Tài liệu Theo dõi thi hành pháp luật từ thực tiễn tỉnh gia lai

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ============= NGUYỄN NGỌC NGUYÊN THEO DÕI THI HÀNH PHÁP LUẬT TỪ THỰC TIỄN TỈNH GIA LAI LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Hà Nội 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ============= NGUYỄN NGỌC NGUYÊN THEO DÕI THI HÀNH PHÁP LUẬT TỪ THỰC TIỄN TỈNH GIA LAI Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Người hướng dẫn: GS. TS. Thái Vĩnh Thắng Hà Nội 2019 MỤC LỤC MỞ ĐẦU Trang 1 1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu 1 2 Tình hình nghiên cứu 2 3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3 4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 3 5 Phạm vi nghiên cứu và những đóng góp của luận văn 3 6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn 3 7 Kết cấu của luận văn 4 Chương 1 Những vấn đề lý luận và pháp luật về công tác theo dõi thi hành pháp luật 1.1 Cơ sở lý luận và pháp lý cho việc thực hiện theo dõi thi hành pháp luật 5 1.2 Quy định pháp luật hiện hành về theo dõi thi hành pháp luật 15 1.3 Bảo đảm các điều kiện cho theo dõi thi hành pháp luật 28 1.4 Quy định pháp luật bảo đảm tuân thủ pháp luật 32 Chương 2 Thực trạng hoạt động theo dõi thi hành pháp luật ở tỉnh Gia Lai 2.1 Đặc điểm địa lý, kinh tế - xã hội của tỉnh Gia Lai 35 2.2 Tình hình hoạt động theo dõi thi hành pháp luật ở tỉnh Gia Lai 37 2.3 Các điều kiện, phương tiện bảo đảm cho công tác theo dõi thi hành pháp luật 62 2.4 Một số kết quả đạt được và những hạn chế bất cập trong triển khai công tác theo dõi thi hành pháp luật trên địa bàn tỉnh Gia Lai 65 Chương 3 Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương 3.1 Phương hướng nâng cao hiệu quả theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương 70 3.2 Các giải pháp hoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương 75 KẾT LUẬN 81 Danh mục tài liệu tham khảo 5 35 70 83 Lời cam kết Tôi là: Nguyễn Ngọc Nguyên, hiện đang công tác tại Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh Gia Lai cam kết: Đề tài Theo dõi thi hành pháp luật từ thực tiễn tỉnh Gia Lai là một công trình nghiên cứu độc lập không có sự sao chép của người khác. Trong quá trình viết có sự tham khảo một số tài liệu có nguồn gốc rõ ràng, dưới sự hướng dẫn của GS, TS. Thái Vĩnh Thắng; nếu có vấn đề gì tôi chịu hoàn toàn trách nhiệm. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Chính quyền địa phương có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức bộ máy nhà nước và đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Sau Cách mạng tháng 8 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành một số văn bản về chính quyền địa phương như: Sắc lệnh số 63, ngày 22 tháng 11 năm 1945 về tổ chức chính quyền ở nông thôn; Sắc lệnh số 77 về tổ chức chính quyền đô thị và mô hình tổ chức chính quyền ở mỗi cấp. Trong giai đoạn kháng chiến đã ban hành các Sắc lệnh số 73-SL, ngày 3 tháng 9 năm 1947 về tổ chức Ủy ban hành chính chiến khu; Sắc lệnh số 91, ngày 1 tháng 10 năm 1947 về tổ chức Ủy ban kháng chiến kiêm hành chính tại các tỉnh, huyện, phủ, châu, xã; Sắc lệnh số 136-SL, ngày 29 tháng 11 năm 1949 ấn định thể lệ và kiện toàn Hội đồng nhân dân thị xã và thành phố. Chính quyền địa phương được củng cố và hoàn thiện dần trong các bản Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992, và Điều 112, Hiến pháp năm 2013 quy định nhiệm vụ của Chính quyền địa phương “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên; Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương; Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Để cụ thể hóa Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định “1. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này. 2. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. 1 3. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn” [10, Điều 4] và quy định các lĩnh vực thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương trong các lĩnh vực: Kinh tế, văn hóa, quốc phòng, an ninh chính trị, nông nghiệp, lâm nghiệp,… các lĩnh vực trên qua thực hiện của Chính quyền địa phương thể hiện qua công việc cụ thể: Chấp hành chính sách, pháp luật và tổ chức triển khai thi hành trên địa bàn thể hiện qua: Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; và giải quyết các khiếu nại, tố cáo trong việc thi hành chính sách pháp luật trên địa bàn địa phương. Qua quá trình hình thành, lịch sử phát triển của Chính quyền địa phương qua các thời kỳ; thực trạng hoạt động của chính quyền địa phương trong việc đảm bảo thi hành Hiến pháp, pháp luật ở địa phương, trên cơ sở đó sẽ đưa ra giải pháp cho việc triển khai thực hiện tốt các nhiệm vụ của Chính quyền địa phương trong việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tiễn tổ chức công tác theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương vẫn còn những nội dung cần hoàn thiện để đưa pháp luật vào cuộc sống, đó là lý do tôi chọn luận văn “Theo dõi thi hành pháp luật từ thực tiễn tỉnh Gia Lai” làm luận văn thạc sỹ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu Công tác theo dõi thi hành pháp luật là một nội dung mới trong nhiệm vụ của cơ quan nhà nước, từ việc triển khai cho đến tổ chức thực hiện vẫn còn nhiều lúng túng, nên việc nghiên cứu đối với nội dung này chưa thể hiện được chiều sâu dưới dạng đề tài, luận văn mà chỉ mới ở dạng hội thảo, bài viết. Nội dung theo dõi thi hành pháp luật đã có một số bài viết như: Bàn về cơ chế phối hợp theo dõi thi hành pháp luật của Nguyễn Quốc Hoàn; Huy động sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật của Chu Thị Hoa; Theo dõi thi hành pháp luật ở một số nước Đông Nam Á và kinh nghiệm cho Việt Nam… Hội nghị lấy ý kiến góp ý Đề án “Đổi mới, nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật”. Việc nghiên cứu chuyên sâu tổ chức thi hành pháp luật ở một địa phương chưa 2 có đề tài nào đề cập. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về công tác theo dõi thi hành pháp luật trên địa bàn tỉnh Gia Lai, luận văn đề xuất những phương hướng và giải hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu quả công tác này trong thực tiễn: Luận văn đề ra những nhiệm vụ sau đây để đạt mục đích nghiên cứu: - Phân tích cơ sở lý luận đối với quy định theo dõi thi hành pháp luật trong thực tiễn. - Phân tích pháp luật và thực tiễn công tác theo dõi thi hành pháp luật trên địa bàn tỉnh Gia Lai. - Từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện thể chế nhằm nâng cao hiệu quả công tác theo dõi thi hành pháp luật trong thực tiễn. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng của triết học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam. Trên cơ sở lý luận, luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân tích, tổng hợp, tổng kết thực tiễn. 5. Phạm vi nghiên cứu và những đóng góp của luận văn Đây là công trình khoa học nghiên cứu tương đối hệ thống về công tác theo dõi thi hành pháp luật. Luận văn có những điểm mới sau: - Làm rõ quy định pháp luật về vai trò của Ủy ban nhân dân tỉnh trong việc đảm bảo thi hành pháp luật trên địa bàn tỉnh. - Đưa ra một số giải pháp nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương. Luận văn nghiên cứu công tác theo dõi thi hành pháp luật và vai của Ủy ban nhân dân tỉnh Gia Lai trong tổ chức theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn Luận văn làm sáng tỏ về mặt lý luận và thực tiễn công tác theo dõi thi hành pháp 3 luật ở địa phương. Qua đó, có thể làm tư liệu tham khảo cho việc nghiên cứu vấn đề nâng cao công tác theo dõi thi hành pháp luật ở Gia Lai và địa phương khác. 7. Kết cấu của luận văn Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, Luận văn đã xác định mục đích của việc nghiên cứu. Để phù hợp với mục đích trên luận văn có kết cấu như sau: Luận văn gồm các phần mở đầu; kết luận; danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được chia làm 3 Chương như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật ở tỉnh Gia Lai; Chương 2: Thực trạng hoạt động theo dõi thi hành pháp luật ở tỉnh Gia Lai; Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương. 4 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ CÔNG TÁC THEO DÕI THI HÀNH PHÁP LUẬT 1.1 Cơ sở lý luận và pháp lý cho việc thực hiện theo dõi thi hành pháp luật Xây dựng và thi hành pháp luật luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm. Hiện nay, Việt Nam đã có một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, gần 200 luật, pháp lệnh điều chỉnh toàn diện mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội; chất lượng các văn bản pháp luật ngày càng được nâng cao, bảo đảm các yêu cầu của hệ thống pháp luật. Những thành tựu trong công tác xây dựng pháp luật, nhất là kết quả từ năm 2005 đến nay, kết quả đó đã góp phần quan trọng vào sự nghiệp xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội nói chung ở Việt Nam. Thi hành pháp luật là hoạt động có ý nghĩa, quyết định hiệu lực, hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Những phản hồi của xã hội trong quá trình thi hành pháp luật chính là thước đo hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, giúp cho việc phát hiện kịp thời những tồn tại, hạn chế và những vấn đề mới phát sinh nhằm có giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật. Từ Hiến pháp 1946 đến Hiến pháp năm 1992 đều quy định chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ về thi hành pháp luật [5, 6]. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, cùng với việc giao cho Chính phủ nhiệm vụ, quyền hạn trong việc bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân [6, Điều 112], Hiến pháp năm 1992 cũng quy định Viện Kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất [6, Điều 137], Viện Kiểm sát nhân dân địa phương chịu trách nhiệm báo cáo trước Hội đồng nhân dân về tình hình thi hành pháp luật ở địa phương, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong phạm vi luật định [6, Điều 140]. Tuy nhiên, sau khi Quốc hội thông qua Nghị quyết 5 số 51/2001/QH10 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 thì các nhiệm vụ, quyền hạn của Viện Kiểm sát đã có một số thay đổi. Theo đó, Viện Kiểm sát thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Tổ chức thực hiện Hiến pháp 1992 được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10, của Quốc hội khóa X chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ đã được điều chỉnh để bảo đảm các nhiệm vụ quản lý nhà nước, trong đó có các nhiệm vụ liên quan đến công tác thi hành pháp luật và đã được quy định tại Luật tổ chức Chính phủ [8], các nghị định của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, văn bản về cải cách và kiểm soát thủ tục hành chính, về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật và tại các các văn bản quy phạm pháp luật khác cơ liên quan. Cụ thể, từ năm 2003, chính phủ đã giao Bộ Tư pháp nhiệm vụ kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 135/2003/NĐ-CP); từ năm 2008 Chính phủ tiếp tục giao cho Bộ tư pháp chức năng mới, đó là quản lý nhà nước về công tác thi hành pháp luật (Nghị định số 93/2008/NĐ-CP). Bên cạnh đó, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 quy định chi tiết về biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng quy định trách nhiệm của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong việc đánh giá tình hình thi hành các luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách, gửi Bộ Tư pháp để tổng hợp, trình Chính phủ. Tuy nhiên, các văn bản nêu trên mới chỉ dừng lại ở việc giao nhiệm vụ cho Bộ Tư pháp và các bộ, ngành, địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật nói chung. Xét về tổng thể, vẫn chưa có một cơ chế hợp lý, đầy đủ, toàn diện để Chính phủ đánh giá tình hình tổ chức thi hành và áp dụng pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước; việc chấp hành, tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân; khắc phục, xử lý những hạn chế, vướng mắc và những vấn đề mới phát sinh trong thực tiễn thi hành nhằm bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách đầy đủ, nghiêm chỉnh, thống nhất, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và ngược lại để góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật. Để thực hiện nhiệm vụ quan trọng này, Nhà 6 nước cần có một văn bản có hiệu lực pháp lý cao để điều chỉnh và quy định chi tiết về nhiệm vụ này ở các bộ, ngành và địa phương. Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định mang tính đột phá về thi hành pháp luật. Theo đó, Chính phủ là cơ quan hành pháp, cơ quan chấp hành của Quốc hội, thực hiện nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, Luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thi hành pháp luật, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức thi hành và theo dõi thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc; Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, tổ chức thi hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân [9, Điều 114]. Đây là những nội dung cần được cụ thể hóa trong Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa phương, luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản pháp luật khác có liên quan để triển khai thi hành Hiến pháp và đồng thời đẩy mạnh thi hành pháp luật trong thời gian tới. Về công tác theo dõi thi hành pháp luật. Trên cơ sở Hiến pháp và các văn bản luật, Chính phủ đã ban hành Nghị định, Bộ Tư pháp ban hành hoặc phối hợp với các bộ ban hành thông tư để tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Theo Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22 tháng 8 năm 2008 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp (Nghị định 93/2008/NĐ-CP), Nghị định số 16/2009/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 8 Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Bộ Tư pháp được giao thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thi hành pháp luật, với hai nhiệm vụ cụ thể là theo dõi chung về tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước; hướng dẫn, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật; Sở Tư pháp có chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện việc theo dõi thi hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn cấp tỉnh. 7 Căn cứ Nghị định số 93/2008/NĐ-CP và Nghị định số 16/2009/NĐ-CP, Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 2101/QĐ-BTP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật. Theo đó, Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật được xác định là đơn vị thuộc Bộ Tư pháp, có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước về thi hành pháp luật. Thành lập Phòng Công tác thi hành pháp luật thuộc Vụ, là đơn vị trực tiếp giúp Bộ trưởng triển khai thực hiện nhiệm vụ này. Ngày 28/4/2009, Bộ Tư pháp đã phối hợp với Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu của Sở Tư pháp thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Phòng Tư pháp thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện và công tác tư pháp của Uỷ ban nhân dân cấp xã. Theo đó, Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, tham mưu, giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Về mặt tổ chức, trong cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp có thể thành lập các phòng theo các lĩnh vực: xây dựng và thi hành văn bản quy phạm pháp luật; kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; hành chính tư pháp; bổ trợ tư pháp; quản lý luật sư; các lĩnh vực khác. Phòng Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về, công tác thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã có nhiệm vụ theo dõi, báo cáo tình hình thi hành văn bản quy phạm pháp luật, phát hiện, đề xuất biện pháp giải quyết những khó khăn vướng mắc trong thi hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp xã với Phòng Tư pháp cấp huyện. Đặc biệt, để đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống các cơ quan trong ngành Tư pháp, Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ xây dựng, trình Chính phủ ban hành Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04 tháng 7 năm 2011 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của các tổ chức pháp chế, theo đó giao các tổ chức pháp chế có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 8 thực hiện nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật trong phạm vi quản lý. 1.1.1 Khái niệm theo dõi thi hành pháp luật Khái niệm theo dõi thi hành pháp luật. Khái niệm “theo dõi” được từ điển tiếng Việt năm 2013 của Nhà xuất bản Văn hóa thông tin định nghĩa là “chú ý theo sát từng hoạt động, từng diễn biến để biết rất rõ hoặc có sự ứng phó, xử lý kịp thời” [4]. Có nghĩa là, để chú ý theo sát từng hoạt động, từng diễn biến thì cần phải tiến hành các hoạt động nhằm nắm bắt, hiểu rõ và đánh giá đúng thực trạng của vấn đề như hoạt động quan sát, thu thập thông tin, điều tra khảo sát, thanh tra, kiểm tra, giám sát và kiến nghị. Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động quan sát, thu thập dữ liệu, thông tin về việc thi hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân để có những giải pháp, biện pháp can thiệp cần thiết, kịp thời hoặc để đánh giá đúng, chính xác về tình hình thi hành pháp luật. Do vậy, theo dõi thi hành pháp luật phải đưa ra nhận xét, đánh giá về kết quả theo dõi, tính hiệu quả của hoạt động thi hành pháp luật… thông qua hoạt động theo dõi thi hành pháp luật giúp cơ quan có thẩm quyền nhận biết những khó khăn, vướng mắc, bất cập, hạn chế và nguyên nhân của những khó khăn, vướng mắc, bất cập, hạn chế trong tổ chức thực hiện pháp luật và đề xuất các kiến nghị, các biện pháp bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm minh, thống nhất, góp phần nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trong mối liên hệ với tổ chức thi hành pháp luật, theo dõi thi hành pháp luật được xem là một hoạt động quan trọng của việc tổ chức thi hành pháp luật. Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá toàn diện các vấn đề liên quan đến việc thi hành pháp luật, từ việc xây dựng các chương trình, kế hoạch triển khai thi hành pháp luật cho đến việc phổ biến, tuyên truyền ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật; thực hiện các điều kiện bảo đảm cho thi hành pháp luật và theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc thi hành pháp luật. Thông qua hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, các cơ quan, tổ chức, cá nhân sẽ thực hiện các giải pháp khắc phục, tháo gỡ các vướng mắc, bất cập trong việc thi hành pháp luật. Có thể nói, theo dõi thi hành pháp luật là một khâu của chu trình tổ chức thi 9 hành pháp luật, thực hiện chức năng xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật nhằm mục đích nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đồng thời là một trong những công cụ, phương tiện hữu hiệu thực hiện giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm cho việc thi hành pháp luật được thực hiện nghiêm minh, triệt để và chính xác. Xuất phát từ phân tích trên, có thể hiểu theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá của các cơ quan, tổ chức và cá nhân đối với quá trình tổ chức thi hành, đưa pháp luật vào thực hiện trong đời sống xã hội của các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền. Qua đó, phát hiện những vướng mắc, bất cập phát sinh trong thực tiễn thi hành pháp luật và kiến nghị các giải pháp khắc phục, tháo gỡ để nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đảm bảo trật tự kỷ cương pháp luật và phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong quản lý nhà nước và xã hội. 1.1.2 Cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật * Khái niệm của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Theo từ điển tiếng Việt [2] (Viện Ngôn ngữ học 1996) thì “cơ chế” là cách thức theo đó một quá trình thực hiện”, “tổ chức” được hiểu là “làm những gì cần thiết để tiến hành hoạt động nào đó để có được hiệu quả tốt nhất”. Từ cách hiểu này, cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật chính là cách thức theo đó quá trình tổ chức theo dõi thi hành pháp luật được diễn ra trên thực tế. Sự phân tích trên đây về hai khái niệm theo dõi thi hành pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật có thể cho phép chúng ta không cần phân biệt cơ chế theo dõi thi hành pháp luật với cơ chế tổ chức thi hành pháp luật. Như vậy, cơ chế theo dõi thi hành pháp luật được hiểu là cách thức để quá trình theo dõi thi hành pháp luật được vận hành, hoạt động. Nói cách khác, cơ chế theo dõi thi hành pháp luật là toàn bộ các thành tố, các khâu diễn ra trong quá trình tổ chức thực hiện theo dõi thi hành pháp luật. Vì vậy, có thể quan niệm, cơ chế theo dõi thi hành pháp luật là một chỉnh thể gồm tất cả các thể chế pháp lý, các thiết chế nhà nước và các điều kiện bảo đảm có liên quan đến việc tổ chức theo dõi thi hành pháp luật, gắn kết chặt chẽ với nhau, 10 cùng vận hành và bảo đảm cho hoạt động theo dõi thi hành pháp luật được tổ chức thực hiện đúng mục đích và hiệu quả, là công cụ hữu hiệu để xem xét, đánh giá đúng thực trạng thi hành pháp luật, kiến nghị thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đảm bảo trật tự, kỷ cương pháp luật và phát huy truyền thống làm chủ của nhân dân trong quản lý nhà nước và xã hội. * Đặc điểm của cơ chế theo dõi thi hành pháp luật. Với quan niệm trên cho thấy, cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật có những đặc điểm cơ bản sau: - Cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật là một chỉnh thể gồm các thể chế pháp lý và thiết chế của Nhà nước có liên quan đến việc theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức và cá nhân. Cơ chế này là Hiến pháp, pháp luật, các thiết chế do Nhà nước tổ chức liên quan đến hoạt động theo dõi thi hành pháp luật. Các thiết chế, thể chế đó luôn có sự tương tác với nhau, nhằm đạt được những mục đích của việc theo dõi thi hành pháp luật. Cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật là do các cơ quan, tổ chức và cá nhân tiến hành trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật. Trong các cơ chế pháp lý cho hoạt động tổ chức thi hành hành pháp luật thì cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật được xem là có các chủ thể tham gia rộng rãi nhất. Ngoài trách nhiệm của Chính phủ, các bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các cấp, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp và công dân đều được Hiến pháp, pháp luật quy định được tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật dưới các hình thức và mức độ khác nhau. - Cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật luôn đổi mới, linh hoạt đáp ứng yêu cầu của đời sống chính trị, kinh tế - xã hội. Chủ thể, nội dung, hình thức, quy trình theo dõi thi hành pháp luật được xác lập bởi pháp luật nên luôn mang tính bắt buộc, công khai, chính thống và minh bạch, nó đòi hỏi các chủ thể phải tiến hành thường xuyên, định kỳ, đột xuất tùy theo đối tượng và nội dung theo dõi. * Các yếu tố cấu thành cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Từ khái niệm đã phân tích trên, cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật được cấu thành 11 bởi các yếu tố sau: Một là, thể chế theo dõi thi hành pháp luật, bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình theo dõi thi hành pháp luật giữa các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật, được thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật có cấp độ hiệu lực pháp lý khác nhau, từ Hiến pháp đến các đạo luật và văn bản dưới luật. Thể chế theo dõi thi hành pháp luật thường xác lập, quy định các quyền, nghĩa vụ của các chủ thể; nội dung, hình thức, phương pháp và trình tự thủ tục theo dõi thi hành pháp luật; các điều kiện bảo đảm cho việc theo dõi thi hành pháp luật. Ở Việt Nam hiện nay, Hiến pháp năm 2013 là văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất đã có những quy định đặt nền móng cho việc xây dựng và hoàn thiện thể chế về theo dõi thi hành pháp luật [7, Điều 99]. Bên cạnh những quy định mang tính căn bản của Hiến pháp năm 2013, hệ thống thể chế pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật hiện nay đang được điều chỉnh bởi các văn bản pháp lý ở tầm nghị định do Chính phủ ban hành và một số văn bản quy định chi tiết thi hành. Hai là, thiết chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật là hệ thống các tổ chức được hình thành và hoạt động trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo dõi thi hành pháp luật. Hệ thống thiết chế tham gia vào quá trình theo dõi thi hành pháp luật bao gồm chủ thể tổ chức việc theo dõi thi hành pháp luật, chủ thể thực hiện việc theo dõi thi hành pháp luật (nhiều trường hợp hai chủ thể này là một), chủ thể thi hành pháp luật (chủ thể bị theo dõi, chủ thể có trách nhiệm phối hợp, giúp đỡ, cung cấp thông tin, báo cáo, giải trình … trong quá trình theo dõi thi hành pháp luật. Hệ thống thiết chế đó ở nước ta bao gồm: Nhà nước và các tổ chức chính trị (Đảng Cộng sản Việt Nam); Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội (Công đoàn, Đoàn thanh niên…); các tổ chức xã hội, xã hội – nghề nghiệp (Hội nhà văn, Hội nhà báo…); các phương tiện thông tin đại chúng và các thiết chế dân chủ ở cơ sở. Hệ thống thiết chế đầy đủ, chặt chẽ, tổ chức khoa học là cơ sở để cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật hoạt động có hiệu lực và tránh được các biểu hiện chung 12 chung, hình thức, kém hiệu quả. Ba là, các điều kiện đảm bảo cho việc tổ chức theo dõi thi hành pháp luật là tất cả những yếu tố mà nhờ đó, hoạt động theo dõi thi hành pháp luật có thể chắc chắn thực hiện được và đạt kết quả tích cực trên thực tế. Đó là những bảo đảm về chính trị, sự quan tâm, lãnh đạo của Đảng trong tổ chức theo dõi thi hành pháp luật; môi trường dân chủ pháp quyền để huy động sự tham gia đông đảo của nhân dân vào việc theo dõi thi hành pháp luật; bảo đảm về tổ chức bộ máy, biên chế và kinh phí dành cho công tác tổ chức theo dõi thi hành pháp luật và bảo đảm sự đồng thuận, phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp trong việc thực hiện công tác này. 1.1.3 Vai trò của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật Theo dõi thi hành pháp luật là một bộ phận cấu thành của hoạt động tổ chức thi hành pháp luật, có vị trí, vai trò quan trọng trong việc tổ chức thi hành pháp luật. Việc tổ chức và thực hiện theo dõi thi hành pháp luật có hiệu quả sẽ giúp cho việc xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật một cách chính xác, khách quan và khoa học. Theo dõi thi hành pháp luật, trên phương diện là cơ chế “nhằm xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật, kiến nghị thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật” có vị trí, vai trò rất lớn trong công cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, đảm bảo quyền con người, đáp ứng yêu cầu hội nhập Quốc tế. * Theo dõi thi hành pháp luật là công cụ, phương tiện giúp nâng cao hiệu quả thi hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nghị quyết 48-NQ/TW, ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và Nghị quyết 49-NQ/TW, ngày 02 tháng 6 năm 2005 về Chiến lược cải cách tư pháp của Bộ Chính trị là những văn kiện pháp lý nền tảng, tạo cơ sở cho việc tiếp tục hoàn thiện và nâng cao vai trò của pháp luật trong điều kiện thực hiện chính sách đổi mới, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và hội 13 nhập quốc tế ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Một trong những yêu cầu đặt ra trong việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là Hiến pháp và các đạo luật giữ vị trí tối thượng trong điều chỉnh các quan hệ thuộc tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hệ thống pháp luật phù hợp với hiện thực khách quan, thúc đẩy tiến bộ xã hội. Nghĩa vụ tuân theo Hiến pháp, pháp luật là của tất cả công dân, không loại trừ đối với bất kỳ ai. Hoạt động theo dõi thi hành pháp luật giúp Nhà nước phát hiện, xử lý những bất cập, tồn tại trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật. Thông qua quá trình theo dõi, đánh giá việc đưa pháp luật vào thực thi trong đời sống xã hội, các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân, công dân sẽ góp phần tìm ra những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập của pháp luật. Trên cơ sở đó, đóng góp ý kiến, kiến nghị và các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật, góp phần vào sự nghiệp xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. * Theo dõi thi hành pháp luật góp phần bảo đảm và phát huy dân chủ trong đời sống xã hội. Theo Hiến pháp năm 2013, nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình bằng việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Việc kiểm soát đó bao gồm kiểm soát quyền lực nhà nước ở bên trong là kiểm soát việc thực thi lập pháp, hành pháp và tư pháp; kiểm soát quyền lực nhà nước bên ngoài là nhân dân thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng. Điều 9 Hiến pháp năm 2013 ghi rõ “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, tầng lớp xã hội, dân tộc, tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”. Để thực hiện đúng nguyên 14 tắc “mọi ngồn lực trong xã hội và của Nhà nước đều thuộc về nhân dân”, trong khi thực hiện cơ chế “Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, Nhà nước quản lý” cần có cơ chế bảo đảm để người dân có thể thực hiện tốt quyền làm chủ của mình thông qua các hoạt động theo dõi, giám sát quá trình tổ chức thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước. Theo dõi thi hành pháp luật là cơ chế hữu hiệu nhất để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Người dân có thể trực tiếp tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật thông qua việc theo dõi, phản ánh, kiến nghị việc thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước bằng nhiều phương thức khác nhau như phản ánh tình hình thi hành pháp luật trên các phương tiện thông tin đại chúng, gửi đơn tới cơ quan có thẩm quyền hoặc thực hiện gián tiếp thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp địa diện cho mình. * Theo dõi thi hành pháp luật góp phần đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế. Trước yêu cầu đòi hỏi công cuộc hội nhập quốc tế, theo dõi thi hành pháp luật là phương thức hiệu quả để xem xét, đánh giá kết quả thi hành pháp luật trong thực tiễn đời sống xã hội. Thông qua hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, các quy định, các văn bản pháp luật tồn tại nhiều bất cập, hạn chế, khiếm khuyết sẽ được kịp thời phát hiện để sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới nhằm thiết lập hành lang pháp lý đầy đủ, phù hợp đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và khu vực. 1.2 Quy định pháp luật hiện hành về theo dõi thi hành pháp luật Theo dõi tình hình thi hành pháp luật là một nhiệm vụ mới, rất quan trọng, có ý nghĩa xã hội lớn, liên quan đến tổ chức và hoạt động của tất cả các cơ quan, tổ chức từ Trung ương đến địa phương, nhưng Bộ Tư pháp, các bộ, ngành và địa phương chưa có nhiều kinh nghiệm trong tổ chức thực hiện. Chính vì vậy, bên cạnh việc tập trung vào hoạt động nghiên cứu, xây dựng, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp lý; giao chức năng, nhiệm vụ cho hệ thống các cơ quan thuộc ngành Tư pháp trong việc giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện nhiệm vụ theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương từng bước nghiên cứu, xây dựng, ban hành và ban hành theo thẩm quyền các văn bản về thể chế thực hiện công tác này. 15 Ngày 30 tháng 11 năm 2009, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 1987/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “Triển khai thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật”. Đây là nhiệm vụ có tính chất chiến lược, là bước thí điểm, tập dượt, chuẩn bị cho công tác theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật được triển khai một cách bài bản, lâu dài. Đề án được thực hiện từ ngày 01 tháng 01 năm 2010 đến ngày 30 tháng 6 năm 2011, gồm nhiều nội dung hoạt động, trong đó có một số nội dung thực hiện thí điểm. Sau khi việc thực hiện Đề án hoàn thành, Bộ Tư pháp đã tiến hành tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm và triển khai nhân rộng trong phạm vi cả nước. Thực hiện nhiệm vụ được giao tại Nghị định 93/2008/NĐ-CP, Bộ tư pháp đã tổ chức nghiên cứu xây dựng thông tư hướng dẫn công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Sau khi nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của các bộ, ngành, địa phương, các chuyên gia, nhà khoa học trong cả nước, ngày 03 tháng 3 năm 2010, Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 03/2010/TT-BTP hướng dẫn thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật (Thông tư 03/2010/TT-BTP). Thông tư có hiệu lực từ ngày 17 tháng 4 năm 2010. Đây là cơ sở pháp lý ban đầu và chủ yếu, hướng dẫn cụ thể về nội dung, cơ chế, cách thức cũng như trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương trong việc theo dõi, đánh giá, báo cáo tình hình thi hành pháp luật với tư cách là một nhiệm vụ thường xuyên một cách kịp thời và thống nhất. Ngày 23 tháng 7 năm 2012, Thủ tướng Chính phủ đã ký ban hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định về theo dõi tình hình thi hành pháp luật, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 10 năm 2012. Nghị định số 59/2012/NĐ-CP có 5 Chương, 20 Điều, quy định cụ thể về đối tương, phạm vi điều chỉnh, nguyên tắc, phạm vi trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật; nội dung theo dõi tình hình thi hành pháp luật, hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Đặc biệt, Nghị định đã quy định cụ thể về mục đích của hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Theo đó, theo dõi tình hình thi hành pháp luật nhằm xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật, kiến nghị 16