Tài liệu Thực trạng thu hút, quản lý và sử dụng vốn oda trong lĩnh vực y tế tỉnh thái nguyên

Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ ODA VÀ NGÀNH Y TẾ CỦA TỈNH THÁI NGUYÊN 1.1. Những vấn đề chung về nguồn vốn ODA: 1.1.1. Khái niệm nguồn vốn ODA ODA (Official Development Assistance) có nghĩa là Hỗ trợ phát triển chính thức hay còn gọi là Viện trợ phát triển chính thức. Năm 1972, theo tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD) đã đưa ra khái niệm: “ ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của các nước đang phát triển. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25% ”. Thực chất, ODA là sự chuyển giao một phần thu nhập quốc gia từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển và chậm phát triển. Theo Ngân hàng thế giới (WB), ODA bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại cộng với các khoản vay có thời hạn dài và lãi suất thấp so với thị trường. Mức độ ưu đãi của một khoản vay được đo lường bằng yếu tố cho không. Khoản tài trợ không phải hoàn trả nếu có yếu tố cho không là 100% được gọi là viện trợ không hoàn lại. Một khoản vay ưu đãi được coi là ODA phải có yếu tố cho không ít nhất là 25%. Theo Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 23/04/2013 của Chính phủ Việt Nam thì ODA được định nghĩa: “Hỗ trợ phát triển chính thức (gọi tắt là ODA) được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là Chính phủ Nguyễn Khương Duy 1 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ”. Khái quát thì ODA được hiểu là sự hỗ trợ, giúp đỡ về mặt tài chính chủ yếu là của các Chính phủ, các tổ chức liên Chính phủ (NGO), các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức thuộc hệ thống Liên hiệp quốc (United Nations – UN), các tổ chức tài chính quốc tế (IMF, WB, …) dành cho Chính phủ một nước (thường là nước chậm phát triển) để thực hiện các chương trình phát triển kinh tế - xã hội thông qua các khoản viện trợ không hoàn lại, viện trợ có hoàn lại hoặc các khoản tín dụng ưu đãi (cho vay dài hạn, lãi suất thấp). 1.1.2. Đặc điểm của nguồn vốn ODA 1.1.2.1. ODA là nguồn vốn mang tính ưu đãi Tính ưu đãi là đặc trưng của nguồn vốn ODA để phan biệt nguồn vốn ODA với các loại nguồn vốn khác. ODA được sử dụng nhằm giúp các nước đang phát triển phát triển kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. Với mục đích sử dụng như vậy nên ODA là nguồn vốn mang tính ưu đãi cần thiết cho các nước đang và chậm phát triển. Tính ưu đãi của nguồn vốn này thể hiện ở chỗ :  ODA là dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển vì mục tiêu phát triển. Để có thể được nhận ODA, các nước đang và chậm phát triển phải có hai điều kiện cơ bản là: - GDP bình quân đầu người thấp. Nước có GDP bình quân đầu người càng thấp thì thường được tỷ lệ viện trợ không hoàn lại của ODA càng lớn và khả năng vay với lãi suất thấp, thời hạn ưu đãi càng lớn. - Mục tiêu sử dụng vốn ODA của các nước này phải phù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa bên cấp và bên nhận ODA. Nguyễn Khương Duy 2 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp  Học viện Tài chính Lãi suất và thời gian cho vay dài, thời gian ân hạn dài : Các khoản vay ODA chủ yếu là vay với lãi suất thấp (dưới 3%), thời gian cho vay (hoàn trả vốn) dài và thời gian ân hạn dài (chỉ trả lãi, chưa trả nợ gốc). Ví dụ như, khoản vay ODA của Nhật Bản có lãi suất trong khoảng từ 0,75% - 2,3%/năm ; khoản vay ODA của WB, ADB, JBIC có thời gian hoàn trả là 40 năm, thời gian ân hạn là 10 năm. Ngoài ra, tính ưu đãi của nguồn vốn ODA còn thế hiện ở tính phúc lợi xã hội của nguồn vốn này. Vốn ODA với mục tiêu xóa đói giảm nghèo, nâng cao phúc lợi xã hội nên lĩnh vực đầu tư chủ yếu của ODA là các lĩnh vực không hoặc ít sinh lợi nhuận, thường là các công trình công cộng mang tính chất phúc lợi xã hội như các dự án đầu tư vào cơ sở hạ tầng, các công trình giao thông vận tải, giáo dục y tế và nông nghiệp phát triển nông thôn, xóa đói giảm nghèo. 1.1.2.2. ODA là nguồn vốn mang tính ràng buộc Đi kèm với ODA luôn là những ràng buộc nhất định về kinh tế, chính trị hoặc khu vực địa lý. Viện trợ của các nước phát triển không chỉ đơn thuần là việc trợ giúp hữu nghị, mà còn là một công cụ lợi hại để thiết lập và duy trì lợi ích kinh tế và vị thế chính trị cho nước tài trợ. Nguồn vốn ODA thường gắn liền với các điều kiện kinh tế như nước viện trợ phải là thị trường tiêu thụ sản phẩm, thị trường đầu tư cho các nước viện trợ, phải thực hiện chính sách kinh tế phù hợp với nước viện trợ. Hầu hết các nước viện trợ đều ràng buộc các nước tiếp nhận sử dụng khoản viện trợ ODA để mua hàng hóa và dịch vụ của các quốc gia viện trợ. Ví dụ như, Bỉ, Đức và Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ phải mua hàng của nước mình; Canada yều cầu cao nhất là 65%; Thụy Sĩ và Hà Lan là hai nước có yêu cầu thấp nhất với lần lượt là 1,7% và 2,2%. Ngoài ra, mỗi nước cung cấp viện Nguyễn Khương Duy 3 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính trợ còn có những ràng buộc khác nhau và rất chặt chẽ đối với nước tiếp nhận viện trợ; kể đến như Nhật Bản quy định vốn ODA của Nhật Bản (hoàn lại hoặc không hoàn lại) đều phải được thực hiện bằng đồng Yên Nhật. Các nước viện trợ cũng sử dụng nguồn vốn ODA như một công cụ xác định vị trí và ảnh hưởng của nước mình tại các nước và khu vực tiếp nhận ODA. Các khoản viện trợ luôn chứa đựng hai mục tiêu cùng tồn tại song song. Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩy tăng trưởng bền vững và giảm đói nghèo ở những nước đang phát triển. Thực hiện mục tiêu này, hầu hết các nước viện trợ đều nhìn thấy lợi ích của mình trong việc hỗ trợ phát triển, mở rộng thị trường tiêu thụ sản phẩm và thị trường đầu tư. Mục tiêu thứ hai là tăng trưởng vị thế chính trị của các nước tài trợ. Hoa Kỳ là một trong những quốc gia thành công trong việc dùng nguồn vốn ODA làm công cụ để thực hiện chính sách “gây ảnh hưởng chính trị trong thời gian ngắn” tại các nước tiếp nhận viện trợ. Chính vì vậy khi nhận viện trợ ODA, các nước tiếp nhận phải xem xét kĩ lưỡng các điều kiện nhà cung cấp ODA, tuân thủ nguyên tắc quan hệ hỗ trợ phát triển chính thức phải đảm bảo tôn trọng toàn vẹn lãnh thổ của nhau, không can thiệp vào công tác nội bộ của nhau, bình đẳng và hai bên cùng có lợi. 1.1.2.3. ODA là nguồn vốn có khả năng gây nợ Với đặc điểm là nguồn vốn có tính chất ưu đãi lãi suất thấp, thời gian cho vay dài nên các quốc gia khi tiếp nhận, sử dụng nguồn vốn ODA chưa thấy xuất hiện gánh nặng nợ nần; nhưng nguồn vốn ODA vẫn không phải là nguồn vốn cho không nên đến một lúc nào đó, quốc gia tiếp nhận viện trợ cũng phải dùng tiền của mình để trả nợ. Chính vì thế, các quốc gia sử dụng nguồn vốn ODA không hiệu quả thì sau một thời gian sẽ lam vào vòng nợ nần Nguyễn Khương Duy 4 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính do không có khả năng trả nợ. Do các nước khi tiếp nhận ODA đã chấp nhận các ràng buộc từ trước về các lĩnh vực, mục tiêu sử dụng nguồn vốn ODA mà không sử dụng nguồn vốn này để đầu tư trực tiếp cho sản xuất, cho xuất khẩu để thu ngoại tệ, trong khi việc trả nợ lại chủ yếu dựa vào xuất khẩu thu ngoại tệ. Mặt khác, rủi ro về tỷ giá là một trong những nguy cơ đáng quan tâm dẫn đến các quốc gia lâm vào cảnh nợ nần. Vốn ODA là vốn vay dài hạn bằng đồng ngoại tệ, trong khi đó thì các nước tiếp nhận viện trợ là các quốc gia đang phát triển, có tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, đi kèm với tỉ lệ lạm phát cao và đồng tiền trong nước mất giá so với đồng tiền ngoại tệ. Đến thời điểm trả nợ, đồng nước nhận tài trợ mất giá so với đồng tiền ngoại tệ đã vay làm cho nước nhận tài trợ phải mât một lượng nội tệ nhiều hơn để mua lượng ngoại tệ đã vay để trả nợ. 1.1.3. Phân loại nguồn vốn ODA 1.1.3.1. Phân loại theo phương thức hoàn trả Phân loại theo phương thức hoàn trả, nguồn vốn ODA được chia thành ba loại:  ODA không hoàn lại ODA không hoàn lại là khoản viện trợ mà bên tiếp nhận viện trợ không phải trả lại cho bên viện trợ để thực hiện các chương trình, dự án theo sự thỏa thuận giữa các bên. Viện trợ không hoàn lại chiếm 25% tổng số vốn ODA trên thế giới, được thực hiện dưới hai dạng chủ yếu sau: - Hỗ trợ về kĩ thuật: Nước viện trợ chuyển giao công nghệ, truyền đạt kĩ thuật, đào tạo nâng cao năng lực cho cán bộ nước nhận viện trợ thông qua các chuyên gia quốc tế. Nguyễn Khương Duy 5 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính - Viện trợ nhận bằng hiện vật: Các nước nhận viện trợ dưới hình thức hiện vật như lương thực, vải, thuốc chữa bệnh, vật tư, nguyên vật liệu…  ODA vay ưu đãi ODA vay ưu đãi là khoản vay tín dụng với các điều kiện ưu đãi, tính chất ưu đãi được thể hiện: - Lãi suất thị trường thấp: dưới 3%/năm tùy thuộc vào mục tiêu vay và nước vay, thấp hơn lãi suất thị trường. - Thời hạn cho vay dài: khoảng từ 20 năm – 30 năm. - Thời gian ân hạn dài: khoảng từ 10 năm – 12 năm.  ODA vay hỗn hợp ODA vay hỗn hợp là các khoản ODA kết hợp một phần ODA không hoàn lại với một phần tín dụng thương mại theo điều kiện của tổ chức Hợp tác kinh tế và phát triển. Hiện nay, trên thế giới, các nước viện trợ có xu hướng giảm cung cấp ODA theo hình thức viện trợ không hoàn lại mà tăng cung cấp ODA theo hình thức vay ưu đãi hoặc ODA hỗn hợp. 1.1.3.2. Phân loại theo nguồn cung cấp Phân loại nguồn vốn ODA theo nguồn cung cấp, nguồn vốn ODA được chia thành 2 loại:  ODA song phương ODA song phương là viện trợ phát triển chính thức của chính phủ nước này dành cho chính phủ nước kia thông qua hiệp định ký kết giữa hai chính phủ. Trong tổng số vốn ODA lưu chuyển trên thế giới, ODA song phương chiếm tỷ trọng lớn, khoảng 80% tổng vốn ODA. Nguyễn Khương Duy 6 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính  ODA đa phương ODA đa phương là viện trợ chính thức của một tổ chức quốc tế (IMF, WB,…) hay tổ chức khu vực (ADB, EU,…) cho các nước đang phát triển hoặc kém phát triển hoặc của chính phủ nước này dành cho một nước khác nhưng thức hiện qua các tổ chức đa phương như Chương trình phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), Quỹ nhi đồng Liên hiệp quốc (UNICEF),… 1.1.3.3. Phân loại theo hình thức thực hiện Phân loại ODA theo hình thức thực hiện, nguồn vốn ODA được phân thành các loại như sau:  Hỗ trợ dự án Hỗ trợ dự án là khoản ODA dành cho từng dự án cụ thể. Khoản viện trợ này có thể là hỗ trợ cơ bản hoặc hỗ trợ kỹ thuật, có thể là cho không hoặc cho vay ưu đãi.  Hỗ trợ phi dự án Hỗ trợ phi dự án : bao gồm các loại hình: - Hỗ trợ cán cân thanh toán: là các khoản ODA cung cấp để hỗ trợ ngân sách chính phủ, thường được thực hiện thông qua chuyển giao tiền tệ trực tiếp cho nước tiếp nhận ODA hoặc hỗ trợ nhập khẩu (viện trợ hàng hóa) – nươc tiếp nhận ODA nhận lượng hàng hóa tương đương với giá trị khoản cam kết, bán trên th ị trường trong nước thu nội tệ đưa vào ngân sách chính phủ. - Hỗ trợ trả nợ: các nhà viện trợ cung cấp ODA cho các nước đang và chậm phát triển sử dụng để trả nợ vay nước ngoài (nợ không ưu đãi). - Viện trợ chương trình: là khoản viện trợ ODA theo dự án cụ thể, chi tiết về các hạng mục sẽ sử dụng nguồn vốn ODA; là khoản ODA dành cho một mục đích tổng quát với thời gian nhất định mà không phải xác định chính Nguyễn Khương Duy 7 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính xác nó sẽ được sử dụng như thế nào. Ví dụ như ODA viện trợ cho chương trình 135 ở Việt Nam là một hình thức viện trợ chương trình. 1.1.3.4. Phân loại theo mục đích sử dụng Phân loại theo mục đích sử dụng, nguồn vốn ODA được chia thành  Hỗ trợ cơ bản Hỗ trợ cơ bản là những khoản viện trợ cho nươc đang và chậm phát triển để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội và môi trường, với một số lĩnh vực cơ bản như: điện lực, giao thông vận tải, viễn thông, thuỷ lợi và cấp thoát nước… Đây thường là những khoản vay ưu đãi.  Hỗ trợ kỹ thuật Hỗ trợ kĩ thuật là những khoản viện trợ với mục đích phát triển con người, nâng cao trình độ khoa học kh thuật và quản lý cho nước tiếp nhận với các lĩnh vực như: giáo dục, chuyển giao khoa học công nghệ, phát triển nguồn nhân lực và xây dựng thể chế, đầu tư phát triển y tế… Loại hỗ trợ này chủ yếu là viện trợ không hoàn lại. 1.1.3.5. Phân loại theo điều kiện Phân loại theo điều kiện thì nguồn vốn ODA được chia thành  ODA không ràng buộc nước nhận Là khoản viện trợ mà nước nhận có quyền sử dụng theo mục đích, yêu cầu của mình, không bị ràng buộc bởi nguồn sử dụng hay mục đích sử dụng.  ODA có ràng buộc nước nhận Một đặc điểm lớn của ODA là nguồn vốn này thường kèm theo các điều kiện ràng buộc của nước viện trợ khi vào các nước đang và chậm phát triển. Nguyễn Khương Duy 8 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính  ODA có thể ràng buộc một phần Là khoản viện trợ mà một phần phải được chi ở nước viện trợ (mua hàng hoá, trang thiết bị, dịch vụ…) , phần còn lại được chi ở bất cứ nơi nào tuỳ theo mục đích và yêu cầu sử dụng của nươc nhận viện trợ. 1.1.4. Vai trò của ODA đối với sự phát triển kinh tế - xã hội 1.1.4.1. Đối với quốc gia tiếp nhận viện trợ  Bổ sung nguồn vốn trong nước: Đối với các nước chậm phát triển, đang phát triển, vốn là điều kiện hàng đầu cho quá trình phát triển. Vốn đầu tư chủ yếu được lấy từ hai nguồn: đó là nguồn trong nước và nguồn nước ngoài. Tuy nhiên nguồn vốn trong nước rất hạn hẹp, nên cần bổ sung bằng nguồn vốn nước ngoài. Hầu hết các quốc gia đều trải qua thời kì chiến tranh kéo dài, tình trạng đói nghèo và lạc hậu. Để phát triển cơ sở hạ tầng, đảm bảo vấn đề vật chất ban đầu cho phát triển kinh tế thì đòi hỏi phải có nhiều vốn và vốn yêu cầu cho các lĩnh vực này là rất lớn. Các nước đang phát triển nói chung và Việt Nam nói riêng đã giải quyết vấn đề này bằng cách sử dụng nguồn vốn ODA. Với đặc điểm là nguồn vốn ưu đãi, quy mô lớn mà chi phí sử dụng vốn thấp, ODA trở thành nguồn tài chính quan trọng, là nguồn vốn bổ sung cho Chính phủ, các địa phương đảm bảo chi đầu tư phát triển các cơ sở hạ tầng giao thông, điện nước, thủy lợi, giáo dục, y tế, khoa học kĩ thuật; giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước; góp phần thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội bền vững.  Tăng khả năng thu hút vốn đâu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) Nguồn vốn ODA có quan hệ mật thiết với nguồn vốn FDI theo hướng thúc đẩy dòng vốn FDI vào các địa phương, do tác động lan tỏa của ODA khi Nguyễn Khương Duy 9 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính tập trung vào đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo môi trường thuận lợi để thu hút FDI. Vốn ODA góp phần hỗ trợ xây dựng cơ sơ hạ tầng như giao thông thuận lợi, liới điện, các dịch vụ tài chính, ngân hàng, viễn thông phát triển; bên cạnh đó, để thu hút và sử dụng có hiểu quả nguồn vốn ODA, các quốc gia cũng cần tích cực cải cách hành chính, tạo cơ sở phát lý chặt chẽ và thông thoáng, gọn nhẹ, tạo môi trường minh bạch, điều này giúp tăng cường thu hút FDI.  Tạo điều kiện tiếp thu thành tựu khoa học công nghệ hiện đại và phát triển nguồn nhân lực: Thông qua các chương trình, dự án vốn ODA đã tạo điều kiện cho các quốc gia nhận viện trợ tiếp thu các thành tựu của khoa học kỹ thuật ứng dụng trong sản xuất, tăng trưởng và phát triển kinh tế. Đó là các trang thiết bị kĩ thuật hiện đại, tài liệu khoa học cho các chương trình, dự án; cử chuyên gia nước ngoài trực tiếp làm việc, cố vấn, hỗ trợ dự án; tổ chức hội thảo có sự tham gia của các chuyên gia nước ngoài, tổ chức các khóa tập huấn cho cán bộ; cử cán bộ đi đào tạo tại nước ngoài hoặc tổ chức các chương trình học tập tại nước ngoài. Tất cả các hoạt động này đều góp phần giúp quốc gia nâng cao trình độ khoa học công nghệ, phát triển nguồn nhân lực, phát triển kinh tế - xã hội.  Góp phần cải thiện thể chế và cơ cấu kinh tế: Cải thiện thể chế và cơ cấu kinh tế ở các nước đang phát triển là chìa khóa để tạo bước nhảy vọt trong chiến lược thúc đẩy tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo. Tuy nhiên việc cải thiện được thể chế kinh tế của một nước là một chuyện không dễ dàng, đặc biệt là với những nước đang phát triển, cần Nguyễn Khương Duy 10 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính một lượng vốn lớn để có thể điều chỉnh. Do đó, Chính phủ các nước này lại phải dựa vào nguồn vốn ODA từ bên ngoài.  Thúc đẩy xóa đói giảm nghèo, giải quyết các vấn đề xã hội và môi trường: Xóa đói giảm nghèo không chỉ là mối quan tâm của Chính phủ các nước mà còn là mục tiêu quan trọng của các nhà tài trợ ODA. Vốn ODA được sử dụng thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ người dân thoát nghèo bền vững bằng các hình thức như cho vay vốn ưu đãi để phát triển sản xuất, hỗ trợ khoa học kỹ thuật, vật nuôi cây trồng, trợ giá nông nghiệp khi có rủi ro, xây dựng nông thôn nhất là vùng xâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn. Bên cạnh xóa đói giảm nghèo thì các lĩnh vực xã hội khác như y tế, giáo dục, văn hóa và các vấn đề môi trường cũng nhận được sự quan tâm giúp đỡ của nhiều nhà tài trợ ODA. Nguồn vốn ODA được sử dụng để xây dựng bệnh viện, trạm xá, cải thiện dịch vụ khám sức khỏe cho người dân; xây dựng trường học, mua sắm các trang thiết bị dạy học, hỗ trợ kinh phí, khuyến khích xóa mù chữ, phổ cập giáo dục, nâng cao trình độ dân trí; cải thiện môi trường sinh thái, bảo vệ môi trường thiên nhiên. 1.1.4.2. Đối với quốc gia tài trợ - Tài trợ ODA tạo điều kiện cho các công ty bên cung cấp hoạt động thuận lợi hơn tại các nước tiếp nhận ODA một cách gián tiếp. Các công ty nhận được sự ưu đãi của nước tiếp nhận trong việc kinh doanh như: giành được quyền đấu thầu, bán sản phẩm, có môi trường hạ tầng tốt thông qua tài trợ ODA để nâng cao hiệu quả nguồn vốn FDI của mình vào nước tiếp nhận ODA,… tạo cho sản phẩm của họ có tính cạnh tranh cao. - Cùng với sự gia tăng vốn ODA, các dự án của các công ty cũng tăng theo với những điều kiện thuận lợi, kéo theo sự phát triển của công ty. Trong Nguyễn Khương Duy 11 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính trường hợp viện trợ không hoàn lại, khi chuyên gia hay nhà thầu nước ngoài làm việc tại nước tiếp nhận thì họ được miễn thuế thu nhập, thuế lợi tức tại nước tiếp nhận ODA. - Ngoài những lợi ích về kinh tế thì các quốc gia tài trợ còn có thể đạt được những mục đích chính trị, nâng tầm ảnh hưởng họ với các về kinh tế, văn hóa đối với nước nhận tài trợ. 1.2. Quản lý, sử dụng ODA và hiệu quả sử dụng ODA 1.2.1 Nội dung quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA Để các dự án ODA hoạt động hiệu quả, có tác dụng thiết thực trong việc hỗ trợ quốc gia đó phát triển kinh tế xã hội, không để lại gánh nặng nợ nần, các quốc gia thường tiến hành các công việc sau: Lập dự án thiết thực được đánh giá kỹ lưỡng Để có thể nhận thức được các khoản ODA, các cấp, các đơn vị có liên quan phải lập các dự án một cách chi tiết, cụ thể thông qua bản luận chứng kinh tế kỹ thuật, thiết kế chi tiết… Điều quan trọng hơn là các thiết kế dự án này phải được thẩm định chặt chẽ, toàn diện, khách quan, đánh giá được hiệu quả trước mắt cũng như lâu dài của dự án. Vì thế, nhiều Chính phủ yêu cầu bắt buộc phải trích một tỷ lệ phần trăm nhất định kinh phí dự án trang trải cho các khâu công việc nói trên, đặc biệt là khâu thẩm định. Thực hiện công việc đấu thầu rộng rãi Với công việc này, các phần thi công, mua sắm máy móc, trang thiết bị dự án… phải được đấu thầu để chọn ra nhà thầu tốt nhất. Đấu thầu không chỉ bó hẹp với các đối tác trong nước mà còn mở rộng cho các đối tác nước ngoài. Có cơ quan chuyên trách quản lý ODA Nguyễn Khương Duy 12 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính Nhất thiết phải thành lập cơ quan chuyên trách của Chính phủ để quản lý ODA. Kinh nghiệm cho thấy, để có thể quản lý sử dụng tốt các khoản ODA thì chúng phải được tập trung về một đầu mối thống nhất. Cơ quan này vừa là người tổng hợp nhu cầu ODA, vừa là người thực hiện phân phối và giám sát trực tiếp việc sử dụng các khoản ODA. Đồng thời, đây cũng là nơi thu hồi các khoản nợ của dự án sau này. Cơ quan này có thể nằm trong Bộ Tài chính hoặc trực thuộc Chính phủ. Trong cơ quan này, có các bộ phận tham mưu như bộ phận chuyên theo dõi viện trợ không hoàn lại, bộ phận chuyên theo dõi các khoản vay, bộ phận quản lý quỹ trả nợ Chính phủ. Thực hiện kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng các khoản ODA ODA của các dự án phải được sử dụng đúng mục tiêu và nội dung đã được phê duyệt. Do vậy, chúng phải được kiểm tra chặt chẽ, thường xuyên để chống các hiện tượng sử dụng sai mục đích, lãng phí, tham nhũng… Đồng thời, qua kiểm tra, kiểm soát để nhằm đảm bảo cho các khoản ODA giải ngân đúng tiến độ. Thực hiện phân cấp trong quản lý sử dụng ODA Nếu tất cả các khoản ODA đều được quản lý vào một mối duy nhất của Chính phủ Trung ương thì sẽ đảm bảo được yêu cầu tâp trung vốn thống nhất cao, nhưng dễ dẫn đến tình trạng thiếu sâu sát, cụ thể. Đặc biệt là trong những điều kiện có nhiều dự án ODA khác nhau với quy mô lớn… thì việc quản lý tập trung trở nên khó khăn. Do đó, trong quản lý ODA, nhiều quốc gia đã thực hiện phân cấp cụ thể cho các Bộ, ngành, địa phương… phổ biến là: - Chính phủ Trung ương quản lý: + Danh mục các dự án có sử dụng vốn ODA hàng năm của quốc gia Nguyễn Khương Duy 13 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính + Quản lý trực tiếp các dự án quan trọng (Nhóm A) + Quản lý trực tiếp các dự án có mức quy mô vốn ODA lớn + Các dự án có liên quan đến một số ngành và lĩnh vực như: xây dựng thể chế chính sách, luật pháp… - Các ngành, địa phương quản lý chủ yếu là các dự án không quan trọng (Nhóm B), có quy mô tương đối nhỏ, trong các ngành, lĩnh vực thông thường… - Các đơn vị trực tiếp thụ hưởng ODA có trách nhiệm tổ chức, quản lý, điều hành… các quy trình công việc cụ thể theo đúng các nội dung được quy định cụ thể trong từng dự án. 1.2.2. Hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA 1.2.2.1. Tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA Việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA được thực hiện thông qua việc so sánh, đánh giá kết quả đạt được của các chương trình, dự án ODA với những mục tiêu đề ra ban đầu. Theo các nguyên tắc đánh giá nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức của OECD, các chỉ tiêu cơ bản để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA trong một chương trình, dự án cụ thể bao gồm: a) Chỉ tiêu định lượng:  Tốc độ giải ngân Giải ngân vốn ODA là quá trình thực hiện các quy định, thủ tục cần thiết để có thể nhận được vốn ODA từ các nhà tài trợ chuyển cho Ban quản lý dự án. Tốc độ giải ngân là giá trị tương đối giữa số vốn rút thực tế so với số vốn đã cam kết hoặc ký kết trong các hiệp định. Khi đánh giá hoặc theo dõi tốc độ giải ngân, cần xem xét đến cả các vấn đề như: kế hoạch giải ngân, số lượng giải ngân từng lần, hiệu suất giải ngân,… Đây là một trong những chỉ Nguyễn Khương Duy 14 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính tiêu quan trọng nhất khi đánh giá hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA. Tỷ lệ giải ngân cao, tiến độ giải ngân đúng kế hoạch chứng tỏ khả năng quản lý và sử dụng vốn ODA đạt hiệu quả cao và ngược lại.  Bố trí nguồn vốn đối ứng Vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA là phần vốn đóng góp từ phía nước tiếp nhận theo thỏa thuận giữa hai bên, được quy định cụ thể trong các hiệp định, văn kiện dự án, quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, nhằm nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của nước tiếp nhận trong quá trình khai thác và sử dụng vốn. Việc bố trí nguồn vốn đối ứng theo đúng tỷ lệ cam kết và kịp thời vừa khuyến khích hoạt động giải ngân vốn ODA, vừa đảm bảo nguồn tài chính cho các nhiệm vụ được diễn ra suôn sẻ. Từ đó, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn của dự án.  Hiệu quả tài chính của dự án Hiệu quả tài chính của dự án được đo lường bằng khoản chênh lệch giữa các chi phí cần thiết phải bỏ ra (chi phí trung gian, xây dựng, thẩm định, thực hiện, đánh giá dự án…) với lợi ích thu được. Trên thực tế, việc xác định chỉ tiêu này trong các dự án ODA là rất khó khăn. Bởi vì, việc sử dụng nguồn vốn này thường chú trọng tới hiệu quả kinh tế xã hội hơn là hiệu quả tài chính. Tuy nhiên, vẫn cần thiết phải có đội ngũ chuyên gia thẩm định dự án, nhằm đánh giá chính xác nhất lợi ích mà các chương trình, dự án có thể đem lại; tránh xảy ra tình trạng cố tình làm sai lệch các thông số về tính khả thi, chi phí của dự án, dẫn đến việc dự án vừa không đạt hiệu quả như mong muốn, vừa lãng phí nguồn lực.  Tiến độ thực hiện dự án so với kế hoạch Tiến độ thực hiện dự án là mức độ tiến triển của dự án trong một khoảng thời gian nhất định, được đánh giá thông qua hai tiêu chí, đó là thời gian hoàn Nguyễn Khương Duy 15 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính thành dự án và mức độ hoàn thành dự án so với kế hoạch. Thông thường, một dự án ODA thường được chia thành nhiều giai đoạn triển khai với các nhiệm vụ khác nhau. Nếu các nhiệm vụ hoàn thành đúng thời gian, khối lượng công việc và đáp ứng các yêu cầu về tiêu chuẩn, chất lượng thì chứng tỏ việc sử dụng vốn của dự án là hiệu quả. Ngược lại, nếu các nhiệm vụ, dự án bị chậm trễ, thời gian thực hiện kéo dài so với kế hoạch, hoặc không thể thực hiện tiếp mà phải hủy bỏ thì chắc chắn việc sử dụng vốn còn nhiều hạn chế.  Công tác quản lý dự án Quản lý dự án là quá trình lập kế hoạch tổng thể, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án từ khi bắt đầu đến khi kết thúc, nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi kinh phí được duyệt và đạt được các yêu cầu về kỹ thuật cũng như chất lượng của sản phẩm, dịch vụ. Chính vì vậy, nếu công tác quản lý dự án được thực hiện một cách bài bản, sát sao và kỹ lưỡng sẽ giúp cho dự án đạt được các mục tiêu cụ thể đề ra ban đầu. Từ đó, khẳng định việc sử dụng vốn của dự án là hiệu quả. b) Chỉ tiêu định tính:  Tính phù hợp Là mức độ phù hợp của việc đầu tư bằng nguồn vốn ODA đối với chính sách ưu tiên, các mục tiêu đã đề ra của bên cấp và bên nhận tài trợ. Việc đánh giá tính phù hợp sẽ cho thấy: Chương trình, dự án có cần thiết phải triển khai tại địa phương đó hay không? Sự phù hợp của dự án với địa phương, đơn vị triển khai về quy mô dự án và năng lực quản lý? Việc thực hiện chương trình, dự án có đáp ứng được nhu cầu của các đối tượng thụ hưởng và các mục tiêu đã đề ra hay không? Thông thường, đánh giá tình phù hợp của dự án thường Nguyễn Khương Duy 16 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính được thực hiện sau khi dự án được triển khai, có thể là vào giai đoạn đầu hoặc giữa của dự án.  Tính hiệu quả Là thước đo mức độ đạt được các mục tiêu đề ra của một chương trình, dự án thông qua xem xét giữa kết quả dự án với các mục tiêu đặt ra ban đầu. Khi đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA, cần xem xét các vấn đề: mức độ giữa kết quả thực tế đạt được và mục tiêu đặt ra, những nhân tố ảnh hưởng tới việc đạt được hay không đạt được mục tiêu đặt ra và nguyên nhân của việc không đạt được mục tiêu là khách quan hay chủ quan? Việc đánh giá này được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án, trong đó việc đánh giá cuối kỳ sẽ là cơ sở đánh giá hiệu quả toàn diện của dự án.  Tính tác động Là những chuyển biến tích cực và tiêu cực do sự can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp của việc thực hiện dự án tạo ra. Chỉ tiêu này cho thấy những tác động đến kinh tế, xã hội, môi trường cũng như các chỉ số phát triển khác do việc thực hiện chương trình, dự án gây ra.  Tính bền vững Là việc xem xét những lợi ích của việc thực hiện chương trình, dự án sẽ được duy trì sau khi kết thúc nguồn tài trợ như thế nào cả về mặt tài chính và môi trường. Thường được thực hiện sau khi dự án kết thúc và xem xét cùng với đánh giá tác động của dự án. Đối với mỗi dự án thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau thì khoảng thời gian để đánh giá tính bền vững cũng khác nhau. 1.2.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA a) Nguyễn Khương Duy Nhân tố khách quan: 17 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp  Học viện Tài chính Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tiếp nhận Các yếu tố như tỷ lệ tăng trưởng, GDP, GNP, lạm phát… vừa phản ánh tình trạng nền kinh tế, vừa quyết định đến tỷ lệ % trích ra từ GNP để viện trợ cho các nước nghèo. Nếu nền kinh tế tăng trưởng tốt, tỷ lệ này tăng đồng nghĩa với việc số vốn ODA cam kết viện trợ cũng sẽ tăng lên và ngược lại, nếu nền kinh tế đang trong thời kỳ khủng hoảng hay suy thoái thì số vốn ODA cam kết dành cho các nước khác lại có xu hướng giảm. Bên cạnh đó, những thay đổi về thể chế chính trị, giai cấp cầm quyền,… cũng sẽ dẫn đến những thay đổi về đối tượng ưu tiên và những điều kiện để được nhận vốn ODA.  Các chính sách, ràng buộc của nhà tài trợ Như đã đề cập ở phần trên, ODA là nguồn vốn đi kèm với nhiều ràng buộc. Những quy định của các nhà tài trợ buộc các quốc gia tiếp nhận phải tuân theo, từ xây dựng danh mục, đề án ưu tiên sử dụng ODA, đến đàm phán, ký kết, giải ngân, thực hiện, báo cáo,… nếu quá khắt khe có thể gây khó khăn cho việc tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn này. Nhiều dự án có thể bị kéo dài bởi quá trình thẩm định từ phía nhà tài trợ, dẫn đến vốn bị tồn đọng. Chính điều này đã góp phần giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA nói chung của dự án.  Môi trường cạnh tranh giữa các nước tiếp nhận Do ảnh hưởng từ khủng hoảng kinh tế thế giới và tình trạng nợ công ở khu vực châu Âu nên nguồn vốn ODA hiện đang có xu hướng giảm sút, trong khi nhu cầu vốn ODA cuả các nước đang và chậm phát triển lại không ngừng gia tăng. Chính lý do này đã dẫn đến sự cạnh tranh ngày một gay gắt giữa các quốc gia. Để hấp dẫn các nhà tài trợ và tăng cường thu hút ODA, mỗi nước đều không ngừng thay đổi, hoàn thiện thể chế, khung chính sách và đặc biệt là nâng cao năng lực quản lý, sử dụng nguồn vốn này. Nguyễn Khương Duy 18 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp Học viện Tài chính b) Nhân tố chủ quan:  Nhận thức về ODA Là một nguồn vốn nhiều ưu đãi với lãi suất thấp, thời gian trả nợ và ân hạn kéo dài nên có nhiều người quan niệm sai lầm, coi ODA là “vốn cho không”, do Chính phủ đứng ra ký kết nên trách nhiệm trả nợ cũng thuộc về Chính phủ. Do vậy, dễ xảy ra tình trạng sử dụng vốn một cách dễ dãi, không cân nhắc, tính toán kỹ lưỡng, vừa không đạt được hiệu quả đề ra, vừa gây thất thoát, lãng phí, thậm chí là tham nhũng vốn.  Tình hình kinh tế - chính trị ở quốc gia tiếp nhận viện trợ Đây là căn cứ quan trọng nhất để các nhà tài trợ đưa ra quyết định về đối tượng nhận viện trợ, số tiền viện trợ cũng như những điều kiện ưu đãi đi kèm. Tùy vào tình trạng kinh tế - xã hội ở mỗi quốc gia mà số vốn ODA cam kết hay mức độ ưu đãi cũng khác nhau. Điển hình như trường hợp của Việt Nam, trước đây được xếp vào nhóm các quốc gia có thu nhập thấp, số vốn ODA cam kết từ các nhà tài trợ liên tục tăng lên. Tuy nhiên, từ năm 2010, khi Việt Nam chính thức gia nhập nhóm các nước có thu nhập trung bình thì số vốn ODA lại có xu hướng giảm dần. Ngoài ra, môi trường, thể chế chính trị, hệ thống pháp luật, chính sách đầu tư, phát triển ở mỗi nước cũng tác động đến quyết định của nhà tài trợ.  Định hướng ưu tiên sử dụng ODA Việc thu hút và sử dụng vốn ODA cần phải dựa trên những kế hoạch được nghiên cứu, tính toán một cách kỹ lưỡng. Đặc biệt, trong điều kiện nguồn vốn ODA trên thế giới đang có xu hướng giảm dần, nhất thiết các nước tiếp nhận phải có định hướng phân bổ cụ thể nguồn vốn này cho các ngành, lĩnh vực, địa phương ưu tiên và tránh dàn trải để nhằm khai thác được tối đa lợi thế so sánh, đảm bảo việc sử dụng vốn đem lại hiệu quả như mong đợi. Nguyễn Khương Duy 19 CQ50/08.02 Luận văn tốt nghiệp  Học viện Tài chính Sự chuẩn bị các nguồn lực đối ứng trong nước Khả năng hấp thụ viện trợ phụ thuộc nhiều vào mức độ đáp ứng các nguồn lực trong nước. Nếu các nguồn lực này không đáp ứng đúng yêu cầu, ví dụ như: hệ thống văn bản pháp lý chồng chéo, bất cập, năng lực chuyên môn, đạo đức của các cán bộ còn yếu, việc bố trí nguồn vốn đối ứng cho các chương trình, dự án từ ngân sách trung ương, ngân sách địa phương còn chậm,… cũng sẽ làm giảm hiệu quả sử dụng vốn.  Cơ chế quản lý và điều phối viện trợ Thể hiện ở sự phân cấp quản lý, sử dụng vốn ODA, sự phối hợp giữa các bên liên quan trong theo dõi, kiểm tra, giám sát các dự án ODA nhằm đảm bảo các chương trình, dự án thực hiện đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng, các nguồn lực được sử dụng công khai, minh bạch, tiết kiệm và hiệu quả. Nguyễn Khương Duy 20 CQ50/08.02