Tài liệu Thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh phú thọ

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN NGỌC SƠN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ THỌ LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2018 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN NGỌC SƠN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ THỌ Ngành : Chính sách công Mã số : 8 34 04 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. CAO THU HẰNG HÀ NỘI, 2018 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong những năm gần đây, sự phát triển của ngành du lịch cho thấy rằng, du lịch có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia, một cộng đồng. Nhận thức được tầm quan trọng đó, “Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030” đã khẳng định: “Đến năm 2020, du lịch cơ bản trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, có tính chuyên nghiệp, có hệ thống cơ sở vật chất kỹ thuật tương đối đồng bộ, hiện đại; sản phẩm du lịch có chất lượng cao, đa dạng, có thương hiệu, mang đậm bản sắc văn hóa dân tộc, cạnh tranh được với các nước trong khu vực và thế giới. Phấn đấu đến năm 2030 Việt Nam trở thành quốc gia có ngành du lịch phát triển” [28]. Thực tiễn phát triển ngành du lịch cho thấy, trong những năm qua, du lịch Việt Nam đã đóng góp rất tích cực cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Năm 2016, du lịch Việt Nam đã đạt được những thành tựu hết sức nổi bật đáng trân trọng, với việc đón và phục vụ 11 triệu lượt khách du lịch quốc tế, tăng 26% so với năm 2015; 62 triệu lượt khách du lịch nội địa; tổng thu trực tiếp từ khách du lịch đạt 400.000 tỷ đồng. Trong 6 tháng đầu năm 2017, ngành Du lịch Việt Nam lại tiếp tục có bước đi bứt phá, với việc đón 6,2 triệu lượt khách quốc tế, tăng 30,2% so với cùng kỳ năm 2016; khách du lịch nội địa đạt 40,7 triệu lượt, tăng hơn 15%; tổng thu trực tiếp từ du lịch trong 6 tháng đầu năm ước đạt 255.000 tỷ đồng. Nhằm tiếp tục đẩy mạnh hơn nữa sự phát triển ngành du lịch, ngày 16-12017, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 08-NQ/TW về phát triển du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, đặt ra những mục tiêu hết sức to lớn và nặng nề cho ngành du lịch, đến năm 2020 đón từ 17- 20 triệu lượt khách du lịch quốc tế, 82 lượt khách du lịch nội địa, đóng góp khoảng 10% GDP cho kinh tế đất nước [5]. Thực hiện nghiêm túc các quan điểm, chính sách của Đảng và Nhà nước, trong những năm qua, các cấp ủy, chính quyền và các ban ngành tỉnh Phú Thọ đã 1 triển khai thực hiện chính sách phát triển du lịch, nhờ đó, ngành du lịch Tỉnh đã có rất nhiều chuyển biến; các khu, điểm du lịch trọng điểm tại các huyện thị từng bước được xây dựng, như Việt Trì, Thanh Thủy, Tân Sơn, Hạ Hòa,… Việc xây dựng các điểm đến, các tour tuyến mới phục vụ du khách được đặc biệt coi trọng và đã thu được những kết quả ban đầu. Qua đó, doanh thu du lịch dịch vụ tăng cao, đóng góp nhất định cho sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nâng cao đời sống của người dân, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số. Đạt nhiều thành tựu quan trọng, nhưng hoạt động du lịch trên địa bàn thực sự vẫn rất khó khăn, nhất là vấn đề sản phẩm du lịch nghèo nàn, chưa xây dựng được những tour, tuyến đặc sắc có sức hấp dẫn mạnh mẽ với du khách. Các sản phẩm du lịch, các khu du lịch vẫn chưa được khai thác hết tiềm năng. Việc triển khai và ban hành các chính sách đặc thù liên quan đến lĩnh vực du lịch được ban hành còn chậm trễ. Công tác kiểm tra, giám sát các hoạt động du lịch có nơi, có lúc còn nơi lỏng. Công tác tổng kết, đánh giá thực tiễn đôi khi còn mang tính hình thức. Một số chính sách ra đời chưa đáp ứng với sự đổi thay nhanh chóng của đời sống xã hội; một số chính sách còn chồng chéo, hoặc chưa bao quát…. Chính việc thực thi chính sách phát triển du lịch chưa được như mong muốn như vậy là một trong những nguyên khiến du lich tỉnh Phú Thọ chưa phát huy hết thế mạnh của mình. Số lượng khách lưu trú ở lại Phú Thọ chưa cao. Doanh thu ngành du lịch chưa đạt được chỉ tiêu như mong muốn. Để phát triển du lịch đúng hướng, hiệu quả, xứng với tiềm năng lợi thế và đặc biệt thể hiện đúng vai trò là một trong những khâu đột phá của nền kinh tế thì việc nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách phát triển du lịch ở tỉnh Phú Thọ là rất quan trọng. Đó chính là lý do học viên lựa chọn vấn đề Thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Phú Thọ để triển khai nghiên cứu luận văn của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Trên bình diện vĩ mô, nghiên cứu về phát triển du lịch và chính sách phát triển du lịch ở Việt Nam cũng đã được một số học giả tập trung làm rõ. Công 2 trình Du lịch văn hóa của Nguyễn Phạm Hùng (Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2017); công trình Du lịch Việt Nam: từ lý thuyết đến thực tiễn của hai tác giả Phan Huy Xu, Võ Văn Thành (Nxb Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, 2018) đã đề cập đến những vấn đề chung về văn hóa, về du lịch, phát triển du lịch; tôn giáo, tín ngưỡng; phong tục tập quán; lễ hội… trong phát triển du lịch. Dù không đề cập trực tiếp đến chính sách và thực hiện chính sách phát triển du lịch nhưng những nội dung trình bày trong đó là tài liệu hữu ích cho tác giả luận văn tham khảo. Ngoài ra, liên quan đến vấn đề này còn có thể kể đến một số công trình sau: Phạm Trung Lương (2007) - “Phát triển du lịch bền vững từ góc độ môi trường”, Tạp chí Du lịch số 7/2007; Lưu Đức Hải (2009) - Phát triển các ngành du lịch trong quá trình phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế, Tạp chí số 8 về Tổng quan kinh tế xã hội Việt Nam số 4-2009, Hà Nội… Các công trình này đều khẳng định tầm quan trọng của phát triển du lịch và thực hiện chính sách phát triển du lịch; cho thấy vai trò của du lịch đối với sự phát triển kinh tế nói chung, và công tác bảo tồn di sản văn hóa nói riêng. Các công trình cũng khẳng định, việc phát triển du lịch cần tránh tình trạng “ăn xổi”, chỉ thấy được cái lợi trước mắt, mà bỏ qua những tác hại sau đó, như vấn đề ô nhiễm môi trường, bản sắc văn hóa dân tộc bị mai một trong quá trình thực hiện phát triển du lịch,… Ngoài các công trình trên, đã có một số luận văn cũng đã đề cập đến việc thực hiện chính sách phát triển du lịch, như Hoàng Thị Thu Hương (2013), “Phát triển du lịch Quảng Nam theo hướng bền vững”, Luận văn thạc sĩ, Viện khoa học xã hội Vùng Trung Bộ; Vương Minh Hoài (2011), “Phát triển du lịch theo hướng bền vững ở Quảng Ninh”, Luận văn thạc sỹ, Đại học Kinh tế - đại học Quốc gia Hà Nội; Lê Thị Khánh An (2017), “Thực hiện chính sách phát triển du lịch bền vững từ thực tiễn thị xã Cửa Lò, tỉnh Nghệ An”, Luận văn thạc sỹ Chính sách công, Học viện Khoa học xã hội; Khương Thị Hồng Nhung (2016), “Thực hiện chính sách phát triển du lịch bền vững từ thực tiễn tỉnh Hòa Bình”, Luận văn thạc sỹ Chính sách công, Học viện Khoa học xã hội;… 3 Ở tỉnh Phú Thọ, trong một chừng mực nhất định, các nghiên cứu liên quan đến thực hiện chính sách phát triển du lịch cũng đã được tập trung làm rõ. Có thể kể đến một số chương trình, công trình nghiên cứu liên quan đến phát triển du lịch của tỉnh Phú Thọ như: - Quy hoạch các di tích khảo cổ tỉnh Phú Thọ giai đoạn 1997-2015 và định hướng đến năm 2020. Quy hoạch đã đánh giá được thực trạng các di tích khảo cổ trên địa bàn tỉnh Phú Thọ; xác định rõ nhiệm vụ, giải pháp để bảo tồn và phát triển các di tích trên địa bàn đến năm 2020, là cơ sở để xây dựng hồ sơ và đề nghị công nhận xếp hạng các di tích khảo cổ cấp quốc gia và cấp tỉnh, đồng thời đây là cơ sở pháp lý để bảo vệ di tích tránh tình trạng bị mai một và xâm lấn. Tuy nhiên, Quy hoạch mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá và định hướng trong công tác bảo tồn và phát huy các giá trị văn hóa của các di tích khảo cổ, chưa có đánh giá thực trạng công tác bảo tồn, quy hoạch các di tích; lấy đó là một trong những căn cứ để bảo tồn và phát huy, thu hút khách du lịch. - Chu Thị Thanh Hiền: Nghiên cứu tiềm năng phát triển du lịch cộng đồng trên địa bàn tỉnh Phú Thọ (Đề tài khoa học 2012): Đề tài đã tập trung nghiên cứu các điều kiện hình thành và phát triển, đồng thời đã đánh giá sơ bộ được hiện trạng cũng như tiềm năng phát triển hình thức du lịch cộng đồng trên địa bàn tỉnh Phú Thọ; phân tích, đánh giá những thuận lợi, khó khăn trong tổ chức thực hiện và những hiệu quả phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh do du lịch cộng đồng mang lại, từ đó đưa ra các giải pháp khai thác tiềm năng phát triển du lịch cộng đồng trên địa bàn tỉnh. Tuy nhiên, đề tài chưa nêu bật được vị trí, vai trò cũng như tầm ảnh hưởng của hình thức du lịch cộng đồng đối với sự phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh; chưa đưa ra được những giải pháp cụ thể, chiến lược một cách hệ thống để phát triển tiềm năng du lịch trong tỉnh. - Nguyễn Thị Thịnh, Ngô Văn Nhuận: Khảo sát thực trạng lao động làm việc trong các Doanh nghiệp dịch vụ du lịch và đề xuất các giải pháp đào tạo lao động phục vụ việc phát triển ngành du lịch trên địa bàn huyện Thanh Thủy, 4 tỉnh Phú Thọ (Đề tài nghiên cứu khoa học 2012): Đề tài tập trung rà soát, đánh giá thực trạng lao động làm việc trong các Doanh nghiệp du lịch trên địa bàn huyện Thanh Thủy, một trong những huyện có điều kiện thuận lợi để phát triển loại hình du lịch nghỉ dưỡng với nguồn nước khoáng nóng. Tuy nhiên, cơ bản đề tài mới chỉ dừng lại ở việc rà soát, thống kê số lượng lao động du lịch trong các doanh nghiệp trên địa bàn huyện, chỉ ra những tồn tại, hạn chế trong việc quản lý, sử dụng lao động, chưa đề xuất được hệ thống các giải pháp cụ thể để phát triển du lịch trong Huyện nói chung, giải pháp đào tạo nhân lực ngành du lịch nói riêng. Song, những nội dung mà đề tài triển khai là tài liệu tham khảo hữu ích cho tác giả khi triển khai nghiên cứu luận văn của mình. - Phùng Quốc Việt: Nghiên cứu, kết nối du lịch Phú Thọ với các tuyến du lịch vùng Tây Bắc mở rộng (Đề tài khoa học 2012): Đề tài đã nêu bật được cơ sở lí luận và cơ sở thực tiễn về du lịch và hoạt động du lịch liên vùng, hiện trạng du lịch tỉnh Phú Thọ và vùng Tây Bắc mở rộng (Hòa Bình, Sơn La, Điện Biên, Lai Châu, Yên Bái, Lào Cai và Hà Giang), đưa ra những định hướng và đề xuất giải pháp kết nối du lịch Phú Thọ với du lịch vùng Tây Bắc mở rộng; Xây dựng bản đồ các tuyến kết nối (theo tuyến đường giao thông: đường bộ, đường thủy, đường sắt, đường hàng không). Tuy nhiên, đề tài mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra những giải pháp, định hướng cho việc kết nối liên vùng giữa du lịch Phú Thọ với các tỉnh Tây Bắc, chưa nêu bật được tiềm năng phát triển du lịch của tỉnh Phú Thọ với vị trí là trung tâm của vùng Tây Bắc, chưa đánh giá cụ thể được những tồn tại, hạn chế trong việc phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh và địa bàn các tỉnh Tây Bắc; từ đó đưa ra được những giải pháp khắc phục để du lịch Phú Thọ và các tỉnh Tây Bắc thực sự là điểm đến của khách du lịch trong và ngoài nước. Với những điều đã trình bày trên, có thể thấy rằng, liên quan đến chủ đề phát triển du lịch thì đã có nhiều công trình đề cập đến. Tuy nhiên, hiện nay, chưa có công trình nào đề cập một cách trực tiếp, có hệ thống vấn đề thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Phú Thọ. Tuy nhiên, các công trình 5 kể trên là tài liệu tham khảo hữu ích cho học viên trong quá trình thực hiện triển khai luận văn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và đánh giá thực trạng thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Phú Thọ, luận văn đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Phú Thọ hiện nay. Nhiệm vụ nghiên cứu Để hoàn thành được mục đích đặt ra, luận văn tập trung giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: Thứ nhất, phân tích và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách phát triển du lịch ở Việt Nam hiện nay. Thứ hai, phân tích, làm rõ thực trạng và nguyên nhân của thực trạng thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Phú Thọ. Thứ ba, đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bản tỉnh Phú Thọ hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu Thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Phú Thọ. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tiến hành nghiên cứu, điều tra số liệu và phân tích thực trạng thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Phú Thọ từ năm 2010 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Để giải quyết vấn đề trên, luận văn sử dụng các phương pháp như sau: - Phương pháp nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. 6 - Luận văn cũng sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể khác như: phân tích, tổng hợp; thống kê, đối chiếu, so sánh… Ngoài ra, đề tài còn tham khảo số liệu, luận điểm của một số công trình nghiên cứu trước đó. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần làm rõ hệ thống hóa và làm rõ hơn một số vấn đề lý luận cơ bản về thực hiện chính sách phát triển du lịch ở Việt Nam hiện nay. - Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu, giảng dạy những vấn đề liên quan đến phát triển du lịch, thực hiện chính sách phát triển du lịch ở Việt Nam nói chung, ở Phú Thọ nói riêng. Luận văn cũng có ý nghĩa khuyến nghị trong việc nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Phú Thọ hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cầu gồm 3 chương, 12 tiết. Chương 1. Một số vấn đề lý luận về thực hiện chính sách phát triển du lịch ở Việt Nam hiện nay. Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Phú Thọ. Chương 3. Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Phú Thọ. 7 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 1.1. Một số khái niệm liên quan đến đề tài 1.1.1. Khái niệm du lịch, phát triển du lịch Trước tiên, để hiểu khái niệm phát triển du lịch, cần thiết làm rõ thuật ngữ du lịch. Thuật ngữ “du lịch” bắt nguồn từ tiếng Hy Lạp “tornos” – mang nghĩa đi một vòng. Về sau, thuật ngữ “tornos” được dịch sang tiếng Latinh là “tornus” và tiếng Pháp là “tour” – mang nghĩa đi vòng quanh, cuộc dạo chơi. Tiếp theo đó, thuật ngữ du lịch xuất hiện trong tiếng Nga: “typnct” và trong tiếng Anh: “tourism”. Khoản 1, Điều 3 Luật Du lịch năm 2017 quy định: “Du lịch là các hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con người ngoài nơi cư trú thường xuyên trong thời gian không quá 01 năm liên tục nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan, nghỉ dưỡng, giải trí, tìm hiểu, khám phá tài nguyên du lịch hoặc kết hợp với mục đích hợp pháp khác” [18]. Luận văn sử dụng định nghĩa của Luật Du lịch Việt Nam năm 2017 để triển khai nghiên cứu. Có nhiều loại hình du lịch khác nhau, tùy theo cách phân chia. Theo môi trường tài nguyên, hoạt động du lịch được chia làm 2 nhóm lớn là du lịch văn hóa và du lịch thiên nhiên. Gọi là du lịch văn hóa khi hoạt động du lịch diễn ra chủ yếu trong môi trường nhân văn, hoặc hoạt động du lịch đó tập trung khai thác tài nguyên du lịch nhân văn. Du lịch thiên nhiên diễn ra nhằm thỏa mãn nhu cầu về với thiên nhiên của con người (như du lịch biển, du lịch núi, du lịch nông thôn,…) [23,tr.63]. Ngoài cách phân loại như trên, phân loại theo mục đích hoạt động du lịch thì có thể có du lịch giải trí, du lịch tham quan, du lịch nghỉ dưỡng, hoặc du lịch kết hợp với các hoạt động khác…. 8 Có thể thấy rằng, với các hoạt động liên quan đến chuyến đi của con người ngoài nơi cư trú nhằm đáp ứng yêu cầu tham quan, nghỉ dưỡng, giải trí,… thì nhắc đến hoạt động du lịch người ta cũng thường coi đó là ngành kinh doanh tổng hợp có hiệu quả cao về nhiều mặt: nâng cao nhận thức về tự nhiên, về lịch sử, văn hóa, đất nước, con người; hiệu quả về mặt kinh tế,… Theo nghĩa đó, du lịch được xem là ngành công nghiệp không khói. Việc đẩy mạnh phát triển du lịch được các quốc gia trên thế giới hết sức quan tâm, chú trọng. Ở Việt Nam, trước Đổi mới, du lịch được coi là một hoạt động văn hóa xã hội thuần túy, sau đó, cùng với sự chuyển đổi nền kinh tế từ quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội, từ năm 1986, du lịch được coi là một ngành kinh tế trong lĩnh vực kinh tế của Việt Nam. Với tư cách một ngành nghề kinh doanh, hoạt động du lịch, một mặt, đem lại hiệu quả kinh tế cao, tạo công ăn việc làm cho các khu vực có điểm du lịch, tạo sự trao đổi giao lưu văn hóa,…, nhưng mặt khác, cũng tạo nguy cơ ô nhiễm môi trường; sự phai nhạt bản sắc văn hóa của các cộng đồng có nhiều du khách đến thăm, sự quá tải về cơ sở hạ tầng,… Chính vì lý do đó, hoạt động du lịch cần phải được định hướng phát triển. * Khái niệm phát triển du lịch Phát triển du lịch là một tất yếu khách quan, gắn với quá trình phát triển của đời sống kinh tế - xã hội và con người bởi khi con người đã thỏa mãn nhất định nhu cầu ăn, mặc, ở, họ có thời gian rảnh rỗi, và có điều kiện đi đây đi đó để cảm nhận được vẻ đẹp của các vùng đất, các nền văn hóa khác nhau,... Ngày 16 tháng 01 năm 2017, Bộ Chính trị ký ban hành Nghị quyết số 08-NQ/TW về phát triển du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn. Theo đó, Nghị quyết khẳng định, phát triển du lịch đã, đang góp phần thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và xuất khẩu tại chỗ; bảo tồn và phát huy giá trị di sản văn hóa, tài nguyên thiên nhiên; tạo nhiều việc làm, nâng cao đời sống nhân dân; đẩy mạnh quá trình hội nhập quốc tế, quảng bá hình ảnh đất nước, con người Việt Nam [5,tr.1]. 9 Với những điều đã trình bày như trên, có thể thấy, phát triển du lịch là sự phát triển, một mặt, đáp ứng các yêu cầu về kinh tế - xã hội; mặt khác, là đảm bảo việc bảo vệ môi trường. Đây là điều mà ngày nay người ta hay gọi là sự phát triển du lịch bền vững – sự phát triển du lịch đáp ứng nhu cầu hiện tại và không làm tổn hại đến khả năng phát triển du lịch trong tương lai. Điều 4, Luật Du lịch năm 2017 quy định nguyên tắc phát triển du lịch như sau: “1. Phát triển du lịch bền vững, theo chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, có trọng tâm, trọng điểm. 2. Phát triển du lịch gắn với bảo tồn và phát huy giá trị di sản văn hóa dân tộc, tài nguyên thiên nhiên, khai thác lợi thế của từng địa phương và tăng cường liên kết vùng. 3. Bảo đảm chủ quyền quốc gia, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, mở rộng quan hệ đối ngoại và hội nhập quốc tế, quảng bá hình ảnh đất nước, con người Việt Nam. 4. Bảo đảm lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng, quyền và lợi ích hợp pháp của khách du lịch, tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch. 5. Phát triển đồng thời du lịch nội địa và du lịch quốc tế; tôn trọng và đối xử bình đẳng đối với khách du lịch”. 1.1.2. Khái niệm chính sách và chính sách phát triển du lịch *. Khái niệm chính sách Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa...” [31,tr.475]. Tác giả Smith cho rằng “khái niệm chính sách bao hàm sự lựa chọn có chủ định hành động hoặc không hành động, thay vì những tác động của các lực lượng có quan hệ với nhau”. Smith nhấn mạnh “không hành động” cũng như 10 “hành động” và nhắc nhở chúng ta rằng “sự quan tâm sẽ không chỉ tập trung vào các quyết định tạo ra sự thay đổi, mà còn phải thận trọng với những quyết định chống lại sự thay đổi và khó quan sát vì chúng không được tuyên bố trong quá trình hoạch định chính sách” [40,tr.4]. Cụm từ “chính sách” khi gắn việc thực hiện chức năng, vai trò của nhà nước (khu vực công) được gọi là chính sách công. Thuật ngữ “chính sách” sử dụng trong luận văn này được hiểu là chính sách công. Theo đó, chủ thể ban hành chính sách, mục đích tác động của chính sách và vấn đề chính sách hướng tới giải quyết đều gắn với chủ thể ban hành của nó – Nhà nước. Theo James Anderson, “Chính sách công là đường lối hành động có mục đích được ban hành bởi một hoặc một tập hợp các nhà hoạt động chính trị để giải quyết một vấn đề phát sinh hoặc vấn đề cần quan tâm” [41]. Do đó, B.Guy Peter cho rằng, “Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi người dân” [19]. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính: “Chính sách công là chiến lược sử dụng các nguồn lực để làm dịu bớt những vấn đề của quốc gia hay những mối quan tâm của nhà nước. Chính sách công cho phép Chính phủ đảm nhiệm vai trò của người cha đối với cuộc sống của nhân dân. Nó tạo thời cơ, giữ gìn hạnh phúc và an toàn cho mọi người; tạo ra an toàn tài chính và bảo vệ an toàn Tổ quốc” [17,tr.99-100]. Tác giả Nguyễn Hữu Hải cho rằng, “Chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển” [7,tr.14]. Đề tài đồng ý với cách tiếp cận của tác giả Nguyễn Hữu Hải. Khi đề cập đến chính sách công, người ta thường đề cập đến chu trình của một chính sách công, bao gồm: xây dựng chính sách, thực thi chính sách và điều chỉnh chính sách [22,tr.31-37]. Mỗi giai đoạn có vai trò và vị trí quan trọng riêng. 11 Khái niệm Chính sách phát triển du lịch Với những điều đã trình bày như trên về phát triển du lịch, về chính sách (công), có thể thấy rằng, chính sách phát triển du lịch là sự cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng bằng những quyết định, quy định của Nhà nước nhằm giải quyết các vấn đề trong phát triển du lịch; qua đó, tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến sự phát triển du lịch của đất nước nói chung; các vùng miền, lĩnh vực du lịch nói riêng. Một cách chung nhất, khi đề cập đến chính sách phát triển du lịch thì người ta thường đề cập đến các nội dung cơ bản sau: - Phạm vi và đối tượng của chính sách phát triển du lịch Chính sách phát triển du lịch được Nhà nước ban hành hướng đến giải quyết vấn đề trong phát triển du lịch Việt Nam. Khi chính sách được ban hành sẽ có tác động trực tiếp hoặc gián tiếp lên sự phát triển du lịch trong phạm vi toàn quốc, hoặc ở những phạm vi vùng miền, lĩnh vực. - Mục tiêu của chính sách phát triển du lịch Về cơ bản, việc đề ra chính sách phát triển du lịch, ngoài thực hiện một mục tiêu cụ thể nào đó thì cần đạt được mục tiêu chung (mục tiêu cuối cùng) là phát triển du lịch Việt Nam. Do đó, để thực hiện được mục tiêu chung, trước hết chính sách phát triển du lịch cần đạt được mục tiêu cụ thể. Điều này có nghĩa là, việc đề ra và thực hiện chính sách du lịch, dù ở phạm vi vi mô, thì cũng cần có sự thống nhất với các chính sách phát triển du lịch chung khác, với các chính sách khác, để tránh trường hợp “trống đánh xuôi, kèn thổi ngược”. - Giải pháp của chính sách phát triển du lịch Trên cơ sở mục tiêu của chính sách phát triển du lịch, Nhà nước cũng đưa ra các giải pháp để đạt được mục tiêu chính sách trong những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể về không gian, thời gian và các nguồn lực cần thiết. Tuy nhiên, vì mục tiêu của chính sách phát triển du lịch thể hiện ở các cấp độ khác nhau nên các giải pháp của chính sách phát triển du lịch cũng được điều chỉnh và cụ thể 12 hóa cho phù hợp với từng đối tượng, từng vùng, từng địa phương trong quá trình triển khai thực hiện chính sách. - Nguyên tắc chỉ đạo thực hiện chính sách phát triển du lịch Trên cơ sở mục tiêu và giải pháp đã được xác định, các nguyên tắc chỉ đạo được thực hiện mục tiêu sẽ được xây dựng. Nguyên tắc chỉ đạo có vai trò quan trọng nhằm hiện thực hóa các chính sách và đảm bảo việc thực hiện chính sách thành công. - Nguồn lực thực hiện chính sách phát triển du lịch Đây là vấn đề hết sức quan trọng vì chính sách sẽ không thể thực hiện được một cách hiệu quả nếu như nguồn lực thực hiện chính sách không được tính toán một cách chính xác, kỹ lưỡng. Nguồn lực ở đây có thể là nhân lực, cũng có thể là tài chính. - Cơ quan quản lý và thực hiện chính sách phát triển du lịch Cần xác định cụ thể đâu là cơ quan, cá nhân quản lý việc thực hiện chính sách phát triển du lịch và đâu là cơ quan, cá nhân triển khai các hoạt động cụ thể của chính sách này. - Thời gian triển khai chính sách phát triển du lịch Bất cứ chính sách nào cũng phải xác định phạm vi thời gian. Có những chính sách dài hạn, có chính sách ngắn hạn, hoặc trung hạn. Trên cơ sở xác định phạm vi thời gian, chúng ta sẽ xây dựng kế hoạch thực hiện hợp lý. 1.1.3. Khái niệm thực hiện chính sách, thực hiện chính sách phát triển du lịch Khái niệm thực hiện chính sách hay cũng có nhiều tài liệu sử dụng cách gọi “thực thi chính sách” hoặc “tiến hành thực hiện chính sách”, thực chất đều cùng một nội hàm; thông thường, đó là giai đoạn tiếp sau quá trình hoạch định và trước quá trình đánh giá chính sách công. Theo Thomas Dye, “thực thi bao gồm tất cả các hoạt động được thiết kế để thực hiện các chính sách công đã được thông qua bởi cơ quan lập pháp. Vì 13 các chính sách công có những tác động mong muốn hoặc có chủ định, nên chính phải được chuyển thành các chương trình và các dự án mà sau đó được thực hiện để đạt được một tập hợp các mục tiêu hoặc mục đích” [38,tr.4]. Tác giả William Dunn cho rằng: “Các hành động chính sách công có hai mục đích chính: điều chỉnh và phân bổ” [39,tr.277-278]. Các hành động điều chỉnh là những hành động được thiết kế để bảo đảm sự tuân thủ các tiêu chuẩn hoặc thủ tục nhất định. Các hành động phân bổ là những hành động đòi hỏi các đầu vào như tiền, thời gian, nhân sự và thiết bị. Các hành động điều chỉnh và phân bổ có thể có những kết quả là phân phối và phân phối lại [22,tr.97]. Về cơ bản, có thể coi thực hiện chính sách (công) – một khâu trong chu trình chính sách để đưa chính sách vào thực tiễn đời sống xã hội. Đây là quá trình ban hành các văn bản, chương trình, dự án,... nhằm hiện thực hóa nội dung chính sách để đạt được mục tiêu đã định hướng. Có thể thấy, thành công của một chính sách phụ thuộc vào rất nhiều vào việc tổ chức thực thi chính sách đó trên thực tế. Người ta thường không biết trước được chính sách có đạt được mục tiêu mong muốn hay không hay đạt đến mức độ nào, tác động của chính sách đối với xã hội ra sao… Những điều này phụ thuộc chủ yếu vào quá trình thực thi chính sách” [20,tr.24]. Việc thực hiện chính sách công có vai trò quan trọng. Đó là từng bước hiện thực hóa mục tiêu của chính sách, khẳng định tính đúng đắn của chính sách công và giúp cho chính sách công ngày càng hoàn thiện hơn [9,tr.12-14]. Về cơ bản, việc thực hiện chính sách bao gồm nhiều giai đoạn. Theo các tác giả Lê Như Thanh và Lê Văn Hòa, chu trình thực hiện chính sách công gồm: (1) Xây dựng và ban hành các văn bản, chương trình, dự án thực hiện chính sách công (2) Tổ chức thực hiện các văn bản, chương trình, dự án,... thực thi chính sách công. Giai đoạn này bao gồm nhiều nội dung nhỏ, như xây dựng kế hoạch tổ chức thi hành văn bản, hoặc lập kế hoạch thực hiện chương trình, dự án; tuyên truyền, phổ biến nội dung văn bản, chương trình dự án; tập huấn văn bản, bồi 14 dưỡng những kiến thức và kỹ năng cần thiết để triển khai văn bản, chương trình, dự án; bảo đảm cơ sở vật chất, kinh phú, tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực để triển khai thi hành văn bản, chương trình, dự án; chỉ đạo, tổ chức kiểm tra, đôn đốc việc thi hành văn bản, việc thực hiện chương trình dự án (3) Sơ kết, tổng kết thực hiện văn bản, chương trình, dự án thực thi chính sách công [22,tr.109-111]. Trên cơ sở các nghiên cứu trước đó, luận văn xem xét chu trình thực hiện chính sách công bao gồm những nội dung sau: Thứ nhất, xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách Thứ hai, phổ biến, tuyên truyền chính sách Thứ ba, phân công, phối hợp thực hiện chính sách Thứ tư, duy trì chính sách Thứ năm, điều chỉnh chính sách Thứ sáu, theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách Thứ bảy, đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm trong thực hiện chính sách. * Khái niệm thực hiện chính sách phát triển du lịch Một chính sách khi được hoạch định bao giờ cũng hướng tới giải quyết một vấn đề nào đó đang diễn ra trong đời sống xã hội để đạt được những mục tiêu nhất định. Trong chu trình chính sách, tổ chức thực hiện chính sách là trung tâm kết nối. Nếu thiếu giai đoạn này thì việc hoạch định chính sách sẽ không còn ý nghĩa. Về cơ bản, có thể coi Thực hiện chính sách phát triển du lịch là toàn bộ quá trình đưa chính sách vào thực tế đời sống xã hội theo một quy trình, thủ tục chặt chẽ và thống nhất nhằm giải quyết vấn đề trong phát triển du lịch đối với những đối tượng cụ thể trong một không gian và thời gian nhất định. Việc thực hiện chính sách phát triển du lịch đảm bảo tuân theo chu trình thực hiện chính sách nói chung. Theo đó, chu trình thực hiện chính sách phát triển du lịch hiện nay bao gồm các bước sau đây: - Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách phát triển du lịch 15 Đây là bước đầu tiên. Để hiện thực hóa một mục tiêu nào đó, trước tiên, cần triển khai thực hiện chính sách du lịch từ Trung ương đến địa phương; phải xây dựng kế hoạch, chương trình thực hiện chính sách. Tiếp theo, các chủ thể có thẩm quyền, trách nhiệm lên kế hoạch triển khai thực hiện chính sách phát triển du lịch. - Phổ biến, tuyên truyền chính sách phát triển du lịch Đây là một hoạt động quan trọng, có ý nghĩa với chủ thể và đối tượng thực hiện hiện chính sách phát triển du lịch. Ở Việt Nam hiện nay, hoạt động này cần được tăng cường đầu tư để nâng cao chất lượng thực hiện chính sách. Thực tế chỉ ra rằng không ít cơ quan, cán bộ, công chức vì năng lực chuyên môn, trình độ nghiệp vụ, phẩm chất chính trị,... nên trong quá trình phổ biến, tuyên truyền chính sách nói riêng, trong thực hiện chính sách nói chung đã làm cho chính sách bị biến dạng, khiến dân chúng mất lòng tin vào nhà nước. - Phân công, phối hợp thực hiện chính sách phát triển du lịch Bước tiếp theo sau bước tuyên truyền, phổ biến là phân công, phối hợp các cơ quan, đơn vị tổ chức thực hiện chính sách phát triển du lịch theo kế hoạch đã được phê duyệt. Chính sách phát triển du lịch có thể tác động đến lợi ích của một tầng lớp, bộ phận người trong xã hội nhưng kết quả tác động của chính sách lại liên quan đến nhiều yếu tố thuộc các lĩnh vực quản lý khác nhau của nhà nước nên cần chú trọng việc phân công, phối hợp thực hiện chính sách phát triển du lịch sao cho hợp lý để đạt được yêu cầu của quản lý. - Duy trì chính sách phát triển du lịch Duy trì chính sách phát triển du lịch là hoạt động nhằm bảo đảm cho chính sách tồn tại được và phát huy tác dụng trong môi trường thực tế. Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm thực hiện chính sách phát triển du lịch phải thường xuyên củng cố phương thức hoạt động, quan tâm tuyên truyền, vận động các đối tượng chính sách và toàn xã hội tham gia thực hiện chính sách để có thể duy trì được việc thực hiện chính sách một cách tích cực nhất, đạt hiệu lực, hiệu quả cao nhất. 16 - Điều chỉnh chính sách phát triển du lịch Điều chỉnh chính sách phát triển du lịch được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền để cho chính sách ngày càng phù hợp hơn với tình hình thực tế phát sinh khi thực hiện chính sách và với yêu cầu quản lý của nhà nước. Để chính sách phát triển du lịch tiếp tục tồn tại, chỉ được điều chỉnh các cơ chế, biện pháp thực hiện mục tiêu hoặc bổ sung, hoàn thiện mục tiêu theo yêu cầu thực tế chứ tuyệt đối không được điều chỉnh, làm thay đổi mục tiêu. Khi mục tiêu thay đổi tức là làm chính sách thay đổi, coi như chính sách đó thất bại. - Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách phát triển du lịch Đôn đốc thực hiện chính sách phát triển du lịch là hoạt động của cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện thông qua các công cụ hữu ích nhằm làm cho các chủ thể thực hiện nêu cao ý thức trách nhiệm trong thực hiện các biện pháp theo định hướng chính sách. Theo dõi, kiểm tra sát sao tình hình tổ chức thực hiện chính sách phát triển du lịch nhằm kịp thời bổ sung, hoàn thiện chính sách và chấn chỉnh công tác tổ chức thực hiện chính sách, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện mục tiêu chính sách. - Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm trong thực hiện chính sách phát triển du lịch Đây được hiểu là quá trình xem xét, kết luận về chỉ đạo, điều hành và chấp hành chính sách của các đối tượng thực hiện chính sách phát triển du lịch. Ngoài ra, còn cần xem xét, đánh giá việc thực thi của các đối tượng thụ hưởng lợi ích trực tiếp và gián tiếp từ chính sách, nghĩa là tất cả các thành viên xã hội với tư cách là công dân [Xem: 8,tr.63]. 1.2. Chủ thể và chu trình cơ bản của thực hiện chính sách phát triển du lịch ở Việt Nam hiện nay 1.2.1. Các chủ thể tham gia vào công tác thực hiện chính sách phát triển du lịch ở Việt Nam hiện nay Thứ nhất, chủ thể tham gia thực hiện chính sách phát triển du lịch: 17