Tài liệu Thực hiện chính sách sử dụng đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện phú ninh, tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHAN VĂN PHẨM THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN PHÚ NINH, TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Hà Nội, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHAN VĂN PHẨM THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN PHÚ NINH, TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 8 34 04 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHẠM ANH TUẤN Hà Nội, năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của tôi. Những số liệu, kết quả nghiên cứu nêu trong luận văn này là trung thực, khách quan và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Mọi sự giúp đỡ trong quá trình thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ nguồn gốc. Tác giả luận văn Phan Văn Phẩm MỤC LỤC MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP ................................................................................................................ 7 1.1. Một số khái niệm cơ bản ................................................................................. 7 1.2. Vấn đề thực hiện chính sách quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp ...............19 1.3. Vấn đề thực tiễn sử dụng đất nông nghiệp ....................................................23 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở HUYỆN PHÚ NINH, TỈNH QUẢNG NAM..................28 2.1. Yếu tố tự nhiên ..............................................................................................28 2.2. Nguồn nước mặt hồ Phú Ninh.......................................................................31 2.3. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội..............................................................33 2.4. Thực trạng chính sách sử dụng đất nông nghiệp...........................................39 2.5. Hiệu quả chính sách sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn huyện ...............53 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở HUYỆN PHÚ NINH .......................................................67 3.1. Giải pháp thực hiện chính sách sử dụng đất nông nghiệp ở huyện Phú Ninh ..............................................................................................................................67 3.2. Đề xuất giải pháp quản lý, sử dụng đất nông nghiệp đến năm 2025 ................. 73 KIẾN NGHỊ VÀ KẾT LUẬN ...........................................................................78 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ ANTT An ninh trật tự BCH Bộ chỉ huy BTS Trạm thu, phát sóng thông tin di động BVTV Bảo vệ thực vật CNQSD đất Chứng nhận quyền sử dụng đất DVNN Dịch vụ nông nghiệp ĐH Đường huyện EU Liên minh Châu Âu FAO Tổ chức lương thực và nông nghiệp thế giới GDP Tổng sản phẩm nội địa HĐND Hội đồng nhân dân IPM Quản lý dịch hại tổng hợp KT - XH Kinh tế xã hội NLN Nông lâm nghiệp NTM Nông thôn mới PCCC Phòng cháy chữa cháy SXNN Sản xuất nông nghiệp TĐC Tái định cư TM- DV Thương mại – dịch vụ TN&MT Tài nguyên và môi trường TTCN Tiểu thủ công nghiệp TW Trung ương UBND Ủy ban nhân dân USD Đồng đô la Mỹ XHCN Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Các nhóm đất chính tại huyện Phú Ninh ..................................................32 Bảng 2.2: Diện tích, năng suất, sản lượng một số loại cây trồng..............................38 Bảng 2.3: Thống kê hiện trạng sử dụng đất năm 2017 .............................................39 Bảng 2.4. Kết quả giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất giai đoạn 2012 - 2016 .......................................................................................................45 Bảng 2.5: Phân cấp các chỉ tiêu đánh giá về kinh tế .................................................55 Bảng 2.6: Hiệu quả kinh tế của các loại hình sử dụng đất chủ yếu ..........................55 Bảng 2.7: Hiệu quả kinh tế của các loại hình sử dụng đất chủ yếu ..........................56 Bảng 2.8: Bảng điểm đánh giá loại hình sử dụng đất có hiệu quả kinh tế ................56 Bảng 2.9: Phân cấp mức độ nhu cầu và tác động .....................................................60 Bảng 2.10: Mức đầu tư phân bón và thuốc trừ sâu cho cây trồng ............................61 DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 2.1. Bản đồ hành chính huyện Phú Ninh..........................................................29 Hình 2.2. Sơ đồ phân bố hệ thống sông suối huyện Phú Ninh .................................30 Hình 2.4. Cơ cấu kinh tế huyện Phú Ninh năm 2015 ...............................................34 Hình 2.5: Biểu đồ kết quả giao đất 5 năm, giai đoạn 2012 - 2016 ...........................45 Hình 2.6: Biểu đồ kết quả cho thuê đất 5 năm, giai đoạn 2012 - 2016 .....................46 Hình 2.7: Biểu đồ kết quả chuyển mục đích sử dụng đất giai đoạn 2012 - 2016 .....46 Hình 2.8: Biểu đồ kết quả thu hồi đất 5 năm, giai đoạn 2012 - 2016 .......................46 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai giữ một vai trò đặc biệt quan trọng, là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng. Với sự phát triển của nền KT - XH hiện nay cùng với sự bùng nổ về dân số đã tạo áp lực rất lớn cho vấn đề sử dụng và bảo vệ đất. Vấn đề sử dụng quỹ đất một cách hợp lý và bền vững gắn với bảo vệ môi trường sinh thái trở nên bức thiết hơn bao giờ hết. Mặt khác, nông nghiệp, nông dân và nông thôn là một bộ phận không thể tách rời trong sự phát triển chung của toàn xã hội. Huyện Phú Ninh được chia tách từ thị xã Tam Kỳ năm 2005, nằm tiếp giáp với với trung tâm tỉnh lỵ Quảng Nam về phía Tây. Năm 2011, Phú Ninh là một trong 05 huyện của cả nước được Trung ương chọn xây dựng huyện điểm quốc gia về nông thôn mới. Với sự đầu tư nguồn lực từ Trung ương và tỉnh, cùng với phát huy nội lực của địa phương, trong những năm qua, nền sản xuất nông nghiệp của huyện đã được chú trọng đầu tư phát triển mạnh theo hướng sản xuất hàng hoá; đất nông nghiệp được quy hoạch, quản lý, sử dụng khá hiệu quả dẫn đến năng suất, sản lượng nông nghiệp không ngừng được tăng lên, đời sống vật chất tinh thần của nhân dân ngày càng được cải thiện, bộ mặt nông thôn thay đổi rõ nét. Kết quả đạt được nêu trên là rất đáng phấn khởi, tuy nhiên Phú Ninh vẫn là một huyện nông nghiệp, người dân lao động và thu nhập trong lĩnh vực nông nghiệp là chủ yếu. Dự báo trong những năm đến, phát triển KT - XH và dân số ngày càng tăng sẽ tạo áp lực cho quỹ đất của địa phương, nhất là quỹ đất nông nghiệp, biến động sử dụng đất nông nghiệp ngày càng phức tạp và khó kiểm soát. Vì vậy, việc nghiên cứu đánh giá hiện trạng nhằm đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất nông nghiệp, định hướng phát triển sản xuất nông nghiệp bền vững, nâng chuẩn huyện nông thôn mới là một yêu cầu hết sức quan trọng và cần thiết. Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và với lòng mong muốn góp phần vào sự phát triển KT - XH của địa phương, đã thúc đẩy việc chọn đề tài: "Thực hiện chính sách sử dụng đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Phú Ninh, tỉnh Quảng Nam". 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Chủ đề về đất nông nghiệp là đất sử dụng vào mục đích sản xuất, nghiên cứu, thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối và mục đích bảo vệ, phát triển rừng. Đất nông nghiệp bao gồm đất sản xuất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối và đất nông nghiệp khác. Do đó đã có nhiều công trình nghiên cứu chủ đề này với nhiều hình thức tiếp cận khác và các địa phương khác nhau. Trong số đó có thể nêu ra một số công trình sau: Tác giả Nguyễn Thị Thu Hiền (2015) với luận án tiến sĩ Nghiên cứu biến động và đề xuất các giải pháp quản lý sử dụng đất hợp lý tại huyện Tiên Yên, tỉnh Quảng Ninh: Nội dung nghiên cứu đã Đánh giá biến động sử dụng đất và xác định ảnh hưởng của các yếu tố tự nhiên, xã hội đến biến động sử dụng đất của huyện đồng thời đề xuất các giải pháp quản lý sử dụng đất hợp lý trên địa bàn huyện. Kết quả nghiên cứu của đề tài cung cấp thông tin, bản đồ, số liệu về biến động sử dụng đất của khu vực nghiên cứu theothời gian và không gian giúp cho cơ quan quản lý đất đai nắm được diễn biến và xu hướng biến động đất đai. Các yếu tố tự nhiên, xã hội có ảnh hưởng đến biến động sử dụng đất mà đề tài xác định được sẽ là cơ sở khoa học để cân nhắc giữa lợi ích kinh tế và bảo vệ môi trường khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong điều kiện cụ thể ở huyện. Tác giả Vũ Thị Hương (2015) nghiên cứu sử dụng bền vững đất nông nghiệp huyện Lục Ngạn, tỉnh Bắc Giang, Luận án tiến sĩ ngành quản lý đất đai đã làm rõ đặc tính và tính chất đất đai đồng thời đề xuất được hướng sử dụng bền vững đất nông nghiệp huyện Lục Ngạn. Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ giúp các nhà quản lý và sử dụng đất của huyện Lục Ngạn có hướng sử dụng đất nông nghiệp một cách hệ thống, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững, nâng cao thu nhập cho hộ nông dân. Tác giả: Hoàng Thị Thu Hiền (2016) với nội dung nghiên cứu tích tụ ruộng đất ở miền Tây Nam Bộ, luận án Tiến sĩ đã Đánh giá thực trạng và tác động của tích tụ ruộng đất đến hiệu quả sản xuất và đời sống kinh tế xã hội nông thôn Tây Nam Bộ, đồng thời chỉ ra những yếu tố ảnh hưởng đến tích tụ 2 ruộng đất nhằm đề xuất các giải pháp tích tụ ruộng đất vùng Tây Nam Bộ và các vấn đề xã hội nãy sinh từ quá trình này. Tác giả Nguyễn Văn Bình (2017) Đánh giá thực trạng và đề xuất hướng sử dụng đất nông nghiệp bền vững tại thị xã Hương Trà, Tỉnh Thừa Thiên Huế , luận án Tiến sĩ đã Cung cấp cơ sở khoa học cho việc đề xuất sử dụng đất bền vững, bổ sung vào phương pháp luận về đánh giá, hiệu quả sử dụng đất, tiềm năng đất đai và quy hoạch sử dụng đất để có nhiều lựa chọn phù hợp với các loại hình sử dụng đất. Đề xuất được giải pháp sử dụng đất nông nghiệp bền vững cho thị xã Hương Trà, giúp địa phương khai thác có hiệu quả, sử dụng hợp lý đối với nguồn tài nguyên đất đai trong các khu vực. Cung cấp cơ sở dữ liệu cho công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp vừa đạt hiệu quả cao vừa đảm bảo sử dụng đất và phát triển nông nghiệp bền vững trên địa bàn thị xã Hương Trà, tỉnh Thừa Thiên Huế và mở ra các hướng nghiên cứu tiếp theo cho các huyện/thị xã khác trong tỉnh và những vùng có điều kiện tương tự. Tác giả Trần Văn Dự (2011) luận Văn Thạc sĩ nghiên cứu về Phát triển nông nghiệp huyện Phú Ninh, tỉnh Quảng Nam. Đã đánh giá thực trạng phát triển nông nghiệp huyện Phú Ninh trong những năm vừa qua. Đề xuất các quan điểm, phương pháp và giải pháp có cơ sở khoa học, có tính khả thi nhằm phát triển nông nghiệp huyện Phú Ninh trong những năm sắp tới. Qua nghiên cứu các công trình khoa học trên, đề tài nhận thấy có công trình, bài báo nghiên cứu đi sâu phân tích, bình luận một số khía cạnh pháp về chính sách sử dụng đất nông nghiệp. Bên cạnh đó, lại có công trình nghiên cứu vấn đề này thông qua việc đánh giá thực trạng và đề ra giải pháp tại địa bàn cụ thể của một tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương... Tuy nhiên, hiện nay chưa có công trình nào đi sau nghiên cứu vấn đề chính sách sử dụng đất nông nghiệp trên phạm vi thực tiễn tại địa bàn cấp huyện. Chính vì vậy, đề tài không trùng lặp với các công trình đã công bố, có ý nghĩa và tính cấp thiết trong lý luận và thực tiễn. 3. Mục tiêu nghiên cứu 3.1. Mục tiêu chung Đánh giá được thực trạng thực hiện chính sách sử dụng đất nông nghiệp của huyện giai đoạn 2011 - 2017, từ đó đề xuất chính sách, giải pháp sử dụng có hiệu quả tài nguyên đất phục vụ sản xuất nông nghiệp của huyện Phú Ninh, tỉnh Quảng Nam. 3 3.2. Mục tiêu cụ thể - Phân tích được thực trạng quản lý đất nông nghiệp của huyện Phú Ninh. - Đánh giá được hiệu quả KT - XH và môi trường của một số loại hình sử dụng đất nông nghiệp chủ yếu trên địa bàn huyện. - Đề xuất chính sách, giải pháp quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hợp lý và bền vững. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Chính sách sử dụng đất nông nghiệp của huyện Phú Ninh. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Giới hạn phạm vi không gian: Huyện Phú Ninh, tỉnh Quảng Nam. - Giới hạn phạm vi thời gian: Đề tài thu thập số liệu liên quan đến đất nông nghiệp trong giai đoạn từ 2011 - 2017. - Giới hạn về nội dung: Đề tài chỉ giới hạn đánh giá việc thực hiện chính sách sử dụng đất nông nghiệp, trong đó tập trung vào một số cây trồng chính có triển vọng trên địa bàn huyện: lúa, ngô, khoai lang, sắn, đậu các loại, rau - củ - dưa hấu .... 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận nghiên cứu khoa học xã hội và quan điểm của Đảng và Nhà nước về chính sách sử dụng đất nông nghiệp. 5.2. Phương pháp nghiên cứu * Nguồn thông tin, số liệu thứ cấp Nghiên cứu này sử dụng chủ yếu dữ liệu thứ cấp. Một là các tài liệu, các văn bản có liên quan đến chính sách sử dụng đất nông nghiệp, các nghị định, thông tư hướng dẫn của Chính phủ, các Quyết định, các văn bản đặc thù, chỉ đạo giải quyết vướng mắc riêng... Hai là số liệu về chính sách sử dụng đất nông nghiệp, diện tích đất bị thu hồi… trong các Báo cáo hàng năm, 5 năm của UBND huyện Phú Ninh, các phòng, ban của huyện và UBND các xã, thị trấn trên địa bàn huyện Phú Ninh. * Nguồn thông tin, số liệu sơ cấp Ngoài sử dụng dữ liệu thứ cấp, đề tài sử dụng dữ liệu sơ cấp, cụ thể học viên thiết kế bảng hỏi và phiếu phỏng vấn để đánh giá thực trạng thực hiện chính sách sử 4 dụng đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Phú Ninh. * Phương pháp phân tích tổng hợp Với những nguồn dữ liệu như trên, luận văn sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp dữ liệu để đưa ra những nhận xét, đánh giá khách quan về thực trạng thực hiện chính sách sử dụng đất nông nghiệp tại huyện. Học viên phân tích cả về lý luận và thực tiễn, đặc biệt là tập trung phân tích thực trạng thực hiện chính sách sử dụng đất nông nghiệp tại huyện Phú Ninh, luận văn dùng phương pháp tổng hợp để đưa ra các giải pháp nhằm sử dụng có hiệu quả quỹ đất tại huyện Phú Ninh trong thời gian tới * Phương pháp so sánh Số liệu và chỉ tiêu sẽ được phân nhóm và so sánh nhằm chỉ ra những thành tựu đạt được và những hạn chế về kết quả thực hiện. Cụ thể, tác giả so sánh kết quả đạt được trong thực tế so với mục tiêu đặt ra theo các chỉ tiêu được đặt ra ban đầu. * Phương pháp thống kê mô tả Đây là phương pháp nghiên cứu giúp cho việc tổng hợp và phân tích thống kê các tài liệu về thực trạng chính sách sử dụng đất tại huyện Phú Ninh. Trên cơ sở sử dụng số liệu thống kê mô tả mà có nhận thức đầy đủ, chính xác công tác quản lý và các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách sử dụng đất nông nghiệp. Đồng thời thông qua hệ thống các chỉ tiêu thống kê để đánh giá đúng hiệu quả của chính sách sử dụng đất nông nghiệp hiện nay. Đây là phương pháp nghiên cứu cho phép lượng hoá các kết luận và kết quả nghiên cứu. * Phương pháp quan sát thực địa Đề tài sử dụng phương pháp này nhằm có cái nhìn chân thực nhất về quá trình thực hiện chính sách sử dụng đất nông nghiệp địa bàn huyện Phú Ninh. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa khoa học Góp phần hoàn chỉnh cơ sở khoa học phục vụ cho việc thực hiện chính sách sử dụng đất nông nghiệp từ thực tiễn. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn - Góp phần thực hiện chủ trương “Tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững” - Nâng cao giá trị cây trồng trên lĩnh vực sản xuất nông nghiệp đối với huyện đã được công nhận đạt chuẩn nông thôn mới. 5 - Cung cấp tài liệu tham khảo cho sinh viên, giảng viên trong quá trình nghiên cứu, giảng dạy liên quan đến đất nông nghiệp đối với huyện trong xây dựng nông thôn mới. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu; kết luận và kiến nghị; tài liệu tham khảo và phụ lục; nội dung chính của luận văn gồm 3 chương: - Chương 1: Tổng quan các vấn đề nghiên cứu. - Chương 2: Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp ở huyện Phú Ninh. - Chương 3: Thực trạng và giải pháp quản lý, sử dụng đất nông nghiệp ở huyện Phú Ninh. 6 CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP 1.1. Một số khái niệm cơ bản Khái niệm chính sách và chính sách công Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng rãi. Từ thực tế chính sách của các ngành, các địa phương và các quốc gia, cũng như qua những cuộc thảo luận trên các diễn đàn nghiên cứu chính sách, chúng ta có thể chọn ra một số cách tiếp cận quan trọng nhất để phân tích trước khi đi đến một khái niệm chung nhất về chính sách công. Có thể đi đến khái niệm tổng quát về chính sách như sau: Chính sách là những hành động ứng xử của chủ thể với các hiện tượng tồn tại trong quá trình vận động phát triển nhằm đạt mục tiêu nhất định. Tóm lại từ các khái niệm trên, chúng ta có thể đi đến một khái niệm chung nhất về chính sách công như sau: “Chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng”. 1.1.2. Thực thi chính sách Chính sách được hoạch định ra xuất phát từ yêu cầu khách quan của thực tế, từ những nhu cầu của xã hội. Trải qua rất nhiều thời kỳ, từ năm 1930 đến 1960, các nhà nghiên cứu quy trình chính sách hầu như chỉ tập trung tìm tòi về việc hoạch định chính sách công. Song cho đến tận ngày nay, người ta vẫn khó có thể khẳng định rằng, một chính sách đề ra là tốt hay xấu. Điều đó chỉ có thể được đánh giá bằng thực tế là chính sách đó được xã hội chấp nhận hay không. Chỉ có thực tiễn là phán xét chính xác nhất chính sách nào là tích cực và chính sách nào là tiêu cực. Trong thập kỷ 70, các nhà nghiên cứu đã chuyển trọng tâm sang giai đoạn thực thi chính sách. Theo nguyên lý triết học, chính sách là một dạng thức vật chất đặc biệt nên nó cũng cần thực hiện những chức năng để tồn tại. Song muốn thực hiện được chức năng, chính sách phải tham gia vào quá trình vận động như các vật chất khác. Nghĩa là sau khi ban hành, chính sách phải được triển khai trong đời sống xã hội. Do vậy, tổ chức thực thi chính sách là tất yếu khách quan để duy trì sự tồn tại của công cụ 7 chính sách theo yêu cầu quản lý Nhà nước và cũng là để đạt mục tiêu đề ra của chính sách. Với cách tư duy này có thể đi đến khái niệm về tổ chức thực thi chính sách như sau: "Tổ chức thực thi chính sách là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu định hướng của Nhà nước". 1.1.3. Khái niệm về đất và đất nông nghiệp Khái niệm về đất Có rất nhiều công trình khoa học nghiên cứu về đất và đưa ra nhiều định nghĩa đứng trên nhiều góc độ nghiên cứu khác nhau. Đất là nguồn tài nguyên thiên nhiên thiết yếu cho sự tồn tại và phát triển của loài người. Theo quan điểm phát sinh học thổ nhưỡng của nhà thổ nhưỡng học người Nga Đocutraev, đất (Soils) là một vật thể tự nhiên đặc biệt, hình thành do tác động tổng hợp của các yếu tố, gồm: Đá mẹ (đá gốc, mẫu chất), khí hậu, địa hình, sinh vật (chủ yếu là thực vật), thời gian và tác động của con người. Trong phạm vi nghiên cứu về sử dụng đất, đất đai được nhìn nhận như một nhân tố sinh thái (FAO, 1976). Trên quan điểm nhìn nhận của FAO thì đất đai là một phần của bề mặt trái đất chứa đựng các đặc tính bền vững hợp lý, mang tính chu kỳ ổn định, các thuộc tính theo chiều dọc cả ở trên và dưới bề mặt Trái đất, bao gồm: Khí quyển, thủy quyển, đất và địa chất phía dưới, các quần thể động thực vật cùng những kết quả hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại xét ở phạm vi có ảnh hưởng quan trọng đến việc sử dụng đất của con người trong hiện tại và tương lai. Tất cả các thuộc tính sinh học và tự nhiên của bề mặt trái đất có ảnh hưởng nhất định đến tiềm năng và hiện trạng sử dụng đất. Như vậy, đất được hiểu như một tổng thể của nhiều yếu tố bao gồm: Địa mạo/địa hình, khí hậu, thủy văn, thổ nhưỡng và sinh vật, những biến đổi của đất do hoạt động của con người. Hội nghị quốc tế về môi trường ở Rio de Janerio, Brazil năm 1992 đưa ra khái niệm về đất đai như sau: “Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như: Khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước, các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn động thực vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường sá, nhà cửa…)”. 8 Khái niệm về đất nông nghiệp và phân loại đất nông nghiệp Đất nông nghiệp Đất nông nghiệp là đất sử dụng vào mục đích sản xuất, nghiên cứu, thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối và mục đích bảo vệ, phát triển rừng. Đất nông nghiệp bao gồm đất sản xuất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối và đất nông nghiệp khác. Phân loại đất nông nghiệp Đất sản xuất nông nghiệp là đất nông nghiệp được sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp; bao gồm đất trồng cây hàng năm và đất trồng cây lâu năm. - Đất trồng cây hàng năm là đất sử dụng vào mục đích trồng các loại cây được gieo trồng, cho thu hoạch và kết thúc chu kỳ sản xuất trong thời gian không quá một năm, kể cả đất trồng cây hàng năm được lưu gốc để thu hoạch không quá 5 năm, đất sử dụng theo chế độ canh tác không thường xuyên theo chu kỳ. Đất trồng cây hàng năm bao gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác: + Đất trồng lúa là ruộng và nương rẫy trồng lúa từ một vụ trở lên hoặc trồng lúa kết hợp với các mục đích sử dụng đất khác được pháp luật cho phép, nhưng trồng lúa là chính. Đất trồng lúa bao gồm đất chuyên trồng lúa nước, đất trồng lúa nước còn lại, đất trồng lúa nương. + Đất trồng cây hàng năm khác là đất trồng các cây hàng năm (trừ đất trồng lúa), gồm chủ yếu để trồng rau, màu, cây thuốc, mía, đay, gai, cói, sả, dâu tằm, đất trồng cỏ hoặc cỏ tự nhiên có cải tạo để chăn nuôi gia súc. Đất trồng cây hàng năm khác bao gồm đất bằng trồng cây hàng năm khác và đất nương rẫy trồng cây hàng năm khác. - Đất trồng cây lâu năm là đất sử dụng vào mục đích trồng các loại cây được gieo trồng một lần, sinh trưởng và cho thu hoạch trong nhiều năm. 1.1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến sử dụng đất nông nghiệp Việc sử dụng đất nông nghiệp luôn bị chi phối bởi các điều kiện, quy luật tự nhiên cũng như bị kiềm chế bởi các điều kiện, quy luật KT - XH. Vì thế có thể khái quát những yếu tố ảnh hưởng đến sử dụng đất nông nghiệp gồm một số yếu tố chính như sau: Yếu tố tự nhiên Yếu tố tự nhiên bao gồm: Vị trí, địa hình, khí hậu, thời tiết, đất đai… Đây là những yếu tố cơ bản để xác định việc sử dụng đất nông nghiệp sao cho đạt hiệu quả 9 cao nhất, nó ảnh hưởng trực tiếp đối với sản xuất nông nghiệp. - Vị trí, địa hình, đất đai: Sản xuất nông nghiệp phải gắn liền với đất đai, quỹ đất nhiều hay ít, tốt hay xấu, vị trí thuận lợi hay không, độ dốc lớn hay nhỏ... đều ảnh hưởng đến kết quả sản xuất và tác động đến thu nhập của người nông dân. Điều kiện tự nhiên là tiền đề cơ bản nhất, là nền móng để phát triển và phân bố nông nghiệp. Mỗi một loại cây trồng, vật nuôi chỉ có thể sinh trưởng và phát triển trong những điều kiện tự nhiên nhất định nào đó, ngoài điều kiện đó cây trồng và vật nuôi sẽ không thể tồn tại hoặc kém phát triển. Đánh giá đúng điều kiện tự nhiên là cơ sở xác định cây trồng vật nuôi phù hợp và định hướng đầu tư thâm canh đúng. Ở vùng đồng bằng, đất nông nghiệp được hình thành chủ yếu do sự bồi tụ phù sa của hệ thống các sông lớn theo những loại hình tam giác châu thổ hoặc đồng bằng ven biển. Với các đặc điểm là địa hình tương đối bằng phẳng, có nguồn nước tưới tiêu thuận lợi, đất đai màu mỡ phì nhiêu, đồng bằng đã và đang là những cánh đồng lớn ngày càng phong phú về chủng loại cây trồng theo sự phát triển của giống và hệ thống canh tác mới. Ở miền núi, đất đai rất phong phú, đa dạng, địa hình xen kẽ giữa các cánh đồng nhỏ hẹp hình thành do phù sa sông suối, các thung lũng do đất bồi tụ mà thành với những vùng đất cao, những triền đồi, núi rất dốc khác nhau về đặc điểm thổ nhưỡng, thảm thực vật, nguồn nước và độ ẩm được khai thác, sử dụng bởi nhiều tộc người khác nhau. Vì vậy, quá trình sử dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng ở miền núi cũng có sự khác biệt với miền xuôi, thể hiện qua chủng loại cây trồng, cơ cấu mùa vụ và năng suất cây trồng rồi đến thu nhập của hộ nông dân. - Khí hậu, thời tiết: Là các yếu tố khí hậu ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất nông nghiệp và điều kiện sinh hoạt của con người. Tổng tích ôn, nhiệt độ bình quân, sự sai khác nhiệt độ ánh sáng, về thời gian và không gian trực tiếp ảnh hưởng tới sự phân bố, sinh trưởng và phát triển của cây trồng, cây rừng và thực vật thuỷ sinh,... lượng mưa, bốc hơi có ý nghĩa quan trọng trong việc giữ nhiệt độ, độ ẩm của đất, cũng như khả năng đảm bảo cung cấp nước cho sinh trưởng của cây trồng, gia súc, thuỷ sản. Yếu tố Kinh tế - Xã hội Yếu tố kinh tế - xã hội bao gồm rất nhiều yếu tố như chế độ xã hội, dân số, cơ sở hạ tầng, môi trường chính sách, trình độ dân trí, cơ cấu kinh tế, điều kiện phát triển công nghiệp, nông nghiệp thương mại, giao thông vận tải, sự phát triển của 10 khoa học kỹ thuật... Các điều kiện này có ý nghĩa quyết định, chủ đạo về việc sử dụng đất đai nói chung, sử dụng đất nông nghiệp nói riêng. Cách thức sử dụng đất nông nghiệp được quyết định bởi yêu cầu của xã hội và mục tiêu kinh tế trong từng thời kỳ nhất định. Sau đây là một số yếu tố chủ yếu: - Cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp: Trong các yếu tố cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất thì yếu tố giao thông vận tải là quan trọng nhất, nó góp phần vào việc trao đổi tiêu thụ sản phẩm cũng như dịch vụ những yếu tố đầu vào cho sản xuất. Các yếu tố khác như thuỷ lợi, điện, thông tin liên lạc, dịch vụ, nông nghiệp đều có sự ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả sử dụng. Trong đó thuỷ lợi và điện là yếu tố không thể thiếu trong điều kiện sản xuất hiện nay, giúp cho việc sử dụng đất theo bề rộng và bề sâu. Các yếu tố còn lại cũng có hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp đến việc nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp. - Kỹ thuật, khoa học công nghệ: Bản chất của kỹ thuật hay công nghệ áp dụng vào nông nghiệp có ảnh hưởng rất lớn đến năng suất đất đai và hiệu quả kinh tế. Như chúng ta đã biết, đổi mới công nghệ trong nông nghiệp có thể hướng vào việc tiết kiệm các nguồn lực, phát triển các công nghệ đòi hỏi mức đầu tư thấp, ít sử dụng chất hóa học trong sản xuất nông nghiệp, phát huy kiến thức cổ truyền của nông dân và thực hiện mục tiêu đa dạng sinh học. Hiệu quả sử dụng các nguồn lực trong nông nghiệp nói chung và hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp nói riêng phụ thuộc nhiều vào công nghệ áp dụng trong sản xuất. Có khi cùng chủng loại và số lượng đầu vào nhưng đổi mới cách thức, kỹ năng sử dụng cũng có thể dẫn đến sự thay đổi lớn trong kết quả cũng như hiệu quả kinh tế. Biện pháp kỹ thuật canh tác cũng có ảnh hưởng lớn hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp. Biện pháp kỹ thuật canh tác là các tác động của con người vào đất đai, cây trồng, vật nuôi nhằm tạo nên sự hài hòa giữa các yếu tố của quá trình sản xuất để hình thành, phân bổ và tích lũy năng suất kinh tế. - Hệ thống chính sách: Chính sách đất đai, chính sách điều chỉnh cơ cấu kinh tế nông nghiệp nông thôn, chính sách đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất, chính sách khuyến nông, chính sách hỗ trợ giá, chính sách định canh định cư, chính sách dân số, lao động việc làm, đào tạo kiến thức, chính sách khuyến khích đầu tư, chính sách xoá đói giảm nghèo có vai trò quan trọng trong phát triển nông nghiệp và sản xuất nông nghiệp, cách thức tổ chức, sắp xếp, cơ cấu sản xuất nông nghiệp. Mỗi một sự thay đổi của chính sách, pháp luật thường tạo ra sự thay đổi lớn. 11 Sự thay đổi đó có thể thúc đẩy sản xuất nông nghiệp phát triển hoặc giới hạn, hạn chế một khuynh hướng phát triển nhằm mục đích can thiệp và phát triển theo định hướng của nhà nước. - Điều kiện sản xuất của nông dân: Là yếu tố ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình sử dụng đất, thể hiện ở khả năng tiếp thu khoa học kỹ thuật, trình độ sản xuất của chủ thể sử dụng đất về vốn lao động, cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ sản xuất, kinh nghiệm truyền thống trong sản xuất và cách xử lý thông tin để ra quyết định trong sản xuất. Do vậy, muốn nâng cao hiệu quả sử dụng đất thì việc nâng cao trình độ và cập nhật thông tin khoa học, kỹ thuật là hết sức quan trọng. Bên cạnh đó, diện tích đất, số lượng lao động, lượng vốn mà hộ nông dân có để phục vụ sản xuất nông nghiệp... cũng là những biến số quan trọng trong nhân tố này. Tóm lại, các yếu tố tự nhiên, kinh tế - xã hội, khuynh hướng quan tâm hóa đến mức lợi ích kinh tế luôn luôn chi phối quá trình sử dụng đất nông nghiệp và hiệu quả của quá trình này. Hiện nay, do nhiều nguyên nhân chủ quan hay khách quan đất đai nhìn chung đang bị khai thác một cách không hợp lý, cụ thể là khai thác quá mức - vượt quá khả năng mang tải của đất, làm cho đất nông nghiệp bị giảm sút về số lượng và suy thoái về chất lượng. Vì vậy, cần phải dựa vào quy luật tự nhiên và quy luật kinh tế - xã hội để nghiên cứu mối quan hệ giữa các yếu tố tự nhiên, kinh tế - xã hội trong việc sử dụng đất nông nghiệp. Cần căn cứ vào các nhu cầu của thị trường, của xã hội để xác định hướng sử dụng đất nông nghiệp, kết hợp chặt chẽ giữa yêu cầu sử dụng với ưu thế tài nguyên của đất đai nhằm đạt đến cơ cấu hợp lý nhất với diện tích đất nông nghiệp có hạn, mang lại hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội cũng như hiệu quả về môi trường, đồng thời nên có chính sách phù hợp nhằm cải thiện chất lượng đất nông nghiệp. 1.1.5. Quản lý tài nguyên đất nông nghiệp Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. Quản lý nhà nước thực chất là sự quản lý có tính chất nhà nước, do nhà nước thực hiện thông qua bộ máy nhà nước trên cơ sở quyền lực nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ chức năng 12 của Chính phủ là hệ thống cơ quan được thành lập để chuyên thực hiện hoạt động quản lý nhà nước. Quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai; đó là các hoạt động nắm chắc tình hình sử dụng đất; phân phối và phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất; điều tiết các nguồn lợi từ đất đai. Nội dung quản lý nhà nước về đất đai Muốn đạt được mục tiêu quản lý, Nhà nước cần phải xây dựng hệ thống cơ quan quản lý đất đai có chức năng, nhiệm vụ rõ ràng để thực thi có hiệu quả trách nhiệm được Nhà nước phân công, đồng thời ban hành các chính sách, chế độ, thể chế phù hợp với từng giai đoạn phát triển của đất nước đáp ứng được nội dung quản lý Nhà nước về đất đai. Điều này thể hiện chức năng của Nhà nước XHCN là quản lý mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội trong đó có quản lý đất đai. Mục đích cuối cùng của Nhà nước và người sử dụng đất là làm sao khai thác tốt nhất tiềm năng của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu kinh tế, xã hội của đất nước. Vì vậy, đất đai cần phải được thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật. Luật Đất đai năm 2013 đánh dấu bước tiến quan trọng trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai ở Việt Nam. Nội dung quản lý Nhà nước về đất đai của Luật này được quy định tại Điều 22, bao gồm [14]: - Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó. - Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính. - Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất. - Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. - Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất. - Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất. - Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. 13