Tài liệu Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo pháp luật việt nam từ thực tiễn thành phố hồ chí minh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHAN QUỲNH ANH QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ Hà Nội, 2020 LỜI CAM ĐOAN Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên chưa được công bố ở bất cứ đâu. Các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn được chú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch. Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan này. Tác giả luận văn Phan Quỳnh Anh 2 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... 2 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ......................................................................... 3 MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 4 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG .................................................................................................................... 9 1.1 Khái quát chung về Quỹ Đầu tư phát triển địa phương: ............................ 9 1.2 Khái niệm và các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương............................................................................. 14 Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ........................................................................................................................ 20 2.1 Khái quát về mô hình Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh .. 20 2.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh ............................................... 27 Chương 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM ................................................................................................................................... 54 3.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư Phát triển địa phương ở Việt Nam .................................................................................... 54 3.2 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động Quỹ Đầu tư phát triển địa phương ở Việt Nam ............................................................................................. 56 KẾT LUẬN ............................................................................................................... 68 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................. 70 2 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT QuỹĐTPTĐP : QuỹĐầu tư phát triển địa phương Nghịđịnh 138/2007 : Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 do Chính Phủ ban hành về tổ chức và hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương Nghịđịnh 37/2013 : Nghị định số 37/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 do Chính Phủ ban hành sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP Nghị định 30/2015 : Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư Thông tư 28/2014 : Thông tư số 28/2014/TT-BTC ngày 25/12/2014 về hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương HIFU : Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh HFIC : Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước TPHCM (tiền thân của Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh) 3 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam những năm qua đạt được những thành công lớn trong phát triển kinh tế - xã hội. Để có được những kết quả này là một sự nổ lực lớn trong đổi mới quản lý tài chính công của các cấp Chính quyền nhà nước từ Trung ương đến địa phương, trong đó giảm dần các khoản chuyển giao từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương, khuyến khích chính quyền địa phương chủ động trong việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đô thị. Tình hình đó đòi hỏi địa phương phải xây dựng một định chế tài chính trung gian hướng tới mục tiêu vừa huy động được nhiều nguồn vốn và đầu tư có hiệu quả nhằm phục vụ được yêu cầu phát triển hạ tầng đô thị. Hệ thống Quỹ đầu tư phát triển địa phương (sau đây gọi tắt là Quỹ ĐTPTĐP) ra đời bắt đầu từ năm 1997 trên cơ sở mô hình thí điểm là Quỹ Đầu tư phát triển đô thị Thành phố Hồ Chí Minh với định hướng ngân sách nhà nước cấp vốn điều lệ ban đầu như nguồn “vốn mồi” để huy động các nguồn lực tài chính của các thành phần kinh tế để cho vay và đầu tư trực tiếp vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội ưu tiên nhằm góp phần phát triển kinh tế-xã hội của địa phương. Để tạo hành lang pháp lý thống nhất cho các Quỹ hoạt động, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 về tổ chức và hoạt động của Quỹ Đầu tư Phát triển địa phương và Nghị định số 37/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP. Đây được xem là 2 văn bản hiện hành cao nhất và thống nhất để các địa phương có thể triển khai thành lập Quỹ đầu tư phát triển địa phương, tạo kênh huy động vốn quan trọng cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển sản xuất, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Mặc dù trong quá trình hoạt động, các Quỹ ĐTPTĐP đã phát huy được mục tiêu xã hội cụ thể đã đề ra, tăng cường thu hút vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư 4 nhân, huy động thêm các nguồn tài chính hỗ trợ ngân sách nhà nước trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế với tình hình mới, thì một số nội dung của văn bản pháp lý hiện hành không còn phù hợp, cần thiết phải thay đổi, bổ sung hoàn thiện hơn nhằm tạo ra khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh. Chính vì thế, việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP là vấn đề cấp thiết, nhằm góp phần sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính huy động từ nguồn xã hội hóa cũng như góp phần nâng cao chất lượng quản lý, giám sát của các cấp có thẩm quyền trong giai đoạn hiện nay. Xuất phát từ các yêu cầu trên, tác giả đã lựa chọn đề tài “Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh” để làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo phát luật Việt nam đã được nghiên cứu trên nhiều phương diện khác nhau. Một số công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài tác giả đã lựa chọn là: Luận án tiến sĩ của Phạm Phan Dũng về đề tài “Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương ở Việt Nam”, năm 2008.Luận án đã nghiên cứu, phân tích và làm rõ thêm những nội dung lý luận về Quỹ đầu tư, Quỹđịa phương và kinh nghiệm về phát trển Quỹ đầu tư một số nước, rút ra bài học kinh nghiệm. Luận án còn đánh giá thực trạng hiệu quả hoạt động của QuỹĐTPT địa phương và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của các QuỹĐTPT địa phương. Luận văn thạc sĩ“Nâng cao hiệu quả hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển tỉnh Tiền Giang”, 2010. Luận văn nêu lên những vấn đề lý luận về Quỹ Đầu tư phát triển địa phương. Trên cơ sở phân tích thực trạng hiệu quả hoạt động của Quỹđầu tư phát triển tỉnh Tiền Giang để từđó đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Quỹđầu tư phát triển tỉnh Tiền Giang. Luận văn thạc sĩ“Giải pháp đẩy mạnh hoạt động của các Quỹ Đầu tư phát triển địa phương ở Việt Nam”, 2011. Luận văn cũng nghiên cứu những nội dung lý 5 luận về Quỹ ĐTPTĐP, đánh giá thực trạng hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP ở Việt Nam và đề xuất các giải pháp đẩy mạnh hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP. Nhìn chung các nghiên cứu về Quỹ đầu tư phát triển địa phương đã được thực hiện trong thời gian qua chủ yếu chỉ tiếp cận dưới góc độ kinh tế về mô hình hoạt động cũng như giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động. Vì vậy, chưa khái quát được một bức tranh toàn cảnh về pháp luật Việt Nam điều chỉnh cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP, đặc biệt các nghiên cứu thời gian qua chủ yếu được nghiên cứu trong khoản thời điểm Nghị định 138/2007 đã ra đời nhưng trước thời điểm Chính phủ ban hành Nghịđịnh 37/2013 về bổ sung, sửa đổi Nghị định 138. Nhằm bổ sung các căn cứ quan trọng để các cơ quan chức năng hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả hoạt động cho hệ thống Quỹ đầu tư phát triển địa phương, tác giả đã chọn đề tài "Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh” là đề tài nghiên cứu. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu của luận văn là nhằm làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh. Từ đó đưa ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP ở nước ta. - Nhiệm vụ nghiên cứu: o Làm rõ những vấn đề lý luận pháp luật về Quỹ ĐTPTĐP. o Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. o Phân tích thực trạng thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh. o Đưa ra một số phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP ở Việt Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Các vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật về Quỹ ĐTPTĐP. 6 - Phạm vi nghiên cứu: o Về nội dung:  Hệ thống các quy định của pháp luật Việt Nam về hoạt động của ĐTPTĐP.  Thực trạng thực hiện các quy định của pháp luật Việt Nam về hoạt động của QuỹĐTPTĐP từ mô hình thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh. o Về không gian và thời gian: Phạm vi nghiên cứu của Luận văn là các quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP ở Việt Nam giai đoạn 2013 đến nay (sau thời điểm Nghị định 37/2013 ra đời) và chủ yếu trọng tâm vào cơ chế tài chính của Quỹ ĐTPTĐP. Luận vă chỉ giới hạn trong phạm vi các nội dung cơ chế có liên quan đến hoạt động tài chính của Quỹ ĐTPTĐP mà không đề cập các nội dung về cơ chế quản trị hành chính tổ chức của Quỹ ĐTPTĐP. 5. Phương pháp nghiên cứu Trên cơ sở vận dụng những quan điểm, phương pháp lý luận của triết học và lý luận chung về nhà nước và pháp luật, luận văn thực hiện phương pháp nghiên cứu khoa học kết hợp lý luận và thực tiễn, bằng việc sử dụng tổng hợp các phương pháp như phân tích, tổng hợp, so sánh, diễn dịch, quy nạp, thống kê, nhằm đánh giá tính đúng đắn và khách quan các hiện tượng và các quá trình kinh tế, những chính sách và biện pháp đã và đang thực hiện làm cơ sở đề xuất các định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP ở Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Về ý nghĩa khoa học, luận văn đóng góp về phương diện lý luận cho việc nghiên cứu pháp luật, quá trình xây dựng, hoàn thiện và thực thi pháp luật về oạt động của Quỹ ĐTPTĐP tại Việt Nam. Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của Luận văn sẽ là cơ sở để đóng góp ý kiến cho các cơ quan quản lý nhà nước, các Quỹ ĐTPTĐP trong quá trình ban hành, 7 sửa đổi bổ sung các văn bản quy phạm phạm luật, quy trình, quy chế giúp hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP tại Việt Nam ngày càng hiệu quả. 7. Kết cấu luận văn Mở đầu Chương 1. Những vấn đề lý luận và quy định pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương 1.1 Khái quát chung về Quỹ Đầu tư phát triển địa phương 1.2 Pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương Chương 2: Thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh 2.1 Khái quát về mô hình Quỹ đầu tư phát triển địa phương Thành phố Hồ Chí Minh 2.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương ở TPHCM và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh Chương 3. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về Quỹ ĐTPT địa phương 3.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương 3.2 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương Kết luận Tài liệu tham khảo 8 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG 1.1 Khái quát chung về Quỹ Đầu tư phát triển địa phương: Từ “Quỹ" trong tiếng Việt được hiểu là số tiền hoặc nói chung những tiền của dành riêng cho những khoản chi tiêu nhất định. “Quỹ đầu tư” bản thân nó thể hiện mục đích của số tiền góp lại nhằm thực hiệc việc đầu tư. Theo đó, Quỹ đầu tư có thể hiểu là “quỹ huy động vốn từ nhà đầu tư để đầu tư vào các loại tài sản tuân thủ theo mục tiêu được xác định”. Hay nói một cách khác, Quỹ đầu tư là định chế tài chính trung gian phi ngân hàng thu hút tiền nhàn rỗi từ các nguồn khác nhau để đầu tư vào các cổ phiếu, trái phiếu, tiền tệ, hay các loại tài sản khác bằng 2 phương thức: (i) Đầu tư trực tiếp nghĩa là Quỹ đầu tư trực tiếp tham gia quản lý, điều hành số vốn đầu tư của mình (như trực tiếp đầu tư với vai trò là chủ đầu tư của dự án, hay góp vốn tham gia đầu tư các dự án dưới hình thức hợp đồng hợp tác kinh doanh…); (ii) Đầu tư gián tiếp mà các Quỹ đầu tư không hướng tới mục tiêu tự mình quản lý hoặc tham gia trực tiếp quản lý doanh nghiệp (như cho vay các dự án, thực hiện mua bán cổ phiếu, trái phiếu trên thị trường chứng khoán…). Từ khái niệm về Quỹ đầu tư có thể thấy Quỹ đầu tư là một loại hình loại hình định chế tài chính trung gian phi ngân hàng, được hình thành bằng sự đóng góp vốn của người đầu tư để đầu tư vào danh mục các tài sản hoặc các công cụ trên thị trường tài chính nhằm đa đạng hóa lĩnh vực đầu tư và phân tán rủi ro và có thể tồn tại với nhiều hình thức khác nhau tùy vào mục tiêu đầu tư (Quỹ phát triển, quỹ đầu tư chứng khoán,..), mức độ linh hoạt của danh mục đầu tư (Quỹ đầu tư cố định, quỹ đầu tư linh hoạt), tính ổn định của vốn đầu tư (quỹ đóng, quỹ mở), hoặc căn cứ vào nguồn vốn hình thành Quỹ (Quỹ đầu tư của chính quyền trung ương, Quỹ đầu tư của chính quyền địa phương, Quỹ đầu tư có nhiều người tham gia góp vốn) Ngoài ra, Quỹ Đầu tư có thể tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau tùy vào mục tiêu đầu tư với với cơ cấu sở hữu có thể là chính quyền nhà nước hoặc tập thể tư nhân để thực hiện mục tiêu hoạt động khác nhau. Từ đó, có thể hiểu mô hình 9 “Quỹ đầu tư phát triển địa phương” là một dạng đặc biệt của mô hình Quỹ đầu tư, với nguồn vốn hình thành toàn bộ từ ngân sách địa phương và sử dụng vốn để phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương theo từng thời kỳ. Tại Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 do Chính Phủ ban hành về tổ chức và hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương (sau đây gọi tắt là Nghị định 138/2007), định nghĩa “Quỹ đầu tư phát triển địa phương là một tổ chức tài chính Nhà nước của địa phương; thực hiện chức năng đầu tư tài chính và đầu tư phát triển. Quỹ đầu tư phát triển địa phương có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ, có bảng cân đối kế toán riêng, có con dấu, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và các ngân hàng thương mại hoạt động hợp pháp tại Việt Nam. Quỹ đầu tư phát triển địa phương hoạt động theo nguyên tắc tự chủ về tài chính, bảo toàn và phát triển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chịu rủi ro”. Ngoài ra, theo quy định tại Nghị định số 37/2013 ngày 22/4/2013 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị định 37/2013), thì Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo mô hình ngân hàng chính sách, cụ thể là được phép huy động vốn trung, dài hạn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật để thực hiện cho vay, đầu tư, ủy thác cho vay đầu tư cho các dự án, chương trình thuộc các lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội tại địa phương đó. Ngoài ra, Quỹ ĐTPTĐP còn được nhận uỷ thác quản lý nguồn vốn đầu tư cũng để thực hiện cho vay đầu tư cho các dự án, chương trình thuộc các lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, như hiện nay các Quỹ ĐTPTĐP được nhận ủy thác từ nguồn vốn ngân sách địa phương do Ủy ban nhân dân ủy thác và thực hiện cho vay chỉ định đối với các chương trình phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương, và nguồn vốn ủy thác này phải được hạch toán tách bạch với nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Cuối cùng, Quỹ ĐTPTĐP còn được thực hiện nghiệp vụ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương theo ủy quyền của Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố để huy động vốn cho ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật, đây cũng là một hoạt động mang tính đặc trưng của Quỹ ĐTPTĐP mà các Quỹ đầu tư khác không thể thực hiện được. 10 1.1.1 Đặc trưng của Quỹ ĐTPTĐP Từ khái niệm của Quỹ ĐTPTĐP theo quy định pháp luật, về cơ bản có đặc điểm và vai trò chung của mô hình Quỹ đầu tư, nhưng có thêm một số đặc trưng riêng để phân biệt Quỹ ĐTPTĐP với các loại hình Quỹ đầu tư khác như sau: Đầu tiên, Quỹ ĐTPTĐP là một loại hình định chế tài chính trung gian phi ngân hàng, do Nhà nước sở hữu 100% vốn, và không có vốn tham gia của tư nhân như các Quỹ tài chính khác. Quỹ ĐTPTĐP được thành lập và hoạt động chủ yếu trong phạm vi địa bàn địa phương gắn với mục tiêu thành lập của từng địa phương đó. Hai là Quỹ ĐTPTĐP là tiền đề cho việc chuyển hoá một phần hoạt động đầu tư của Nhà nước sang cho toàn xã hội nhằm thực hiện chủ trương “Nhà nước và nhân dân cùng làm”. Ngân sách nhà nước, cụ thể là ngân sách địa phương tại một tỉnh/thành phố chỉ tập trung đầu tư vào các dự án, chương trình quan trọng, những dự án không có khả năng thu hồi vốn, hoặc những dự án phục vụ lợi ích cộng đồng tại địa bàn đó, còn lại đối với các dự án, chương trình phát triển kinh tế-xã hội có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thì việc đầu tư sẽ được xã hội hoá thông qua các kênh khác nhau và Quỹ ĐTPTĐP là một trong những kênh góp phần không nhỏ trong việc đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng cho địa phương. Ba là, ngoài nguồn vốn ngân sách địa phương cấp khi thành lập Quỹ ĐTPTĐP hoặc bổ sung từ lợi nhuận sau thuế của Quỹ ĐTPTĐP, Quỹ ĐTPTĐP còn có thể huy động vốn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước thông qua hình thức vay vốn, hợp vốn để đầu tư,ủy thác đầu tư hoặc phát hành trái phiếu để hình thành nguồn vốn hoạt động để thực hiện các mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng đã đặt ra. Tiếp theo, vốn của Quỹ ĐTPTĐP khi cho vay/đầu tư vào các dự án được xem như “vốn mồi” để huy động các nguồn vốn khác từ mọi thành phần kinh tế trong xã hội cùng tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đô thị cho địa phương. Đây là đặc trưng rất riêng biệt của Quỹ ĐTPTĐP so với các Quỹ tài chính nhà nước khác, và cũng là mục tiêu chính khi thành lập Quỹ ĐTPTĐP. 11 Cuối cùng, Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo mô hình ngân hàng chính sách, thực hiện nguyên tắc tự chủ về tài chính, không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo toàn và phát triển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chiu rủi ro. Ngân sách nhà nước không cấp kinh phí cho hoạt động của bộ máy của Quỹ ĐTPTĐP và chịu trách nhiệm hữu hạn trong 1 phạm vi nguồn vốn chủ sở hữu của mình . 1.1.2 Vai trò của Quỹ ĐTPTĐP Từ những khái niệm, đặc điểm của Quỹ đầu tư phát triển địa phương, có thể thấy cấp thẩm quyền khi thành lập Quỹ ĐTPTĐP đặt mục tiêu rất lớn trong việc hình thành nên một công cụ tài chính trung gian giúp chính quyền địa phương huy động được mọi nguồn lực từ ngoài xã hội để góp phần hỗ trợ địa phương trong việc phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng kinh tế xã hội của địa phương đó. Từ đó Quỹ ĐTPTĐP đóng vai trò như sau: Thứ nhất, Quỹ ĐTPTĐP là công cụ tài chính trung gian góp phần hỗ trợ ngân sách nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước, có tác động sâu rộng đến mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội, tuy nhiên, quy mô của ngân sách nhà nước cũng hạn chế, trong khi nhu cầu chi tiêu cho xãhội là rất lớn. Từ đó, với mục tiêu thành lập của mình, Quỹ ĐTPTĐP tạo ra cơ chế linh hoạt, đa dạng để khai thác và huy động nguồn vốn nhàn rỗi từ các tổ chức kinh tế - xã hội, cá nhân, vốn viện trợ trong và ngoài nước, tiếp nhận các nguồn vốn từ ngân sách nhà nước để hỗ trợ ngân sách nhà nước điều hoà và sử dụng có hiệu quả cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội, các công trình kết cấu hạ tầng của địa phương thông qua hoạt động cho vay hoặc hoạt động đầu tư, trong đó, nguồn vốn của Quỹ ĐTPTĐP được sử dụng như là nguồn “vốn mồi” để thu hút sự tham gia đầu tư của nhiều thành phần kinh tế khác trên địa bàn góp phần giảm áp lực về vốn đầu tư từ ngân sách địa phương, nâng cao hiệu quả đầu tư vào các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phương. 1 Khoản 11, Điều 1, Nghị định số 37/2013 ngày 22/4/2013 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP. 12 Thứ hai, Quỹ ĐTPTĐP góp phần thu hút nguồn vốn nhàn rỗi từ xã hội. Với uy tín của Quỹ ĐTPTĐP sẽ thu hút được sự quan tâm của các nhà đầu tư, các tổ chức tín dụng trong và ngoài nước thông qua nhiều hình thức như hợp vốn đầu tư, tham gia góp vốn thành lập công ty, cung cấp các khoản tín dụng … đề cùng tham gia đầu tư vào các dự án đầu tư có tỷ suất sinh lời thấp nhưng cấp thiết cho phát triển kinh tế - xã hội. Những hoạt động như vậy sẽ góp phần xã hội hoá hoạt động đầu tư của địa phương, thu hút nhiều nguồn vốn của dân cư, tổ chức tham gia đầu tư các mục tiêu phát triển của địa bàn. Đây chính là đặc điểm nổi bật của Quỹ ĐTPTĐP so với các kênh huy động khác. Thứ ba, việc tham gia góp vốn thành lập công ty cổ phần và phát hành cổ phiếu trong tương lai của các Công ty này, hoặc Quỹ ĐTPTĐP huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu QuỹĐTPTĐP, sẽ góp phần phát triển hoạt động của thị trường vốn. Đồng thời sự phát triển của thị trường vốn cũng sẽ có tác động ngược lại đối với hoạt động của QuỹĐTPTĐP, cũng như của các Công ty mà Quỹ ĐTPTĐP có vốn góp, từ đó làm cho các tài sản của Quỹ ĐTPTĐP cũng như các Công ty này có tính thanh khoản cao hơn và từ đó khả năng huy động vốn của Quỹ ĐTPTĐP cũng như của các Công ty này trên thị trường vốn sẽ thuận lợi hơn. Ngoài ra. Ngoài ra, Quỹ ĐTPTĐP còn đóng vai trò là đơn vị phát hành trái phiếu chính quyền địa phương do Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố ủy nhiệm. Từ đó, góp phần cung cấp thêm một số lượng lớn chứng khoán có chất lượng cao và góp phần làm phong phú thêm chủng loại hàng hóa cho thị trường trái phiếu. Trái phiếu chính quyền địa phương ngày càng được đánh giá là loại chứng khoán nợ có mức tín nhiệm cao, tính thanh khoản trên thị trường thứ cấp ngày càng tăng, tác động rất lớn trong việc thu hút vốn đầu tư của nền kinh tế. Tạo điều kiện cho các nhà đầu tư lựa chọn được những công cụ đầu tư thích hợp, xây dựng và cơ cấu lại danh mục đầu tư hợp lý. Tóm lại, sự ra đời của mô hình Quỹ ĐTPTĐP là nhu cầu tất yếu khách quan, nhằm hỗ trợ ngân sách địa phương thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, giảm áp lực nợ công cho ngân sách địa phương nói riêng và ngân sách nhà nước nói 13 chung, có thể nói, bắt đầu từ mô hình thí điểm là Quỹ Đầu tư phát triển đô thị Thành phố Hồ Chí Minh đến nay đã có 44 Quỹ ĐTPTĐP trên cả nước được thành lập và các Quỹ ĐTPTĐP cơ bản đều hoạt động theo đúng mục tiêu, phát huy vai trò của mình với định hướng Ngân sách nhà nước cấp vốn điều lệ ban đầu như nguồn “vốn mồi” để huy động các nguồn lực tài chính của các thành phần kinh tế để cho vay và đầu tư trực tiếp vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội ưu tiên nhằm góp phần phát triển kinh tế-xã hội của địa phương. 1.2 Khái niệm và các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương Với sự lớn mạnh về quy mô của hệ thống Quỹ ĐTPTĐP trong các năm qua dẫn đến việc nghiên cứu, đánh giá các quy định pháp luật cho hoạt động Quỹ ĐTPTĐP là cần thiết và không thể thiếu trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính công ở Việt Nam hiện nay. Xuất phát từ sự cần thiết nói trên, việc đưa ra khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động ĐTPTĐP có ý nghĩa quan trọng, đây chính là cơ sở, là nền móng cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP. Một cách tổng quát, pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP bao gồm các quy định cụ thể điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Đó là quan hệ phát sinh trong quá trình huy động các nguồn vốn cũng nhưlà quan hệ phát sinh trong quá trình sử dụng các nguồn vốn cho các hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Ngoài ra, chúng còn là quan hệ phát sinh trong quá trình Nhà nước thực hiện hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Như vậy, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP rất đa dạng và phức tạp, trải rộng trên tất cả các hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Theo đó, có thể đưa ra khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP như sau: “Pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP” 14 Pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP bao gồm những bộ phận cơ bản sau đây: Thứ nhất, pháp luật điều chỉnh về mục tiêu hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Để hoạt động hiệu quả, các Quỹ ĐTPTĐP đều đặt ra cho mình một mục tiêu hoạt động nhất định phù hợp với chiến lược phát triển của Quỹ ĐTPTĐP cũng như phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố. Việc xác định mục tiêu hoạt động có ý nghĩa quan trọng, vì nó là định hướng trong suốt quá trình hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP mà còn đảm bảo cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP không bị chồng lấn với phạm vi hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài ngân sách khác, gây lãng phí nguồn lực. Ngoài ra, xác định mục tiêu hoạt động của quỹ cũng là cơ sở để đánh giá hiệu quả hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Quỹ ĐTPTĐP chỉ được coi là hoạt động hiệu quả khi Quỹ ĐTPTĐP đó đảm bảo thực hiện tốt các mục tiêu đã đặt ra khi thành lập QuỹĐTPTĐP này. Thứ hai, pháp luật điều chỉnh về nguyên tắc pháp lý trong quá trình hoạt động. Quỹ ĐTPTĐP một trong những quỹ tài chính đặc biệt của Nhà nước, nguồn vốn hoạt động bao gồm nguồn vốn từ ngân sách địa phương và các nguồn vốn huy động từ xã hội hóa khác. Mặc dù, chủ sở hữu của Quỹ ĐTPTĐP là Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố nhưng Quỹ ĐTPTĐP hoạt động có sự linh hoạt nhất định nhằm đảm bảo tính cấp thiết, nhu cầu thực tế của địa phương. Do đó, để đảm bảo quản lý và hoạt động hiệu quả, hạn chế thất thoát, tiêu cực có thể xảy ra thì quy định hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP theo những nguyên tắc pháp lý là cần thiết, trở thành kim chỉ nam, nền tảng cho việc quy định nội dung hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Thứ ba, pháp luật điều chỉnh về nguồn hình thành Quỹ ĐTPTĐP. Để có thể thực hiện các mục tiêu đã đề ra thì không thể thiếu một tiền đề vật chất quan trọng đó là “nguồn tài chính”. Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc huy động các nguồn tài chính cho hoạt động của QuỹĐTPTĐP, pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP cần phải có những quy định cụ thể về nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP, đó là những quy định về mức độ hỗ trợ của ngân sách địa phương, về giới hạn huy động... Việc ghi nhận các nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP về 15 mặt pháp lý sẽ đảm bảo được sự tuân thủ của các chủ thể liên quan cho sự hình thành nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP từ đó đảm bảo cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP được hiệu quả, phát huy vai trò “vốn mồi” trong việc thu hút nguồn vốn xã hội hóa cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội của địa phương. Thứ tư, pháp luật điều chỉnh về việc sử dụng vốn của Quỹ ĐTPTĐP. Nội dung quản lý việc sử dụng vốn của Quỹ ĐTPTĐP thường gồm các quy định việc quản lý sử dụng vốn và tài sản trong phạm vi Quỹ ĐTPTĐP, việc cho vay đầu tư của Quỹ ĐTPTĐP, việc bảo toàn và phát triển vốn tại Quỹ ĐTPTĐP. Quỹ ĐTPTĐP là một tổ chức tài chính nhà nước hoạt động độc lập, tự chủ trong hoạt động kinh tế và tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh. Chính quyền địa phương sẽ giao nguồn vốn điều lệ ban đầu, và sẽ được bổ sung từ nguồn lợi nhuận giữ lại sau khi được chủ sở hữu (Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố) phê duyệt. Quỹ ĐTPTĐP được quyền sử dụng vốn để thực hiện các hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP theo nguyên tắc có hiệu qủa, bảo toàn và phát triển vốn. Bảo toàn vốn và phát triển vốn là nguyên tắc hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP để bảo vệ lợi ích của Nhà nước cũng như của các nhà tài trợ nguồn vốn cho Quỹ ĐTPTĐP. Các biện pháp bảo toàn vốn thường được áp dụng là: Thực hiện đúng chế độ quản lý, sử dụng vốn, tài sản theo quy định; Thực hiện việc mua bảo hiểm tài sản, bảo hiểm rủi ro, trích dự phòng rủi ro…tiền mua bảo hiểm, khoản dự phòng theo quy địnhđược hạch toán vào chi phí hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Ngoài các biện pháp trên, doanh nghiệp được dùng phần chêch lệch thu lớn hơn chi của năm sau (trước thuế hoặc sau thuế) để bù lỗ các năm trước, được hạch toán một số thiệt hại (thiên tai, dịch bệnh ...) vào chi phí hoặc kết qủa kinh doanh theo qui định của Nhà nước Thứ năm, pháp luật điều chỉnh về các chủ thể quản lý nhà nước của Quỹ ĐTPTĐP. Nhằm đảm bảo cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP đi đúng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương cũng như tuân thủ quy định pháp luật, pháp luật cần có những quy định điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các chủ thể quản lý nhà nước trong quá trình vận hành hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP để đảm bảo cho các chủ thể quản lý này có trách nhiệm trong quá trình quản lý vận hành 16 hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Ngoài ra, pháp luật còn quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể thực hiện giám sát hoạt động của chủ thể quản lý quỹ nhằm đảm bảo cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP đi đúng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương cũng như tuân thủ quy định pháp luật. Thứ sáu, pháp luật điều chỉnh về mô hình tổ chức hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Quỹ ĐTPTĐP là một tổ chức tài chính nhà nước, về bản chất là một trong các tổ chức tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Tùy vào mục tiêu hoạt động, chủ thể quản lý thì mỗi quỹ lại có những quy định về mô hình tổ chức khác nhau. Việc quy định mô hình tổ chức của Quỹ ĐTPTĐP về mặt pháp lý sẽ đảm bảo được sự tuân thủ về điều kiện thành lập, trình tự thành lập cũng như quyền và trách nhiệm của bộ máy quản lý hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP từ đó đảm bảo cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP được hiệu quả, và phân biệt rõ ràng, không chồng chéo với các quỹ tài chính nhà nước khác. Thứ bảy, pháp luật điều chỉnh cơ chế quản lý, giám sát hoạt động của ĐTPTĐP. Để hạn chế phát sinh tiêu cực trong quá trình quản lý hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP như làm thất thoát nguồn vốn, sử dụng lãng phí, không hiệu quả nguồn vốn của Quỹ ĐTPTĐP, pháp luật cần có những quy định về thẩm quyền, trình tự thủ tục, cũng như trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quá trình quản lý, giám sát hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP nhằm đảm bảo phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh các hành vi sai phạm, làm thất thoát, lãng phí tài sản của Quỹ ĐTPTĐP, ảnh hưởng tới lợi ích của nhà nước, của xã hội. 17 Kết luận Chương 1 Trong Chương 1, tác giả đã nghiên cứu những vấn đề lý luận về Quỹ ĐTPTĐP như khái niệm, đặc điểm, hoạt động và vai trò của Quỹ ĐTPTĐP có thể tổng kết như sau: Thứ nhất, Quỹ đầu tư phát triển địa phương là một tổ chức tài chính Nhà nước của địa phương; thực hiện chức năng đầu tư tài chính và đầu tư phát triển. Quỹ ĐTPTĐP có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ, có bảng cân đối kế toán riêng, có con dấu, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và các ngân hàng thương mại hoạt động hợp pháp tại Việt Nam. Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo nguyên tắc tự chủ về tài chính, bảo toàn và phát triển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chịu rủi ro. Thứ hai, Quỹ ĐTPTĐP có 05 đặc điểm: (i) Chủ thể thành lập và quản lý ĐTPTĐP là Nhà nước; (ii) Nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP bên cạnh nguồn vốn ngân sách địa phương cấp khi thành lập ĐTPTĐP hoặc bổ sung từ lợi nhuận sau thuế từ hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP, Quỹ ĐTPTĐP còn có thể huy động nguồn vốn ngoài ngân sách; (iii) Mục tiêu của Quỹ ĐTPTĐP là huy động nguồn vốn xã hội hóa để thực hiện cho vay và đầu tư trực tiếp vào các dự án hạ tầng nhằm góp phần phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương; (iv) Vốn của Quỹ ĐTPTĐP khi cho vay/đầu tư vào các dự án được xem như “vốn mồi” để thu hút sự tham gia của các thành phần kinh tế, đặc biệt là khu vực tư nhân cùng cho vay và đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, giảm bớt áp lực cho ngân sách địa góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội cân bằng và bền vững của địa phương; (v) Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo mô hình ngân hàng chính sách, thực hiện nguyên tắc tự chủ về tài chính, không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo toàn và phát triển vốn, tự chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi nguồn vốn chủ sở hữu của mình. Thứ ba, Quỹ ĐTPTĐP có vai trò quan trọng trong việc (i) khai thác và huy động nguồn vốn nhàn rỗi từ các tổ chức kinh tế - xã hội, cá nhân trong và ngoài nước để đầu tư vào các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phương; (ii) Đa dạng hóa các phương thức huy động vốn phù hợp với nhu cầu về đầu tư phát triển của địa phương; (iii) Góp phần phát triển thị trường vốn thông qua việc góp 18 vốn thành lập các tổ chức kinh tế, phát hành trái phiếu của Quỹ ĐTPTĐP, hoặc phát hành trái phiếu chính quyền địa phương theo ủy nhiệm của Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố. Thứ năm, pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Thứ sáu, pháp luật điều chỉnh hoạt động của QuỹĐTPTĐP thường bao gồm những bộ phận cơ bản như: (i) Quy định về mục tiêu hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP; (ii) Quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trính hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP; (iii) Quy định về sử dụng vốn hoạt động; (iv) Quy định về nguồn hình thành vốn hoạt động của QuỹĐTPTĐP; (v) Quy định về chủ thể quản lý, giám sát Quỹ ĐTPTĐP; (vi) Quy định về mô hình tổ chức hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP; (vii) Quy định về quản lý, giám sát hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Trên cơ sở những khái quát mang tính lý luận này, tác giả đi đến nghiên cứu thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động của QuỹĐTPTĐP và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh tại Chương 2. 19