VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
ĐÀO THỊ NHINH
SÁNG KIẾN XÂY DỰNG PHÁP LUẬT
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số
: 60.38.01.02
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Nguyễn Văn Thuận
Hà Nội, 2017
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này
là trung thực và chưa hề được sử dụng để bảo vệ một học vị nào, các thông tin
trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả luận văn
ĐÀO THỊ NHINH
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .............................................................................................................1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT..6
1.1. Khái niệm, vị trí, vai trò, đặc điểm của sáng kiến pháp luật ........................6
1.2. Chủ thể, phạm vi, quy trình của sáng kiến pháp luật....................................12
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện sáng kiến pháp luật.............................20
Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT .......26
2.1. Quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật ............................................26
2.2. Thực tiễn thực hiện sáng kiến pháp luật .......................................................34
2.3. Kết quả đạt được và hạn chế, nguyên nhân trong việc thực hiện sáng kiến
pháp luật ...............................................................................................................38
Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN SÁNG
KIẾN PHÁP LUẬT............................................................................................55
3.1. Nhóm giải pháp chung ..................................................................................55
3.2. Nhóm giải pháp cụ thể ..................................................................................58
KẾT KUẬN.........................................................................................................65
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..........................................................67
DANH MỤC BẢNG, BIỂU
Bảng 1.1. Quy trình xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội
Bảng 1.1. Quy trình xây dựng pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ
Quốc hội
Bảng 2.1. Tương quan số lượng các dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể có
thẩm quyền trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong nhiệm kỳ Quốc
hội khóa X, khóa XI, khóa XII, khóa XIII
Biểu đồ 2.1. Số lượng Dự án luật và dự án pháp lệnh được thông qua trong
Quốc hội khóa XIII (Tính từ đầu năm 2011 tới tháng 11 năm 21015)
Biểu đồ 2.2. Các dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể có thẩm quyền trình
Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, khóa
XI, khóa XII, khóa XIII
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng nêu rõ: “Tiếp tục đổi
mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết là quy
trình xây dựng luật, pháp lệnh. luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính
khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống”.Một trong những yếu tố tác động đến
chất lượng lập pháp là sáng kiến pháp luật. Ở nước ta, sáng kiến pháp luật
với vị trí là bước đầu tiên trong quy trình lập pháp có vai trò đặc biệt quan
trọng, quyết định đến số phận của một dự luật nói riêng cũng như hiệu quả
công tác lập pháp của Quốc hội nói chung. Xuất phát từ sáng kiến pháp luật
mà các hoạt động lập pháp của Quốc hội mới được khởi tạo, đánh giá việc
thực hiện sáng kiến pháp luật góp phần nâng cao chất lượng, chuẩn bị dự kiến
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, tạo điều kiện hoàn thành
tốt các công đoạn sau của quy trình lập pháp.
Trong bối cảnh hiện nay Việt Nam hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng
sâu rộng và tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đặt ra
nhiều nội dung liên quan đến đến việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhà nước. Để hệ thống pháp luật có chất lượng, hiệu lực và hiệu quả,
trước hết việc thực thi quyền lập pháp của Quốc hội phải hiệu quả. Góp phần
đáp ứng nhu cầu về chất lượng các văn bản luật, phục vụ phát triển kinh tế- xã
hội là việc làm có ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay. Chính vì tính chất quan
trọng đó mà tôi lựa chọn đề tài “Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam
hiện nay” làm đề tài luận văn thạc sĩ với mong muốn có những đóng góp nhỏ
bé về mặt lý luận cũng như thực tiễn hoàn thiện quy trình này ở Việt Nam
hiện nay.
1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hoạt động sáng kiến xây dựng pháp luật đã được một số tác giả đề cập
đến như:
-
PGS.TS. Hoàng Văn Tú (2012), “Cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội
trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật”- Nxb, Chính trị Quốc gia.
Trong cuốn sách, tác giả đề cập một số vấn đề lý luận và thực trạng cơ chế hỗ
trợ Đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật cũng
như kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về những vấn đề này, qua đó,
nêu ra những nhận xét, đánh giá theo quan điểm của cá nhân tác giả; đồng
thời, đề xuất phương hướng nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế này.
-
TS.Trần Tuyết Mai “Hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng
quyền lập pháp - cơ sở lý luận và thực tiễn” - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp
Bộ ( 2014-2016). Đề tài đã nghiên cứu cơ sở lý luận về sáng quyền lập pháp
và hoạt động hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp. Đồng
thời nghiên cứu, đánh giá thực trạng hoạt động hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực
hiện sáng quyền lập pháp ở nước ta hiện nay để từ đó đề xuất những quan
điểm chỉ đạo và kiến nghị giải pháp hoàn thiện cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc
hội thực hiện sáng quyền lập pháp trong thời gian tới.
Ngoài ra còn có một số công trình nghiên cứu khác như một số bài viết
tiêu biểu đăng trên tạp chí như:
-
Trần Tuyết Mai,“Những vấn đề đặt ra trong việc thực hiện sáng
quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số
17(321) T9/2016. Trong bài viết Tác giả đã đề cập tới việc thực hiện sáng
quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội theo quy định của Hiến pháp năm 2013
và đưa ra được thực trạng về số lượng thực tế các Đại biểu Quốc hội tham gia
thực hiện sáng quyền lập pháp. Bên cạnh đó, bài viết còn đề cập tới Những
yếu tố tác động đến việc thực hiện sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc
2
hội và từ đó thấy được những điểm hạn chế để có đề xuất nhằm nâng cao hiệu
quả thực hiện sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội;
-
Ngô Trung Thành,“Một số vấn đề về sáng kiến lập pháp”, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp số 9/2002, đề cập tới cơ sở lý luận và thực hiện sáng
kiến lập pháp để từ đó đưa ra một số kiến nghị đổi mới để quá trình thực hiện
quyền ság kiến lập pháp đạt hiểu quả.
Nhìn chung, trên cơ sở các quan điểm lý luận và tổng kết thực tiễn, tác giả
đã phân tích, lý giải, hệ thống hóa các căn cứ khoa học của việc đưa ra các sáng
kiến xây dựng pháp luật. Từ đó nhằm đưa ra một số các quan điểm, phương
hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện vấn đề sáng kiến xây dựng pháp luật.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1.Mục đích nghiên cứu
Luận văn “Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay” được
tiến hành nghiên cứu với mục đích xây dựng luận cứ khoa học cho việc đề
xuất và hoàn thiện giải pháp về các sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam
hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về sáng kiến pháp luật;
- Đánh giá thực trạng quy định của pháp luật và việc thực hiện quy
định của pháp luật về sáng kiến pháp luật ở Việt Nam;
- Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện sáng kiến pháp luật ở
Việt Nam hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
- Quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật;
- Thực trạng thực hiện quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật.
3
4.2.Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi nghiên cứu của luận văn là quy định của pháp luật và thực
tiễn thực hiện quy định của pháp luật từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa X tới nhiệm
kỳ Quốc hội khóa XIII
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
- Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và
đường lối; quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thể hiện trong
các Nghị quyết của Đảng, trong Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước.
- Các phương pháp nghiên cứu cụ thể bao gồm:
Phương pháp so sánh: Phương pháp này được sử dụng để so sánh các
vấn đề nghiên cứu trong nước tại từng thời điểm hoặc để so sánh với các vấn
đề nghiên cứu ở nước ngoài về sáng kiến xây dựng pháp luật. Từ đó lựa chọn
những yếu tố hợp lý, phù hợp để áp dụng trong đề xuất giải pháp nâng cao
hiệu quả sáng kiến xây dựng pháp luật.
Phương pháp phân tích tài liệu: Phương pháp này được sử dụng để
phân tích các tài liệu thu thập được trên cơ sở đó có những đánh giá khoa học
về những ưu điểm, hạn chế của vấn đề nghiên cứu.
Phương pháp thống kê: Phương pháp này có thể thu thập được các số
liệu thống kê cần thiết phục vụ cho việc đưa ra các luận chứng khoa học cho
việc đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả sáng kiến xây dựng pháp luật.
Phương pháp tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng để tổng hợp
các số liệu, tri thức có được từ việc phân tích tài liệu, chuyên gia…nhằm đưa
ra những luận giải của tác giả về các vấn đề nghiên cứu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Kết quả nghiên cứu của Luận văn sẽ góp phần bổ sung lý luận về
sáng kiến pháp luật, tăng cường các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực
hiện sáng kiến pháp luật.
4
- Luận văn sẽ là tài liệu tham khảo hữu ích trong các cơ sở đào tạo như
các trường Đại học. Đặc biệt, các đề xuất và kiến nghị của Luận văn về sáng
kiến pháp luật được kỳ vọng sẽ ứng dụng vào hoạt động lập pháp ở Việt Nam
hiện nay.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu
của Luận văn gồm 3 chương. Cụ thể như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về sáng kiến pháp luật
Chương 2: Thực trạng thực hiện sáng kiến pháp luật
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả sáng kiến pháp luật
5
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT
1.1. Khái niệm, vị trí, vai trò, đặc điểm của sáng kiến pháp luật
1.1.1. Khái niệm về sáng kiến pháp luật
Sáng kiến pháp luật với vị trí là bước đầu tiên trong quy trình lập pháp
và có vai trò đặc biệt quan trọng trong quy trình lập pháp của Quốc hội. Bước
đầu tiên này sẽ quyết định đến viêc hình thành của một Dự án luật nói riêng
cũng như hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội nói chung. Xuất phát từ
sáng kiến pháp luật mà các hoạt động lập pháp của Quốc hội mới được khởi
động. Ở Việt Nam hiện nay, dưới góc độ học thuật cũng như quy định của
pháp luật chưa có khái niệm thống nhất và chính thức về thuật ngữ “sáng kiến
pháp luật”.
Theo từ điển tiếng việt, “sáng kiến” có nghĩa là “ý kiến mới, có tác
dụng làm cho công việc được tiến hành tốt hơn”[25,tr.846-847]; còn pháp
luật là những quy phạm hành vi do nhà nước ban hành mà mọi người dân
buộc phải tuân theo, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và bảo vệ trật tự xã
hội [30]. Theo đó, có thể hiểu sáng kiến pháp luật là ý kiến mới về pháp luật,
cụ thể là những ý kiến mới về quy phạm hành vi do nhà nước ban hành mà
mọi người dân buộc phải tuân theo, nhằm điều chỉnh tốt hơn các quan hệ xã
hội và bảo vệ trật tự xã hội. Theo cách tiếp cận này, sáng kiến pháp luật được
hiểu theo nghĩa rộng, tức là bất cứ chủ thể nào cũng có thể đưa ra sáng kiến
và về tất cả những vấn đề liên quan đến pháp luật mà không bị sự giới hạn,
rằng buộc nào về trách nhiệm, quy trình, thủ tục…
Tuy nhiên, theo từ điển Bách khoa Việt Nam, sáng kiến pháp luật được
hiểu là “việc đưa ra kiến nghị với Quốc hội về việc xây dựng, ban hành văn
bản pháp luật” [24,tr.730]. Như vậy, phạm vi của “sáng kiến” là khá rộng vì
6
có thể có sáng kiến pháp luật ở nhiều lĩnh vực, còn “sáng kiến pháp luật” thì hẹp
hơn nhiều, vì chỉ đề cập sáng kiến trong một lĩnh vực là lĩnh vực pháp luật. Từ
đó, có ý kiến cho rằng, trong nội hàm của “sáng kiến” có hai yếu tố: một là ý
kiến mới, hai là tác dụng tốt hơn, và cho rằng “sáng kiến pháp luật là việc đưa ra
kiến nghị với Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc xây dựng, ban
hành văn bản luật; xây dựng, ban hành văn bản pháp lệnh trong một năm hoặc
một nhiệm kỳ góp phần bảo đảm đủ số lượng và nâng cao chất lượng” [20]
Về mặt học thuật, theo Từ điển Pháp – Việt Pháp luật hành chính, sáng
kiến pháp luật (initiative de loi) được hiểu là: “quyền của một cơ quan, đoàn
thể và tổ chức….được trình ra Quốc hội, Nghị viện những dự án luật (project
de loi) hay kiến nghị về luật (proposition de loi)”. Ở đây có sự phân biệt giữa
quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật. Theo đó, quyền trình
dự án luật (project de loi) là quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân, theo luật
định trình văn bản ra trước Quốc hội, Nghị viện để xem xét, thông qua thành
một đạo luật. Một dự luật trình ra trước Quốc hội phải bao gồm: bản thuyết
minh (tờ trình) của cơ quan trình về những lý do, sự cần thiết phải ban hành;
đối tượng, phạm vi điều chỉnh và nội dung chủ yếu của đạo luật, dự kiến
những biện pháp thi hành các đạo luật được thông qua; bản dự luật và các
kiến nghị về các văn bản hướng dẫn thi hành; bản phúc trình (báo cáo thẩm
tra) của cơ quan có thẩm quyền (thường là Ủy ban của Quốc hội, Nghị viện)
xem xét, kiểm tra trước về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự
án luật (proposition de loi) là quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân và công
dân đề nghị xem xét quyết định soạn thảo văn bản luật, bộ luật ra trước Quốc
hội [21,tr.361-362]. Quyền trình kiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị
Quốc hội xem xét để quyết định soạn thảo một dự án luật mà không bao gồm
việc soạn thảo và trình dự án luật đó ra trước Quốc hội.
7
Do đó, có thể hiểu rằng sáng kiến pháp luật gồm hai loại quyền là
quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật. Điểm khác biệt giữa
quyền trình kiến nghị về luật với quyền trình dự án luật là ở chỗ: quyền trình
kiến nghị về luật chỉ kèm theo những nét phác thảo tổng quát về một đạo luật
trong tương lai mà không cần phải soạn thảo nội dung của dự luật; và kiến
nghị về luật không nhất thiết phải được trình ra trước Quốc hội.
Về mặt nghiên cứu, trong bài viết “Để thực thi quyền sáng kiến pháp
luật của Đại biểu Quốc hội”, Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh đã đưa ra khái niệm
“Sáng kiến pháp luật” như sau“Sáng kiến pháp luật là việc đưa ra kiến nghị
với Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc xây dựng, ban hành
văn bản luật; xây dựng, ban hành văn bản pháp lệnh trong một năm hoặc
trong một nhiệm kỳ Quốc hội, góp phần bảo đảm đủ sổ lượng và nâng cao
được chất lượng”.[20]
Khái niệm “Sáng kiến pháp luật” nêu trên của Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh
không đề cập tới quyền trình dự án luật. Ngoài ra, việc quy định thêm mục
đích “nhằm đảm bảo đủ số lượng và nâng cao chất lượng”, theo tác giả, là
không cần thiết vì hai yếu tố này mang tính trừu tượng, lại thay đổi tùy vào
điều kiện kinh tế - xã hội và phụ thuộc vào quan điểm chủ quan của chủ thể.
Vì vậy, dựa trên sự tham khảo khái niệm “sáng kiến pháp luật” theo nghĩa
rộng và nghĩa hẹp, với những quy định về hoạt động của Quốc hội trong các
văn bản pháp luật hiện hành cũng như quan điểm của Tiến sĩ Bùi Ngọc
Thanh, Có thể rút ra, “Sáng kiến pháp luật là việc trình dự án luật, pháp lệnh;
trình kiến nghị về luật, pháp lệnh về việc xây dựng, ban hành văn bản luật,
pháp lệnh”.
Về mặt pháp lý, sáng kiến pháp luật ở nước ta sớm được ghi nhận trong
Hiến pháp và pháp luật (Luật tổ chức Quốc hội và Hiến pháp năm 1959, Hiến
pháp năm1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013). Mặc dù, trong
8
các văn bản pháp luật không đưa ra khái niệm về thuật ngữ này cũng như quy
định một cách thống nhất về chủ thể, phạm vi nhưng đã thể hiện một số
nguyên tắc đó là (i) đây là quyền hiến định, được pháp luật bảo vệ; (ii) chỉ
được trao cho một số các nhân, tổ chức nhất định gồm; (iii) việc thực hiện
quyền này phải theo quy định của pháp luật.
Tóm lại, sáng kiến pháp luật có thể được hiểu là quyền do pháp luật
quy định cho một số cá nhân, tổ chức nhất định (Theo điều 87, Hiến pháp
năm 2013 chủ thể được trao quyền sáng kiến pháp luật gồm Chủ tịch nước,
Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội,
Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm
toán nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt
trận và các vị Đại biểu Quốc hội) trong việc trình dự án luật, pháp lệnh và
kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.
1.1.2. Vị trí và vai trò của sáng kiến pháp luật
Sáng kiến pháp luật với vị trí là bước đầu tiên trong quy trình lập pháp
và có vai trò đặc biệt quan trọng. Bước đầu tiên này sẽ quyết định đến việc
hình thành của một Dự án luật nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp
của Quốc hội nói chung. Xuất phát từ sáng quyền lập pháp thì các hoạt động
lập pháp của Quốc hội mới được khởi động. Đó chính là nguồn gốc để khơi
nguồn và kích hoạt sự vân hành của quy trình lập pháp.
Thực tiễn hoạt động lập pháp của nhà nước ta cho thấy, chất lượng của
một đạo luật phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Nhưng có thể khẳng định rằng, một
trong những yếu tố đó chính là chất lượng của sáng kiến pháp luật. Theo quy
định của Hiến pháp năm 2013 thì có rất nhiều chủ thể có quyền trình sáng
kiến pháp luật như: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng
dân tộc, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao,
Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ
9
quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận. Những chủ thể này đều
có thể đưa ra sáng kiến pháp luật. Tuy nhiên, để đưa ra được sáng kiến pháp
luật tốt thì sáng kiến đó phải được xây dựng trên cơ sở sau khi đã tổng kết
việc thi hành pháp luật có liên quan tới đề nghị xây dựng pháp luật, pháp
lệnh; khảo sát; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan để từ đó xã định
được mục tiêu, phạm vi điều chỉnh cũng như đối tượng điều chỉnh,...của sáng
kiến pháp luật. Như vậy sáng kiến pháp luật sẽ góp phần nâng cao chất lượng
chuẩn bị dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội tạo điều
kiện hoàn thành tốt các công đoạn say của quy trình lập pháp. Không những
vậy, sáng kiến pháp luật có chất lượng tốt sẽ đảm bảo tính khả thi của luật,
pháp lệnh. Khắc phục được những tồn tại, hạn chế của văn bản luật hiện hành
để kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế những văn bản còn thiếu sót nhằm
giải quyết những vấn đề xảy ra trên thực tế và đáp ứng nhu cầu của xã hội.
Ngược lại, nếu sáng kiến pháp luật không đạt chất lượng tốt sẽ dẫn tới
tình trạng khi thực thi trên thực tế sẽ gặp phải nhiều vướng mắc dẫn tới tình
trạng văn bản luật không có tính khả thi nên phải thay thế hoặc phải sửa đổi,
bổ sung cho phù hợp. Ví dụ: sáng kiến pháp luật về xây dựng luật bảo vệ môi
trường khi được trình ra đã xác định mục tiêu nhằm giảm bớt ô nhiễm môi
trường, khắc phục ô nhiễm, suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường. Tuy
nhiên, Luật này có thể xem xét là chưa hiệu quả khi hiện nay ở Việt Nam tình
trạng ô nhiễm môi trường diễn ra ngày càng nhiều, với mức độ ô nhiễm ngày
càng nghiêm trọng.
Nhìn chung, sáng kiến pháp luật có vai trò rất quan trọng, không chỉ có
ý nghĩa quyết định ban đầu trong quy trình lập pháp mà còn quyết định tới
hiệu quả và chất lượng sau này của hoạt động lập pháp. Nhận thấy tầm quan
trọng đó nên nước ta đã đưa sáng kiến pháp luật trở thành một vấn đề được
10
điều chỉnh từ Hiến pháp cho tới các đạo luật như Luật Tổ chức Quốc hội,
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
1.1.3. Đặc điểm của sáng kiến pháp luật
Từ khái niệm về sáng kiến pháp luật đã giúp chúng ta hiểu thế nào là sáng
kiến pháp luật và rút ra được một số đặc điểm nổi bật của sáng kiến pháp luật.
Sáng kiến pháp luật là quyền năng mà pháp luật chỉ ghi nhận cho một
số chủ thể nhất định. Theo quy định của Hiến pháp 2013 thì chủ thể thực hiện
quyền sáng kiến pháp luật bao gồm Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc
hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân
dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,
Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các
tổ chức thành viên của Mặt trận, Đại biểu Quốc hội. Như vậy, chủ thể của
sáng kiến pháp luật có cả cá nhân và tổ chức. Có sự khác nhau giữa cá nhân
và tổ chức được trao quyền, bởi lẽ, sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt của
một các nhân luôn phải gắn liền với sự tồn tại và phụ thuộc vào năng lực hành
vi, ý thức của một con người cụ thể. Khi cá nhân đó không còn hoặc không
muốn thực hiện quyền đó thì quyền đó không phát sinh. Trong khi đó, quyền
của tổ chức lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác như tổ chức bộ máy, cơ chế
hoạt động… và năng lực, ý chí của một cá nhân là thành viên của một tổ chức
được trao quyền không quyết định hoàn toàn tới việc phát sinh quyền của tổ
chức đó.
Việc trình sáng kiến pháp luật được thực hiện thông qua phương thức đã
được pháp luật quy định. Cụ thể: Đại biểu Quốc hội được thực hiện sáng kiến
pháp luật thông qua hai phương thức gồm trình dự án luật, pháp lệnh và kiến
nghị về luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Trong
khi đó, các chủ thể còn lại chỉ có quyền trình dự án luật, pháp lệnh ra trước
11
Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Có thể nói, việc đưa ra những kiến nghị
về luật, pháp lệnh là đặc quyền riêng mà chỉ Đại biểu Quốc hội mới có.
Sáng kiến pháp luật phải được thực hiện theo quy trình, thủ tục do Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định. Ví dụ: các chủ thể có
quyền trình sáng kiến pháp luật khi thực hiện quyền này thì phải tuân theo
những quy trình, thủ tục chung (điều 34 Luật ban hành văn bản Quy phạm
pháp luật năm 2015 quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, Đại biểu
Quốc hội trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; hay điều 36 Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về lấy ý kiến đối
với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh). Do biểu Quốc hội là cá nhân nên phải
tuân theo một số quy trình, thủ tục riêng do pháp luật quy định (Điều 33 Luật
Văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về kiến nghị về luật, pháp
lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội).
1.2. Chủ thể, phạm vi, quy trình của sáng kiến pháp luật
1.2.1. Chủ thể của sáng kiến pháp luật
Trong pháp luật nhiều quốc gia, khi quy định về quyền sáng kiến pháp
luật đều phân loại thành hai quyền tách bạch: Quyền trình dự án luật và quyền
trình kiến nghị về luật. Tuy nhiên, khi quy định về yếu tố chủ thể thì tùy và
thể chế chính trị, tuy duy pháp luật và các điều kiện kinh tế - xã hội mà mỗi
quốc gia lại có quan điểm khác nhau. Hiến pháp của hầu hết các nước quy
định chủ thể của sáng kiến pháp luật gồm: Chính phủ và Đại biểu Quốc hội.
Ở Mỹ, chỉ các nghị sĩ của thượng nghị viện và hạ nghị viện của Quốc hội có
quyền trình dự án luật (trừ dự án luật ngân sách là do Tổng thống trình, nhưng
luật ngân sách là loại luật đặc biệt riêng). Một số nước, ngoài Chính phủ và
Đại biểu Quốc hội, sáng kiến pháp luật còn quy định cho các chủ thể khác,
như: nhóm Đại biểu Quốc hội (ở Nhật bản, tuy quyền sáng kiến pháp luật
cũng được trao cho các nghị sĩ, nhưng để một dự án luật có thể được trình ra
12
trước Quốc hội thì phải có sự ủng hộ ít nhất 20 hạ nghĩ sĩ hoặc của ít nhất 10
thượng nghị sĩ), Hội đồng dân cử cấp cao nhất ở địa phương (Khoản 1 điều 76
Hiến pháp Cộng hòa Séc), cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã
hội, Tòa án tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát tối cao (Cu Ba). Những năm
gần đây Hiến pháp một số nước sáng kiến pháp luật còn được trao cho nhân
dân gọi là sáng kiến nhân dân (initiative populaire). Đây là phương thức dân
chủ trong chế độ dân chủ nửa trực tiếp (démocratie semi-directe) cho phép
một dự án luật hay kiến nghị luật được trình ra trước Quốc hội, Nghị viện
theo ý kiến của nhân dân và buộc Quốc hội, Nghị viện phải xem xét. Chẳng
hạn như ở Brazil là 1% cử tri cả nước của không dưới 5 bang trên tổng số 27
bang của nước này; ở Thụy sỹ, Áo, Ba Lan là 100.000 cử tri; Tây Ban Nha là
500.000 cử tri; Italia, Hungari, Pêru không ít hơn 50.000 cử tri; Italia,
Hungari, Peerru không ít hơn 50.000 cử tri; Gruzia là 30.000; còn Kolombia
là 5% tổng số cử tri cả nước;... [11,tr.128-129]
Theo quy định tại Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật liên quan của Việt
Nam thì Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các
Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân
dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung
ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, Đại
biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật ra , pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban
thường vụ Quốc hội. Trong số các chủ thể được quy định tại Hiến pháp năm
2013 có duy nhất Đại biểu Quốc hội là cá nhân có quyền trình kiến nghị về luật,
pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Vậy tại sao, ở Việt Nam Đại biểu Quốc hội được trao quyền sáng kiến
pháp luật mà không phải là bất cứ một cá nhân nào khác? Có thể thấy rằng,
trong mối quan hệ giữa Nhà nước, Pháp luật và Nhân dân, Đại biểu Quốc hội
do dân nhân bầu ra làm Đại diện cho mình Thông qua Đại biểu Quốc hội
13
nhân dân đã gián tiếp thực hiện quyền làm chủ của mình với Nhà nước, với xã
hội để tổ chức, vận hành và giám sát hoạt động bộ máy nhà nước; từ đó, biến
ý chí nguyện vọng của nhân dân thành các quy định của Hiến pháp, pháp luật
và giám sát thực hiện các quy định đó. Ngược lại, Đại biểu Quốc hội là cầu
nối giữa Nhà nước với nhân dân, Đại diện cho cơ quan nhà nước tiếp nhận,
phản ánh ý kiến, nguyện vọng của nhân dân tới Nhà nước; đồng thời, là người
phổ biến, động viên nhân dân thực hiện quy định pháp luật. Như vậy, trong
mối quan hệ này và ở góc độ xây dựng pháp luật thì Đại biểu Quốc hội chính
là chủ thể trực tiếp nhất, phù hợp nhất để tiếp nhận ý kiến, nhu cầu, nguyện
vọng của nhân dân và thay mặt nhân dân để phản ánh, đề xuất, kiến nghị với
Nhà nước về việc cần phải sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành những quy phạm
pháp luật[17,tr.21] Chính vì những lý do trên mà Đại biểu Quốc hội là một
trong những chủ thể được hiến pháp trao quyền sáng kiến pháp luật mà không
phải là bất cứ chủ thể nào khác.
1.2.2. Phạm vi của sáng kiến pháp luật
Về nguyên tắc, bất kỳ một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào cũng đều
có thể đề nghị việc xây dựng một sáng kiến pháp luật. Các đề nghị này có thể
được đăng tải trên các phương tiện thông tin Đại chúng hoặc có thể được gửi
tới cơ quan nhà nước, Quốc hội hay những cá nhân có quyền trình sáng kiến
pháp luật được quy định tại Điều 87 Hiến pháp năm 2013. Ví dụ: Công dân
tuy không phải là một chủ thể được quy định tại Điều 87, Hiến pháp năm
2013 là chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật nhưng tại Khoản 1 Điều
28 của Hiến pháp 2013 “Công dân có quyền tham gia quản lí nhà nước và xã
hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của
cơ sở, địa phương và cả nước”. Điều 27, 28 của Luật Tổ chức Quốc hội cũng
có quy định về trách nhiệm của đại biểu Quốc hội trong việc tiếp nhận và
phản ánh các kiến nghị của công dân. Trên thực tế, có không ít trường hợp
14
Quốc hội quyết định soạn thảo một dự án luật, pháp lệnh khởi đầu từ một ý
tưởng của chủ thể không được pháp luật trao cho quyền sáng kiến lập pháp.
Sau khi ý tưởng này qua các kênh thông tin khác nhau đến được với các chủ
thể có quyền trình sáng kiến pháp luật và được trình Quốc hội xem xét, thông
qua thành một đạo luật. Quốc hội tiếp nhận các ý tưởng đó với tư cách tiếp
nhận ý nguyện của nhân dân và đây có thể coi là một trong những nguồn của
sáng kiến xây dựng pháp luật.
Đối với những sáng kiến pháp luật nếu là của các chủ thể có quyền
trình sáng kiến pháp luật theo quy định tại Điều 87 Hiến pháp 2013 “Chủ tịch
nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc
hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao,
Kiểm toán nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên
của Mặt trận và các vị Đại biểu Quốc hội trong việc trình dự án luật, pháp
lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc
hội” thì sẽ được trình ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và buộc
Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội phải xem xét.
1.2.3. Quy trình của sáng kiến pháp luật
Thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật có thể được xem xét là công
đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp. Tuy nhiên, thực hiện sáng kiến pháp
luật phải tuân theo một số điều kiện nhất định trước khi quyền này được đệ
trình lên Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quốc hội, Ủy ban thường vụ
Quốc hội sẽ xem xét sự cần thiết việc ban hành một hoặc một số văn bản hoặc
sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ một hoặc một số văn bản pháp luật theo sáng kiến
xây dựng pháp luật được chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật đệ trình.
Đó là ba hình thức yêu cầu:
Thứ nhất: Yêu cầu về thời hạn (như quy định tại Điều 46 Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung 2015). Điều này rõ ràng
15
không thực sự tạo sự chủ động, linh hoạt cần thiết cho chủ thể có quyền. Bởi
lẽ, quyền của chủ thể được pháp luật trao quyền, luôn luôn cần phải được tạo
điều kiện thực hiện khi chủ thể thực sự có nhu cầu, mong muốn thực hiện
quyền đó trên thực tế. Không thể vì đã quá hạn một thời gian nhất định. Quy
định này còn chưa đáp ứng kịp thời theo đòi hỏi của thực tiễn.
Thứ hai: Yêu cầu về sự “thẩm định”, “thẩm tra”, tham gia “phát biểu ý
kiến”, “cho ý kiến” của Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng
dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trước khi sáng kiến pháp luật được đệ
trình ra Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội;
Thứ ba: Yêu cầu về điều kiện đảm bảo tính khả thi và tính phù hợp của
văn bản mà việc đệ trình sáng kiến pháp luật hướng tới (như điều kiện về việc
“phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản”; “đối tượng, phạm vi điều chỉnh
của văn bản”;...) [22,tr.59]
Trên cơ sở đó Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được hình thành
và là cơ sở pháp lý quan trọng khẳng định sự cần thiết và yêu cầu về tiến độ
đối với việc ban hành một văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội hoặc pháp
lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quy trình lập pháp được thể
hiện qua sơ đồ sau:
Sơ đồ: Các công đoạn trong quy trình lập pháp
16
- Xem thêm -