết quả nghiên cứu của các công trình, các công trình trên tiếp cận từ góc độ luật học chỉ dừng lại ở trình bày yêu cầu cần thực hiện, chưa hình thành bộ tiêu chí. Chủ yếu các công trình tập trung nghiên cứu đến các tiêu chí đánh giá chất lượng, tác động của các VBQPPL (VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ nói riêng) đang có hiệu lực thi hành (hay nói cách khác đó là chất lượng sản phẩm), mà chưa đề cập đến chất lượng của hoạt động ban hành VBQPPL, hoặc có đề cập nhưng chưa hệ thống đầy đủ, toàn diện, chưa xây dựng tiêu chí định lượng đánh giá theo thang điểm và làm thế nào để đạt được yêu cầu đó. Đây là điểm còn trống cần tiếp tục nghiên cứu. Những kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học trên là tài liệu có giá trị tham khảo tốt cho tác giả trong quá trình thực hiện luận án. 1.2.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu Làm sáng tỏ và phong phú cơ sở lý luận về: Ban hành VBQPPL của Bộ, chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Luận giải rõ cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, về: Khái niệm, ý nghĩa, vai trò, nội dung, nguyên tắc và đặc điểm của tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; các yếu tố ảnh hưởng khi áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Đánh giá thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009 - 2017; thực trạng việc nghiên cứu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; các phương pháp/chỉ số đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009 - 2017; Kết quả đạt được, hạn chế của các tiêu chí hiện hành, nguyên nhân dẫn đến hạn chế của việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ qua các tiêu chí đã có. Phân tích SWOT đối với tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Các giải pháp xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, thang điểm chấm điểm chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; các giải pháp bảo đảm cho việc áp dụng tiêu chí này trên thực tế. CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ 2.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ 2.1.1. Khái niệm VBQPPL của Bộ và ban hành VBQPPL của Bộ 2.1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Từ những khái niệm về VBQPPL, có thể hiểu VBQPPL của Bộ là văn bản dưới luật, là phương tiện thực hiện hoạt động quản lý nhà nước đối với ngành và lĩnh vực; theo tác giả: VBQPPL của Bộ là văn bản có chứa QPPL do Bộ trưởng ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục luật định, chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của Bộ. 2.1.1.2. Khái niệm ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ “Ban hành VBQPPL của Bộ” là việc Bộ căn cứ chức năng QLNN và nhiệm vụ được giao, hàng năm lập kế hoạch ban hành VBQPPL của Bộ; tổ chức xây dựng dự thảo Thông tư của Bộ trưởng theo đúng trình tự, thủ tục của pháp luật về VBQPPL đảm bảo chất lượng, đúng kế hoạch được phê duyệt và tổ chức ban hành Thông tư theo quy định. 4 Hoạt động “Ban hành VBQPPL của Bộ” xuất phát từ việc: Các Bộ hàng năm lập kế hoạch ban hành VBQPPL thuộc lĩnh vực QLNN của Bộ mình, trên cơ sở được giao và biện pháp thực hiện chức năng QLNN của Bộ; tổ chức nghiên cứu xây dựng dự thảo VBQPPL; lấy ý kiến, tiếp thu ý kiến và thẩm định; trình dự thảo người có thẩm quyền (ký) ban hành. 2.1.1.3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Hình thức VBQPPL do pháp luật quy định và có các tên gọi khác nhau và có sự thay đổi về hình thức theo quy định Hiến pháp và Luật Ban hành VBQPPL. Theo quy định hiện hành, hình thức VBQPPL do Bộ trưởng ban hành là Thông tư. Như vậy, với vị trí pháp lý, Bộ là cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng, mọi VBQPPL đều do Bộ trưởng ban hành và chịu trách nhiệm về việc ban hành văn bản đó. 2.1.3. Ban hành VBQPPL của Bộ - Hình thức quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước của Bộ VBQPPL của Bộ là phương tiện quan trọng trong hoạt động QLNN, do đó, ban hành VBQPPL của Bộ là một hoạt động QLNN đặc thù, quan trọng, đồng thời cũng là một hoạt động chính trị cơ bản thể hiện đường lối lãnh đạo của Đảng, chính sách của Nhà nước nhằm hướng dẫn chi tiết các quy định tại VBQPPL pháp lý cao hơn. Bên cạnh đó, ban hành VBQPPL của Bộ còn là hoạt động ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, là hình thức để cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước. Ngoài ra, ban hành VBQPPL của Bộ phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật giúp cho Bộ và các cơ quan thi hành pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật hiện hành góp phần tạo ra những tiền đề pháp lý hoàn chỉnh để giúp cho Việt Nam sớm hội nhập với khu vực và quốc tế trong công tác ban hành VBQPPL. 2.2. Đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ 2.2.1. Khái niệm chất lượng, quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Từ khái niệm về chất lượng, chất lượng VBQPPL, chất lượng ban hành VBQPPL; theo tác giả, chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là tập hợp các đặc tính của dự thảo VBQPPL của Bộ đáp ứng các yêu cầu của hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ đảm bảo chất lượng VBQPPL của Bộ đạt được kết quả cao trong hoạt động QLNN của Bộ. Hiện nay, nước ta có một số hệ thống quản lý chất lượng. Quan điểm tiếp cận được thừa nhận và phổ biến là cần tiếp cận đến vấn đề chất lượng và đánh giá chất lượng toàn diện, hệ thống, sử dụng các kỹ thuật và công cụ của quản lý chất lượng toàn bộ. Vì vậy, việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cũng cần xem xét toàn diện, hệ thống cả quá trình quản lý và những yếu tố ảnh hưởng đến kết quả đầu ra. Từ lý luận về lý thuyết quản lý chất lượng và tiếp cận từ giác độ khoa học quản lý công, chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cần được kiểm soát bởi các nhà quản lý công, tức là QLNN đối với hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. Bản chất của công việc quản lý này là phải quản lý được chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. Theo đó: Quản lý chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là việc nhà quản lý sử dụng các phương pháp để kiểm soát chất lượng của hoạt động ban hành sao cho hoạt động ban hành phải bảo đảm các yêu cầu đối với một VBQPPL khi ban hành. Qua nghiên cứu các khái niệm về đánh giá, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL, theo tác giả: Đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được xem xét là quá trình các Bộ xem xét, phân tích và kết luận về sự phù hợp của hoạt động ban hành với những mục tiêu do Bộ đặt ra (quản lý, pháp lý, kỹ thuật…) nhằm phát hiện kịp thời những khuyết điểm, bất cập và có những biện pháp xử lý tương thích. 2.2.2. Quan điểm tiếp cận đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Chất lượng của hoạt động ban hành văn bản quyết định chất lượng của văn bản với tư 5 cách là sản phẩm của hoạt động đó hay nói cách khác chất lượng của VBQPPL phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động ban hành VBQPPL đó. Từ tiếp cận nhận định, quan điểm đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là phải có công cụ theo dõi, giám sát, kiểm tra hoạt động ban hành để đảm bảo việc xây dựng tuân thủ đúng trình tự, thủ tục quy định của pháp luật và các yêu cầu của thực tiễn đã đặt ra. Đồng thời, phát huy được trí tuệ, công sức, tinh thần trách nhiệm, sáng tạo đảm bảo VBQPPL của Bộ trước khi ban hành đạt chất lượng, hiệu quả, tính khả thi cao nhất trong điều kiện, bối cảnh cụ thể. 2.2.3. Mục đích và ý nghĩa đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ 2.2.3.1. Mục đích đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Một là, kiểm soát chất lượng VBQPPL sau khi ban hành để có sản phẩm đáp ứng yêu cầu trong hoạt động QLNN. Hai là, thông qua đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ xác định những nội dung chính, làm rõ chính sách được lựa chọn là phương án tối ưu, đảm bảo tiết kiệm chi phí, tác động tích cực lên các mối quan hệ kinh tế xã hội, môi trường và quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân. Ba là, xem xét quá trình ban hành, chỉnh sửa kịp thời sai sót, khiếm khuyết trong quá trình ban hành VBQPPL của Bộ. Bốn là, là cơ sở đánh giá chất lượng, hiệu quả công việc của từng công chức và là cơ sở xác định trách nhiệm của cá nhân, các cơ quan, đơn vị trong việc xây dựng VBQPPL của Bộ. Năm là, giúp cho cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc Bộ được giao nhiệm vụ xây dựng VBQPPL đúng trình tự, thủ tục đáp ứng được mục tiêu yêu cầu đặt ra, hoàn thiện trước khi trình Bộ trưởng ký ban hành. 2.2.3.2. Ý nghĩa đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Thứ nhất, hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ có ý nghĩa trong việc hoàn thiện dự thảo VBQPPL trước khi ban hành nhằm giảm và khắc phục được những sai sót, hạn chế của VBQPPL; Thứ hai, nâng cao tính chủ động, tính kỷ luật trong công tác xây dựng VBQPPL; Thứ ba, hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL có ý nghĩa trong việc tiết kiệm thời gian, chi phí của công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của Bộ; Thứ tư, giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân được phân công có cái nhìn khách quan về hiệu lực, hiệu quả của QLNN. Đồng thời, giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân được phân công phát hiện ra những điểm chồng chéo, mâu thuẫn, không phù hợp hoặc khoảng trống, kẽ hở pháp luật liên quan đến VBQPPL của Bộ đang được theo dõi, xây dựng, đánh giá. 2.3. Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ 2.3.1. Khái niệm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Trên thế giới, đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước thông qua việc sử dụng các bộ tiêu chí, bộ chỉ số khá phổ biến. Hoạt động đánh giá này thường gắn liền với các chương trình CCHC. Từ khái niệm của tiêu chí, tiêu chuẩn, chỉ số cho thấy mỗi một công cụ có những ưu việt riêng, việc lựa chọn không phải là do công cụ nào ưu việt (tốt hơn, vượt trội hơn) mà là phù hợp với đối tượng nghiên cứu, đánh giá. Với đặc thù của VBQPPL của Bộ, có những nội dung, quy định, căn cứ hay kết quả mang tính định tính, đan xen tính định lượng. Vì vậy, luận án lựa chọn việc xây dựng “Tiêu chí”, cụ thể hóa các nội dung, quy định, kết quả định tính thành định lượng để sử dụng thuận tiện, khoa học, dễ áp dụng, đo lường kết quả kiểm tra, kiểm soát chất lượng ban hành VBQPPL bằng điểm số cụ thể, không đánh giá theo mức độ (“đạt”, “không đạt”), tránh việc lấy kết quả trung bình của các tiêu chí thành phần tổng hợp lên kết quả của tiêu chí. Theo tác giả, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được hiểu là công cụ, thước đo chuẩn mực giúp cho Bộ đánh giá chất lượng đối với hoạt động ban hành VBQPPL của mình, các tiêu chí được cụ thể hóa bằng các tiêu chí thành phần và các tiểu mục bao quát đầy đủ từng nội dung, từng hoạt động, kết quả cụ thể cần đánh giá và khi đánh giá các tiêu chí thành phần và các tiểu mục xếp theo điểm số cụ thể. 6 2.3.2. Quan điểm, nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ 2.3.2.1. Quan điểm xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ phải phản ánh đầy đủ các bước của quá trình ban hành VBQPPL của Bộ. Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phải được xây dựng trên cơ sở quan điểm về chất lượng VBQPPL. Trong các tài liệu về quản lý chất lượng còn gọi đây chính là chính sách chất lượng. Việc xác định ngay từ đầu về tiêu chí chất lượng sản phẩm cuối cùng là VBQPPL sẽ giúp có cơ sở và xây dựng tiêu chí để kiểm soát, đánh giá quá trình ban hành sao cho sản phẩm đạt được đúng chất lượng như yêu cầu. Nhiều công trình xem xét một cách hệ thống về chất lượng VBQPPL dựa trên một số nhóm tiêu chuẩn như sau: Một là, tiêu chuẩn pháp lý - kỹ thuật. Hai là, tiêu chuẩn chính trị (sự tương ứng lợi ích quốc gia, chế độ nhà nước...). Ba là, tiêu chuẩn kinh tế (tiềm lực đảm bảo cho sự thi hành) VBQPPL, tính ưu tiên của chi phí cần thiết khi thi hành VBQPPL...). Bốn là, tiêu chuẩn quản trị (các phương pháp thi hành luật pháp, sự tuân thủ các quy tắc lãnh đạo, kiểm soát tham nhũng…). Năm là, tiêu chuẩn xã hội (mức độ phù hợp với các mối quan hệ xã hội hiện thời, các quy chuẩn luật pháp quy định các mối quan hệ đó…). 2.3.2.2. Nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Một là, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phải được xây dựng trên cơ sở thống nhất quan điểm về chất lượng VBQPPL. Hai là, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phải giúp kiểm soát được chất lượng của toàn bộ quá trình ban hành VBQPPL. Ba là, tiêu chí cần được xây dựng trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành. Thứ tư, tiêu chí cần được xây dựng trên cơ sở khách quan, khoa học và toàn diện. Năm là, tiêu chí cần được xây dựng trên cơ sở thực tiễn chất lượng VBQPPL và thực tiễn quy trình ban hành VBQPPL. Sáu là, Tiêu chí cần bảo đảm tính phù hợp và kinh tế. Bảy là, tiêu chí cần bảo đảm tính lượng hóa, tính đơn giản, dễ áp dụng. Tám là, mỗi tiêu chí đề cập cụ thể một vấn đề xác định, kèm theo thang điểm được lượng hóa. Bậc thang chất lượng thể hiện theo 3 mức/cấp độ, sự khác biệt giữa các mức chất lượng ban hành VBQPPL trong từng tiêu chí rõ rệt. Ba (03) mức chất lượng gồm: Chất lượng ban hành rất tốt (Loại A); Chất lượng ban hành tốt (Loại B); Chất lượng ban hành khá (Loại C). Các VBQPPL của Bộ khi đánh giá chất lượng ban hành không đạt (Loại D) phải nghiên cứu xây dựng lại, thực hiện lại trình tự, thủ tục ở tiêu chí không đạt. 2.3.3. Nội dung tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Trong phạm vi nghiên cứu, Luận án xem xét hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là toàn bộ quá trình xây dựng VBQPPL của Bộ cho đến khi VBQPPL của Bộ được ký ban hành. Vì vậy, nội dung tiêu chí được kiến thiết bắt đầu từ khi Bộ triển khai xây dựng một VBQPPL trong kế hoạch ban hành VBQPPL hàng năm của Bộ đã phê duyệt. Trên cơ sở Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (có hiệu lực từ ngày 01/7/2016), xuất phát từ cơ sở lý luận, thực tiễn và kinh nghiệm nước ngoài, tác giả đưa ra 5 nội dung “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBPPL của Bộ”; Tiêu chí 1: Tiêu chí đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL của Bộ gồm 03 tiêu chí thành phần: Đánh giá việc thu thập thông tin về quá khứ; Đánh giá việc thu thập thông tin hiện hành; Đánh giá việc thu thập thông tin về dự báo và 14 tiểu mục. Tiêu chí 2: Đánh giá công tác soạn thảo VBQPPL của Bộ gồm 05 tiêu chí thành phần: Đánh giá việc chỉ đạo, phân công đơn vị; lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL; công khai dự thảo VBQPPL; đánh giá việc xử lý VBQPPL có những nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều ngành; tiếp thu ý kiến tham gia dự thảo VBQPPL và 21 tiểu mục. Tiêu chí 3: Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL gồm 06 tiêu chí thành 7 phần: Đánh giá tổ chức pháp chế thuộc Bộ có hay không việc thực hiện thẩm định dự thảo trước khi trình Bộ trưởng; đối với VBQPPL quy định ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của nhân dân, doanh nghiệp, Bộ, ngành; đánh giá tính đúng đắn hồ sơ thẩm định dự thảo VBQPPL; đánh giá khi thẩm định nội dung dự thảo VBQPPL; đánh giá Báo cáo thẩm định VBQPPL; đánh giá sự phổi hợp giữa đơn vị chủ trì soạn thảo với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý dự thảo và 32 tiểu mục. Tiêu chí 4: Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành gồm 02 tiêu chí thành phần: Đánh giá hồ sơ dự thảo trình Bộ trưởng; đánh giá trình tự xem xét, ký ban hành và 12 tiểu mục. Tiêu chí 5: Đánh giá thể thức, kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL gồm 03 tiêu chí thành phần: Đánh giá phần mở đầu của dự thảo; đánh giá phần khai triển của dự thảo; đánh giá phần kết của dự thảo và 13 tiểu mục. Trong 5 tiêu chí trên, Tiêu chí 2, Tiêu chí 3 và Tiêu chí 4 được khiết kế dựa trên quy định trong Luật Ban hành VBQPPL. Đây là các trình tự, thủ tục mà Luật quy định bắt buộc các VBQPPL của Bộ phải tuân thủ khi ban hành. Luận án đã dựa trên chính từng trình tự, thủ tục, quy định này thiết kế thành các tiêu chí, tiêu chí thành phần, tiểu mục... để thực hiện kiểm tra, đánh giá lại quá trình xây dựng VBQPPL của Bộ. Vì vậy, các tiêu chí này sẽ sát thực với hoạt động ban hành và thuận lợi trong việc áp dụng. Tiêu chí 1 được thiết kế từ bài học kinh nghiệm của nước ngoài và thực tiễn công tác xây dựng VBQPPL ở Việt Nam. Việc thu thập thông tin, đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL của Bộ trước khi xây dựng dự thảo có một ý nghĩa rất quan trọng. Nếu thiếu việc thu thập thông tin hay đánh giá chưa chính xác thông tin liên quan đến VBQPPL cần xây dựng, có thể dẫn đến việc trùng lắp hoặc mâu thuẫn, không thống nhất, đồng bộ với các VBQPPL khác đang có hiệu lực thi hành. Tiêu chí 5 về đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Bộ được thiết kế từ các quy định của VBQPPL hướng dẫn Luật và kinh nghiệm thực tiễn. Việc đánh giá thể thức và kỹ thuật dự thảo VBQPPL của Bộ sẽ đảm bảo VBQPPL của Bộ trước khi ký ban hành phù hợp với quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày của một VBQPPL. 2.3.4. Đặc điểm, vai trò tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ 2.3.4.1. Đặc điểm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Thứ nhất, tiêu chí có đặc điểm: (i) Khách quan, độc lập, hạn chế tối đa sự cảm tính của người xây dựng và người đánh giá; (ii) Có tính hoàn chỉnh, toàn diện hướng tới một VBQPPL chất lượng; (iii) Tính hữu ích và tin cậy bởi đây là một trong những phương pháp đánh giá, kiểm tra khoa học, có độ chính xác cao; (iv) Tính cụ thể và định lượng, các nội dung VBPPL được đánh giá bằng những điểm số thống nhất, phù hợp; Thứ hai, tiêu chí này mang tính so sánh, thể hiện việc đối chiếu dự thảo VBQPPL của Bộ với các VBQPPL khác để tránh sự chồng chéo, mẫu thuẫn; Thứ ba, tiêu chí tuy áp dụng chung, nhưng khi đánh giá chất lượng, tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của từng VBQPPL phải được xác định cụ thể, gắn với mục tiêu, nội dung của VBQPPL đó hướng tới; đồng thời, phải phù hợp với quy định của Nhà nước, với thực tiễn hoạt động của đối tượng và có tính khả thi; Thứ tư, tiêu chí có đặc điểm tạo tính chủ động, sự chuyên môn hóa cao; Thứ năm, tiêu chí chi phối đến việc thiết kế và hoạt động của chính sách và thủ tục kiểm soát nội bộ, phát hiện, bổ sung, hoàn thiện những thiếu sót, kẽ hở của pháp luật; Thứ sáu, tiêu chí có đặc điểm chi phối việc thiết kế và hoạt động của chính sách và thủ tục kiểm soát nội bộ, phát hiện, bổ sung, hoàn thiện những thiếu sót, kẽ hở của pháp luật. 2.3.4.2. Vai trò tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Một là, làm cơ sở để các Bộ nhận định được thực trạng, định hướng điều chỉnh hoạt động QLNN của mình. Hai là, đảm bảo VBQPPL của Bộ trước khi được ban hành tuân thủ 8 thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định. Ba là, nâng cao năng lực phối hợp trong quá trình nghiên cứu, xây dựng VBQPPL và trách nhiệm của các Bộ, tổ chức pháp chế của Bộ. Bốn là, minh chứng cho tính hợp lý cho một cơ chế, chính sách của Bộ hay hành động của Chính phủ. Năm là, cung cấp cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền những thông tin cần thiết về căn cứ pháp lý, thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ để có những chỉ đạo, ý kiến kịp thời điều chỉnh những sai lệch nếu có. Sáu là, là công cụ quản lý giúp Bộ, cơ quan có chức năng thẩm định VBQPPL và cá nhân có thẩm quyền trong quá trình nghiên cứu xây dựng và ban hành. Bảy là, công cụ để từng chủ thể tham gia quá trình xây dựng VBQPPL, tự đánh giá mức độ đáp ứng yêu cầu. 2.3.5. Xây dựng phương pháp đánh giá theo tiêu chí Kết cấu mỗi một “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” được chia thành các tiêu chí thành phần, xem xét các khía cạnh toàn diện của một vấn đề và bao hàm các nội dung về yếu tố cấu trúc, yếu tố quy trình thực hiện và kết quả đầu ra. Trong mỗi một tiêu chí thành phần có các tiểu mục; mỗi tiểu mục chứa đựng một nội dung, hoạt động, kết quả... Tiêu chí thành phần tập hợp các tiểu mục từ một đến hết các nội dung, hoạt động nhất định; các cách thức xây dựng phương pháp đánh giá của tiêu chí như sau: Phương pháp thang điểm đánh giá, mỗi một nội dung, hoạt động, kết quả hoàn chỉnh được tính theo điểm số nhất định, nếu thiếu hoặc không hoàn chỉnh sẽ không tính điểm; điểm của tiêu chí thành phần là tổng điểm của các tiểu mục trong tiêu chí thành phần. Điểm số được tính từ 0,5 điểm trở nên. Phương pháp tiêu chuẩn: Mức 1: Hoàn toàn không đáp ứng yêu cầu, phải có giải pháp khắc phục ngay; Mức 2: Không đáp ứng yêu cầu, cần có những giải pháp khắc phục; Mức 3: Chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu nhưng chỉ cần có một số cải tiến nhỏ sẽ đáp ứng được yêu cầu; Mức 4: Đáp ứng yêu cầu; Mức 5: Đáp ứng tốt hơn yêu cầu; Mức 6: Đáp ứng rất tốt yêu cầu; Mức 7: Đáp ứng xuất sắc yêu cầu. Các tiêu chuẩn được đánh giá từ mức 1 đến mức 3 là chưa đạt yêu cầu, từ mức 4 đến mức 7 là đạt yêu cầu. Phương pháp xếp hạng, mỗi nội dung đề cập một vấn đề xác định, được xây dựng dựa trên các bậc thang chất lượng; 01 nội dung xem xét các khía cạnh toàn diện của 01 vấn đề và bao hàm các yếu tố cấu trúc, yếu tố quy trình thực hiện và kết quả đầu ra. Tác giả lựa chọn phương pháp: Xây dựng “Thang điểm” cho tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. 2.4. Các yếu tố ảnh hưởng việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ 2.4.1. Yếu tố bên ngoài: Một là, sự bảo đảm của pháp luật đối với việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; hai là, công tác chỉ đạo triển khai áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; ba là, thái độ, nhận thức của cộng đồng; nguồn lực cho việc triển khai áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. 2.4.2. Yếu tố bên trong: Một là, sự quyết tâm của Bộ và bộ phận pháp chế của Bộ; hai là, cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; ba là, năng lực trình độ của đội ngũ CB,CC làm công tác pháp chế. 2.5. Kinh nghiệm một số quốc gia trên thế giới về xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ - Giá trị tham khảo cho Việt Nam 2.5.1. Kinh nghiệm về đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở một số quốc gia trên thế giới Thứ nhất, kinh nghiệm về khởi thảo, tham vấn, đề xuất chính sách ban hành của Bộ quản lý ngành ở Canada; Thứ hai, kinh nghiệm về đánh giá VBQPPL trước khi ban hành ở Australia; Thứ ba, kinh nghiệm và khuyến nghị của Uỷ ban Châu Âu (EC) về tiêu chí tiêu chuẩn đánh giá một văn bản được xây dựng và ban hành ; Thứ tư, kinh nghiệm của Liên bang Nga trong áp dụng tiêu chí đánh giá việc ban hành, bổ sung, sửa đổi hay huỷ bỏ VBQPPL. 9 Thứ năm, kinh nghiệm ở các quốc gia phát triển về tiêu chí đánh giá hiệu quả chính sách công trước khi ban hành; Thứ sáu, kinh nghiệm của Trung Quốc về đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật thông qua hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL. 2.5.2. Giá trị tham khảo cho Việt Nam Từ nghiên cứu kinh nghiệm một số nước trên thế giới, Việt Nam có thể tham khảo một số kinh nghiệm sau: (1) Về thu thập thông tin phục vụ công tác ban hành, sửa đổi, bổ sung hay hủy VBQPPL; (2) Về tham vấn, lấy ý kiến chính sách dự kiến ban hành và thời gian tham, lấy ý kiến vấn; (3) Về việc giao cho cơ quan soạn thảo văn bản pháp quy; (4) Về đánh giá VBQPPL; (5) Về tiêu chí đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL... Chương 3 THỰC TRẠNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM 3.1. Thực trạng nghiên cứu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ 3.1.1. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ giai đoạn 2009-2017 Thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ (2009-2017) cho thấy hàng năm các Bộ ban hành số lượng lớn VBQPPL thực hiện chức năng QLNN về lĩnh vực và ngành. Cơ bản VBQPPL của Bộ đảm bảo về chất lượng, tính khả thi nhưng vẫn còn VBQPPL của Bộ sai sót về trình tự và “tuổi thọ” thấp. Có trường hợp VBQPPL của Bộ đang trong quá trình dự thảo hay gần đến thời gian có hiệu lực thi hành, mắc phải những ý kiến trái chiều, không được dư luận xã hội đồng tình, chấp thuận... dẫn đến bị thu hồi hoặc thay đổi hiệu lực thi hành. Theo Trang điện tử Bộ Tư pháp (http://www.moj.gov.vn) và các Bộ khảo sát số lượng VBQPPL của các Bộ đã ban hành và còn hiệu lực đến 31/12/2017 như sau (Biểu đồ 3.1): 1701 322 Bộ TC Bộ GTVT Biểu đồ 3.1:Tổng số Thông tư ban hành, Thông tư còn hiệu lực của một số Bộ (2009-2017) Bộ Tài chính có số lượng Thông tư ban hành lớn nhất, gấp 5- 6 lần số lượng Thông tư đã ban hành của Bộ Công thương, Bộ GD&ĐT, Bộ Y tế. Trung bình Bộ Tài chính ban hành gần 190 Thông tư/năm; do Bộ Tài chính là một Bộ đa ngành, đa lĩnh vực; một phần do các quy định về tài chính thường thay đổi theo xu hướng phát triển kinh tế xã hội và hội nhập. Cũng theo các Trang điện tử trên, số Thông tư hết hiệu lực toàn bộ và hết hiệu lực một phần của một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017) được thể hiện tại Biểu đồ 3.2: 26.20% 12.20% 14.30% 11.20% Bộ TC Bộ GTVT Bộ CT Bộ NN&PTNN Bộ GD&ĐT Bộ LĐ TBXH Bộ TN&MT Bộ Y tế Biểu đồ 3.2: Tỷ lệ Thông tư hết hiệu lực toàn bộ, một phần (2009 - 2017) Như vậy, từ 2009 - 2017, số Thông tư của các Bộ hết hiệu lực toàn bộ hay hết hiệu lực một phần chiếm tỷ lệ khá cao. Có nhiều nguyên nhân, về khách quan là do các Luật chuyên 10 ngành, Nghị định hướng dẫn Luật được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới; nhưng về chủ quan thì chất lượng ban hành Thông tư của Bộ còn hạn chế, do việc dự báo, tầm nhìn, tổng kết đánh giá thực tiễn và trình độ chuyên môn của CB,CC làm công tác pháp chế còn yếu... Đối với Thông tư liên tịch (TTLT) giai đoạn 2009 đến 30/6/2016 (thời điểm Luật quy định bỏ TTLT giữa các Bộ) cụ thể tại Biểu đồ 3.3: 347 183 Bộ TC Bộ GTVT Biểu đồ 3.3: TTLT ban hành và TTLT còn hiệu lực của một số Bộ (2009 – 2017) Nếu so sánh tỷ lệ sửa đổi, bổ sung hay thay thế giữa Thông tư và TTLT của 08 Bộ được khảo sát (trừ Bộ Tài chính) thì tỷ lệ này đối với Thông tư chiếm từ 12% - 38,2%, còn TTLT chiếm từ 1,0% - 20%. Điều này, có thể do khi ban hành TTLT có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa các Bộ trong việc xây dựng cũng như tham gia ý kiến. 3.1.2. Thực trạng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Thực tế ở Việt Nam hiện nay, chưa có một VBQPPL quy định hay một công trình khoa học độc lập nào nghiên cứu về Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; chủ yếu là nghiên cứu, đưa ra các tiêu chí/tiêu chuẩn đánh giá tác động của VBQPPL (sản phẩm) sau một thời gian triển khai thực hiện. Về đánh giá hoạt động ban hành, các Bộ chủ yếu dựa trên quy trình ban hành VBQPPL nhưng thực chất đây là các trình tự tuân thủ khi tiến hành xây dựng dự thảo VBQPPL, chưa phải là tiêu chí để kiểm soát, đánh giá; việc sử dụng trình tự để đánh giá ngược lại quá trình xây dựng là một bài toán khó, phụ thuộc rất nhiều vào kỹ năng, kinh nghiệm, năng lực của người quản lý, thiếu đi sự chuẩn mực, tính thống nhất, trung thực và khách quan về chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Liên quan đến việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, gần đây cũng có một số công trình, đề tài, đề án ... của các tổ chức, cá nhân nước ngoài nghiên cứu nhằm áp dụng một số lĩnh vực ở Việt Nam; điển hình là một số công trình nghiên cứu có lồng ghép vấn đề này vào các chỉ số như: RIA, MEI, PAR INDER... Theo phân tích trên, hiện nay Việt Nam chưa có các Tiêu chí/Tiêu chuẩn/Chỉ số chuẩn đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Việc đánh giá trạng chất lượng ban hành VBQPPL (hoạt động) và tác động của VBQPPL của Bộ (sản phẩm) thời gian qua thường được áp dụng các phương pháp sau: 3.1.2.1. Phương pháp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ theo trình tự, thủ tục quy trình ban hành VBQPPL. Trên cơ sở trình tự, thủ tục ban hành VBQPPPL của Bộ (quy định tại Luật Ban hành VBQPPL), các đơn vị và cá nhân có thẩm quyền tiến hành đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ theo các bước: Bước 1: Soạn thảo Thông tư; Bước 2: Thẩm định dự thảo Thông tư; Bước 3: Hoàn thiện hồ sơ dự thảo Thông tư trình Bộ trưởng; Bước 4: Trình tự xem xét, ký ban hành Thông tư. 3.1.2.2. Phương pháp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ theo công trình nghiên cứu về chỉ số RIA, MEI, PAR INDER * RIA (Regulatory Impact Assesment) - Đánh giá dự báo tác động của pháp luật. Thời gian gần đây, liên quan đến đánh giá tác động pháp luật, Việt Nam đã áp dụng phương pháp 11 RIA và được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy, được lồng ghép vào quy trình xác lập chính sách của các Bộ, ngành hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng Luật, Pháp lệnh, Nghị định. Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi ra quyết định có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó hay không. * MEI (Ministerial Effectiveness Index) - Chỉ số hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh doanh của các Bộ: Là chương trình được Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) thực hiện theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ từ năm 2011 nhằm đưa ra tiêu chí đánh giá thường niên hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh doanh của các Bộ, ngành. * PAR INDER (Public Administration Reform Index) - Chỉ số cải cách hành chính: Là chỉ số CCHC, là công cụ quan trọng theo dõi, đánh giá hoạt động CCHC. Chỉ số CCHC của các Bộ được xác định theo thang điểm 100 bởi hai kênh: Các Bộ tự đánh giá, chấm điểm kết quả CCHC hàng năm theo các tiêu chí thành phần quy định trong chỉ số CCHC (chiếm 60%) và Bộ Nội vụ tiến hành điều tra xã hội học để xác định điểm theo một số tiêu chí thành phần của chỉ số CCHC (chiếm 40%). 3.1.2.3. Phương pháp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ qua công tác kiểm tra và tự kiểm tra: Trong những năm qua, Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành đặc biệt chú trọng đến đánh giá chất lượng VBQPPL qua việc đẩy mạnh công tác kiểm tra, tự kiểm tra VBQPPL của Bộ đang có hiệu lực thi hành; đây là một nội dung có ý nghĩa rất quan trọng nhằm hoàn thiện, nâng cao chất lượng VBQPPL của Bộ. Qua kênh này chứng minh: Nếu VBQPPL của Bộ (đang có hiệu lực thi hành) được đánh giá hiệu quả, đi vào cuộc sống thì chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ - Hoạt động tạo ra sản phẩm đạt được chất lượng cao. Kết quả công tác kiểm tra, tự kiểm tra VBQPPL của Bộ thời gian cho thấy: Giai đoạn 2003-2013: Các Bộ, ngành đã tự kiểm tra 10.527 VBQPPL, phát hiện được 220 VBQPPL có dấu hiệu vi phạm về tính hợp pháp của văn bản; Giai đoạn 2011-2015: Tổng số VBQPPL các Bộ rà soát là 7.336; kết quả rà soát cho thấy số văn bản còn hiệu lực là 5.751 văn bản; số văn bản hết hiệu lực toàn bộ là 1.357 văn bản; số văn bản hết hiệu lực một phần là 229 văn bản; số văn bản kiến nghị xử lý là 1.176 văn bản, chiếm 20,5 % tổng số văn bản còn hiệu lực; trong đó, số văn bản đã xử lý là 856, đạt 73% số văn bản kiến nghị xử lý; số văn bản chưa xử lý là 320, chiếm 27 % số văn bản kiến nghị xử lý. Nhìn nhận lại chất lượng ban hành VBPPL của Bộ trong thời gian này chưa thực sự tốt dẫn đến số lượng VBQPPL của Bộ phải sửa đổi, bổ sung, bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ khá nhiều. Năm 2016, các Bộ, ngành tự kiểm tra 3.867 VBQPPL; qua kiểm tra phát hiện số VBQPPL trái pháp luật là 23 văn bản, trong đó sai về thẩm quyền ban hành, nội dung là 9 văn bản, không phải là VBQPPL nhưng chưa QPPL... là 8 văn bản, sai khác là 6 văn bản; đã xử lý VBQPPL sau khi phát hiện trái pháp luật là 13 văn bản. Năm 2017, các Bộ, ngành kiểm tra theo thẩm quyền 10.772 VBQPPL, phát hiện 1.556 VBQPPL trái quy định (về thẩm quyền, thể thức, kỹ thuật trình bày...); số VBQPPL được xử lý trong kỳ báo cáo là 1.402. Bộ Tư pháp cũng đã tiến hành kiểm tra 744 văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ; Phát hiện 26 văn bản cấp Bộ sai sót về căn cứ, thể thức, kỹ thuật trình bày (Biểu đồ 3.4): 29 6 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Biểu đồ 3.4. VBQPPL vi phạm Bộ Tư pháp phát hiện tại các Bộ, ngành (2012-2017) Nguồn: Báo cáo năm 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 của Bộ Tư pháp 12 3.2. Thực tiễn rút ra từ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Luận án áp dụng “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” được nghiên cứu xây dựng tại phần cơ sở lý luận (Chương 2), với mục tiêu kiểm chứng việc sử dụng các Tiêu chí này đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, từ đó hoàn thiện nhằm đảm bảo nâng cao chất lượng VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ nói riêng trước khi ban hành. Song song với áp dụng “Tiêu chí”; để nhận diện rõ hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, luận án phân tích sai sót của một số VBQPPL của Bộ (sản phẩm) tại một số TCTP, từ đó xác định các hạn chế, sai sót này phát sinh từ việc thực hiện thiếu chính xác, chưa đầy đủ nội dung của “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”. Qua đó, đánh giá thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ thời gian qua. Tiêu chí 1 - Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL của Bộ Đây là một tiêu chí mới được xây dựng dựa trên kinh nghiệm của một số nước và điều kiện thực tiễn ở Việt Nam khi tiến hành nghiên cứu phục vụ cho hoạt động ban hành VBQPPL. Tiêu chí này gồm 03 Tiêu chí thành phần: Việc thu thập thông tin về quá khứ; việc thu thập thông tin hiện hành; việc thu thập thông tin về dự báo. Trong quy trình của Luật Ban hành VBQPPL và các văn bản hướng dẫn hoạt động ban hành VBQPPL không quy định nội dung này. Khảo sát thực tế cho thấy các đơn vị, tổ chức, cá nhân khi được giao nhiệm vụ xây dựng VBQPPL ở các Bộ cũng thường tiến hành thu thập các thông tin liên quan đến vấn đề, nội dung văn bản cần xây dựng, việc thu thập này dựa trên kinh nghiệm cá nhân... Tiêu chí 2 - Đánh giá hoạt động soạn thảo dự thảo VBQPPL của Bộ Qua khảo sát, hồ sơ dự thảo thẩm định VBQPPL của các Bộ thấy: Các Bộ đã thực hiện tốt Tiêu chí thành phần 1, chỉ đạo và phân công cụ thể các đơn vị chủ trì và phối hợp xây dựng VBQPPL của Bộ. Đơn vị chủ trì đã tổ chức thu thập thông tin, tài liệu, các quy định có liên quan đến nội dung VBQPPL được giao nhiệm vụ soạn thảo. Xây dựng đề cương VBQPPL, lấy ý kiến các đơn vị phối hợp để hoàn thiện đề cương trình Lãnh đạo Bộ phê duyệt làm căn cứ triển khai thực hiện. Trong quá trình soạn thảo các Bộ đã thực hiện lấy ý kiến các cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan đầy đủ theo đúng yêu cầu của Tiêu chí thành phần 2. Đặc biệt, đối với những VBQPPL có những nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều ngành (Tiêu chí thành phần 3) được lấy ý kiến hoặc tổ chức Hội nghị có đầy đủ các Bộ, ngành và các cơ quan, tổ chức có liên quan. Các Bộ thực hiện nghiêm túc việc đăng tải dự thảo VBQPPL trên Trang điện tử của Bộ theo quy định. Tiêu chí 3 - Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ Sau khi Luật Ban hành VBQPPL 2008 có hiệu lực, việc thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ ngày càng được nâng cao, Vụ Pháp chế các Bộ đã thẩm định 100% dự thảo VBQPPL trước khi trình Bộ trưởng (Tiêu chí thành phần 1). Các VBQPPL của Bộ quy định nội dung ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực… Vụ Pháp chế đã tham mưu cho Bộ thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định, có đầy đủ thành phần tham gia theo luật định. Tổ chức đánh giá chính xác tính đúng đắn của hồ sơ thẩm định, từ Tờ trình về dự thảo Thông tư; dự thảo Thông tư; Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Thông tư; Bản tổng hợp ý kiến tham gia, giải trình tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo (Tiêu chí thành phần 2). Trường hợp, hồ sơ thẩm định thiếu hoặc chưa đầy đủ theo quy định, Vụ Pháp chế yêu cầu đơn vị chủ trì bổ sung, hoàn thiện. Việc thẩm định được tập trung chính vào Tiêu chí thành phần 3, cụ thể: Nội dung 1, đánh giá sự cần thiết ban hành văn bản, xác định cụ thể đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo VBQPPL. Nội dung 2, đánh giá sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Nội dung 3, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên. 13 Theo số liệu của Bộ Tư pháp, giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2017, có 69 VBQPPL của Bộ có dấu hiệu vi phạm nội dung này; trong đó: 07 VQBPPL của Bộ có dấu hiệu trái về thẩm quyền; 62 VBQPPL của Bộ có dấu hiệu trái về nội dung, cụ thể: Năm 2012 có 03 văn bản (chiếm 4,3% trong số VBQPPL có dấu hiệu vi phạm); năm 2013 có 19 văn bản (chiếm 27,5%); năm 2014 có 12 văn bản (chiếm 17,4%); năm 2015 có 14 văn bản (chiếm 20,2%), năm 2016 có 09 văn bản (chiếm 13%); năm 2017 có 12 văn bản (chiếm17,4%) (Biểu đồ 3.5). Mặc dù 69 VBQPPL của Bộ sau một thời gian thi hành mới phát hiện vi phạm, nhưng có thể khẳng định hoạt động ban hành VBQPPL của các Bộ chất lượng chưa cao. Năm 2016 13.0% Biểu đồ 3.5. VBQPPL có dấu hiệu trái về nội dung từ năm 2012-2017 Nguồn: Báo cáo năm 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 của Bộ Tư pháp Luận án lựa chọn một số VBQPPL của Bộ (sản phẩm) có sai sót trên cơ sở “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” phân tích để làm rõ hạn chế, yếu kém của hoạt động ban hành VBQPPL này, cụ thể: (i) Thông tư 29/2013/TT-BNNPTNT ngày 04/6/2013 của Bộ NN&PTNN quy định thành lập và quản lý khu bảo tồn biển cấp tỉnh thấy: Trong quá trình xây dựng các đơn vị của Bộ NN&PTNN chưa xác định đúng về thẩm quyền, đã hướng dẫn trong Thông tư của Bộ NN&PTNT việc thành lập và cơ cấu tổ chức của Ban quản lý Khu bảo tồn biển cấp tỉnh. Theo thẩm quyền, Bộ NN &PTNT phải phối hợp với Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn nội dung này; trên cơ sở đó, UBND cấp tỉnh “Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức” (theo Khoản 3 Điều 21 Nghị định 55/2012/NĐ-CP). Bộ NN&PTNT đã ban hành Thông tư 44/2013/TT-BNNPTNT ngày 23/10/2013 bãi bỏ Điều 6 và sửa đổi Điều 15 Thông tư 29/2013/TT-BNNPTNT. (ii) Thông tư số 41/2012/TT-BCA ngày 11/7/2012 của Bộ Công an về việc quy định về tổ chức thực hiện các dự án phát triển nhà ở dành cho cán bộ công an. Khi soạn thảo, đơn vị được Bộ Công an phân công chủ trì thực hiện chưa tốt Tiêu chí thu thập thông tin các VBQPPL có liên quan đến nội dung của Thông tư được xây dựng, như: Luật Nhà ở năm 2005, Nghị định 71/2010/NĐ-CP ngày 23/6/2010 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở... ; dân đến tham mưu cho Bộ trưởng Bộ Công an quy định phương thức phát triển nhà ở không thuộc một trong các phương thức phát triển nhà đã được pháp luật quy định; dẫn đến quy định trong Thông tư 41/2012/TT-BCA được hiểu là Bộ Công an đặt ra phương thức phát triển nhà ở đặc thù dành riêng cho cán bộ ngành Công an. Bộ Công an đã ban hành Thông tư 05/2013/TT-BCA ngày 21/01/2013 sửa đổi Thông tư 41/2012/TT-BCA. Nội dung 4, đánh giá tính khả thi của dự thảo VBQPPL của Bộ. Theo đánh giá của một số chuyên gia về pháp luật, thời gian qua vẫn còn có VBQPPL của Bộ được ban hành có tính khả thi thấp, một số VBQPPL mới ban hành đã phải đình chỉ hoặc sau một thời gian ngắn đã phát hiện chưa phù hợp với yêu cầu thực tế. Nguyên nhân chính là do trong quá trình xây dựng văn bản, các cơ quan, đơn vị chưa nghiên cứu, khảo sát kỹ thực tế, chưa thu hút được sự quan tâm, nhiệt tình của các chuyên gia, nhà khoa học hay đối tượng bị điều chỉnh trực tiếp của văn bản; điển hình như: (i) Năm 2012, khi Bộ NN&PTNN quy định điều kiện vệ sinh, đảm bảo an toàn thực phẩm phẩm đối với cơ sở kinh doanh thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm. Đơn vị được giao chủ trì của Bộ NN&PTNN đã tham mưu cho 14 Bộ trưởng ban hành Thông tư số 33/2012/TT-BNNPTNT (có hiệu lực từ ngày 03/9/2012) quy định chỉ được bày bán thịt và phụ phẩm bảo quản ở nhiệt độ thường trong vòng 8 giờ kể từ khi giết mổ đã gây xôn xao dư luận và tác động đến cơ quan ban hành văn bản. Đơn vị soạn thảo chưa tính đến việc để xác định miếng thịt đang bày bán đã quá 8 tiếng đồng hồ kể từ khi giết mổ là chuyện khó thực hiện. Bộ NN-PTNT đã phải sửa đổi các quy định trong dự thảo để kịp ký ban hành trước ngày 3 tháng 9 thời điểm Thông tư số 33 có hiệu lực thi hành. (ii) Thông tư số 27/2012/TT-BCA của Bộ Công an quy định về mẫu Chứng minh nhân dân có hiệu lực thi hành kể từ ngày ngày 01/01/2013; theo đó sẽ có họ và tên cha, họ và tên mẹ của người được cấp Chứng minh nhân dân. Các đơn vị của Bộ chưa nghiên cứu kỹ các vấn đề liên quan của pháp luật dân sự quy định không ai được xâm phạm bí mật đời tư của công dân. Dẫn đến việc quy định đưa tên cha, mẹ lên Chứng minh thư vi phạm luật dân sự. Nhiều người sẽ phản ứng chuyện bố mẹ họ mất đã lâu rồi, việc quy định như vậy sẽ xâm phạm quyền riêng tư. Trước việc dư luận không đồng tình, Bộ Công an đã chỉ đạo tạm dừng việc thí điểm cấp Chứng minh nhân dân mẫu mới. Tổng hợp chung kết quả khảo sát của Tiêu chí 3 đối với 04 nội dung (trong đó nội dung 3 gồm (Nội dung 3-1 và 3-2) cho thấy: VBQPPL của Bộ đạt mức độ từ 95-100% có tỷ lệ trung bình đối với 03 nội dung này khá cao đạt 88%. Trong đó: Tỷ lệ cao nhất là Nội dung 2 đạt 97%, như vậy, VBQPPL của Bộ khi soạn thảo đã bám sát đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Theo đánh giá của người được khảo sát, tỷ lệ đạt thấp nhất là Nội dung 3-2 là 82,3%; điều này thể hiện khi soạn thảo VBQPPL của Bộ chưa được nghiên cứu, phân tích kỹ, chính xác pháp luật quốc để tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên hạn chế. Tiếp theo là Nội dung 4 đạt 84%, có thể thấy tính khả thi của dự thảo VBQPPL của Bộ được xã hội đánh giá chưa cao, chưa phù hợp với thực tiễn. Đối với Tiêu chí thành phần về đánh giá Báo cáo thẩm định VBQPPL của Bộ và Tiêu chí thành phần về đánh giá việc phối hợp của đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo VBQPPL trong việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định. Đây là những quy định mới trong Luật Ban hành VBQPPL 2015. Tuy nhiên, qua khảo sát tại các Bộ thấy Báo cáo thẩm định VBQPPL của các Bộ cơ bản đảm bảo chất lượng, đánh giá đầy đủ các nội dung cần thẩm định; có kiến nghị cụ thể đối với những nội dung thiếu căn cứ, còn có ý kiến khác để xin tư vấn, chỉ đạo. Tiêu chí 4 - Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành VBQPPL của Bộ Qua khảo sát thấy: Khi đơn vị chủ trì soạn thảo trình hồ sơ dự thảo và Lãnh đạo Bộ ký ban hành VBQPPL thì hồ sơ trình luôn đầy đủ các văn bản sau: (1) Tờ trình Bộ trưởng về dự thảo; (2) Dự thảo Thông tư (3) Báo cáo thẩm định; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định (4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến dự thảo. Trước khi trình ký, đơn vị chủ trì soạn thảo đều nghiên cứu và thống nhất các vấn đề có ý kiến khác nhau và hoàn thiện dự thảo trước khi trình Lãnh đạo Bộ ký ban hành. Việc xây dựng tiêu chí này sẽ là quy định bắt buộc trong hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, có tác dụng lớn trong việc hoàn thiện đầy đủ hồ sơ, tài liệu trước khi trình cấp có thẩm quyền, nhất là đối với VBQPPL tác động đến nhiều đối tượng, có TTHC và có vấn đề về bình đẳng giới. Tiêu chí 5 - Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL Mặc dù đây là quy định mang tính kỹ thuật nhưng lại có ảnh hưởng lớn đến sự thống nhất trong xây dựng và áp dụng VBQPPL. Theo báo cáo của Bộ Tư pháp cho thấy trong quá trình ban hành VBQPPL, đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo hay bộ phận pháp chế của một số Bộ chưa thực sự tâm đến thẩm định nội dung này của VBQPPL trước khi trình Bộ trưởng ban hành; dẫn đến một số VBQPPL chưa đảm bảo, có dấu hiệu trái về thể thức, căn cứ, hiệu lực… Phần nào đã làm giảm giá trị pháp lý của văn bản và thiếu thống nhất trong quá trình áp dụng cũng như khó khăn trong vấn đề xử lý vi phạm. Điển hình: 15 (i) Thông tư 06/2012/TT-BNG ngày 10/12/2012 của Bộ Ngoại giao về việc ban hành biểu mẫu triển khai thực hiện một số điều của Nghị định 88/2012/NĐ-CP ngày 23/10/2012 về hoạt động thông tin, báo chí của báo chí nước ngoài, cơ quan đại diện nước ngoài, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam. Tại Điều 3 Thông tư 06/2012/TT-BNG quy định ngày có hiệu lực thi hành là từ ngày 10/12/2012 (ngày ký ban hành Thông tư). Như vậy, Bộ Ngoại giao trong quá trình xây dựng và thẩm định dự thảo chưa thu thập đầy đủ các thông tin liên quan đến Tiêu chí này. Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL 2008 quy định: “Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn 45, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành. Trường hợp VBQPPL quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành..”. Thông tư số 06/2012/TT-BNG không thuộc trường hợp quy định tại Điều 78, cần tuân thủ quy định về hiệu lực của văn bản. Ngày 21/02/2013, Bộ Ngoại giao đã có Quyết định 354/QĐ-BNG đính chính Thông tư số 06/2012/TT-BNG. (ii) Thông tư 03/2013/TT-BKHĐT ngày 07/8/2013 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn thực hiện quyết định 498/QĐ-TTg ngày 21/3/2013 của Thủ tướng Chính phủ bổ sung cơ chế đầu tư Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020. Thông tư đã được Bộ KH&ĐT ký ban hành ngày 07/8/2013, quy định ngày có hiệu lực thi hành là kể từ ngày 15/9//2013 và phần căn cứ của Thông tư là kiểu chữ thường, không in nghiêng,... Thông tư số 03/2013/TT-BKHĐT không thuộc trường hợp VBQPPL quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp hay để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chưa rà soát chính xác các quy định tại Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL, Thông tư 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ Tư pháp về thể thức, kỹ thuật trình bày VBQPPL trước khi trình Bộ trưởng ký ban hành. Dẫn đến việc quy định hiệu lực thi hành của Thông tư chưa đủ 45 ngày kể từ ngày ký theo quy định của luật và phần căn cứ không đúng quy định tại Thông tư 25/2011/TT-BTP. Khảo sát Tiêu chí về thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Bộ, thấy: mức độ 100% VBQPPL của Bộ đảm bảo nội dung này là 387/530 Phiếu, đạt 73,0%; mức độ đạt 95-99% là 95/530 Phiếu, đạt 18%; mức độ đạt 90-94% là 37/530 Phiếu, đạt 7%; mức độ đạt 85-89% là 11/530 Phiếu, đạt 2,0%; không có Phiếu đánh giá mức độ từ 84% trở xuống. Qua thực trạng đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ theo “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”, tác giả tập trung làm rõ chất lượng ban hành VBQPPL của hai Bộ: Bộ Tài chính và Bộ Giao thông vận tải, cụ thể như sau: * Bộ Tài chính: Trong 5 năm gần đây, BTC đã thực hiện tự kiểm tra hơn 1.300 VBQPPL do BTC ban hành. Một số văn bản kiểm tra đã phát hiện sai sót và có các biện pháp khắc phục (như: Đính chính đối với văn bản sai sót về thể thức; sửa đổi, bổ sung các văn bản không phù hợp về nội dung). Trên thực tế, trong lĩnh vực tài chính, BTC mới chỉ thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến đánh giá thi hành pháp luật về tài chính; công tác đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BTC chưa được đề cập. Các kết quả đánh giá thi hành pháp luật chủ yếu là đánh giá tác động của VBQPPL và được báo cáo lồng ghép trong việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ liên quan của Bộ (trong đó, có xây dựng và ban hành VBQPPL, kiểm tra VBQPPL), do đó các quy định cụ thể về nội dung, phương pháp đánh giá, tiêu chí đánh giá thi hành pháp luật chưa có quy định cụ thể; chưa thực hiện thống nhất trong ngành. * Bộ Giao thông vận tải. Chất lượng VBQPPL của Bộ GTVT chủ yếu được đánh giá qua công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Thông qua công tác kiểm tra văn bản đã phát hiện VBQPPL của Bộ những nội dung không phù hợp, trái pháp luật để kịp thời đỉnh chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống 16