Tài liệu Quyền tiếp cận thông tin trong pháp luật quốc tế và pháp luật việt nam

MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: KHÁI QUÁT VỀ QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN 6 1.1. Quyền tiếp cận thông tin 6 1.2. Ý nghĩa của quyền tiếp cận thông tin 12 Chương 2: QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG PHÁP LUẬT 16 QUỐC TẾ 2.1. Quyền tiếp cận thông tin trong pháp luật quốc tế 16 2.1.1. Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người năm 1948 16 2.1.2. Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 17 2.1.3. Luật mẫu về tự do thông tin (do ARTICLE 19 xây dựng) 19 2.1.3.1. Các nguyên tắc của Luật mẫu về tự do thông tin 19 2.1.3.2. Một số nội dung cơ bản của Luật mẫu về tự do thông tin 22 2.1.4. Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng năm 2003 29 2.2. Xu hướng ban hành và đặc điểm luật tiếp cận thông tin của các quốc gia trên thế giới 31 Chương 3: QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG PHÁP LUẬT 43 VIỆT NAM 3.1. Thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tiếp cận thông tin 43 3.2. Nguyên nhân thực trạng, nhu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam 65 4 3.2.1. Nguyên nhân thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tiếp cận thông tin 65 3.2.2. Nhu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam 72 KẾT LUẬN 81 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 83 5 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tiếp cận thông tin đã trở thành một nhu cầu và một quyền cấp thiết cần phải bảo đảm đối với mọi công dân bởi thông tin, đặc biệt là thông tin về pháp luật, chính sách và hoạt động của các cơ quan nhà nước được coi là yếu tố cốt yếu trong mọi hoạt động khi xã hội được quản lý, vận hành theo nguyên tắc của nhà nước pháp quyền. Quyền tiếp cận thông tin hay quyền được thông tin là quyền cơ bản của con người, đây không phải là khái niệm mới nhưng nó chỉ trở thành mối quan tâm trên phạm vi quốc tế sau khi Liên hợp quốc ra đời. Trong phiên họp thứ nhất, Đại hội đồng Liên hợp quốc đã thông qua Nghị quyết số 59, quy định: tự do thông tin là quyền con người cơ bản và là nền tảng của tất cả các quyền tự do khác. Tiếp đó, bản Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người được thông qua vào năm 1948, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 và trong một số công ước quốc tế như Công ước quốc tế về quyền trẻ em năm 1989, Công ước quốc tế về chống tham nhũng năm 2003… cũng đều đề cập đến quyền tiếp cận thông tin. Nhiều quốc gia cũng đã công nhận tầm quan trọng của tiếp cận thông tin với tư cách là một quyền của con người và cũng là một quyền quan trọng trong việc nâng cao khả năng điều hành, tăng cường tính minh bạch, phòng và chống tham nhũng trong các hoạt động của Chính phủ. Điều này được ghi nhận bằng các đạo luật của quốc gia. Trên thế giới, tính đến tháng 9 năm 2009, đã có 140 quốc gia ban hành Luật về tiếp cận thông tin. Rất nhiều quốc gia cũng đang trong quá trình chuẩn bị ban hành luật này hoặc ban hành nghị định riêng để điều chỉnh về vấn đề này. Ở Việt Nam, quyền tiếp cận thông tin là một trong những quyền cơ bản của con người, Hiến pháp 1992 quy định công dân có quyền được thông tin. 6 Theo đó, công dân có quyền được biết những chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, được thông tin những vấn đề cấp thiết, gắn liền với cuộc sống hàng ngày. Quyền được thông tin của người dân phản ánh bản chất xã hội ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, mọi việc của quốc gia phải được cho dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Trước đây, vì nhiều lý do, nhất là trải qua chiến tranh, nên việc tạo điều kiện cho công dân được thông tin còn hạn chế. Đến nay, chúng ta nhận thấy quyền tiếp cận thông tin là quyền rất cần thiết và quyền đó phải được thể hiện một cách chính thống thông qua một đạo luật để quy định cụ thể những gì người dân được thông tin, những gì hạn chế, cấm thông tin. Vì vậy, việc nghiên cứu quyền tiếp cận thông tin trên cơ sở những quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam là vô cùng cần thiết nhằm tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan tới đề tài Trên thực tế, quyền tiếp cận thông tin đã có nhiều công trình nghiên cứu do các học giả, cơ quan, tổ chức trong và ngoài nước thực hiện như: đề tài của nhóm tác giả: Nguyễn Đăng Dung - Phạm Hồng Thái - Vũ Công Giao - Trịnh Quốc Toàn - Lã Khánh Tùng (2011), "Tiếp cận thông tin: pháp luật và thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam", Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội; đề tài cấp bộ của PGS.TS Thái Vĩnh Thắng năm 2011: "Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về tiếp cận thông tin phục vụ xây dựng Luật tiếp cận thông tin", đề tài của GS.TS Nguyễn Đăng Dung và TS. Vũ Công Giao (2011), "Dự thảo Luật tiếp cận thông tin của Việt Nam: phân tích, so sánh với Luật mẫu của ARTICLE 19 và luật của một số nước trên thế giới", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 2. Bên cạnh đó có rất nhiều Hội thảo trong nước được tổ chức nhằm nghiên cứu về quyền tiếp cận thông tin, như: Hội thảo "Quyền tiếp cận thông tin - Lý luận và thực tiễn ở Việt Nam" do Viện Nghiên cứu Quyền con người, 7 Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh phối hợp với Đại sứ quán Anh tổ chức ngày 10 - 11/01/2008, tại Hà Nội nhằm góp phần cung cấp những cơ sở khoa học, pháp lý cho việc nghiên cứu, soạn thảo Luật về bảo đảm quyền được thông tin của công dân. Bộ Tư pháp cũng đã tổ chức Hội thảo "Xây dựng Luật tiếp cận thông tin ở Việt Nam" tại Hà Nội trong hai ngày 06 07/5/2009 với sự tham gia của đại diện Ban soạn thảo, Tổ biên tập Luật tiếp cận thông tin, các chuyên gia quốc tế, chuyên gia nghiên cứu Việt Nam và đại diện một số cơ quan, ban, ngành có liên quan tại trung ương và địa phương. Tham dự Hội thảo còn có bà Kara Owen - Phó Đại sứ Anh tại Việt Nam, và ông Toby Mendel - chuyên gia nghiên cứu về tiếp cận thông tin của Tổ chức Article 19 để trao đổi kinh nghiệm quốc tế về xây dựng và thực hiện Luật Tiếp cận thông tin. Và ngày 19/8/2009, tại thành phố Nha Trang được sự hỗ trợ của Trung tâm Nhân quyền Na Uy, Hội Luật Gia Việt Nam đã tổ chức Hội thảo về "Dự thảo Luật Tiếp cận thông tin - kinh nghiệm của một số nước trên thế giới" dưới sự chủ trì của Chủ tịch Hội Luật gia Việt Nam Phạm Quốc Anh, GS.TSKH Đào Trí Úc - Phó chủ tịch Thường trực kiêm Tổng thư kí Hội Luật gia Việt Nam và ông Fredrik Steen, Giám đốc Chương trình Việt Nam, Trung tâm nhân quyền Na Uy. Tuy nhiên, vẫn có ít công trình đề cập đến quyền tiếp cận thông tin theo hướng nghiên cứu tổng thể giữa các quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam. Vì vậy, tác giả chọn đề tài "Quyền tiếp cận thông tin trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam" làm đề tài luận văn của mình với mong muốn góp phần làm rõ thêm những quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam về vấn đề này, cũng như xác định nguyên nhân và gợi ý một số giải pháp để thực thi có hiệu quả những quy định về quyền tiếp cận thông tin trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục tiêu Luận văn nhằm góp phần làm rõ khái niệm, cơ sở hình thành, phát triển của quyền tiếp cận thông tin và nghiên cứu các quy định của pháp luật 8 quốc tế và pháp luật Việt Nam về quyền tiếp cận thông tin. Đồng thời luận văn cũng tập trung phân tích những vấn đề lý luận, thực tiễn đặt ra đối với việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam, từ đó đề xuất các giải pháp để hoàn thiện các cơ chế pháp lý ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ - Phân tích một cách tổng thể những quy định về quyền tiếp cận thông tin trong pháp luật quốc tế và trong pháp luật Việt Nam. - Phân tích thực trạng pháp luật về quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam hiện nay. - Đề xuất những giải pháp pháp lý, thực tiễn nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp luật bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam. 4. Phạm vi nghiên cứu Quyền tiếp cận thông tin bao gồm những vấn đề rất rộng và được quy định trong rất nhiều những văn bản quốc tế và quốc gia. Dưới góc độ luật học và trong phạm vi nghiên cứu của luận văn, tác giả sẽ nghiên cứu một cách tổng thể trên cơ sở khái quát các quy định có liên quan để làm rõ vấn đề cần nghiên cứu. 5. Phương pháp nghiên cứu Để đạt được các mục tiêu và hoàn thành các nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu thông thường của khoa học xã hội và luật học như: phân tích, tổng hợp, so sánh,… Luận văn này tiếp cận theo hướng nghiên cứu định tính. Nguồn tài liệu nghiên cứu là các văn bản pháp luật quốc tế và quốc gia về vấn đề quyền tiếp cận thông tin, cũng như một số báo cáo, nghiên cứu, đánh giá của các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội về vấn đề này ở Việt Nam. 6. Đóng góp của luận văn Với việc nghiên cứu tổng thể các quy định về quyền tiếp cận thông tin trong pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia, tác giả hi vọng những kiến thức 9 trong luận văn sẽ góp phần bổ sung thêm vào nguồn tài liệu nghiên cứu về quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam. Đồng thời, những giải pháp, phương hướng đưa ra trong Luận văn sẽ được đánh giá và sử dụng để góp phần hoàn thiện hơn pháp luật về bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Khái quát về quyền tiếp cận thông tin. Chương 2: Quyền tiếp cận thông tin trong pháp luật quốc tế. Chương 3: Quyền tiếp cận thông tin trong pháp luật Việt Nam. 10 Chương 1 KHÁI QUÁT VỀ QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN 1.1. QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN Khái niệm quyền tiếp cận thông tin Quyền tiếp cận thông tin (the right of access to information) theo nghĩa chung là nói về khả năng của tổ chức, cá nhân nhận được thông tin về hoạt động của các cơ quan công cộng qua các kênh thông tin công khai, sẵn có mà không cần phải yêu cầu. Trong ngôn ngữ tiếng Việt, thuật ngữ thông tin được hiểu là "tin tức về các sự kiện diễn ra trong thế giới xung quanh" [55]. Theo cách hiểu này thì mọi tin tức về các sự kiện diễn ra trên thế giới tự nhiên và xã hội đều trở thành thông tin. Thực tiễn không phải mọi thông tin đó đều có ý nghĩa với nhà nước, xã hội; đều được sử dụng trong quản lý nhà nước và là nhu cầu cần thiết của mọi công dân, tổ chức. Mặt khác, trong đời sống nhà nước, xã hội, không chỉ có sự kiện mới là những thông tin mà còn là những số liệu, sự thực, hiện tượng, các quá trình, quan hệ đều trở thành những thông tin phục vụ cho hoạt động nhà nước. Nhưng để sử dụng một cách có hiệu quả đòi hỏi phải thu thập, xử lý và hệ thống hóa những thông tin đó dưới những hình thức nhất định. Ngày nay, trong một thế giới mở, nhu cầu thông tin của cá nhân, tổ chức ngày càng nhiều, càng đa dạng, phong phú, tùy theo nhu cầu của mình mà cần những thông tin khác nhau: thông tin về tri thức của nhân loại trên các lĩnh vực tự nhiên, xã hội; thông tin chính trị, thông tin kinh tế, xã hội, thông tin pháp luật; thông tin trong nước, thông tin quốc tế... Như vậy, có bao nhiêu chủ thể - cá nhân, tổ chức thì có bấy nhiêu nhu cầu khác nhau về thông tin. Trong quyền tiếp cận thông tin, thông tin được tiếp cận chủ yếu là những thông tin do các cơ quan công cộng nắm giữ mà chủ thể có quyền tìm kiếm, 11 tiếp cận và phổ biến nhằm mục đích thực hiện hoặc bảo vệ các quyền; lợi ích hợp pháp của mình. Chủ thể của quyền tiếp cận thông tin: gồm hai loại chủ thể là chủ thể có quyền tiếp cận thông tin và chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin - Chủ thể có quyền tiếp cận thông tin: gồm tất cả mọi cá nhân, công dân, tổ chức. Với tư cách là chủ thể có quyền, họ nhận được những thông tin cần thiết qua các kênh truyền thông công khai, sẵn có mà không cần phải yêu cầu; được yêu cầu các chủ thể có nghĩa vụ cung cấp những thông tin mà mình cần hoặc quan tâm trong phạm vi khuôn khổ pháp luật cho phép; và được truyền đạt, chia sẻ quan điểm, thông tin với các chủ thể có quyền khác không phân biệt ranh giới hay hình thức phổ biến. - Chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin: gồm các cơ quan công cộng. Theo quan điểm pháp lý của một số nước, chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin thậm chí có thể là tư nhân có hoạt động công quyền, kể cả các doanh nghiệp có sử dụng ngân sách công hoặc ngân sách nhà nước. Với tư cách là chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin, họ phải công khai những thông tin và hoạt động của mình một cách thường xuyên; có trách nhiệm cung cấp thông tin khi có yêu cầu của chủ thể có quyền; tôn trọng, không được ngăn cản quan hệ trao đổi, phổ biến thông tin của các chủ thể có quyền. Các hình thức công khai thông tin Để bảo đảm những thông tin phục vụ cho nhu cầu của mình, của cộng đồng, xã hội, mỗi chủ thể khác nhau có thể tự tìm kiếm, xử lý thông tin qua các kênh như: phương tiện thông tin đại chúng; các ấn phẩm khoa học; văn kiện, văn bản của các cơ quan nhà nước và các tổ chức khác nhau trong xã hộp; niêm yết công khai tại trụ sở của cơ quan nhà nước; thông qua mạng điện tử của cơ quan nhà nước; công bố cuộc họp; thông báo bằng văn bản; hay thông qua người phát ngôn chính thức của cơ quan, đơn vị... 12 Giới hạn của việc công khai thông tin Mỗi cá nhân là một thành viên trong cộng đồng, xã hội, mỗi tổ chức là một bộ phận, thiết chế cấu thành xã hội luôn có nhu cầu trao đổi thông tin cho nhau. Chính từ đây nảy sinh quyền thu thập, xử lý, bảo quản thông tin, quyền sử dụng thông tin, quyền trao đổi thông tin, quyền yêu cầu, đòi hỏi các chủ thể khác cung cấp thông tin cho mình. Khi có những thông tin, các cá nhân, tổ chức vì những mục đích khác nhau lại có nhu cầu truyền thông tin của mình cho các chủ thể khác nhau xã hội. Tất cả những quyền này hợp thành "quyền về thông tin" của cá nhân, tổ chức. Khi các cá nhân, tổ chức có quyền về thông tin, thì cũng cần phải ý thức được rằng quyền về thông tin cũng có phạm vi, giới hạn nhất định. Nếu vượt qua giới hạn của nó sẽ xâm phạm với quyền của chủ thể khác trong xã hội. Đó là những bí mật của cá nhân, tổ chức, nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội và các tổ chức khác. Vì vậy, tự do thông tin không phải tất cả các tin tức của nhà nước đang nắm giữ sẽ công khai hết, và tiếp cận thông tin không đồng nhất với việc cá nhân, công dân được tự do tìm kiếm, tiếp cận tất cả các loại hồ sơ, tài liệu lưu giữ thông tin. Việc thực hiện quyền này kèm theo những nghĩa vụ và trách nhiệm đặc biệt, và do đó có thể dẫn tới một số hạn chế nhất định do pháp luật quy định. Những giới hạn đó là: tôn trọng các quyền hoặc uy tín của người khác; bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng, sức khỏe hoặc đạo đức của công chúng. Nói chung, những giới hạn của quyền tiếp cận thông tin phải được pháp luật cho phép hay quy định trước. Điều đó có nghĩa là, việc giới hạn thực hiện quyền này phải được quy định cụ thể trong pháp luật của quốc gia. Theo đó, chính phủ mỗi nước cần xác định rõ những loại thông tin nào là thông tin công cần phải được công khai và những loại thông tin nào cần phải được bảo mật. Nguyên tắc chung là không cần thiết phải giữ kín nếu như việc tiết lộ các loại thông tin đó không gây phương hại đến an ninh quốc gia, trật 13 tự, sức khỏe, đạo đức của công chúng; không phương hại tới quyền hoặc uy tín của người khác. Hiện nay, xu hướng chung các nước trên thế giới là áp dụng nguyên tắc chính phủ mở theo hướng minh bạch hóa, công khai hóa và tính trách nhiệm. Vì vậy, nếu việc can thiệp chỉ thuần túy dựa trên một quyết định hành chính, hay ý kiến chủ quan của cơ quan công quyền mà không rõ ràng, không có căn cứ pháp lý cụ thể có thể dẫn tới vi phạm quyền tiếp cận thông tin của cá nhân đã được pháp luật quốc tế quy định. Khái quát quyền tiếp cận thông tin trong quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam Quyền tiếp cận thông tin đôi khi còn được gọi theo nghĩa rộng là quyền tự do thông tin hay gọi tắt là quyền được thông tin, là một trong những quyền cơ bản của con người, thuộc nhóm quyền dân sự - chính trị. Nó được dùng để chỉ quyền của công dân được biết thông tin của Nhà nước, theo các cách thức trực tiếp lẫn gián tiếp, để thỏa mãn các nhu cầu cuộc sống của mình cũng như để bảo vệ và thực hiện các quyền năng khác đã được pháp luật ghi nhận. Quyền tiếp cận thông tin của con người được ghi nhận trong Tuyên bố toàn thế giới về quyền con người năm 1948 và Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966. Các quyền này tiếp tục được khẳng định trong Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng; Tuyên bố Rio về môi trường và phát triển; Công ước UNECE về tiếp cận thông tin môi trường. Đến nay, ngày càng có nhiều điều ước, hiệp ước quốc tế, kế hoạch hành động, các tuyên bố quốc tế yêu cầu hoặc khuyến khích các quốc gia ban hành Luật tiếp cận thông tin. Nhiều quốc gia đã công nhận tầm quan trọng của tiếp cận thông tin với tư cách là một quyền của con người và cũng là một quyền quan trọng trong việc nâng cao khả năng điều hành, tăng cường tính minh bạch, phòng và chống tham nhũng trong các hoạt động của Chính phủ. 14 Quyền tiếp cận thông tin hay quyền được thông tin đã được quy định trong rất nhiều Hiến pháp của các quốc gia. Trên 90 quốc gia có các quy định trong Hiến pháp trao cho các công dân quyền được tiếp cận thông tin. Số lượng các Hiến pháp có các quy định này đã tăng đáng kể trong vòng 10 năm qua. Hầu hết Hiến pháp thành văn mới ban hành của các quốc gia đang chuyển đổi, đặc biệt là ở Đông Âu, Trung Âu và châu Mỹ La tinh đều có quy định về quyền tiếp cận thông tin. Ngoài ra, một số quốc gia đã ban hành Hiến pháp từ lâu đời, trong đó có Phần Lan và Na Uy, gần đây đã sửa đổi Hiến pháp của mình và bổ sung quy định về quyền tiếp cận thông tin. Ở một số quốc gia như Ấn Độ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Pakistan, Israel và Pháp, Tòa án tối cao đã ra phán quyết rằng, quyền tiếp cận thông tin là quyền hiến định và là một yếu tố điển hình của quyền tự do ngôn luận và quyền tự do báo chí. Khoảng một nửa các quốc gia mà Hiến pháp quy định về quyền tiếp cận thông tin đã ban hành Luật về tiếp cận thông tin hoặc tự do thông tin. Một số Luật tự do thông tin hoặc tiếp cận thông tin nêu rõ là bản thân các quy định về quyền tiếp cận thông tin đã là các quy định hiến định, ví dụ như ở Thụy Điển, Luật Tự do báo chí là một trong bốn đạo luật nền tảng tạo thành Hiến pháp của Thụy Điển. Một số quốc gia quy định Luật thông tin có địa vị pháp lý cao hơn các luật khác. Ở Canada, Tòa án đã tuyên bố rằng Luật về Tiếp cận thông tin là quy định mang tính chất của Hiến pháp. Ở Newzeland, vào năm 1988, Tòa phúc thẩm đã phán quyết rằng tầm quan trọng của Luật Thông tin chính thức là ở chỗ, các biện pháp trong Luật này có thể được coi là các biện pháp mang tính hiến định. Trên thế giới, tính đến tháng 9 năm 2009, đã có 140 quốc gia ban hành Luật về tiếp cận thông tin. Rất nhiều quốc gia cũng đang trong quá trình chuẩn bị ban hành luật này hoặc ban hành nghị định riêng để điều chỉnh về vấn đề này. 15 Ở Việt Nam, quyền tiếp cận thông tin hay quyền được thông tin đã được thể hiện trong nhiều chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội thông qua Đại hội VII năm 1991 khẳng định: bảo đảm quyền được thông tin... của công dân. Thể chế hóa đường lối của Đảng, Hiến pháp năm 1992 quy định rõ: "Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, có quyền được thông tin…" [28]. Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 1992 về bảo đảm quyền được thông tin, nhằm phát huy dân chủ ở cơ sở, năm 1998 Chính phủ đã ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, ban hành kèm theo Nghị định số 29/1998/NĐ-CP ngày 11/5/1998, được sửa đổi năm 2003 trong đó quy định những việc chính quyền địa phương phải có trách nhiệm thông tin và công khai để dân biết những công việc ở địa phương. Những năm gần đây, Quốc hội cũng đã ban hành nhiều luật, trong đó có quy định về công khai thông tin như thông tin về ngân sách, tài chính công, thông tin về tài chính kế toán doanh nghiệp, thông tin về kiểm toán và kết quả kiểm toán (Luật kiểm toán nhà nước), công khai về nhà ở, quỹ nhà, nhà ở thương mại (Luật Nhà ở), công khai minh bạch trong hoạt động của nhà nước và quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức, cá nhân quy định trong Luật phòng chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; cung cấp thông tin trên lĩnh vực môi trường (Luật Bảo vệ môi trường năm 2005); thông tin, truyền thông về phòng chống bệnh truyền nhiễm (Luật Phòng chống bệnh truyền nhiễm năm 2007)... Thông qua việc ban hành các văn bản có các nội dung quy định về quyền được thông tin của người dân, nhà nước ta luôn quan tâm đến quyền được thông tin của người dân. Tuy nhiên, phải nhận thấy là, các quy định về nội dung này còn chung chung, chưa làm rõ trách nhiệm khi quyền tiếp cận thông tin của người dân không được tôn trọng. Điểm rất thiếu của các quy định trên là vắng bóng các thủ tục thực hiện các quyền và trách nhiệm cung 16 cấp thông tin như hình thức yêu cầu tiếp cận, hình thức cung cấp thông tin và thời hạn thực hiện chúng… Thiếu các quy định về thủ tục thì các quy định về nội dung khó có thể thực thi được trên thực tế. Cũng vì vậy mà việc thực thi quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam còn nhiều hạn chế. Mặt khác, ở nước ta hiện nay chưa có một đạo luật riêng về bảo đảm quyền được thông tin của công dân. Để bảo đảm quyền được thông tin của công dân, việc xây dựng Luật Tiếp cận thông tin ở Việt Nam là một yêu cầu cấp thiết. Nắm được thông tin và xử lý thông tin là những điều kiện quan trọng để thực thi quyền lực, dù đó là quyền lực của Nhà nước hay quyền hiến định của các công dân. Luật Tiếp cận thông tin sẽ tạo một thói quen mới trong quá trình tiếp cận thông tin của người dân và của toàn xã hội. Thói quen cung cấp thông tin, đón nhận thông tin phản hồi, xử lý chính xác các thông tin mình có là các thói quen tốt của xã hội dân sự. Luật Tiếp cận thông tin cũng sẽ là một phương tiện hữu hiệu để đảm bảo nguyên tắc hoạt động quyền lực nhà nước "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra". Minh bạch thông tin là yêu cầu cấp thiết trong một xã hội văn minh. Việc thiếu minh bạch, công khai trong hoạt động quản lý nhà nước và thiếu cơ chế tiếp cận thông tin là mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng, lạm quyền. Vì vậy, trong Luật Tiếp cận thông tin, quyền được thông tin của công dân phải được quy định cụ thể thành trình tự, thủ tục bảo đảm quyền được biết, quyền được nhận, quyền được tiếp cận và quyền được phổ biến, được chia sẻ thông tin một cách tự do. Xây dựng Luật Tiếp cận thông tin là một bước hoàn thiện hơn nữa hệ thống pháp luật, nhằm bảo đảm thực hiện các quyền công dân một cách tốt hơn. 1.2. Ý NGHĨA CỦA QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN Quyền tiếp cận thông tin hay quyền tự do thông tin được quy định và thừa nhận rộng rãi trong nhiều văn kiện pháp lý quốc tế về quyền con người và pháp luật của nhiều nước trên thế giới. Quyền này không chỉ là công cụ, phương tiện thiết yếu để công dân có điều kiện tham gia vào công việc nhà 17 nước, quản lý, giám sát hoạt động của các cơ quan công quyền, mà còn góp phần nâng cao tính minh bạch, tính trách nhiệm trong hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước, ngăn ngừa bệnh quan liêu, phòng ngừa tham nhũng và các hành vi sai trái về chính quyền. Các nhà báo điều tra và các tổ chức phi chính phủ làm nhiệm vụ giám sát có thể sử dụng quyền tiếp cận thông tin để vạch trần những hành vi sai trái nhằm loại bỏ nó. Ngày nay hầu khắp các quốc gia và các tổ chức quốc tế đều có chung một nhận thức tự do thông tin là một quyền cơ bản của con người. Thực hiện được quyền này là điều kiện cần thiết để các cá nhân có thể bảo vệ hữu hiệu các quyền và lợi ích hợp pháp khác của mình, ngăn ngừa và chống lại các hành vi lạm dụng quyền lực, thúc đẩy dân chủ hóa và minh bạch hóa quá trình hoạch định chính sách và ban hành pháp luật, thực thi pháp luật, củng cố lòng tin và tăng cường sự ủng hộ của dân chúng với các chủ trương và chính sách của chính quyền, tạo sự đồng thuận cao trong xã hội. Một khi người dân chủ động tham gia vào các hoạt động của nhà nước và xã hội; đóng góp ý kiến vào xây dựng, hoàn thiện chính sách, pháp luật, sẽ giúp cho nhà nước hoạch định chính sách, pháp luật vừa sát thực tế, vừa hợp với lòng dân, sẽ bảo đảm sự đồng thuận xã hội trước khi ban hành quyết định, qua đó giúp cho điều hành và quản trị xã hội được hiệu quả hơn. Thông tin công khai và bảo đảm quyền tiếp cận công bằng sẽ giảm thiểu sự độc quyền và lũng đoạn thông tin; tăng cường khả năng cạnh tranh lành mạnh trong xã hội, qua đó, củng cố lòng tin của người dân đối với nhà nước và chế độ xã hội, mở rộng các hoạt động chính trị, xã hội và làm cho đất nước ngày một phồn thịnh, an ninh trật tự được giữ vững; các nhóm lợi ích trong xã hội được duy trì và bảo đảm công bằng, phát triển hài hòa. Bên cạnh đó, tự do thông tin còn giúp cho việc nâng cao tính trách nhiệm của nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước trong việc tôn trọng, bảo vệ và thực hiện các quyền khác của con người được tốt hơn. Người dân có điều 18 kiện kiểm chứng quyền và nghĩa vụ của người dân được cơ quan công quyền tôn trọng và thực hiện ở mức độ nào. Đối với doanh nghiệp và người tiêu dùng, tiếp cận thông tin giúp cho các nhà đầu tư, nhà sản xuất, kinh doanh lựa chọn thị trường, nắm bắt được nhu cầu, thị hiếu, về chính sách, pháp luật, sẽ giảm được chi phí khởi nghiệp, tránh rủi ro; và qua đó tin tưởng hơn vào các kế hoạch sản xuất, kinh doanh của mình; xây dựng cho mình các chiến lược,kế hoạch đầu tư, sản xuất kinh doanh ngắn hạn và dài hạn, dự liệu và tiên đoán được những thay đổi và kịp thời điều chỉnh hoạt động kinh doanh của mình cho phù hợp. Cụ thể: - Về phía doanh nghiệp: tiếp cận được thông tin về trình tự, các thủ tục hành chính, tư pháp sẽ giúp doanh nghiệp tiếp cận dễ dàng hơn với các cơ quan công quyền trong việc thực hiện các thủ tục cần thiết liên quan đến hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh… Minh bạch hóa các thủ tục này cũng giúp phần giảm thiểu khả năng nhũng nhiễu và lạm dụng quyền lực từ phía cơ quan công quyền. Tiếp cận được thông tin về những phán quyết của tòa án và các cơ quan có thẩm quyền khác liên quan đến giải quyết tranh chấp trong đầu tư, kinh doanh, thương mại sẽ giúp các doanh nghiệp tiên lượng được những gì có thể xảy ra và tránh được những điều cần tránh. Hơn nữa, công khai các phán quyết, quyết định giải quyết tranh chấp sẽ bảo đảm các cơ quan giải quyết được khách quan hơn, tự nâng cao trách nhiệm đối với việc ban hành quyết định và ra các bản án. Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế, tự do thông tin về những cam kết trong hội nhập kinh tế, quốc tế, về luật lệ, nguyên tắc kinh doanh, làm ăn với các đối tác nước ngoài còn là cơ sở giúp doanh nghiệp, các nhà đầu tư tự tin, sẵn sàng, chủ động hơn trong quá trình hội nhập, giảm thiểu khả năng rơi vào tình thế bị động trước các đối thủ cạnh tranh. - Về phía người tiêu dùng, tự do thông tin giúp cho người tiêu dùng lựa chọn được sản phẩm hàng hóa đúng mẫu mã, chất lượng và giá thành; 19 tránh mua phải hàng nhái, hàng kém chất lượng; qua đó cải thiện cuộc sống vật chất, tinh thần, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm. Qua những vấn đề nêu trên cho thấy, "quyền tiếp cận thông tin" là một trong những công cụ pháp lý quan trọng nhất để làm trong sạch và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, phòng chống tham nhũng và dân chủ hóa xã hội. Chính vì vậy, chỉ trong khoảng ba thập kỷ vừa qua, đã có hàng trăm quốc gia ban hành văn bản pháp luật riêng về quyền tiếp cận thông tin dựa trên các văn kiện quốc tế mà quốc gia đó ký kết, tham gia và dựa trên tình hình cụ thể của đất nước. Sự hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của mỗi nước, tác động từ bên ngoài, sức ép từ phía công chúng, các nhóm xã hội, giới truyền thông, nhu cầu đấu tranh chống tham nhũng vì sự bình đẳng, tiến bộ xã hội và phát triển kinh tế cũng đòi hỏi mỗi quốc gia không thể tự mình tách ra khỏi thế giới mà phải chuyển mình, mở rộng và thực hiện tốt hơn các quyền công dân bao gồm quyền tiếp cận thông tin cũng như các quyền liên quan. Có thể nói, ban hành Luật tự do thông tin hay tiếp cận thông tin là một yêu cầu bức thiết của hầu hết các nước trên thế giới. Nó đi đôi với việc ban hành hay sửa đổi các đạo luật khác liên quan đến quyền tiếp cận thông tin từ công chúng, đảm bảo quyền tìm kiếm thông tin, phổ biến, trao đổi thông tin (ngoại trừ một số it những thông tin liên quan đến bí mật quốc gia, bí mật cá nhân, bí mật thương mại, bí mật điều tra tội phạm) của mọi cá nhân phục vụ cho lợi ích của cộng đồng, của tập thể và cá nhân. Ở Việt Nam, quyền được thông tin của công dân, tổ chức từ lâu đã được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật của nhà nước, tuy vậy chúng ta vẫn chưa có một đạo luật riêng quy định về quyền tiếp cận thông tin. 20 Chương 2 QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG PHÁP LUẬT QUỐC TẾ 2.1. QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG PHÁP LUẬT QUỐC TẾ Tự do thông tin hay tiếp cận thông tin là một quyền cơ bản của mỗi con người. Quyền này cho phép và tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Đây là một sự bảo vệ quan trọng chống lại những hình thức lạm dụng, những việc làm sai trái và tham nhũng. Quyền này cũng có thể mang đến lợi ích cho các Chính phủ thông qua việc đem lại sự minh bạch và cởi mở trong các quá trình ra quyết định, qua đó cải thiện lòng tin của công chúng với các hoạt động của Chính phủ. Quyền tiếp cận thông tin ngày càng được thừa nhận rộng rãi trong pháp luật quốc tế. Rất nhiều điều ước, hiệp ước quốc tế cũng như tuyên bố của các tổ chức quốc tế và khu vực khuyến khích hoặc ràng buộc các Chính phủ ban hành Luật tự do thông tin hay tiếp cận thông tin. Các vấn đề về tự do thông tin đã bắt đầu xuất hiện trên các diễn đàn quốc tế. 2.1.1. Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người năm 1948 Quyền tự do thông tin hay tiếp cận thông tin lần đầu tiên được ghi nhận trong Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người năm 1948, Điều 19 quy định: "Mọi người có quyền tự do ngôn luận và bày tỏ ý kiến, quyền này bao gồm quyền tự do giữ quan điểm không có sự can thiệp, và tự do tìm kiếm, tiếp nhận và chia sẻ các ý tưởng và thông tin bằng bất kỳ phương tiện nào và không có biên giới" [22]. Có thể thấy, quyền tiếp cận thông tin có quan hệ mật thiết với quyền tự do ngôn luận. Thực vậy, quyền tự do ngôn luận và bày tỏ quan điểm chỉ có thể được thực hiện trên thực tế nếu những người có quyền này có khả năng tiếp cận thông tin mà họ cần để hình thành nên quan điểm của họ. 21 Điều 19 đã đề cập việc bảo vệ và phát triển quyền tự do phát biểu quan điểm bao gồm cả việc tiếp cận thông tin và các phương tiện truyền thông. Các quyền này được đảm bảo thông qua sự biện hộ của luật sư, các chiến dịch, nghiên cứu, tranh tụng và xây dựng quan hệ đối tác. Để đạt hiệu quả khi áp dụng Điều 19 cần: - Tăng cường khung pháp lý, thể chế và chính sách cho quyền tự do phát biểu và tiếp cận thông tin ở cấp toàn cầu, quốc gia và khu vực, bao gồm cả việc thông qua và phát triển các quy phạm pháp luật đạt tiêu chuẩn; - Các quốc gia, khu vực nên nhận thức đúng và ủng hộ những sáng kiến đó; - Tham gia các nhóm dân sự để xây dựng năng lực toàn cầu, quốc gia và khu vực, để giám sát chính sách và hành động của chính phủ, của các tập đoàn, các nhóm chuyên nghiệp và các tổ chức đa phương về vấn đề tự do phát biểu và tiếp cận thông tin. - Kêu gọi công dân tham gia vào các vấn đề công cộng mang tính quyết định toàn cầu thông qua việc thúc đẩy tự do ngôn luận và tiếp cận thông tin. 2.1.2. Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 Điều 19, khoản 2 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị quy định: Mọi người có quyền tự do ngôn luận. Quyền này bao gồm cả quyền tự do tìm kiếm, nhận và truyền đạt mọi loại tin tức, ý kiến, không phân biệt ranh giới, hình thức tuyên truyền miệng hoặc bằng bản viết, in, hoặc bằng hình thức nghệ thuật hoặc thông qua mọi phương tiện thông tin đại chúng khác, tùy theo sự lựa chọn của họ [23]. Như vậy, Công ước đã quy định nội hàm khái niệm quyền tự do ngôn luận bao hàm cả quyền tự do tìm kiếm, tiếp nhận và phổ biến thông tin. - Tự do tìm kiếm thông tin thể hiện tính chủ động hơn là bị động của mỗi cá nhân để có được thông tin cần thiết mà cá nhân, công dân quan tâm. 22 Cá nhân, công dân có quyền yêu cầu, đề nghị các cơ quan, tổ chức, đơn vị nắm giữ thông tin công, có nghĩa vụ cung cấp thông tin đó cho mình. - Tự do tiếp nhận thông tin: cá nhân, công dân được nhận thông tin qua các kênh khác nhau (các phương tiện thông tin đại chúng như các loại hình báo chí) và trách nhiệm nhà nước là thường xuyên tổ chức cung cấp thông tin định kỳ mà Nhà nước nắm giữ để cho công chúng biết, kể cả khi công dân không có yêu cầu. - Tự do phổ biến thông tin: cá nhân, công dân có thông tin được quyền truyền đạt, chia sẻ quan điểm, thông tin mà mình đang nắm giữ cho mọi người mà không có bất kỳ sự phân biệt nào về ranh giới hay các hình thức đưa tin. Ba nội dung trên chính là những nội dung cốt lõi của quyền tiếp cận thông tin, đòi hỏi mỗi quốc gia phải thực hiện nghĩa vụ của mình trong việc đảm bảo cho cá nhân, công dân được thực hiện quyền này. Bên cạnh đó, quyền tự do ngôn luận, quyền tiếp cận thông tin là những quyền có giới hạn. Điều này có nghĩa là tiếp cận thông tin không phải tất cả các tin tức của nhà nước đang nắm giữ sẽ công khai hết, và tiếp cận thông tin không đồng nhất với việc cá nhân, công dân được tự do tìm kiếm, tiếp cận tất cả các loại hồ sơ, tài liệu lưu giữ thông tin. Điều 19 khoản 3 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1966 quy định: Việc thực hiện quyền này kèm theo những nghĩa vụ và trách nhiệm đặc biệt và do đó có thể dẫn tới một số hạn chế nhất định do pháp luật quy định. Như vậy, theo Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị, việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin là có giới hạn và giới hạn đó phải được quy định trong pháp luật quốc gia, nhằm tôn trọng quyền và uy tín của người khác; hay vì lý do bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng, sức khỏe hay đạo đức công chúng. 23