Tài liệu Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện quốc oai, thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM THU HUYỀN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TẠI HUYỆN QUỐC OAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2020 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM THU HUYỀN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TẠI HUYỆN QUỐC OAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI Ngành: Chính sách công Mã số: 8340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. ĐÀO THỊ MINH THẢO HÀ NỘI, 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, bản luận văn với đề tài “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội” là công trình nghiên cứu độc lập do chính tôi thực hiện. Các số liệu sử dụng trong luận văn là trung thực và chính xác. Các tài liệu tham khảo và trích dẫn được sử dụng trong luận văn đều có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Tôi xin chịu trách nhiệm trước pháp luật về lời cam đoan trên. Hà Nội, ngày tháng năm 2020 Học viên Phạm Thu Huyền MỤC LỤC MỞ ĐẦU...................................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG.................................................................................................. 6 1.1. Các khái niệm liên quan đến đề tài........................................................................ 6 1.2. Chính sách giảm nghèo bền vững của Việt Nam.................................................. 15 1.3. Những yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững...........20 1.4. Kinh nghiệm giảm nghèo bền vững ở một số địa phương và bài học rút ra cho huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội.....................................................................................................22 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1............................................................................................................................28 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TẠI HUYỆN QUỐC OAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI...................................30 2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội 30 2.2. Thực trạng nghèo và mục tiêu giảm nghèo bền vững tại Huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội.................................................................................................................. 34 2.3. Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội.................................................................................................................. 38 2.4. Đánh giá chung về quá trình tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội..............................................................................................45 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2.............................................................................................. 62 Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TẠI HUYỆN QUỐC OAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI........................................................ 64 3.1. Phương hướng, yêu cầu về thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội....................................................................................... 64 3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện Quốc Oai những năm tiếp theo.................................................................................... 66 TIỂU KẾT CHƯƠNG 3............................................................................................................................75 KẾT LUẬN................................................................................................................ 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..................................................................79 PHỤ LỤC.........................................................................................................................................................85 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT STT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ 1. BHYT Bảo hiểm y tế 2. GNBV Giảm nghèo bền vững 3. KT-XH Kinh tế - xã hội 4. LĐTBXH Lao động thương binh xã hội 5. MTTQ Mặt trận Tổ Quốc 6. NTM Nông thôn mới 7. UBND Ủy Ban Nhân dân 8. XĐGN Xóa đói giảm nghèo i DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU 1. Danh mục Hình ảnh Hình 1: Bản đồ Huyện Quốc Oai, Thành phố Hà Nội.................................... 30 2. Danh mục bảng Bảng 1. 1: Kết quả thực hiện chính sách giảm nghèo 2012 - 2016.................16 Bảng 2. 1: Bảng tổng hợp kết quả rà soát hộ nghèo phân tích theo................35 Bảng 2. 2: Hộ nghèo, cận nghèo được hỗ trợ vay vốn từ Ngân hàng chính sách (số hộ)............................................................................................47 Bảng 2. 3: Hỗ trợ về giáo dục 2016 - 2020..................................................... 47 Bảng 2. 4: Hỗ trợ nhà ở cho hộ nghèo............................................................ 51 Bảng 2. 5: Chính sách riêng của địa phương...................................................52 Bảng 2. 6: Tập huấn nâng cao năng lực cho cán bộ làm công tác giảm nghèo............................................................................................................... 53 3. Danh mục Biểu đồ Biểu đồ 2. 1: Số tiền hỗ trợ vốn từ Ngân hàng CSXH....................................46 Biểu đồ 2. 2: Kết quả điều tra hộ nghèo, cận nghèo của huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội giai đoạn 2016 – 2019 (%).................................................57 Biểu đồ 2. 3: Thành tựu một số lĩnh vực Huyện Quốc Oai đạt được trong giai đoạn 2016 – 2019..................................................................................... 58 ii MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong bối cảnh hiện nay, thế giới đang đổi thay mạnh mẽ, xu thế hội nhập và toàn cầu hóa là một xu thế tất yếu không thể đảo ngược. Trong bối cảnh đó, nhiều nước, nhiều quốc gia, dân tộc đang có nhiều cơ hội đổi thay và phát triển, có nhiều điều kiện để xây dựng một xã hội có nền kinh tế tăng trưởng cao và nhanh, tuy nhiên cũng có rất nhiều quốc gia, dân tộc đang gặp phải thách thức to lớn như bất ổn xã hội, thất nghiệp và đói nghèo, đòi hỏi các quốc gia phải quan tâm hàng đầu đến phát triển một xã hội công bằng, dân chủ và tiến bộ. Đây chính là đòi hỏi khách quan của việc xây dựng một xã hội phồn vinh trong hiện tại và tương lai. Chính vì lẽ đó, nếu thiếu một trong hai mặt kinh tế và xã hội nêu trên thì xã hội đó khó có thể phát triển được hoặc phát triển không toàn diện, không bền vững. Xóa đói, giảm nghèo một cách bền vững là chiến lược quan trọng của nhiều quốc gia. Cũng như nhiều quốc gia trên thế giới, vấn đề xóa đói giảm nghèo cũng là một vấn đề cấp thiết cần quan tâm giải quyết ở Việt nam hiện nay. Bởi đây là việc làm sẽ quyết định việc thực hiện thắng lợi mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, công bằng, dân chủ, văn minh”. Vấn đề xoá đói, giảm nghèo ở Việt Nam đã được đặt ra thành một trong những nhiệm vụ trọng tâm trong đường lối chủ trương của Đảng và đã được bắt đầu ngay từ khi xuất hiện xu hướng phân hóa giàu nghèo trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế. Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác xóa đói, giảm nghèo nhờ triển khai nhiều chương trình với quy mô lớn về xóa đói, giảm nghèo. Tuy nhiên, đói nghèo vẫn là vấn đề cấp thiết cần giải quyết. Trong những năm qua, Chính phủ Việt Nam đã có Chương trình quốc gia với quy mô lớn về xóa đói, giảm nghèo và đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Tuy nhiên, đói nghèo vẫn là vấn đề cấp thiết cần giải quyết. Trong kỳ Đại hội Đảng lần thứ XII đã nêu : “Đẩy mạnh giảm nghèo bền vững, nhất là các vùng đặc biệt khó khăn và có chính sách đặc thù để giảm nghèo nhanh hơn trong đồng bào dân tộc thiểu số. Chú trọng các giải pháp tạo điều kiện và khuyến khích hộ nghèo, cận nghèo phấn đấu tự vươn lên thoát nghèo bền vững. Khuyến khích nâng cao khả 1 năng tự bảo đảm an sinh xã hội của người dân” . Với quyết tâm và sự vào cuộc tích cực của cả hệ thống chính trị, kết quả giảm nghèo của Việt nam là một trong những thành tựu quan trọng góp phần khẳng định mức độ tăng trưởng kinh tế của đất nước. Là một huyện nằm ở phía Tây thành phố Hà Nội, cách trung tâm Thủ đô Hà Nội 20 km, huyện Q uốc Oai có diện tích tự nhiên là 14.700,62 ha, dân số của huyện có 170 nghìn người bao gồm 40.575 hộ dân. Toàn huyện có 20 xã, 01 thị trấn, có vị trí địa lý, điều kiện thuận lợi để phát triển kinh tế- xã hội theo hướng công nghiệp hoá- hiện đại hoá, nâng cao chất lượng đời sống của nhân dân trong huyện. Hiện tại huyện đã có 01 khu công nghiệp (Thạch Thất- Quốc Oai) và 02 cụm công nghiệp (cụm công nghiệp Yên Sơn, cụm công nghiệp Ngọc Liệp) đang hoạt động sản xuất tạo nhiều công ăn việc làm góp phần ổn định đời sống của nhân dân trong huyện. Trong những năm qua huyện Quốc Oai đã và đang có những bước phát triển nhất định trong công tác xóa đói giảm nghèo nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân. Tuy nhiên công tác giảm nghèo ở đây còn chưa thực sự hiệu quả như mong muốn. Qua rà soát của các cơ quan chức năng cho thấy, tỷ lệ hộ nghèo trong huyện đều giảm hàng năm nhưng hiện tại số hộ cận nghèo, hộ nghèo vẫn còn cao so với một huyện có vị trí địa lý, điều kiện thuận lợi. Những hộ thoát nghèo cũng vẫn còn nguy cơ tái nghèo trở lại. Đây là một thực tế đáng lo ngại bởi điều này không chỉ ảnh hưởng đến sự phát triển của huyện Quốc Oai mà còn ảnh hưởng đến việc hoàn thành mục tiêu kinh tế - xã hội của Thủ đô Hà Nội. Từ thực tế trên, tôi đã chọn đề tài “Thực hiện chính giảm nghèo bền vững tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội” làm luận văn tốt nghiệp với mong muốn đóng góp một phần nhỏ trong việc nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững và tìm ra các giải pháp giảm nghèo bền vững, phù hợp với điều kiện thực tiễn tại địa phương này trong thời gian tới. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Ở nước ta, những nghiên cứu về chính sách xóa đói giảm nghèo và thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững đã được triển khai ở nhiều khía cạnh khác nhau : 2 Tác giả Lê Chi Mai trong cuốn sách:” Những vấn đề cơ bản về chính sách và quy trình chính sách”, Nxb Đại học quốc gia TP. HCM, 2001, đã đề cập đến những nội dung mang tính lý luận về những vấn đề cơ bản của chính sách, trong đó tác giả chú trọng trình bày những giai đoạn của quá trình thực hiện, các yếu tố tác động đến quá trình thực thi chính sách cũng như các hình thức và công tác tổ chức thực hiện chính sách công[23] Cuốn sách “Giảm nghèo ở Việt Nam, thành tựu và thách thức” (2011) là công trình nghiên cứu của Viện Khoa học Xã hội Việt Nam. Trong đó chủ yếu đề cập một số nội dung như: Củng cố an sinh xã hội nhằm giảm nghèo bền vững, duy trì ổn định kinh tế vĩ mô để giảm nghèo bền vững; Tác động của bất ổn kinh tế vĩ mô đến người nghèo và người có thu nhập thấp; Các biện pháp duy trì ổn định kinh tế vĩ mô vì mục tiêu tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo bền vững, mở rộng cơ hội cho người nghèo và người có thu nhập thấp được tham gia và hưởng lợi tối đa từ tiến trình tăng trưởng kinh tế; Giảm nghèo cho nhóm đồng bào dân tộc thiểu số...[50] Các nghiên cứu về chính sách giảm nghèo ở Việt Nam cũng được tiến hành nghiên cứu ở nhiều luận án, luận văn tiêu biểu là: Luận văn thạc sỹ kinh tế chính trị Nguyễn Thị Ngọc (2012) cũng nghiên cứu các vấn đề lý luận về đói nghèo, phân tích thực trạng tình trạng đói nghèo của huyện Lục Ngạn, Bắc Giang, từ đó chỉ ra những nguyên nhân của thực trạng trên và định hướng, đưa ra các cơ sở giải pháp giúp giải quyết vấn đề xóa đói giảm nghèo bền vững của huyện trong giai đoạn 2011 – 2020[24] Đề tài luận văn thạc sĩ chính sách công “Chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn quận Lê Chân, thành phố Hải Phong” của Bùi Thế Hưng (2015): nghiên cứu một số vấn đề lý luận về xóa đói giảm nghèo; thực trạng giảm nghèo trên địa bàn quận Lê Chân thành phố Hải Phòng; đánh giá những mặt được và chưa được và nguyên nhân; đồng thời đề ra các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách giảm nghèo của địa phương[22] Luận án tiến sĩ “Đảm bảo an sinh xã hội trên địa bàn thành phố Hà Nội” (2015) của tác giả Đông Thị Hồng: Luận án tập trung nghiên cứu các vấn đề đảm 3 bảo an sinh xã hội với các trụ cột chính, đó là: Bảo hiểm xã hội, thị trường lao động, trợ giúp xã hội và xóa đói giảm nghèo. Đồng thời làm rõ tác động của các cơ chế, chính sách, đặc biệt là chính sách giải quyết việc làm, giáo dục, đào tạo, bảo hiểm y tế... tới vấn đề an sinh xã hội và các đối tượng thụ hưởng, đề xuất các giải pháp đảm bảo tốt an sinh xã hội trên địa bàn thành phố Hà Nội[21] Đề tài luận văn thạc sĩ chính sách công “Thực thi chính sách giảm nghèo bền vững đối với đồng bào dân tộc thiểu số ở huyện Si Ma Cai, tỉnh Lào Cai” của Hoàng Việt Hà (2017) đã phân tích thực trạng giảm nghèo bền vững của huyện Si Ma Cai, tỉnh Lào Cai; đánh giá những mặt được và chưa được và nguyên nhân; đồng thời đề ra các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách giảm nghèo của huyện này[17] Các công trình nghiên cứu trên đề cập đến vấn đề đói nghèo, giảm nghèo dưới các góc độ khác nhau cả về lý luận và thực tiễn nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu về thực hiện chính sách này tại Huyện Quốc Oai một cách đầy đủ và chi tiết. Từ tổng quan về tình hình nghiên cứu đã cho tác giả những gợi ý cả về lý luận và thực tiễn để tác giả lựa chọn vấn đề nghiên cứu nhằm góp phần thực hiện thành công mục tiêu của chính sách GNBV tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu cơ sở khoa học và thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội, luận văn đề xuất một số giải pháp góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại địa phương này trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu cơ sở lý luận, kinh nghiệm thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững - Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Quốc Oai giai đoạn 2016 - 2020 và những nguyên nhân của thực trạng. - Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội những năm tiếp theo. 4 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu -. Đối tượng nghiên cứu Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện Quốc Oai, Hà Nội. - Phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội từ năm 2016 cho đến nay. 5.Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Ngoài sử dụng phương pháp luận duy vật lịch sử, duy vật biện chứng. Luận văn còn sử dụng kết hợp các phương pháp: phân tích – tổng hợp, logic - lịch sử, so sánh, thống kê, mô tả, khái quát hoá, điều tra khảo sát thực tế... 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận Góp phần làm rõ thêm cơ sở khoa học của chính sách giảm nghèo bền vững. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn - Luận văn xác định những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thực hiện chính sách GNBV ở huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội. - Góp phần bổ sung những tư liệu, kinh nghiệm cho các địa phương khác. - Kết quả nghiên cứu sẽ góp phần bổ sung thêm nguồn tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy về quản lý hành chính công và chính sách công . 7. Kết cấu của luận văn Luận văn được kết cấu thành 3 chương (ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, phụ lục) như sau: Chương 1. Cơ sở khoa học của việc thực hiện chính sách GNBV. Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách GNBV tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội. Chương 3. Phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách GNBV tại huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội. 5 Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG 1.1. Các khái niệm liên quan đến đề tài 1.1.1. Khái niệm về chính sách Theo nghiên cứu của Nguyễn Khánh Chi thì “Chính sách” là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các tài liệu, trên các phương tiện truyền thông và trong đời sống xã hội. Có thể thấy khó có thể đưa ra một định nghĩa duy nhất đúng về chính sách. Theo cách hiểu thông thường, chính sách bao gồm một tập hợp các quyết định hoặc được nhìn nhận như là một sự định hướng hành động cho các chủ thể xã hội: Theo từ điển tiếng Anh (Oxford English Dictionary) “chính sách” là “một đường lối hành động được thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách...”. Theo sự giải thích này, chính sách không đơn thuần chỉ là một quyết định để giải quyết một vấn đề cụ thể, mà nó là một đường lối hay phương hướng hành động. Hugh Heclo (năm 1972) định nghĩa “một chính sách có thể được xem như là một đường lối hành động hoặc không hành động thay vì những quyết định hoặc các hành động cụ thể”. Smith (năm 1976) cho rằng “khái niệm chính sách bao hàm sự lựa chọn có chủ định hành động hoặc không hành động, thay vì những tác động của các lực lượng có quan hệ với nhau”. Theo Từ điển tiếng Việt, “chính sách” được hiểu là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra” [25, tr.157]. Chúng tôi sẽ sử dụng khái niệm này trong quá trình nghiên cứu luận văn. 1.1.2. Khái niệm về chính sách công Theo tiến trình lịch sử, những quan tâm đầu tiên về chính sách công xuất hiện cùng với sự ra đời của nền dân chủ Hy Lạp, nhưng khoa học chính sách chỉ mới nổi lên từ giữa thế kỷ XIX, lúc mà khoa học chính trị bắt đầu 6 chuyển trọng tâm nghiên cứu từ triết học - chính trị sang nghiên cứu các thể chế, cơ cấu tổ chức nhà nước, thái độ và hành vi ứng xử của các tổ chức và các cá nhân với nhau trong hoạt động kinh tế, xã hội. Nhiều nhà khoa học trong thời kỳ này đã đi sâu nghiên cứu về các chuẩn mực giá trị hoặc hành vi của chính phủ với mục đích lựa chọn nội dung, phương thức hoạt động nhằm thoả mãn các nhu cầu của đời sống nhân dân. Những tư tưởng mới này là nguyên nhân gây ra các cuộc tranh luận gay gắt về vai trò của nhà nước, về quyền và nghĩa vụ của công dân và nhà nước. Đồng thời, sau các cuộc chiến tranh thuộc địa, hàng loạt các nước bị tàn phá có nhu cầu cơ cấu lại nhà nước của mình, các thể chế quốc tế mới cũng được thiết lập đã dẫn đến sự ra đời của một cách tiếp cận mới về công bằng, bình đẳng, về việc tìm kiếm các giá trị và biện pháp phát triển kinh tế - xã hội. Bối cảnh đặc biệt này làm nảy sinh một số cách tiếp cận mới về khoa học chính sách. Một số cách tiếp cận tập trung vào các hành vi ứng xử ở cấp vi mô, vào khía cạnh tâm lý của quần chúng, của các cử tri và nhà lãnh đạo; một số khác lại tập trung vào những đặc điểm văn hoá, xã hội và một số lại tập trung vào bản chất dân tộc và tính toàn cầu... Chính các cách tiếp cận theo hướng đổi mới trên đây đã tạo ra cơ sở nền tảng cho sự ra đời của khoa học chính sách. Thomas Dye (năm 1972) đưa ra một định nghĩa khá súc tích về chính sách công như sau: “Chính sách công là bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm” [7; p.4]. Định nghĩa này khá cô đọng, nhưng không cung cấp những hiểu biết sâu sắc về chính sách công, bởi nó không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào được gọi là chính sách trong vô số các hoạt động của nhà nước. Tuy nhiên, định nghĩa này cũng đã chỉ ra những dấu hiệu nhận biết nhất định về chính sách công. Thứ nhất, chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước.Điều này có nghĩa là các quyết định của các doanh nhân, các tổ chức từ thiện, các nhóm lợi ích, các cá nhân trong xã hội 7 không phải là chính sách công. Khi nói về chính sách công thì phải hiểu rằng đó là các hành động của nhà nước. Cho dù trong thực tế, các hoạt động của các chủ thể phi nhà nước có thể hoặc chắc chắn ảnh hưởng đến những gì nhà nước làm, nhưng bản thân những quyết định hoặc các hoạt động của các chủ thể đó không tạo nên chính sách công. Chính sách công là biện pháp mà nhà nước thực hiện trên thực tế để tác động điều chỉnh hành vi của mọi đối tượng nhằm đạt mục tiêu mong muốn. Thứ hai, chính sách công bao gồm sự lựa chọn cơ bản từ phía nhà nước theo hướng làm hoặc không làm gì. Quyết định này được cán bộ, công chức nhà nước và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Nói một cách đơn giản hơn, chính sách công là sự lựa chọn tối ưu của nhà nước đối với một đường lối hành động. Quan niệm về “không làm gì” có nghĩa là nhà nước quyết định không tạo ra một chương trình mới, hoặc đơn giản chỉ là duy trì tình trạng hiện tại của một quá trình kinh tế - xã hội. Mặc dù vậy, chúng ta phải coi đây là các quyết định có tính toán. William Jenkins (năm 1978) đưa ra định nghĩa cụ thể hơn, chính sách công “là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị cùng hướng đến lựa chọn mục tiêu và các phương thức để đạt mục tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền “ [7; p.5]. Theo William Jenkins, chính sách công là một quá trình chứ không chỉ đơn giản là một sự lựa chọn; đồng thời, định nghĩa này cũng cho thấy một các rõ ràng chính sách công là “một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau”. Vì trên thực tế, hiếm khi nhà nước giải quyết một vấn đề công bằng một quyết định đơn lẻ, mà hầu hết đều phải bao gồm hàng loạt các quyết định khác nhau. Do đó, để hiểu một cách đầy đủ về chính sách của nhà nước cần xem xét tất cả quyết định của các cá nhân, cơ quan nhà nước liên quan đến lĩnh vực công mà chính sách hướng tới thực hiện. Hơn nữa, định nghĩa chính sách công của W. Jenkins cũng xem quá 8 trình chính sách là hành vi định hướng mục tiêu của nhà nước. Theo giác độ này, các chính sách công là các quyết định do nhà nước ban hành để xác định mục tiêu và các phương tiện (hay giải pháp) để đạt mục tiêu đó. Điều này cung cấp một số phương pháp đánh giá chính sách công về sự thích đáng của mục tiêu và mối quan hệ phù hợp giữa mục tiêu và phương tiện thực hiện. Từ nghiên cứu những cách tiếp cận trên đây về chính sách công của các tác giả, có thể đưa ra khái niệm về chính sách công như sau: “Chính sách công là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội”. Khái niệm trên vừa thể hiện đặc trưng của chính sách công là do nhà nước chủ động xây dựng để tác động trực tiếp lên các đối tượng quản lý một cách tương đối ổn định, cho thấy bản chất của chính sách công là công cụ định hướng cho hành vi của các cá nhân, tổ chức phù hợp với thái độ chính trị của nhà nước trong việc giải quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội. Để đạt được mục tiêu đề ra, trước hết chính sách phải tồn tại trong thực tế, nghĩa là chính sách phải thể hiện được vai trò định hướng hành động theo những mục tiêu nhất định. Điều kiện tồn tại của một chính sách công là tổng hoà những tác động tích cực của hệ thống thể chế do nhà nước thiết lập và tinh thần nghiêm túc thực hiện, tự chủ, sáng tạo của các chủ thể tham gia giải quyết vấn đề chính sách trong một phạm vi không gian và thời gian nhất định. Điều kiện bảo đảm cho sự tồn tại được thể hiện bằng các nguồn lực con người, nguồn lực tài chính, môi trường chính trị, pháp lý, văn hóa xã hội và cả sự bảo đảm bằng nhà nước. 1.1.3. Thực hiện chính sách công Việc tổ chức thực hiện chính sách là quá trình biến các chính sách thành những kết quả, trên thực tế là các hoạt động có tổ chức trong bộ máy nhà nước, nhằm hiện thực hóa những mục tiêu mà chính sách đã đề ra. Công tác tổ chức thực hiện 9 chính sách nếu không được tiến hành tốt, dễ dẫn đến sự thiếu tin tưởng, thậm chí sự chống đối của nhân dân đối với Nhà nước. Điều này hoàn toàn bất lợi về mặt chính trị và xã hội, gây ra những khó khăn cho Nhà nước trong công tác quản lý. Có những vấn đề trong giai đoạn hoạch định chính sách chưa phát sinh, bộc lộ hoặc đã phát sinh nhưng các nhà hoạch định chưa nhận thấy, đến giai đoạn tổ chức thực hiện mới phát hiện. Quá trình thực hiện chính sách với những hành động thực tiễn sẽ góp phần điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện chính sách phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu của cuộc sống. Tổ chức thực hiện chính sách là toàn bộ quá trình chuyển hoá ý chí của chủ thể trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu định hướng. Tổ chức thực hiện chính sách có vị trí rất quan trọng, nó là một khâu hợp thành chu trình chính sách, nếu khuyết thiếu công đoạn này thì chu trình chính sách không thể tồn tại vì nó là trung tâm kết nối các bước trong chu trình chính sách thành một hệ thống, nhất là với thực hiện chính sách, bước này là bước quan trọng không thể thiếu vì nó là khâu hiện thực hoá chính sách vào đời sống xã hội. Chúng ta đều nhận thấy hoạch định một chính sách tốt là hết sức khó khăn và trải qua rất nhiều công đoạn nhưng cho dù chính sách có tốt đến mấy nhưng không được tổ chức hay thực hiện kém thì nó cũng không mang lại hiệu quả, không đạt được mục tiêu mà uy tín của Nhà nước còn bị ảnh hưởng. Như vậy qua sự phân tích trên thì chúng ta có thể thấy được vai trò quan trọng của thực hiện chính sách công. Tổ chức thực hiện chính sách để từng bước thực hiện các mục tiêu chính sách và mục tiêu chung. Mục tiêu của chính sách có liên quan đến nhiều vấn đề, nhiều lĩnh vực nên không thể cùng một lúc giải quyết hết tất cả mà phải lần lượt, và việc thực hiện chính sách công giải quyết các vấn đề trong mối quan hệ biện chứng với mục tiêu chung do đó nó có thể giải quyết các vấn đề đặt ra. Trong thực tế mục tiêu chính sách chỉ có thể đạt được thông qua thực hiện chính sách, đồng thời các mục tiêu của chính sách có quan hệ và ảnh hưởng đến mục tiêu chung. Thực hiện chính sách để khẳng định tính đúng đắn của chính sách có nghĩa là chính sách này được thực hiện triển khai rộng rãi trong đời sống xã 10 hội và được xã hội chấp nhận thì điều này cũng phản ánh tính đúng đắn của chính sách này và ngược lại. Từ những luận giải trên đây, có thể đi đến một khái niệm cơ bản về thực thi chính sách công như sau: Tổ chức thực thi chính sách đưa ra là toàn bộ quá trình hoạt động của các chủ thể theo các cách thức khác nhau nhằm hiện thực hoá nội dung chính sách công một cách hiệu quả[1, tr 127] 1.1.4 Khái niệm về nghèo Trước đây người ta thường xác định người nghèo từ mức thu nhập. Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) đưa ra cách xác định nghèo như sau: một người được coi là nghèo khi thu nhập hàng năm ít hơn một nửa mức thu nhập bình quân trên đầu người hàng năm của quốc gia. Theo quan điểm Hội nghị Thượng đỉnh Thế giới về phát triển xã hội tổ chức tại Đan Mạch năm 1995 thì “Người nghèo là tất cả những ai mà thu nhập dưới 1 đô la (USD) mỗi ngày cho mỗi người, số tiền được coi như đủ mua những sản phẩm thiết yếu để tồn tại”. Quan niệm nghèo dựa trên thu nhập có ưu điểm là thuận lợi trong việc xác định số người nghèo dựa theo chuẩn nghèo, ngưỡng nghèo. Nhưng thực tế đã chứng minh việc xác định đói nghèo theo thu nhập chỉ đo được một phần của cuộc sống. Thu nhập thấp không phản ánh hết được các khía cạnh của đói nghèo, nó không cho chúng ta biết được mức khốn khổ và cơ cực của những người nghèo. Do đó, quan niệm này còn rất nhiều hạn chế và sau đó đã có cái nhìn về nghèo dưới nhiều khía cạnh khác nhau. Hội nghị về chống nghèo đói do Uỷ ban kinh tế xã hội khu vực Châu Á Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Bangkok, Thái Lan vào tháng 9 năm 1993, đưa ra một quan niệm như sau: "Nghèo khổ là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế xã hội, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận". 11 Liên hợp quốc (UN) xác định: “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn” (Tuyên bố Liên hợp quốc, 6/2008, được lãnh đạo của tất cả các tổ chức UN thông qua). Ngày nay, vấn đề nghèo không chỉ đo bằng tiêu chí thu nhập mà còn cả các tiêu chí phi thu nhập. Là sự thất học, bệnh tật, không có tiếng nói về kinh tế, xã hội, không được hưởng các lợi ích phát triển kinh tế - xã hội và do vậy không có được các quyền con người cơ bản. Theo đó, nghèo cần phải được đánh giá nhìn nhận là hiện tượng đa chiều, không chỉ dừng lại đơn giản là sự thiếu hụt mà còn là không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người. Chủ yếu thể hiện với ba chiều chính là: giáo dục, điều kiện sống và y tế. Cũng với quan điểm này, Ngân hàng thế giới khẳng định: “Nghèo là một khái niệm đa chiều vượt khỏi phạm vi túng thiếu về vật chất. Nghèo không chỉ bao gồm các chỉ số dựa trên thu nhập mà con bao gồm các vấn đề liên quan đến năng lực như dinh dưỡng, sức khỏe, giáo dục, khả năng dễ bị tổn thương, không có quyền phát ngôn và quyền lực” [37]. Tại Việt Nam, Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg ngày 19/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ đã xác định tiêu chí tiếp cận theo hướng đa chiều về nghèo cho giai đoạn 2016-2020, cụ thể là: 1. Các tiêu chí về thu nhập a) Chuẩn nghèo: 700.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn và 900.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị. b) Chuẩn cận nghèo: 1.000.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn và 1.300.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị. 12 2. Tiêu chí mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản a) Các dịch vụ xã hội cơ bản (05 dịch vụ): y tế; giáo dục; nhà ở; nước sạch và vệ sinh; thông tin; b) Các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản (10 chỉ số): tiếp cận các dịch vụ y tế; bảo hiểm y tế; trình độ giáo dục của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt; hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh; sử dụng dịch vụ viễn thông; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin. Từ các tiêu chí này, chuẩn hộ nghèo, hộ cận nghèo áp dụng cho giai đoạn 2016-2020 sẽ là: 1. Hộ nghèo a) Khu vực nông thôn: là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau: - Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống; - Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. b) Khu vực thành thị: là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau: - Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống; - Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. 2. Hộ cận nghèo a) Khu vực nông thôn: là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. b) Khu vực thành thị: là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản” [37]. 1.1.5. Khái niệm giảm nghèo bền vững Nếu căn cứ trên mức thu nhập và khả năng tiếp cận dịch vụ xã hội để xác định chuẩn nghèo thì giảm nghèo tức là tăng mức thu nhập và khả năng tiếp cận dịch vụ xã hội của hộ nghèo. 13 Cũng theo nghiên cứu của tác giả Nguyễn Thị Điểm, có thể hiểu về giảm nghèo như sau: Giảm nghèo là sự gia tăng về mức tiếp cận các dịch vụ xã hội của người dân, từ lựa chọn ít sang lựa chọn nhiều, từ thiếu thốn sang hoàn thiện, đầy đủ. Giảm nghèo tức là đời sống người dân được nâng lên, từ nghèo bước sang thoát nghèo rồi nâng lên mức khá, mức giàu. Ở Việt Nam, từ khi có Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo thì cũng hình thành cụm từ giảm nghèo bền vững và hệ thống chính sách về GNBV [30] Hiểu theo nghĩa của từ thì giảm nghèo bền vững là phải thực hiện được việc giảm nghèo và tiến tới thoát nghèo nhưng tình trạng đó phải ổn định, nghĩa là không có nguy cơ tái nghèo trong thời gian dài. Qua tìm hiểu thêm về một số cách nhìn, cách tiếp cận có thể xác định GNBV trên các khía cạnh sau: * Giảm nghèo bền vững nhìn theo khía cạnh thu nhập của người dân: Giảm nghèo bền vững đó là thu nhập của người dân đạt mức 1,5 lần chuẩn nghèo. Giảm nghèo bền vững là hoạt động hỗ trợ để người dân có ý chí tự vươn lên tạo nguồn thu nhập ổn định và đáp ứng những nhu cầu cơ bản của con người. Giảm nghèo bền vững là không thuộc diện nghèo 3 năm trở lên. * Giảm nghèo bền vững nhìn từ góc độ năng lực của người dân: Người dân cần có khát vọng, tự mình vươn lên và được hướng dẫn các cách làm ăn mới để có thể giảm nghèo bền vững. Ngày nay, người dân phải biết cách làm ăn và có khả năng nhạy bén và thích nghi cao trong nền kinh tế thị trường thì mới tránh được những rủi ro và thoát nghèo bền vững. 1.1.6. Khái niệm Chính sách GNBV Từ sự tìm hiểu, phân tích về chính sách, giảm nghèo, giảm nghèo bền vững, chúng tôi xin đưa ra khái niệm như sau: Chính sách giảm nghèo bền vững là tập hợp các quyết định có liên quan của Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách để giảm nghèo 14