Tài liệu Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRƯƠNG HỒNG HẢI THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, năm 2018 1 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRƯƠNG HỒNG HẢI THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 834.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN THỊ HOÀI LÊ HÀ NỘI, năm 2018 2 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là một nguồn lực tài chính quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh của cả nước cũng như từng địa phương. Nguồn vốn này đóng vai trò chủ yếu trong đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng của địa phương nên việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được đặc biệt chú trọng. Hàng năm, ngân sách nhà nước dành một tỷ lệ lớn chi cho đầu tư XDCB và tăng dần qua các năm (theo quy định mỗi địa phương phải tăng tối thiểu 10% vốn XDCB tập trung). Tuy nhiên, việc quản lý nguồn vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước có xảy ra thất thoát, lãng phí. Tình trạng này do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân hạn chế ở vấn đề thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Điều này đã được Kiểm toán nhà nước chỉ ra tại Báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước năm 2016 đó là: “Công tác phê duyệt chủ trương đầu tư một số dự án chưa căn cứ theo kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 hoặc chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, chưa xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn; còn tình trạng phê duyệt dự án đầu tư khi chủ trương đầu tư chưa được phê duyệt, chưa đủ thủ tục, không phù hợp với quy hoạch vùng, không thuộc giai đoạn 2016-2020 hoặc trùng lắp với dự án khác đã được phê duyệt, có trường hợp phê duyệt vượt định mức; quyết định đầu tư chưa xác định rõ nguồn vốn, thời gian thực hiện dự án; xác định tổng mức đầu tư còn sai sót, thiếu chính xác, phải điều chỉnh nhiều lần với giá trị lớn; hồ sơ mời thầu (hồ sơ yêu cầu) của một số dự án chưa đầy đủ theo quy định; phê duyệt hồ sơ mời thầu, kế hoạch đấu thầu chưa đúng quy định; hồ sơ dự thầu (hồ sơ đề xuất) của một số nhà thầu chưa tuân thủ đầy đủ yêu cầu của hồ sơ mời thầu; quá trình chấm thầu vẫn còn sai sót; áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu không đúng quy định; công tác thương thảo, ký kết hợp đồng chưa bảo đảm theo quy định, một số điều khoản hợp đồng ký kết còn thiếu chặt chẽ gây thất thoát NSNN; tiến độ 3 thực hiện tại một số dự án còn chậm so với kế hoạch ban đầu hoặc chậm được đưa vào sử dụng làm giảm hiệu quả nguồn vốn đầu tư” [3, tr 1, 2]. Ngoài ra, theo Báo cáo Đánh giá chi tiêu công Việt Nam (2017) do Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam khảo sát, đánh giá thì: “ Đầu tư công vẫn tồn tại những thách thức quan trọng cần phải giải quyết, bao gồm tình trạng dàn trải quá mức, hiệu suất còn hạn chế trong hoạt động và phân bổ, yếu kém trong giám sát. Bên cạnh đó hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn cồng kềnh và chồng chéo, kể cả trong các luật mới được ban hành và sửa đổi như Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước và Luật Xây dựng”. [16, tr 120] Quảng Nam nằm trong vùng Kinh tế trọng điểm miền Trung, là tỉnh tự cân đối ngân sách (từ năm 2017), có nhiều điều kiện thuận lợi để thu hút đầu tư, phát triển kinh tế xã hội. Nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản do tỉnh quản lý tăng dần qua các năm, giai đoạn 2006-2010 là 12.325 tỷ đồng, chiếm 31,3% tổng vốn đầu tư toàn xã hội trên địa bàn, giai đoạn 2011-2015 là 22.853 tỷ đồng, chiếm 42,8% tổng vốn đầu tư toàn xã hội và dự kiến tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản giai đoạn 2016-2020 là 28.421 tỷ đồng, tăng 19% so với giai đoạn 2011-2015. Đây là nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng trong đầu tư kết cấu hạ tầng, đẩy mạnh phát triển kinh tế xã hội của địa phương, cần phải được sử dụng hiệu quả. Tuy nhiên, theo kết luận của Kiểm toán nhà nước hàng năm và Thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì trong giai đoạn vừa qua việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế dẫn đến tình trạng đầu tư còn dàn trải, chưa phát huy hiệu quả nguồn vốn đầu tư, gây lãng phí, thất thoát nguồn vốn ngân sách nhà nước, nợ đọng xây dựng cơ bản còn cao nên việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam là cần thiết để xác định những vấn đề còn tồn tại trong thực hiện chính sách và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả việc quản lý, sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam. Với mong muốn được vận dụng kiến thức đã học, cũng như từ thực tiễn công tác của bản thân, học viên chọn đề tài “Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam” để nghiên cứu cả về 4 lý luận lẫn thực tiễn nhằm góp phần nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của tỉnh Quảng Nam. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Cho đến nay đã có một số công trình nghiên cứu khoa học về các đề tài quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trong phạm vi toàn quốc như: Luận văn thạc sĩ Chính sách công: “Giám sát nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Trị”, năm 2012 của tác giả Bùi Thị Vân. Luận văn đã tổng hợp những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đối với nguồn vốn đầu tư từ NSNN, trong đó có nêu lên một số vấn đề lý luận liên quan đến việc giám sát, quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Luận văn thạc sĩ Chính sách công: “Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiễn tỉnh Bình Định”, năm 2016 của tác giả Huỳnh Tân. Luận văn tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Bình Định. Luận văn đã nêu lên được một số khái niệm có liên quan đến chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước và các bước thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng bản từ ngân sách nhà nước nhưng chưa nêu lên được các nhân tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách và tiêu chí đánh giá hiệu quả thực hiện chính sách. Luận văn thạc sĩ Quản lý kinh tế: “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội”, năm 2017, của tác giả Nguyễn Duy Bách. Luận văn đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, nêu lên các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản; phân tích, đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước huyện Ba Vì, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao việc thực hiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Luận văn thạc sĩ Quản lý kinh tế: “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ 5 nguồn vốn ngân sách nhà nước tại quận Hà Đông, thành phố Hà Nội”, năm 2017, của tác giả Nguyễn Thị Thu Hường. Luận văn đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở nước ta hiện nay; phân tích, đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại quận Hà Đông, thành phố Hà Nội giai đoạn 2013-2016, chỉ ra được những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân hạn chế chủ yếu để từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện việc thực hiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của quận Hà Đông. Luận văn thạc sĩ “Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Tiên Du, tỉnh Bắc Ninh”, năm 2017 của tác giả Phạm Thị Lệ. Luận văn đã hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN; đặc biệt đã đưa ra được hệ thống các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN. Luận văn đã đánh giá thực trạng đầu tư XDCB và công tác quản lý dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Tiên Du trong thời gian qua, đưa ra yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của huyện, đánh giá kết quả thực hiện và đề xuất giải pháp tăng cường quản lý dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của huyện Tiên Du. Bài viết “Tiêu chí đánh giá hiệu quả vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh” (2017) của tác giả Trần Vân Anh (Cục Kế hoạch và Đầu tư - Bộ Công an), được đăng trên trang điện tử http://www.tapchicongthuong.vn. Bài viết đã nêu lên được một số cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và xác định đánh giá hiệu quả vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh có ý nghĩa to lớn đối với quá trình xây dựng và phát triển kinh tế của địa phương cấp tỉnh. Trong bài viết, tác giả đã đề xuất một số tiêu chí nhằm đánh giá hiệu quả vốn đầu tư phát triển từ ngân sách địa phương cấp tỉnh. Như vậy đã có nhiều tài liệu nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cũng như giám sát thực hiện các chính sách này, trong đó có một số 6 tài liệu nghiên cứu về tổ chức thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại một số tỉnh. Các tài liệu nêu trên đã khái quát được hệ thống cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB, các bước tổ chức thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN; đồng thời giải quyết được một số khía cạnh nhất định trong phân tích, đánh giá thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Tuy nhiên, các nghiên cứu nêu trên còn gặp phải một số giới hạn như: (1) Chưa nghiên cứu thực trạng tổ chức thực hiện chính sách gắn liền với việc triển khai, thi hành Luật Đầu tư công (có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2015), Luật Ngân sách nhà nước (có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2016), do đó các nghiên cứu chưa nêu và phân tích đến vấn đề nợ đọng XDCB, xử lý nợ đọng XDCB, về thẩm tra, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án; (2) Chưa phân tích, đánh giá đầy đủ về các bước trong tổ chức thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN; (3) Chưa đề xuất tiêu chí đánh giá hiệu quả thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN; (4) Đối với các tài liệu về chính sách công, thì các nghiên cứu chủ yếu đánh giá thực trạng dựa trên phân tích định tính, căn cứ theo các Báo cáo của UBND tỉnh và Sở, ngành, các tác giả không tổ chức điều tra, khảo sát nên còn thiếu tính khách quan trong đánh giá, thiếu tính định lượng. Và tính đến thời điểm tháng 4 năm 2018, tại tỉnh Quảng Nam chưa có đề tài nghiên cứu chuyên sâu về thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Do đó có thể nói lĩnh vực nghiên cứu về thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của tỉnh Quảng Nam vẫn còn khoảng trống tri thức cần nghiên cứu. Luận văn “Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam” mà học viên thực hiện có kế thừa một số cơ sở lý luận về vốn đầu tư XDCB, quản lý vốn đầu tư XDCB, thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý vốn đầu tư XDCB, đồng thời bổ sung làm rõ thêm các bước tổ chức thực hiện chính sách công nói chung cũng như tổ chức thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXD từ NSNN nói riêng và phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXD từ NSNN của Quảng Nam từ năm 2011-2017 thông qua các báo cáo, số liệu của cơ quan nhà 7 nước, cơ quan thanh tra, kiểm toán và điều tra khảo sát, phỏng vấn các cán bộ lãnh đạo, chuyên viên đang công tác trong lĩnh vực quản lý vốn đầu tư XDCB của tỉnh, đưa ra các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả thực hiện chính sách, nêu lên các nguyên nhân, nhân tố ảnh hưởng và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của tỉnh Quảng Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu, đánh giá thực trạng và kết quả thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam trong thời gian qua, nêu lên các nguyên nhân ảnh hưởng tiêu cực đến việc thực hiện chính sách và đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của tỉnh Quảng Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa các vấn đề cơ sở lý luận về chính sách công, chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước và nội dung các bước thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. - Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của tỉnh Quảng Nam. - Căn cứ từ thực tiễn và quan điểm về thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, luận văn đề xuất những giải pháp tăng cường hiệu quả thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của tỉnh Quảng Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam, cụ thể là những vấn đề lý luận và thực tiễn thực hiện các giải pháp và công cụ chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước dưới góc độ khoa học chính sách công. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Thời gian nghiên cứu: Từ năm 2011 đến năm 2017. - Địa bàn nghiên cứu: tỉnh Quảng Nam. 8 - Nguồn vốn phân tích: vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách cấp tỉnh và vốn ngân sách Trung ương hỗ trợ có mục tiêu cho tỉnh Quảng Nam. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn vận dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công và phương pháp duy vật biện chứng, tập trung vào phân tích chu trình chính sách, đặc biệt ở giai đoạn thực hiện chính sách. Phương pháp nghiên cứu chính sách công sẽ làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc ban hành và thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cũng như việc đánh giá và hoàn thiện chính sách hiện nay. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp phỏng vấn: được sử dụng để phỏng vấn, lấy ý kiến lãnh đạo Sở, ngành, địa phương và chuyên viên theo dõi, tham mưu trực tiếp trong lĩnh vực quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản như Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Xây dựng, các Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản chuyên ngành và một số phòng Tài chính Kế hoạch cấp huyện để làm rõ thêm thực trạng, các vấn đề vướng mắc trong thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và đề xuất các giải pháp cần thiết, số lượng phỏng vấn là 60 người. Bảng điều tra được thiết kế tổng cộng 9 câu hỏi, trong đó có 7 câu hỏi đóng và 2 câu hỏi mở, tập trung hỏi về hiệu quả của tổ chức thực hiện chính sách quản lý nhà nước đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước, nhận thức về tầm quan trọng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB, sự kịp thời trong thực hiện chính sách, các nhân tố ảnh hưởng. Thang câu hỏi đóng được thiết kế từ 4 đến 5 mức, tùy theo nội dung cần thu thập dữ liệu để phân tích, đánh giá. Công tác khảo sát được thực hiện thông qua việc tác giả trao đổi, phỏng vấn trực tiếp với người được khảo sát để giải thích cụ thể về bảng câu hỏi và cam kết với người được khảo sát là kết quả điều tra chỉ được dùng để phục vụ nghiên cứu khoa học, không ảnh hưởng đến công việc đang thực hiện, không công bố công khai danh tính, nội dung điều tra của từng người. Đối tượng được phỏng vấn đều là 9 những người đang công tác trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản nên mẫu được lựa chọn là phù hợp, kết quả trả lời sát với thực tiễn thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB của tỉnh, có tính tin cậy cao. Nội dung kết quả phỏng vấn sẽ được phân tích, đánh giá trong Chương 2 của Luận văn nghiên cứu. - Phương pháp thống kê: qua các số liệu thứ cấp và sơ cấp được thu thập, phỏng vấn, tác giả tiến hành rà soát, tổng hợp, thống kê theo các tiêu chí đánh giá. Phương pháp thống kê được sử dụng xuyên suốt trong Chương 2 để hệ thống hóa các dữ liệu, giúp cho phân tích, làm rõ thực trạng việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được hiệu quả, chính xác hơn. - Phương pháp tổng hợp, phân tích, xử lý dữ liệu: sau khi thu thập được các số liệu cần thiết thì sẽ sử dụng phương pháp so sánh để phân tích các nội dung liên quan đến chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Nam, đồng thời sử dụng phần mềm Excel để nhập dữ liệu và phân tích, đánh giá. Trong phân tích có sử dụng hệ thống bảng biểu để so sánh, minh họa rút ra những kết luận cần thiết trong việc phân tích, đánh giá. - Phương pháp quy nạp và diễn dịch: trên cơ sở phân tích những nội dung cơ bản của các thông tin đã thu thập được, luận văn sử dụng phương pháp quy nạp, diễn dịch để đưa ra những đánh giá về thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của tỉnh Quảng Nam và đề xuất giải pháp liên quan. - Số liệu sử dụng trong luận văn chủ yếu là các số liệu thứ cấp, trích dẫn từ các nguồn tài liệu công bố chính thức như số liệu thống kê, báo cáo của UBND tỉnh, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Kho bạc Nhà nước tỉnh và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, ngoài ra có sử dụng dữ liệu phân tích từ nguồn thu thập qua phỏng vấn của tác giả. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về chính sách và thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN. - Làm rõ các nhân tố ảnh hưởng chính sách quản lý quản lý vốn đầu tư XDCB 10 từ NSNN. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn - Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của tỉnh Quảng Nam trong thời gian qua. - Đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của tỉnh Quảng Nam. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 Chương Chương 1. Cơ sở lý luận về chính sách công và thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam. Chương 3. Quan điểm, phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam. 11 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Cơ sở lý luận về chính sách công 1.1.1. Khái niệm chính sách công Chính sách công thể hiện mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, do đó khái niệm về chính sách công phụ thuộc nhiều vào bản chất của nhà nước. Ở Việt Nam, theo Từ điển bách khoa Việt Nam đã định nghĩa: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ; được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa...”. [10, tr 4] Trong một số nghiên cứu về chính sách công, dịch vụ công, PGS.TS Lê Chi Mai đã tổng kết khái niệm chính sách công với các nội hàm như sau: “Chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước. Các cơ quan trong bộ máy nhà nước vừa là chủ thể ban hành chính sách công, vừa là chủ thể ban hành chính sách tư. Chính sách công do nhà nước ban hành nên có thể coi chính sách công là chính sách của nhà nước. Nhà nước ở đây được hiểu là cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, bao gồm quốc hội, các bộ, chính quyền địa phương các cấp. Chính sách công là những quyết định hành động, có nghĩa là chúng bao gồm cả những hành vi thực tiễn. Chính sách công không chỉ thể hiện dự định của nhà hoạch định chính sách về một vấn đề nào đó, mà còn bao gồm những hành vi thực hiện các dự định nói trên. Chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế xã hội theo những mục tiêu xác định. Vấn đề chính sách công được hiểu như là một mâu thuẫn hoặc một nhu cầu thay đổi hiện trạng xuất hiện trong đời sống kinh tế xã hội đòi hỏi nhà nước sử dụng quyền lực công để giải quyết; vấn đề chính sách công là hạt nhân xuyên suốt toàn bộ quy trình chính sách. Chính sách công bao gồm 12 nhiều quyết định có liên quan lẫn nhau. Chính sách công không phải những ý tưởng của các nhà lãnh đạo thể hiện trong lời nói và hành động của họ, không đồng nghĩa với một đạo luật riêng biệt nhau một văn bản nào đó”. [8, tr 14, 15] PGS.TS Đỗ Phú Hải cho rằng: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan để “lựa chọn” mục tiêu và những giải pháp, công cụ chính sách nhằm giải quyết các vấn đề chính sách theo mục tiêu tổng thể đã xác định của đảng chính trị cầm quyền”. [8, tr 16] Từ những phân tích trên, có thể hiểu một cách chung nhất: “Chính sách công là những quyết định của chủ thể được trao quyền lực công nhằm giải quyết những vấn đề vì lợi ích chung của cộng đồng”. [10, tr 6] 1.1.2. Chu trình chính sách công Chu trình chính sách công là một chuỗi các giai đoạn kế tiếp có liên quan với nhau từ khi lựa chọn được vấn đề chính sách công đến khi kết quả của chính sách công được đánh giá. [24, tr 1] Sơ đồ 1.1. Chu trình chính sách công Nguồn: Văn Tất Thu, Tập bài giảng Tổ chức thực hiện chính sách công (2017) Xây dựng chính sách công (Public policy making): là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách. [24, tr 1]. Tổ chức thực hiện chính sách công (Implementation Policy): là toàn bộ quá trình chuyển ý chí của chủ thể chính sách thành hiện thực tới đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu định hướng. [24, tr 1] 13 Đánh giá chính sách (Evaluation Policy): là việc xem xét tác động của chính sách đến các đối tượng và quá trình kinh tế xã hội theo hệ thống các tiêu chí định tính và định lượng. [24, tr 2] Phân tích chính sách công: không phải là một bước trong chu trình chính sách là một hoạt động liên quan đến cả ba bước trong chu trình chính sách; là quá trình xem xét toàn diện, hệ thống các yếu tố hợp thành chính sách nhằm cung cấp cơ sở cho việc hoạch định (Xây dựng) thực thi hay đánh giá một chính sách hiện hành. [24, tr 2] 1.1.3. Tổ chức thực hiện chính sách công 1.1.3.1. Ý nghĩa, tầm quan trọng của tổ chức thực hiện chính sách công Tổ chức thực hiện chính sách công là trung tâm kết nối các bước trong chu trình chính sách công thành một hệ thống. So với các khâu khác trong chu trình chính sách công, tổ chức thực hiện có vị trí đặc biệt quan trọng, vì đây là bước thực hiện hóa chính sách trong đời sống xã hội. [9, tr 33] Nếu đưa vào thực thi một chính sách tốt không những mang lại lợi ích to lớn cho các nhóm đối tượng thụ hưởng, mà còn góp phần làm tăng uy tín của nhà nước trong quá trình quản lý xã hội. Tuy nhiên, để có được một chính sách tốt các nhà hoạch định phải trải qua một quá trình nghiên cứu, tìm kiếm rất công phu. Nhưng dù tốt đến đâu thì chính sách cũng trở thành vô nghĩa nếu chính sách không được đưa vào thực hiện. [9, tr 33] 1.1.3.2. Các nguyên tắc, yêu cầu cơ bản đối với tổ chức thực hiện chính sách công - Thực hiện mục tiêu chính sách: thực chất thực hiện chính sách là thực hiện mục tiêu của chính sách. Đạt mục tiêu chính sách là yêu cầu cơ bản nhất. [9, tr 38] - Bảo đảm tính hệ thống: nội dung của tính hệ thống bao gồm: hệ thống mục tiêu và biện pháp của chính sách; hệ thống trong tổ chức bộ máy tổ chức thực thi chính sách; hệ thống trong điều hành, phối hợp thực hiện; hệ thống trong sử dụng công cụ chính sách với các công cụ quản lý khác của nhà nước. [9, tr 38] - Bảo đảm tính pháp lý, khoa học và hợp lý: tính pháp lý được thể hiện trong tổ chức thực hiện chính sách là việc chấp hành các quy định về thực thi chính sách. 14 Tính khoa học thể hiện trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách là việc phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan quản lý chính sách, việc thu hút các nguồn lực hướng mạnh vào thực hiện mục tiêu chính sách, hình thành các chương trình, dự án để thực hiện có hiệu quả một chính sách…[9, tr 38] - Bảo đảm lợi ích thật sự cho đối tượng thụ hưởng: trong xã hội thường tồn tại nhiều nhóm lợi ích và nhà nước là người bảo vệ lợi ích hợp pháp của cá nhân và tổ chức. Để thực hiện chức năng này, nhà nước thường dùng chính sách công để đảm bảo lợi ích cho các đối tượng thụ hưởng trong xã hội. [9, tr 39] 1.1.3.3. Nội dung các bước tổ chức thực hiện chính sách công - Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công: Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công được xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống; bao gồm: Kế hoạch về tổ chức, điều hành; Kế hoạch cung cấp các nguồn vật lực; Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện; Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách; Dự kiến những nội quy, quy chế về tổ chức, điều hành;...[9, tr 33] - Phổ biến, tuyên truyền chính sách công: giúp cho các đối tượng chính sách và mọi người dân tham gia thực hiện hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính sách; về tính đúng đắn của chính sách trong điều kiện hoàn cảnh nhất định và về tính khả thi của chính sách,... để họ tự giác thực hiện theo yêu cầu quản lý. [9, tr 34] - Phân công, phối hợp trong thực hiện chính sách công: muốn tổ chức thực thi chính sách công có hiệu quả phải tiến hành phân công, phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngành, các cấp chính quyền địa phương. [9, tr 35] - Duy trì chính sách công: là những hoạt động nhằm bảo đảm cho chính sách tồn tại được và phát huy tác dụng trong môi trường thực tế. [9, tr 35] - Điều chỉnh chính sách công: được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền để cho chính sách ngày càng phù hợp với yêu cầu. [9, tr 36] - Đôn đốc, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện chính sách công: các điều kiện về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ở các vùng, địa phương không giống nhau, cũng như trình độ, năng lực tổ chức điều hành của cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước không đồng đều, do vậy các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến 15 hành theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách công. [9, tr 36, 37] - Tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm thực hiện chính sách công: là quá trình xem xét, kết luận về chỉ đạo, điều hành và chấp hành chính sách của các đối tượng thực thi chính sách công. [9, tr 37] 1.2. Chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1.2.1. Các vấn đề chung về vốn đầu tư xây dựng cơ bản và quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1.2.1.1. Một số khái niệm cơ bản Theo Bách khoa toàn thư Việt Nam thì từ “vốn” được sử dụng với nhiều nghĩa khác nhau, nên có nhiều hình thức vốn khác nhau. Trước hết, vốn được xem là toàn bộ những yếu tố được sử dụng vào việc sản xuất ra của cải, vốn tạo nên sự đóng góp quan trọng đối với sự tăng trưởng của nền kinh tế. [23, tr 7] Theo Nghị định số 185-HĐBT ngày 07 tháng 11 năm 1990 của Hội đồng Bộ trưởng về việc sửa đổi, bổ sung, thay thế Điều lệ quản lý XDCB đã ban hành kèm theo Nghị định số 232-CP ngày 06 tháng 06 năm 1981 thì “Vốn xây dựng cơ bản là toàn bộ chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư bao gồm: Chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán”. [23, tr 8] Theo Luật Ngân sách nhà nước thì ngân sách nhà nước được hiểu là: “Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoản thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. [20, tr 3] Như vậy, vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được hiểu là phần vốn tiền tệ từ nguồn ngân sách nhà nước được dự toán và thực hiện để đầu tư tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường và hiện đại hóa kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế xã hội. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là tổng thể các biện pháp, công cụ, cách thức mà nhà nước tác động vào quá trình hình thành, phân 16 phối và sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN để đạt được các mục tiêu kinh tế xã hội được đề ra theo từng giai đoạn. Chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được hiểu là các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN hiệu quả, đảm bảo việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế xã hội. 1.2.1.2. Đặc điểm, phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước - Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước có những đặc điểm sau: + Nguồn vốn lớn so với các nguồn vốn khác trong xã hội. + Vốn đầu tư cho XDCB có tính không ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội; thứ tự ưu tiên chi cho từng lĩnh vực có thể thay đổi giữa các giai đoạn. [23, tr 8] + Sản phẩm của vốn đầu tư XDCB có tính cố định và thời gian tồn tại lâu dài. - Phân loại vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước: căn cứ vào yêu cầu, mục tiêu quản lý của từng nguồn vốn, có nhiều cách phân loại vốn đầu tư, cụ thể: + Theo tính chất công việc của hoạt động XDCB: vốn được phân thành chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí xây lắp, chi phí thiết bị và chi phí khác. + Theo nguồn hình thành, tính chất nguồn vốn, có thể phân loại: . Vốn XDCB tập trung: là loại vốn lớn về quy mô và tỷ trọng trong tổng nguồn XDCB từ ngân sách nhà nước. . Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư: đây là nguồn kinh phí được NSNN bố trí cho một số hoạt động sự nghiệp như giao thông, giáo dục, y tế, ... nhưng do việc sử dung nguồn vốn này được bố trí đầu tư, sửa chữa một số công trình xây dựng nên được áp dụng cơ chế quản lý như vốn đầu tư XDCB. . Vốn Chương trình mục tiêu quốc gia, Chương trình hỗ trợ mục tiêu. 1.2.1.3. Chủ thể và đối tượng quản lý Chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là các cơ quan nhà nước với hệ thống cơ cấu tổ chức từ Trung ương đến địa phương được quy định rõ chức năng, nhiệm vụ trong thực hiện quản lý vốn đầu tư XDCB. 17 Đối tượng quản lý: nếu xét về mặt hiện vật thì đối tượng quản lý chính là vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Nếu xét về cấp quản lý thì đối tượng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là cơ quan quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCB cấp dưới và các đơn vị có liên quan trong việc giám sát, sử dụng nguồn vốn đầu tư. 1.2.2. Nội dung chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1.2.2.1. Chính sách xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn Kế hoạch đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. [19, tr 3] Trước khi Luật Đầu tư công có hiệu lực thì Kế hoạch đầu tư công được lập theo từng năm, nên không có tính chiến lược, thậm chí không phù hợp với định hướng phát triển kinh tế xã hội của địa phương theo từng giai đoạn. Luật Đầu tư công triển khai thực hiện, trong đó tập trung xây dựng và thực hiện Kế hoạch trung hạn vốn đầu tư xây dựng cơ bản được xem là bước đột phá để đưa công tác đầu tư công vào nền nếp, đảm bảo cân đối ngân sách theo kế hoạch tài chính 05 năm, 03 năm của địa phương, kế hoạch vay và trả nợ của chính quyền địa phương và phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội theo từng giai đoạn; đảm bảo được tính công khai minh bạch trong đầu tư xây dựng cơ bản, xóa bỏ dần cơ chế xin – cho, tư duy nhiệm kỳ và giảm thiểu tiêu cực trong đầu tư công, phát huy hiệu quả của nguồn vốn đầu tư công. 1.2.2.2. Chính sách quản lý lập, thẩm định phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án, đấu thầu, lựa chọn nhà thầu đối với dự án sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước - Chính sách trong công tác lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án: chính sách này bắt đầu triển khai thực hiện kể từ khi Luật Đầu tư công có hiệu lực. Theo Luật Đầu tư công và Nghị định số 136/2016/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2015 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công thì trước khi phê duyệt đầu tư dự án thì chủ đầu tư phải lập báo cáo đề xuất chủ trương 18 đầu tư, trình cấp thẩm quyền thẩm định, phê duyệt, đảm bảo đầy đủ các điều kiện, tiêu chí cụ thể và theo các trình tự, thủ tục quy định. Việc thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án là điều kiện tiên quyết để xác định sự cần thiết phải đầu tư dự án, mục tiêu của dự án, khả năng cân đối nguồn vốn thực hiện dự án. - Chính sách về lập, thẩm định, phê duyệt dự án: Thẩm định dự án đầu tư là việc nghiên cứu, phân tích, đánh giá khách quan, khoa học tất cả các nội dung liên quan đến kinh tế - kỹ thuật, quy mô của dự án, đảm bảo mục tiêu thực hiện dự án đúng với chủ trương đầu tư được phê duyệt,.... - Chính sách trong công tác đấu thầu: đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà đầu tư để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất trên cơ sở bảo đảm cạnh tranh công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế [18, tr 2]. Theo quy định tại Luật Đấu thầu có các hình thức đấu thầu: Đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu, chào hàng cạnh tranh, tham gia thực hiện của cộng đồng. 1.2.2.3. Chính sách thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư Việc quản lý, thanh toán vốn đầu tư các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm, hiệu quả và chấp hành đúng quy định về quản lý tài chính đầu tư và xây dựng của pháp luật hiện hành. Quy định về thanh toán vốn đầu tư theo khối lượng hoàn thành bao gồm đối tượng, nội dung chi và hình thức thanh toán cho khối lượng công việc thực hiện...đã được nghiệm thu theo các hình thức lựa chọn nhà thầu và các loại hợp đồng. Cơ quan Tài chính, Kế hoạch, Kho bạc nhà nước các cấp thực hiện công tác quản lý tài chính vốn đầu tư, kiểm soát chi, thanh toán vốn. 1.2.2.4. Chính sách quyết toán dự án hoàn thành Công tác quyết toán dự án hoàn thành nhằm đánh giá kết quả quá trình đầu tư, giá trị tài sản mới tăng thêm do đầu tư mang lại; nó cũng đánh giá việc thực hiện các quy định của nhà nước trong quá trình đầu tư thực hiện dự án, xác định rõ trách nhiệm của chủ đầu tư, các nhà thầu, cơ quan cấp vốn, kiểm soát thanh toán, các cơ 19 quan quản lý nhà nước có liên quan. 1.2.2.5. Chính sách thanh tra, kiểm tra, giám sát các dự án sử dụng vốn đầu tư XDCB Thanh tra, kiểm tra quá trình sử dụng vốn đầu tư XDCB là một lĩnh vực phức tạp, xuyên suốt quá trình đầu tư của dự án, kể cả từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến ngay cả khi dự án được phê duyệt quyết toán hoàn thành nhằm phát hiện và xử lý kịp thời sai phạm gây thất thoát lãng phí trong quá trình quản lý, sử dụng vốn đầu tư và xử lý nghiêm các tập thể, cá nhân có sai phạm theo quy định. Cơ quan thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát vốn đầu tư gồm: Thanh tra nhà nước, cơ quan thanh tra chuyên ngành như thanh tra các Sở: Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư, Xây dựng, cơ quan kiểm toán nhà nước, Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát cộng đồng của địa phương thực hiện dự án,… 1.2.2.6. Chính sách kiểm soát, xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản Nợ đọng xây dựng cơ bản là giá trị khối lượng thực hiện đã được nghiệm thu của dự án thuộc kế hoạch đầu tư công được cấp thẩm quyền phê duyệt, nhưng chưa có vốn bố trí cho phần khối lượng thực hiện đó. [19, tr 3] Chính sách xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản được tập trung chú ý từ năm 2011, khi mà tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại các địa phương diễn ra phổ biến và ở mức độ khá nghiêm trọng, gây ra các hậu quả như: công trình thi công dở dang, kéo dài, hiệu quả đầu tư kém; chủ đầu tư không có nguồn vốn để thanh toán cho giá trị khối lượng thực hiện,... ảnh hưởng xấu đến an toàn nợ công, phát triển kinh tế xã hội. Trước tình hình trên, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 1792/CTTTg ngày 15 tháng 10 năm 2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ và Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 10 tháng 10 năm 2012 về tăng cường những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại địa phương. Theo đó Thủ tướng Chính phủ đã xác định xử lý nợ đọng XDCB là một nội dung quan trọng của tái cơ cấu đầu tư công và lập lại kỷ cương trong đầu tư xây dựng cơ bản; đồng thời, là một trong các giải pháp để ổn định tài chính vĩ mô, bảo đảm tăng trưởng kinh tế bền vững. 20