Tài liệu Quy trình xây dựng văn bản luật ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HOÀNG KIM LIÊN QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2012 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HOÀNG KIM LIÊN QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN MINH ĐOAN HÀ NỘI – 2012 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU Chương 1: 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT 1.1. Khái quát chung về lập pháp 1.1.1. Bản chất, chức năng và vai trò của pháp luật 7 7 7 1.1.2. Các tiêu chuẩn cơ bản để đánh giá chất lượng của một dự án luật 11 1.1.3. Quan điểm của các trường phái về lập pháp 16 1.2. 26 Quy trình xây dựng văn bản luật 1.2.1. Khái niệm quy trình xây dựng văn bản luật 26 1.2.2. Mục đích, vai trò, ý nghĩa của quy trình xây dựng văn bản luật 27 1.2.3. Những nguyên tắc chính trị - pháp lý trong xây dựng văn bản luật 28 1.2.4. Nội dung của quy trình xây dựng văn bản luật Chương 2: THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1. 32 Lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản luật 38 38 2.1.1. Những ưu điểm cơ bản 38 2.1.2. Những hạn chế và bất cập 42 2.2. 46 Xây dựng dự thảo văn bản luật 2.2.1. Những ưu điểm cơ bản 46 2.2.2. Những hạn chế và bất cập 48 2.3. Hoạt động thẩm tra, thẩm định dự án luật 58 2.3.1. Những ưu điểm cơ bản 58 2.3.2. Những hạn chế và bất cập 62 2.4. Thảo luận và thông qua văn bản luật ở kỳ họp của quốc hội 65 2.4.1. Những ưu điểm cơ bản 65 2.4.2. Những hạn chế và bất cập 66 2.5. 69 Công bố văn bản luật 2.5.1. Những ưu điểm cơ bản 69 2.5.2. Những hạn chế và bất cập 70 Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Phương hướng hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay 3.2. 73 73 Một số giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay 77 3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam hiện nay 77 3.2.2. Nâng cao năng lực lập pháp của các cơ quan tham gia quy trình lập pháp 89 3.2.3. Giải pháp về tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng trong việc hoạch định, đường lối chính sách xây dựng văn bản luật 95 3.2.4. Giải pháp về tăng cường sự tham gia của các nhà khoa học, các tổ chức xã hội và nhân dân trong việc tham gia vào quy trình xây dựng văn bản luật 98 3.2.5. Tăng cường cơ sở vật chất, kỹ thuật trong việc xây dựng văn bản luật 100 3.2.6. Tăng cường hợp tác quốc tế, học hỏi kinh nghiệm của nước ngoài về quy trình xây dựng văn bản luật 101 3.2.7. Kiểm tra, giám sát việc thực hiện những quy định pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 102 3.2.8. Xử lý kịp thời, nghiêm minh những vi phạm pháp luật về 3.2.9 xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 104 Một số kiến nghị khác 105 KẾT LUẬN 107 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 109 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quan điểm về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng đã được khẳng định trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX và XI. Trên cơ sở các quan điểm được ghi nhận trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII và VIII, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã đề ra mục tiêu chiến lược cho việc phát triển đất nước những năm tới mà trọng tâm là phấn đấu đưa nước ta đến năm 2020 về cơ bản trở thành một nước công nghiệp hiện đại. Công cuộc mở cửa, hội nhập và đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân nhằm thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh đang đặt ra cho Nhà nước ta một nhiệm vụ to lớn, rất nặng nề và khó khăn là phải nhanh chóng ban hành kịp thời nhiều văn bản quy phạm pháp luật để sớm có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ. Trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị Khoá IX đã nêu rõ: Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất... phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 [13]. Để đạt được mục đích này, Bộ Chính trị cũng đã đề ra các giải pháp xây dựng pháp luật trong đó có giải pháp "Đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục 1 xây dựng pháp luật từ sáng kiến pháp luật đến thông qua luật nhằm đẩy nhanh quá trình soạn thảo, ban hành luật". Nghị quyết Đại hội XI viết: “Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết là quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống”. Đồng thời, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng được đề ra như một nhiệm vụ chiến lược với phương châm "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Mọi cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành Hiến pháp và pháp luật". Thực hiện chủ trương này, trong những năm vừa qua, các cơ quan nhà nước đã từng bước đổi mới tổ chức, hoạt động và dần dần hoàn thiện hệ thống pháp luật phục vụ cho công cuộc đổi mới cũng như xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Một trong những hoạt động góp phần quan trọng cho công cuộc này chính là hoạt động xây dựng văn bản luật của Quốc hội Việt Nam. Tuy nhiên quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế dẫn đến chất lượng luật chưa cao như còn nhiều luật khung, luật ống và luật xa rời thực tiễn khó áp dụng trong đời sống. Nhằm tìm hiểu và đóng góp ý kiến của mình vào quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay, tôi mạnh dạn chọn đề tài: "Quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay" làm đề tài luận văn thạc sĩ cho mình với mong muốn có những đóng góp nhỏ bé về mặt lý luận cũng như thực tiễn hoàn thiện quy trình này ở Việt Nam hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Hoạt động xây dựng văn bản luật đã được một số tác giả đề cập, song cho đến nay chưa có tác giả và tác phẩm nào luận giải khoa học một cách toàn diện về hoạt động này. Ngoài ra còn có một số công trình nghiên cứu khác như một số bài viết đăng trên các tạp chí như: 2 - Thạc sĩ Đoàn Thị Tố Uyên: "Hoạt động lập pháp của Quốc hội trong 20 năm đổi mới", Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, đề cập tới những thành tựu, hạn chế về hoạt động lập pháp của Quốc hội trong 20 năm đổi mới và đưa ra một số giải pháp nhằm tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong thời gian tới; - Thạc sĩ Hoàng Minh Hà: "Cần khắc phục hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật như thế nào", Tạp chí Luật học, số 3, năm 2003, nêu một số hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật và đưa ra phương hướng, giải pháp khắc phục hạn chế đó; - Tiến sĩ Nguyễn Minh Đoan: "Pháp luật Việt Nam trong tiến trình toàn cầu hoá ", Tạp chí Luật học, số 1/2004, đề cập tới quá trình toàn cầu hoá, hội nhập kinh tế thế giới đòi hỏi pháp luật Việt Nam cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng phù hợp, tránh những xung đột với pháp luật các nước; - PGS.TS Trần Ngọc Đường: "Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật và Tổ chức thực hiện pháp luật nhiệm vụ trọng tâm xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, tháng 7/2007, đề cập tới tính tất yếu khách quan, phương hướng xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật ở nước ta hiện nay; - Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh: "Mấy vấn đề về công tác xây dựng pháp luật của đại biểu Quốc hội", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9, tháng 9/2007, nghiên cứu nhiệm vụ hàng đầu của Quốc hội và đại biểu Quốc hội là xây dựng pháp luật; - Tiến sĩ Nguyễn Sỹ Dũng: "Hộ chiếu và hoạt động của Quốc hội một số nước trên thế giới trong đó nhóm đề tài đã dành một phần để nghiên cứu về quy trình lập pháp của Quốc hội một số nước trên thế giới" hoặc "Thử bàn 3 về việc đổi mới hoạt động lập pháp", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, năm 2007, đề cập tới những hạn chế của hoạt động lập pháp từ đó khiến pháp luật chậm đi vào thực tiễn, phân tích việc pháp luật ban hành phải tập trung vào những vấn đề nóng bỏng nhất của cuộc sống. - Tiến sĩ Nguyễn Quốc Hoàn: "Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta", Hội thảo khoa học Nhà nước và pháp luật 20 năm đổi mới năm 2006, đánh giá một cách tổng quát hệ thống các quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như những vấn đề đặt ra đối với pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian tới; - Tiến sĩ Hoàng Ngọc Giao (Chủ biên): "Báo cáo kết quả nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh - thực trạng và giải pháp", Nhà xuất bản Công an nhân dân, 2008, đề cập tới: thực trạng công tác xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam; xác định những vấn đề, những bất cập trong các khâu của quá trình xây dựng luật, pháp lệnh; lý giải những nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế; giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình xây dựng luật, pháp lệnh để nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh; phụ lục các chuyên đề liên quan tới công tác xây dựng luật, pháp lệnh. - Tác giả Nguyễn Chi Mai "Bàn về tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật", Hội thảo khoa học: Tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, Trường Đại học Luật Hà Nội, đánh giá, phân tích thực trạng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay chậm đi vào thực tiễn, còn nhiều luật khung, luật ống. Và nhiều các công trình khoa học khác nữa nghiên cứu ở những phương diện và cấp độ khác nhau về hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, tuy vậy, chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu chuyên sâu về quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam. Do vậy, quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay vẫn cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện. 4 3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn của quy trình xây dựng văn bản luật; thực trạng xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay và đề xuất những biện pháp góp phần hoàn thiện quy trình xây dựng luật của Quốc hội Việt Nam. Để thực hiện mục đích đó, luận văn đề cập tới các nội dung cơ bản sau đây: - Những vấn đề lý luận cơ bản về lý thuyết lập pháp, quy trình xây dựng văn bản luật như: Lập chương trình xây dựng luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thảo luận và thông qua văn bản luật. - Đánh giá thực trạng xây dựng văn bản luật của Quốc hội hiện nay, nêu những nguyên nhân chủ quan và khách quan của thực trạng này. - Đề xuất các kiến nghị về hoàn thiện những quy định pháp luật, các biện pháp tổ chức thực hiện những quy định pháp luật đó, mặt khác là những biện pháp nhằm nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội. Tuy nhiên, văn bản luật gồm có Hiến pháp, bộ luật, luật và nghị quyết của Quốc hội có chứa quy phạm pháp luật và đối với mỗi loại văn bản trên cũng có những quy trình xây dựng khác nhau. Do điều kiện về thời gian và trong khuân khổ một luận văn thạc sĩ nên chúng tôi chỉ tập trung tìm hiểu, phân tích, đánh giá sâu thực trạng của quy trình xây dựng bộ luật và luật. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; các tư tưởng, quan điểm mang tính nguyên tắc của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước ta về về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời kỳ hiện đại hoá, công nghiệp hoá, đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích các quan điểm khoa học có liên quan để giải quyết một số vấn đề lý luận cơ bản về quy trình xây dựng văn bản luật. 5 Ngoài ra, trong luận văn còn sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh... để nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện hành, thực tiễn áp dụng pháp luật và đưa ra một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội trong thời gian tới, nâng cao một bước hiệu lực, hiệu quả của pháp luật trong thực tiễn. 5. Ý khoa học và thực tiễn của đề tài Những kết quả nghiên cứu Luận văn này có giá trị tham khảo đối với việc xây dựng văn bản luật của Quốc hội Việt Nam, cũng như trong việc nghiên cứu và giảng dạy pháp luật ở nước ta hiện nay. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quy trình xây dựng văn bản luật. Chương 2: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay. Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay. 6 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT 1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LẬP PHÁP 1.1.1. Bản chất, chức năng và vai trò của pháp luật a. Bản chất của pháp luật Cũng như Nhà nước, pháp luật là một hiện tượng lịch sử, chỉ xuất hiện trong những điều kiện nhất định về kinh tế, xã hội và chính trị trong xã hội loài người. Đó là điều kiện xã hội phân chia thành giai cấp và đấu tranh giai cấp, với sự tồn tại của Nhà nước cùng với các quan hệ chính trị. Với tư cách là một trong các phương thức cai trị của Nhà nước, pháp luật được dùng như là quy tắc phổ biến chung để xác lập và duy trì các quan hệ: Giữa Nhà nước với công dân và các tổ chức của công dân; giữa các cơ quan nhà nước cấp trên và cấp dưới; nhằm quy định và điều chỉnh các hành vi xã hội theo những hướng nhất định. Như vậy, pháp luật chỉ xuất hiện trong xã hội có sự phân hoá và đấu tranh giai cấp nhằm dung hoà mâu thuẫn đó trong một trật tự nhất định. Và Nhà nước, với tính cách là tổ chức quyền lực đại diện cho giai cấp thống trị đã tiến hành hoạt động xây dựng hệ thống các quy tắc xử sự trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Từ đó, pháp luật trở thành một hệ thống các quy tắc về hành vi của mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội. Những quy tắc đó phản ánh ý chí của Nhà nước, biểu hiện trước hết là lợi ích của giai cấp thống trị và sau đó là nhu cầu ổn định và vận động có định hướng của xã hội. Bản chất của pháp luật gồm có tính giai cấp và tính xã hội. Trước hết, tính giai cấp của pháp luật biểu hiện ở chỗ, pháp luật phản ánh ý chí Nhà nước của giai cấp thống trị. Nội dung đó được quy định bởi điều kiện sinh hoạt vật chất của giai cấp thống trị. Do nắm trong tay quyền lực nhà nước, 7 giai cấp thống trị đã thông qua Nhà nước để thể hiện ý chí của giai cấp mình một cách tập trung, thống nhất thành ý chí Nhà nước. Ý chí đó được thể chế hoá trong các văn bản pháp luật do một hệ thống các cơ quan nhà nước với thẩm quyền khác nhau ban hành theo những thủ tục nhất định. Trong xã hội có giai cấp, sự điều chỉnh của pháp luật trước hết nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ giai cấp. Và như vậy, pháp luật là công cụ thể hiện sự thống trị giai cấp, củng cố và bảo vệ giai cấp thống trị. Bên cạnh đó, với tính cách là những quy tắc xử sự trong xã hội, bản chất của pháp luật còn được bộc lộ thông qua tính xã hội của nó. Trong cuộc sống xã hội, các cá nhân và tổ chức càng ngày càng có mối quan hệ đa dạng và phong phú, thể hiện thông qua những hành vi xử sự khác nhau. Xã hội, thông qua Nhà nước, ghi nhận những cách xử sự hợp lý, khách quan phù hợp với lợi ích và yêu cầu của số đông trong xã hội. Đó là những quy tắc xử sự mang tính phổ biến, khách quan. Giá trị xã hội của pháp luật cũng thể hiện thông qua khả năng mô hình hoá và tiêu chuẩn hoá hành vi của nó. Qua đó, pháp luật sẽ trở thành công cụ để nhận thức xã hội và điều chỉnh các quá trình xã hội, đưa đến cho con người những lượng thông tin nhất định về các giá trị và yêu cầu của xã hội. Tuỳ từng nhà nước khác nhau mà bản chất của pháp luật thiên mạnh tính giai cấp hay tính xã hội của nó. Ở Việt Nam, lịch sử đã trải qua nhiều thời điểm và giai đoạn mà tại đó, lợi ích và ý chí của giai cấp thống trị hoà nhập với ý chí và lợi ích của giai cấp khác và của cả dân tộc Việt Nam. Trong những trường hợp đó các quy định của pháp luật đã phản ánh những lợi ích chung, lợi ích phổ biến của xã hội, của dân tộc. Và bản chất của pháp luật Việt Nam thiên về tính xã hội nhiều hơn. Cùng với tính giai cấp và tính xã hội, hệ thống pháp luật của bất cứ quốc gia nào cũng chứa đựng trong mình bản sắc dân tộc [40, tr.306]. Pháp luật phản ánh những phong tục, tập quá, đặc điểm lịch sử, trình độ văn minh 8 và văn hoá của dân tộc. Và như vậy, pháp luật mới gần gũi với mọi người, được mọi người dễ dàng chấp nhận và tuân thủ. b. Chức năng của pháp luật Chức năng của pháp luật là những hình thức tác động đặc thù bằng con đường nhà nước lên các quan hệ xã hội. Đây là những phương diện, những mặt hoạt động chủ yếu của pháp luật, thể hiện bản chất và giá trị xã hội của pháp luật. Những hình thức tác động đó phân biệt với những lĩnh vực hoạt động khác của Nhà nước như hoạt động nghiệp vụ hay hoạt động lập pháp. Xét mối quan hệ giữa sự tác động của pháp luật và toàn bộ hoạt động của Nhà nước ta thấy rằng, pháp luật là điều kiện để phát sinh năng lực hoạt động của Nhà nước. Bằng cách trực tiếp hay gián tiếp và ở những mức độ khác nhau, mọi hoạt động của Nhà nước đều tồn tại trên cơ sở của pháp luật, được pháp luật thừa nhận và bảo vệ. Như vậy, chức năng chủ yếu nhất của pháp luật chính là: Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội và chức năng tác động lên ý thức con người (hay còn gọi là chức năng giáo dục của pháp luật). Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật thể hiện như sau: ở thời đại nào cũng vậy, các quan hệ xã hội luôn phát triển về số lượng và mức độ phức tạp của nó. Vì vậy mà pháp luật chỉ điều chỉnh những quan hệ xã hội mang tính chất điển hình và phổ biến. Bên cạnh đó thì không phải mọi quan hệ giữa con người với nhau trong xã hội đều có nhu cầu được điều chỉnh bằng pháp luật. Bởi vì, ngoài pháp luật ra thì chính trị, đạo đức, tôn giáo và tập quán đều có thể là những công cụ điều chỉnh các quan hệ xã hội. Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật được thể hiện ở hai mặt sau: Một là, nguy cơ tụt hậu của pháp luật so với sự phát triển của các quan hệ xã hội. Nói chung, pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội đã hình thành và có xu hướng ổn định, phổ biến. Cho nên, về mặt khách quan luôn tồn tại mâu thuẫn giữa yêu cầu phải điều chỉnh và khả năng thực tế điều chỉnh của 9 pháp luật. Vì vậy, xây dựng và hoàn thiện pháp luật chính là việc lấp dần những lỗ hổng pháp luật; Hai là, vì bản thân pháp luật có khả năng sáng tạo định hướng và có tính quy luật, nên pháp luật có thể vượt lên, đón bắt và dự liệu trước những quan hệ xã hội sẽ xuất hiện. Tóm lại, sự điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội được thực hiện theo hai hướng chính. Thứ nhất, pháp luật ghi nhận các quan hệ chủ yếu và phổ biến trong xã hội; thứ hai, pháp luật bảo đảm cho sự phát triển của các quan hệ xã hội. Pháp luật vừa làm nhiệm vụ giữ gìn trật tự của các quan hệ xã hội, đưa chúng vào những phạm vi khuôn mẫu nhất định, vừa tạo điều kiện cho sự phát triển của các quan hệ xã hội theo hướng nhất định thể hiện ý chí của Nhà nước. Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật được thực hiện thông qua các hình thức quy định cho phép, ngăn cấm, khuyến khích, quy định quyền và nghĩa vụ qua lại của các chủ thể quan hệ xã hội. Về chức năng giáo dục của pháp luật được thực hiện thông qua sự tác động của pháp luật lên ý thức và tâm lý con người, làm cho con người hành động phù hợp với cách xử sự ghi trong quy phạm pháp luật. Và chức năng này được thể hiện thông qua việc ban hành, tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật. Hơn nữa, khả năng giáo dục của pháp luật còn được thực hiện thông qua đời sống và thực tiễn pháp lý, thông qua những hành vi cụ thể của con người trong các lĩnh vực tuân thủ pháp luật, áp dụng pháp luật và thi hành pháp luật. c. Vai trò của pháp luật Pháp luật là hệ thống các quy phạm do Nhà nước đặt ra và được bảo đảm thi hành bằng các tổ chức, biện pháp mang tính chất nhà nước. Pháp luật của mỗi xã hội đều thể hiện ý chí chính trị của giai cấp thống trị, đòi hỏi phải phù hợp với cơ sở hạ tầng xã hội đó là yếu tố điều chỉnh mang tính chất bắt buộc chung đối với các quan hệ xã hội. Do đó, pháp luật chính là phương tiện 10 thể hiện đường, lối chính sách của Nhà nước; là công cụ quyền lực của quản lý nhà nước; thể chế hoá và bảo vệ quyền làm chủ của giai cấp thống trị. Mặt khác, trong đời sống xã hội, pháp luật là công cụ không thể thiếu, bảo đảm cho sự tồn tại, vận hành bình thường của xã hội nói chung và của nền đạo đức nói riêng. Pháp luật không chỉ là một công cụ quản lý nhà nước hữu hiệu, mà còn tạo môi trường thuận lợi cho sự phát triển của ý thức đạo đức, làm lành mạnh hoá đời sống xã hội và góp phần bồi đắp nên những giá trị mới. Như vậy, với việc phân tích bản chất, chức năng và vai trò của pháp luật sẽ giúp các nhà lập pháp nhận thức được nền tảng lý luận: Luật đóng vai trò như thế nào đối với xã hội. Nếu luật là ý chí chung của xã hội thì luật phải bảo vệ lợi ích của các nhóm, tầng lớp khác nhau trong xã hội; nếu luật là công cụ để giải quyết tranh chấp, xử lý vi phạm thì luật phải thiên về chức năng cai trị; nếu luật chính là sự phản ánh (mô tả) thực tại khách quan thì luật phải phù hợp với sự phát triển của cơ sở hạ tầng; nếu luật phản ánh các giá trị của xã hội thì luật phải phản ánh cơ sở khách quan của hoạt động xây dựng pháp luật, áp dụng pháp luật và xây dựng ý thức và hành vi pháp luật đúng đắn; nếu luật là công cụ thúc đẩy phát triển, giải quyết các vấn đề chính trị, kinh tế và xã hội thì luật phải là công cụ đắc lực để nhà nước đấu tranh chống lại những vấn đề lạc hậu của thể chế cũ. Cho nên, việc xác định vai trò, chức năng của pháp luật sẽ giúp các nhà lập pháp xây dựng được những đạo luật có chất lượng, mang tính nhân văn và phục vụ sự tiến bộ chung của toàn xã hội. 1.1.2. Các tiêu chuẩn cơ bản để đánh giá chất lƣợng của một dự án luật Chất lượng của hoạt động xây dựng luật quyết định chất lượng của văn bản luật với tư cách là sản phẩm của hoạt động đó. Vì vậy, đánh giá chất lượng sản phẩm cũng chính là đánh giá chất lượng của chính hoạt động tạo ra 11 sản phẩm. Và một dự án luật có chất lượng tốt phải đáp ứng những tiêu chí cơ bản sau: a. Tiêu chuẩn về chính trị Thứ nhất, dự án luật đó phải có nội dung phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng. Cũng như các khoa học khác, khoa học pháp lý đòi hỏi phải có sự định hướng sâu sắc trên cơ sở các tư tưởng, chính sách của Đảng cầm quyền. Trong chế độ của nước ta, nội dung các dự thảo văn bản luật luôn chịu sự chi phối bởi đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam. Do đó, nội dung quan trọng được quán triệt trong hầu hết dự thảo văn bản luật đó là việc phản ánh kịp thời đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước ta trong từng thời kỳ. Và trong phạm vi, lĩnh vực mà mỗi văn bản đó điều chỉnh phải phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan trung ương (bộ, ngành). Và thực tế cho thấy những thành tựu của quy trình xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam trong hơn hai mươi năm qua gắn chặt với quá trình hoàn thiện các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Chính những chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, chẳng hạn về phát triển kinh tế, xã hội, củng cố an ninh, quốc phòng đã làm cơ sở cho sự hình thành những quan điểm và định hướng chiến lược cho sự phát triển của hệ thống pháp luật của đất nước nói chung, xây dựng dự thảo văn bản luật nói riêng. Thứ hai, dự án luật đó phải có nội dung phù hợp với nguyện vọng và lợi ích chính đáng của nhân dân lao động. Bên cạnh yêu cầu phải phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, nội dung của dự thảo văn bản đó phải phản ánh được ý chí, nguyện vọng của giai cấp công nhân và nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của Đảng. Tiêu chí này ra đời xuất phát từ một nguyên lý hết sức cơ bản, đó là: nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối tượng của quyền lực nhà nước. 12 Với vai trò là chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân sử dụng pháp luật để thể hiện ý chí của mình thông qua việc đóng góp ý kiến và thảo luận các vấn đề về kinh tế, chính trị, xã hội nói chung và xây dựng dự thảo văn bản luật nói riêng. Còn với vai trò là đối tượng của quyền lực nhà nước, nhân dân là đối tượng chủ yếu thực thi pháp luật. Để văn bản luật được nhân dân tự giác thực hiện, trước hết, nội dung của dự thảo văn bản phải phù hợp với nguyện vọng và lợi ích chính đáng của nhân dân, được nhân dân tâm đắc. b. Tiêu chuẩn về pháp lý Thứ nhất, văn bản luật phải được xây dựng đúng thẩm quyền. Dự thảo văn bản luật phải được xây dựng đúng thẩm quyền, bao gồm thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức. Thẩm quyền về nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình xây dựng văn bản luật. Thẩm quyền về nội dung thể hiện ở việc chủ thể xây dựng văn bản luật được giải quyết những vấn đề do pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của chủ thể đó. Còn thẩm quyền về hình thức là thẩm quyền của các chủ thể trong việc xây dựng những hình thức dự thảo văn bản do pháp luật quy định. Mỗi chủ thể có thẩm quyền chỉ được xây dựng một số loại dự thảo văn bản nhất định. Thứ hai, nội dung của dự thảo phải hợp pháp. Trong mối quan hệ với hệ thống pháp luật trong nước, một dự thảo có chất lượng cần phải có nội dung phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật. Trong mối quan hệ với pháp luật quốc tế, đặc biệt trong xu thế hội nhập và phát triển, tính tương thích của dự thảo văn bản luật được đánh giá là vấn đề quan trọng khi Việt Nam là thành viên của một số tổ chức trên thế giới và khu vực. Vì vậy, ngoài yêu cầu phù hợp với quy định của Hiến pháp, các dự thảo văn bản luật còn phải đảm bảo yếu tố bình đẳng, cùng có lợi, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế, tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết. 13 Thứ ba, nội dung văn bản luật phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội. Pháp luật là một phạm trù chủ quan, phản ánh hiện thực khách quan. Sự phản ánh đó xuất phát từ đòi hỏi của đời sống hiện thực, không thể cao hơn trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Pháp luật có phản ánh đúng hiện thực khách quan thì mới điều chỉnh được các quan hệ xã hội, cũng như mới được xã hội chấp nhận. Nói xây dựng văn bản luật phải khách quan không có nghĩa là các cơ quan có thẩm quyền bê nguyên, sao chụp lại các sự kiện hoạt động mang tính tổ chức, kỹ thuật nghiệp vụ để mô tả chúng dưới dạng các quy tắc xử sự của hành vi. Tính khách quan trong xây dựng văn bản luật đòi hỏi người có thẩm quyền, cán bộ soạn thảo văn bản phải bám sát đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Hiến pháp, luật; tình hình thực tiễn xã hội; nhiệm vụ trước mắt và lâu dài của quản lý nhà nước; thái độ, tâm lý của cộng đồng dân cư đối với vấn đề, nội dung của văn bản luật sắp ban hành... Tính khách quan trong xây dựng văn bản luật cũng đòi hỏi phải loại trừ tình trạng đề cao lợi ích cục bộ của ngành mình, coi thường lợi ích chung, lợi ích của toàn xã hội. Thứ tư, hệ thống văn bản pháp luật phải toàn diện, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, bảo đảm phát huy vai trò và hiệu lực. Về tính toàn diện, Nhà nước là tổ chức công quyền duy nhất, nhân danh quyền lực của nhân dân thực hiện chức năng quản lý xã hội bằng pháp luật trên tất cả các mặt đời sống xã hội. Thực hiện chức năng này đòi hỏi hệ thống văn bản luật phải đầy đủ, toàn diện. Về tính đồng bộ, hệ thống pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật thể hiện dưới hình thức các văn bản bao gồm nhiều bộ phận liên quan chặt chẽ với nhau. Cho nên, khi đánh giá thực trạng xây dựng văn bản luật phải xem bộ phận đã hình thành trong hệ thống pháp luật có mâu thuẫn, trùng lặp, chồng chéo với nhau không. Một hệ thống văn bản luật không đồng bộ khó có thể phát huy hiệu quả trong điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tính đồng bộ của 14 hệ thống văn bản luật đòi hỏi văn bản luật được ban hành phải đảm bảo trọn vẹn, hạn chế và loại trừ khả năng xảy ra tình trạng chia cắt trong áp dụng pháp luật. Mặt khác, tính đồng bộ của dự thảo thể hiện ở sự thống nhất giữa các quy định trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật trong một dự thảo văn bản luật cụ thể. Như vậy, dự thảo luật được xây dựng phải bảo đảm tính chắc chắn, tính ổn định, tính trong sáng, rõ ràng của pháp luật. Về tính khả thi, chương trình xây dựng văn bản luật phải dựa trên các căn cứ khách quan, khoa học, dự kiến được các nguồn lực, cân nhắc cách thức triển khai thực hiện và kèm theo phương án đề xuất về kinh phí và tính toán các nguồn lực khác cần thiết cho việc triển khai thực hiện. Các quy định trong các văn bản luật cần cụ thể, không dừng lại ở chương, mục mang tính chung chung… Văn bản luật chỉ có thể nhận được sự hưởng ứng, đồng tình và bảo đảm khả thi khi tính minh bạch, công khai của nó được coi trọng đúng mức. Thứ năm, văn bản luật phải được soạn thảo thông qua kỹ thuật lập pháp và đạt yêu cầu về hình thức. Hình thức thể hiện của văn bản luật chỉ được thừa nhận là tốt khi thông qua các kỹ thuật lập pháp và chuyển tải được các nội dung cần pháp luật hoá thành những cấu trúc, phạm trù pháp lý, bảo đảm không thoát ly ra khỏi bản chất, thuộc tính của pháp luật - tính giai cấp, tính quy phạm phổ biến, tính chuẩn mực về hình thức biểu đạt, tính bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước… Cho nên, khi đánh giá thực trạng ban hành văn bản luật qua tiêu chí trên cần xem xét các yêu cầu cụ thể như: cách thức thể hiện nội dung của dự thảo văn bản luật đã tuân thủ các quy luật của chính quá trình làm luật hay chưa? Có bảo đảm sự tương quan giữa nội dung và hình thức của pháp luật hay không? Các nội dung ở các điều khoản của văn bản luật có bảo đảm về tính thống nhất, phối hợp giữa các thành tố của quy phạm pháp luật, giữa các quy phạm pháp luật, giữa các chế định luật trong cùng ngành luật và giữa các ngành luật trong cấu trúc tổng thể là hệ thống pháp luật hay không?... 15