Tài liệu Quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức từ thực tiễn huyện krông buk, tỉnh đăk lăk

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LỤC DUY PHƯƠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KIỂM SOÁT TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TỪ THỰC TIỄN HUYỆN KRÔNG BUK, TỈNH ĐĂK LĂK Ngành: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 8380102 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN TUẤN KHANH Đăk Lăk, năm 2020 LỜI CAM ĐOAN Luận văn Thạc sỹ “Quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức từ thực tiễn huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk” là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi dưới sự hướng dẫn của TS. Nguyễn Tuấn Khanh. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, trung thực. Trong công trình nghiên cứu này, mọi sự tham khảo, chính dẫn đều được chú thích thỏa đáng, không có sự sao chép nào mà không có trích dẫn nguồn, tác giả. Tôi cam đoan những lời trên đây là đúng sự thật và chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan của mình./. Đăk Lăk, ngày 22 tháng 6 năm 2020 Người cam đoan Lục Duy Phương MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài .............................. Error! Bookmark not defined. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài .................................................................... 2 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .............. Error! Bookmark not defined. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................... 5 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu . Error! Bookmark not defined. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ... Error! Bookmark not defined. 7. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 6 Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KIỂM SOÁT TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ........... 7 1.1. Khái niệm, vai trò và nội dung của kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức .......................................................................................................... 7 1.2. Thẩm quyền và nội dung quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập ....................................................................... Error! Bookmark not defined.5 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức .......................... Error! Bookmark not defined.2 Tiểu kết chương 1.......................................... Error! Bookmark not defined.6 Chương 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KIỂM SOÁT TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TẠI HUYỆN KRÔNG BUK, TỈNH ĐĂK LĂK ................................ Error! Bookmark not defined.7 2.1. Khái quát đặc điểm tình hình liên quan đến quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức tại huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk ................................................................. Error! Bookmark not defined.7 2.2. Thực tiễn quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức ở huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk Error! Bookmark not defined. 2.3. Đánh giá chung về công tác quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức ở huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk ............. Error! Bookmark not defined.5 Tiểu kết chương 2.......................................... Error! Bookmark not defined.2 Chương 3. PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KIỂM SOÁT TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TỪ THỰC TIỄN HUYỆN KRÔNG BUK, TỈNH ĐĂK LĂK ....................................................... Error! Bookmark not defined. 3.1. Phương hướng nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk .......... Error! Bookmark not defined. 3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk ................ Error! Bookmark not defined. Tiểu kết chương 3............................................ Error! Bookmark not defined. KẾT LUẬN ..................................................... Error! Bookmark not defined. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........ Error! Bookmark not defined. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tham nhũng là một hiện tượng tiêu cực của xã hội, mang tính lịch sử. Tham nhũng gắn liền với sự hình thành giai cấp và sự ra đời, phát triển của bộ máy nhà nước. Hiện nay, tham nhũng diễn ra ở tất cả các quốc gia trên thế giới, không phân biệt chế độ chính trị, điều kiện và trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Để phòng, chống tham nhũng, từ nhiều năm nay, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản và thực hiện đồng bộ các giải pháp nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng. Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định: “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng” [29]. Cùng với Hiến pháp, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật, tạo nên một hệ thống các văn bản pháp luật tương đối đầy đủ, đồng bộ nhằm điều chỉnh toàn diện các vấn đề về phòng, chống tham nhũng như Luật Phòng, chống tham nhũng, các Nghị định, Quyết định, Chỉ thị và nhiều văn bản pháp luật khác, quy định trách nhiệm của các chủ thể trong phòng, chống tham nhũng. Trong số các biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng, minh bạch tài sản, thu nhập là một trong các chế định về phòng ngừa tham nhũng được quy định trong Pháp lệnh Chống tham nhũng năm 1998 và tiếp đó được quy định trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 và được sửa đổi, bổ sung tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2012. Hiện nay, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 tiếp tục kế thừa Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 và có quy định khá rõ về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 được thiết kế với tinh thần “kiểm soát” rất mạnh mẽ, với bốn nhóm trụ cột chính, bao gồm quy định về cơ 1 quan kiểm soát tài sản, thu nhập; về việc kê khai tài sản, thu nhập; về xác minh tài sản, thu nhập và việc xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát tài sản, thu nhập. Trong những năm qua, việc kiểm soát việc kê khai tài sản, thu nhập đã bước đầu phát huy hiệu quả, góp phần vào công cuộc đấu tranh phòng chống tham nhũng. Tuy nhiên, cho tới nay, việc kiểm soát vẫn mang tính hình thức và thiếu tác dụng răn đe. Đồng thời, do chưa kiểm soát được tài sản, thu nhập của các đối tượng khác trong xã hội nên việc dịch chuyển tài sản nhằm tránh sự kiểm soát cũng gây khó khăn cho việc xác định tính trung thực của việc kê khai tài sản, thu nhập. Việc kê khai tài sản vẫn còn mang tính hình thức; việc công khai bản kê khai tài sản chưa được thực hiện nghiêm túc; các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền chưa chủ động tiến hành xác minh tài sản của cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức thuộc diện phải kê khai; công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện quy định về kê khai tài sản còn hạn chế; việc xử lý vi phạm trong việc kê khai tài sản, thu nhập hầu như còn rất ít [37]. Có thể nói, thực tiễn công tác kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thời gian qua ở Việt Nam nói chung, ở các địa phương nói riêng đã bộc lộ rất nhiều bất cập, khiến cho hoạt động này hầu như chỉ được thực hiện trên danh nghĩa. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình hình tham nhũng vẫn đang diễn ra nghiêm trọng và phức tạp. Từ những phân tích nêu trên, Học viên lựa chọn nghiên cứu đề tài: "Quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức từ thực tiễn huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk" làm luận văn Thạc sỹ Luật học. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Thời gian qua, có khá nhiều công trình nghiên cứu của nhiều tác giả về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức nói riêng và phòng, chống tham nhũng nói chung. Về sách chuyên khảo, bình luận có các công trình sau: Sách chuyên khảo: Tìm hiểu các tội phạm về tham nhũng, ma túy và xâm phạm tình dục đối với người chưa thành niên, của Nguyễn Ngọc Điệp, Đoàn Tấn Minh; Kinh nghiệm phòng, 2 chống tham nhũng của một số nước trên thế giới, của Nguyễn Văn Quyền, Cuốn sách Nhận diện tham nhũng và các giải pháp phòng chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay của tác giả Phan Xuân Sơn, Phạm Thế Lực. Những sách chuyên khảo, bình luận này đề cập tương đối có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn để nhận diện đặc điểm, nguyên nhân và thiết lập các biện pháp phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam; thực trạng phòng, chống tham nhũng và phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay. Tập trung nghiên cứu những vấn đề cơ bản nhất về mặt lý luận đối với các tội phạm về tham nhũng, trang bị cho người đọc những kiến thức chung, cơ bản về tham nhũng. Ở cấp độ Luận án Tiến sĩ Luật học có các đề tài của các tác giả: Trần Đăng Vinh, Hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay; Trần Công Phàn, Tình hình, nguyên nhân và các biện pháp đấu tranh phòng, chống các tội tham nhũng…. Ở cấp độ luận văn Thạc sĩ có các đề tài của các tác giả: Trương Quốc Hưng, Quy định về phòng, chống tham nhũng trong Bộ luật Quốc triều hình luật và bài học rút ra đối với công cuộc phòng, chống tham nhũng hiện nay; Ngọ Duy Hiểu, Đổi mới tư duy pháp lý về đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay.... Những Luận văn, Luận án này ở những góc độ khác nhau đã nghiên cứu về tội phạm tham nhũng ở những khía cạnh chung, những vấn đề lý luận, tình hình tham nhũng và công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng, cũng như việc đổi mới tư duy trong phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng ở Việt Nam, trong đó có vấn đề kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước: Luận cứ khoa học cho việc xây dựng chiến lược phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam cho đến năm 2020, Chủ nhiệm Mai Quốc Bình. Đề tài đã phân tích làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận chung về tham nhũng và công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng; thực trạng, hậu quả và nguyên nhân tham nhũng; tình hình công 3 tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng; yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa với nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng; kinh nghiệm về phòng, chống tham nhũng trên thế giới; các giải pháp phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống tham nhũng và việc xây dựng Chiến lược phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam. Ngoài ra còn có các đề tài: Đinh Văn Minh, 2014: “Tổ chức và hoạt động của các cơ quan có chức năng phòng, chống tham nhũng và một số vấn đề đang đặt ra” – đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ; Mai Quốc Bình (2009), Luận cứ khoa học cho việc xây dựng chiến lược phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam cho đến năm 2020, Đề tài khoa học cấp nhà nước, Bộ Tư pháp, Hà Nội; Thanh tra Chính phủ (2014), Luận cứ khoa học cho việc xây dựng chiến lược phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng chống tham nhũng cho đến năm 2020, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp, Hà Nội; Nguyễn Quốc Hiệp, 2015, “Thực hiện trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay” – đề tài khoa học trọng điểm cấp bộ, Thanh tra Chính phủ; Phạm Trọng Đạt, 2011, “Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn”, đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ; Văn Tiến Mai, 2011, “Nâng cao hiệu quả công tác phổ biến, tuyên truyền pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của Thanh tra Chính phủ”, đề tài cấp bộ, Thanh tra Chính phủ; Dương Hồng Thành, 2010, “Tăng cường công tác phối hợp giữa Thanh tra Chính phủ và các cơ quan hữu quan trong việc trao đổi, sử dụng thông tin, dữ liệu về phòng, chống tham nhũng”, đề tài cấp cơ sở, Thanh tra Chính phủ; Vũ Thị Ngọc Huế, 2013, “Việc thực hiện công khai tài sản của người có chức vụ, quyền hạn tại nơi cư trú và nơi công tác”, đề tài cấp cơ sở, Thanh tra Chính phủ… Các công trình trên đã đề cập đến các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến nội hàm khái niệm tham nhũng, Luật về phòng chống tham nhũng, những vấn đề thực tiễn liên quan đến công tác phòng chống tham nhũng ở những phạm vi khác nhau. Tuy nhiên, vấn đề quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập 4 của đội ngũ cán bộ, công chức nói riêng thì chỉ được đề cập trên bình diện chung, đặc biệt là chưa nghiên cứu cụ thể từ một địa phương cấp huyện. Vì vậy, từ những vấn đề lý luận chung và thực tiễn tại một địa phương cụ thể, Luận văn tiếp tục đi sâu nghiên cứu những khó khăn cụ thể tại địa phương để có giải pháp chung nhằm khắc phục những hạn chế, khuyết điểm đang mắc phải tại địa phương. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu của luận văn Mục đích nghiên cứu của luận văn là góp phần hoàn thiện luận cứ khoa học và thực tiễn cho việc đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk. 3.2. Nhiệm vụ của luận văn - Phân tích làm sáng tỏ các vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. - Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện việc quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk, chỉ ra những mặt đạt được, những bất cập, hạn chế và nguyên nhân của những bất cập, hạn chế đó. - Đưa ra được phương hướng và giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức nói chung và ở huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk nói riêng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk. - Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu: + Không gian: huyện huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk. + Thời gian: từ năm 2014 đến nay. 5 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Luận văn sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về phòng, chống tham nhũng. - Phương pháp nghiên cứu: Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng trong luận văn là phương pháp phân tích, tổng hợp, quan sát, thống kê, so sánh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Việc nghiên cứu Luận văn góp phần làm rõ cơ sở khoa học cho việc đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk hiện nay. - Kết quả nghiên cứu Luận văn là tài liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu, bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ, công chức các cơ quan hành chính nhà nước nói chung và những người làm công tác tham mưu, trực tiếp thực hiện nhiệm vụ trong kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. 7. Kết cấu của luận văn Kết cấu của Luận văn ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấu thành 3 chương: Chương 1. Những vấn đề chung về quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức tại huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk Chương 3. Phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức từ thực tiễn huyện Krông Buk, tỉnh Đăk Lăk 6 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KIỂM SOÁT TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức 1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập cán bộ, công chức * Khái niệm quản lý nhà nước Hiện nay có nhiều quan niệm về Quản lý nhà nước (QLNN), theo Giáo trình về Quản lý nhà nước của Học viện Hành chính quốc gia thì: “Quản lý hành chính nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước với chức năng chấp hành luật và tổ chức thực hiện luật của các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính nhà nước” [18, tr.10]. Trong cuốn Luật hành chính Việt Nam, PGS, TS Đinh Văn Mậu và PGS, TS Phạm Hồng Thái cho rằng: “QLNN là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với quá trình xã hội và hành vi hoạt động của công dân do các cơ quan hành pháp từ Trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước, phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự an ninh, thỏa mãn nhu cầu hàng ngày của nhân dân” [22, tr.22]. Còn theo cuốn Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp Việt Nam) biên soạn thì: “QLNN là chức năng quan trọng nhất vận hành thường xuyên bằng bộ máy nhà nước bảo đảm hoạt động của xã hội cũng như từng lĩnh vực đời sống xã hội vận động theo một hướng, đường lối nhất định do Nhà nước vạch ra”. “QLNN là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà tầng lớp cầm quyền theo đuổi” [47, tr.633]. QLNN là một trong những hoạt động chủ yếu của cơ quan chấp hành quyền lực nhà nước. Hoạt động này thường được tiếp cận theo những cách khác nhau tùy 7 theo góc độ nghiên cứu của mỗi ngành khoa học. Ngày nay, quản lý (nói chung) là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học khác nhau. Với quan niệm rộng và phổ biến thì quản lý được hiểu là sự kết hợp giữa trí thức và lao động trong việc điều hành sản xuất và tổ chức đời sống xã hội. Dưới góc độ điều khiển học thì quản lý thường được hiểu là chỉ huy, điều khiển, điều hành. Mặc dù có nhiều quan niệm, cách tiếp cận khác nhau về QLNN, nhưng phần lớn các tác giả đều thống nhất rằng QLNN là sự tác động bằng pháp luật của các chủ thể mang quyền lực nhà nước tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước. Đây là sự quản lý của Nhà nước đối với xã hội, là hoạt động mang tính chính trị - pháp lý có tính định hướng và mục tiêu cụ thể. Hoạt động này nhằm hướng tới sự vận động, phát triển của xã hội phù hợp với sự vận động và phát triển của quy luật khách quan. Đây là chức năng quan trọng nhất, vận hành thường xuyên bằng bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo mọi hoạt động của xã hội cũng như trên các lĩnh vực đời sống xã hội vận động theo đúng phương hướng, đường lối do Nhà nước vạch ra. * Khái niệm cán bộ, công chức Cán bộ là một bộ phận rất quan trọng trong lực lượng cách mạng của Đảng Cộng sản, Nhà nước và nhân dân ta. Từ lâu, các khái niệm cán bộ đã được nhiều nhà khoa học và cán bộ nghiên cứu nêu lên. Trong nhiều văn kiện của Đảng và Nhà nước, nhiều công trình, đề tài nghiên cứu khoa học về xây dựng đội ngũ cán bộ, khái niệm cán bộ vẫn tiếp tục được tiếp cận; danh từ cán bộ ngày càng được định nghĩa chính xác hơn, rõ ràng hơn đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ xây dựng đội ngũ cán bộ cũng như trong nghiên cứu về cán bộ và công tác xây dựng đội ngũ cán bộ ở nước ta hiện nay. Theo Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng, 1998 viết: “Cán bộ là người làm công tác nghiệp vụ chuyên môn trong các cơ quan nhà nước; cán bộ là người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức, phân biệt với người thường không có chức vụ”; ví dụ: cán bộ nhà nước, cán bộ khoa học, cán bộ chính trị [44, tr.105]… 8 Từ điển Tiếng Việt của Nhà xuất bản Văn hóa - Thông tin, 1999 viết: “Cán bộ là người trong cơ quan nhà nước”…và “Cán bộ là người giữ chức vụ, phân biệt với người bình thường, không giữ chức vụ trong các cơ quan tổ chức nhà nước” [45, tr.249]. Theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được sửa đổi, bổ sung năm 2019 thì “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [27]. Qua phân tích trên, khái niệm cán bộ được hiểu theo hai nghĩa: Một là, cán bộ là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, được bổ nhiệm hoặc bầu cử để giữ một chức danh nào đó trong bộ máy nhà nước. Theo nghĩa này, khái niệm cán bộ có sự khác biệt với những người không là cán bộ khi họ không làm việc trong bộ máy cơ quan nhà nước, không hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Hai là, cán bộ là những người giữ những chức vụ nhất định trong một tổ chức, là nòng cốt, bộ khung của một tổ chức. Theo nghĩa này, cán bộ khác với nhân viên, công chức bình thường, không giữ chức vụ trong bộ máy. Theo Luật sửa đổi, bổ sung một sốCán bộ, công chức năm 2008 được sửa đổi, bổ sung năm 2019 thì “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [33]. * Khái niệm quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập: 9 Theo từ điển Tiếng Việt: “Kiểm soát” là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định” [48, tr.523]. Tài sản tồn tại dưới nhiều dạng khác nhau, phong phú và đa dạng. Tuy nhiên, trong thực tế khái niệm tài sản được hiểu mơ hồ, chưa có sự thống nhất chung để có thể xác định đối tượng đó có phải là tài sản hay không. Theo quy định của pháp luật về dân sự, tài sản được liệt kê khép kín gồm: vật, tiền, giấy tờ có giá và các quyền tài sản. Trong đó: Vật là một bộ phận của thế giới vật chất, tồn tại khách quan mà con người có thể cảm giác được bằng các giác quan của mình. Vật chỉ có ý nghĩa khi nó trở thành đối tượng trong quan hệ pháp luật, do vậy, nếu bộ phận của thế giới vật chất mà con người không thể kiểm soát, chiếm hữu được nó thì đồng nghĩa với việc con người không thể tác động được vào nó. Như vậy, muốn trở thành vật trong quan hệ pháp luật phải thỏa mãn những điều kiện sau: Là bộ phận của thế giới vật chất; chỉ khi con người chiếm hữu được nó thì nó mới được coi là vật, tức là con người có thể nắm giữ, quản lý được thì mới có thể đưa vào giao dịch và được coi là vật; có thể đang tồn tại hoặc sẽ hình thành trong tương lai. Tiền theo kinh tế chính trị học là vật ngang giá chung được sử dụng làm thước đo giá trị của các loại tài sản khác. Một tài sản được coi là tiền hiện nay khi nó đang có giá trị lưu hành trên thực tế. Tiền được coi là một dạng đặc biệt của tài sản và cũng là thước đo để xác định toàn bộ khối tài sản của một chủ thể nào đó trong quan hệ pháp luật dân sự. Giấy tờ có giá là loại tài sản rất phổ biến trong giao dịch dân sự hiện nay đặc biệt là giao dịch trong các hệ thống ngân hàng và các tổ chức tín dụng khác. Căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành thì giấy tờ có giá bao gồm: Hối phiếu đòi nợ, hối phiếu nhận nợ, séc, công cụ chuyển nhượng; Trái phiếu Chính phủ, trái phiếu công ty, kỳ phiếu, cổ phiếu…. Giấy tờ có giá là một loại tài sản trong quan hệ pháp luật và có các thuộc tính sau: Xác nhận quyền tài sản của một chủ thể xác định; trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao quyền sở hữu cho chủ thể khác trong giao dịch dân sự. Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự, kể cả quyền sở hữu trí tuệ. Quyền này được hiểu là một quyền năng dân sự chủ quan của chủ thể được pháp luật ghi nhận và bảo vệ. Quyền 10 đó phải được xác định tương đương với một đại lượng vật chất nhất định. Hiện nay, một số quyền tài sản được công nhận như quyền sử dụng đất, quyền tài sản phát sinh từ quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp … “Thu nhập” là “nhận được tiền bạc, của cải, vật chất từ một hoạt động nào đó” [48, tr.958]. Thực tế bất cứ cá nhân nào đều có thể có thu nhập của riêng mình. Người lao động có thu nhập từ tiền công, tiền lương, thu nhập từ những của cải, vật chất có được thông qua hoạt động sản xuất, kinh doanh, đầu tư vốn, chuyển nhượng vốn, chuyển nhượng bất động sản và các thu nhập khác như trúng thưởng xổ số, trúng thưởng dưới các hình thức khuyến mại, trò chơi có thưởng, thu nhập từ tiền bản quyền; thu nhập từ thừa kế, quà tặng là cổ phiếu, trái phiếu, quyền sở hữu doanh nghiệp.... Với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thị trường, đa dạng hóa các thành phần kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, nguồn chi trả thu nhập cũng ngày càng đa dạng. Nguồn thu nhập ngoài nhận được từ Nhà nước, còn có các khoản thu nhập nhận được từ các tổ chức kinh tế trong nước và ngoài nước... Trên cơ sở những phân tích trên, có thể đưa ra quan niệm “Quản lý nhà nước về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức là tổng thể những biện pháp, cách thức mà Nhà nước sử dụng để biết được biến động về tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý đối với cán bộ, công chức lợi dụng chức vụ, quyền hạn được giao để nhận lợi ích trái pháp luật nhằm phòng ngừa tham nhũng”. 1.1.2. Vai trò của kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức Thứ nhất, kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức là cơ sở để các cơ quan chức năng có thẩm quyền đánh giá, xử lý cán bộ, công chức; từ đó xây dựng đội ngũ cán bộ thanh liêm, trong sạch. Quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập với những quy phạm cụ thể về đối tượng phải công khai, minh bạch tài sản, thu nhập; các loại tài sản, thu nhập phải công khai, minh bạch; về nội dung, hình thức công khai, minh bạch; về trách nhiệm, thủ tục giải trình và xác minh tài sản, thu nhập; về thẩm quyền và các hình thức xử lý vi phạm việc công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có 11 chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước... là cơ sở pháp lý để các cơ quan chức năng kiểm tra, giám sát nhằm phát hiện, xử lý những người có chức vụ, quyền hạn về sự thanh liêm, trong sạch. Việc kiểm tra, giám sát được thực thi một cách nghiêm túc thì những nguồn tài sản bất minh, đặc biệt là tài sản có nguồn gốc từ thu nhập không thể trở thành tài sản hợp pháp. Vì vậy, dù tham nhũng mà không thể hợp pháp được tài sản tham nhũng thì cũng không có ý nghĩa, thậm chí còn chịu trách nhiệm hình sự nếu bị phát hiện khối tài sản đó là tài sản tham nhũng. Đây là cách phòng ngừa tham nhũng từ khâu quản lý cán bộ, công chức khá hiệu quả nhằm đánh giá được tính liêm chính của đội ngũ cán bộ công tác trong bộ máy thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Công khai, minh bạch tài sản, thu nhập là nền tảng của “văn hóa liêm chính” trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Để nhân dân có thể đặt niềm tin vào Đảng và Nhà nước thì trước tiên, người có chức vụ, quyền hạn phải là những người có phẩm chất đạo đức tốt, là tấm gương tiêu biểu về liêm chính. Công khai, minh bạch tài sản, thu nhập cũng vừa giúp cán bộ, công chức hiểu rõ hơn vị trí, chức trách, nhiệm vụ của mình, đồng thời cũng nhận thức được rằng người dân và xã hội đang giám sát việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của mình theo đúng quy định; đồng thời cũng giám sát nguồn gốc, biến động tài sản, thu nhập của mình... để tự bản thân có sự điều chỉnh phù hợp, thanh liêm hơn, trong sạch hơn. Thứ hai, kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức nhằm góp phần phòng, chống tham nhũng. Để phát hiện, ngăn chặn những gì trái quy định liên quan đến tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thì qua công khai, minh bạch, cơ quan có thẩm quyền theo dõi, nắm bắt được sự biến động về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Không chỉ việc tăng tài sản, thu nhập mà ngay cả việc giảm tài sản, thu nhập cũng tiềm ẩn những vi phạm pháp luật của người có chức vụ, quyền hạn. Theo đó, pháp luật về công khai, minh bạch tài sản thu nhập với hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh quá trình công bố, giải trình, xác minh thông tin về tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức và những người hưởng lương từ ngân sách nhà nước sẽ tạo ra khuôn khổ pháp lý cần thiết bảo đảm cho các cơ quan 12 nhà nước thực hiện hiệu quả chức năng quản lý nhà nước của mình nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng. Tham nhũng là hành vi có mục đích vụ lợi và chiếm đoạt những giá trị vật chất và tinh thần của nhân dân, của đất nước. Nếu có thể minh bạch thật rõ ràng nguồn gốc tài sản, thu nhập của những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước thì họ sẽ không dám tham nhũng khi những tài sản bất minh do tham nhũng mà có là những khối tài sản không rõ nguồn gốc và khi bị phát hiện sẽ chịu sự chế tài của pháp luật. Thứ ba, kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức một mặt thể hiện tính nghiêm minh của Nhà nước trong công tác quản lý cán bộ, đồng thời thể hiện nguyên tắc tập trung dân chủ. Pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập quy định quyền, đồng thời quy định trách nhiệm, nghĩa vụ tương ứng mà người có chức vụ, quyền hạn phải thực hiện để đảm bảo sự trong sạch không chỉ cho những cá nhân làm việc trong nền hành chính công mà còn cho cả hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Công khai, minh bạch để cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền biết được tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai nhằm phục vụ công tác quản lý cán bộ, công chức, góp phần ngăn ngừa hành vi tham nhũng. Bên cạnh đó, pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn cũng xác định các biện pháp phát hiện và xử lý hữu hiệu đối với cán bộ có hành vi tham nhũng, che đậy hoặc tẩu tán tài sản bất minh. Công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức là một trong những công cụ quan trọng góp phần tăng cường tính minh bạch của bộ máy nhà nước, sự liêm chính của cán bộ, công chức; đồng thời, qua đó cũng giúp cơ quan quản lý nhà nước giám sát, phòng ngừa các hành vi sai trái của cán bộ, công chức, ngăn chặn, làm giảm thiểu nguy cơ làm giàu bất chính. Người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập nếu kê khai trung thực, đầy đủ, rõ ràng, đúng thời hạn các thông tin về số lượng, giá trị tài sản, thu nhập và những biến động về tài sản, thu nhập phải kê khai và tự chịu trách nhiệm về những thông tin đã kê khai... thì đây là nguồn thông tin có ý nghĩa với các cơ quan có thẩm quyền trong việc phát hiện và 13 xử lý đối với cán bộ có hành vi tham nhũng. Ngoài ra, pháp luật kiểm soát tài sản, thu nhập cũng thể hiện tính dân chủ, tạo môi trường pháp lý cho mọi cán bộ, công chức biết, giám sát số lượng, nguồn gốc tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Đây là một trong những hình thức tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và tạo niềm tin của người dân vào bộ máy hành chính công thông qua việc công khai thông tin về tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. 1.1.3. Nội dung kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức Trước đây đã có quy định, đã thực hiện việc kê khai, minh bạch tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Pháp lệnh Chống tham nhũng năm 1998 chỉ quy định việc kê khai tài sản, thu nhập. Đến Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, sửa đổi, bổ sung năm 2012 đã quy định thành minh bạch tài sản, thu nhập. Luật phòng chống tham nhũng năm 2018 quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập. Như vậy, chúng ta đã tiến một bước từ kê khai đến minh bạch và tiến tới kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. 1.1.3.1. Kê khai tài sản, thu nhập Kê khai tài sản, thu nhập là việc người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập ghi rõ các loại tài sản, thu nhập phải kê khai theo mẫu mà pháp luật quy định. Kê khai tài sản, thu nhập có kê khai lần đầu (người có nghĩa vụ kê khai thực hiện kê khai lần đầu tiên theo định kỳ hàng năm mà chưa kê khai lần nào) và kê khai bổ sung (người có nghĩa vụ kê khai thực hiện việc kê khai hàng năm từ lần thứ hai trở đi). Không phải bất kỳ cá nhân nào cũng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập mà việc thực hiện kê khai chỉ được áp dụng cho những cá nhân có chức vụ, quyền hạn nhất định. Việc quy định kê khai tài sản, thu nhập của các đối tượng này xuất phát từ yêu cầu công tác quản lý cán bộ và yêu cầu phòng ngừa tham nhũng. Người có chức vụ, quyền hạn được giới hạn ở những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc hệ thống chính trị; nói cách khác là ở các cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách, vốn, tài sản của Nhà nước; nhất là những người công tác trong các cơ quan hành chính nhà nước, có tính đặc thù của cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Các đối tượng này được nhà nước trao quyền nhằm thực 14 hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong họat động chấp hành - điều hành. Đó là những người trực tiếp quản lý ngân sách, tài sản của nhà nước trong các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương như kế toán, thủ quỹ, mua sắm tài sản công... của cơ quan nơi họ đang công tác hoặc được giao một nhiệm vụ nhất định; là những người trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị trong các lĩnh vực được giao như tổ chức cán bộ, tài chính ngân hàng, tài nguyên - môi trường, thanh tra, phòng, chống tham nhũng... Đặc điểm chung của những đối tượng này là có thể lợi dụng chức vụ, quyền hạn của mình để thực hiện hành vi tham nhũng. Theo đó, việc giới hạn như vậy nhằm tập trung đấu tranh chống những hành vi tham nhũng ở khu vực xảy ra phổ biến nhất, chống có trọng tâm, trọng điểm, phù hợp với việc áp dụng các biện pháp phòng, chống tham nhũng. Kê khai tài sản, thu nhập theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, sửa đổi, bổ sung năm 2012; Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu nhập bao gồm các quy định về đối tượng kê khai; tài sản, thu nhập phải kê khai; trình tự, thủ tục kê khai, tiếp nhận bản kê khai; quản lý, sử dụng bản kê khai; thủ tục khai thác, sử dụng bản kê khai; trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc kê khai, công khai, quản lý bản kê khai. Cụ thể: Thứ nhất, đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập phải kê khai tài sản, thu nhập của bản thân, của vợ, chồng và con chưa thành niên. Đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập gồm 9 nhóm đối tượng, là những người giữ chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan nhà nước, cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có phần vốn của nhà nước. Đồng thời, những người mặc dù không giữ chức vụ quản lý nhưng làm công tác quản lý ngân sách, tài sản của Nhà nước hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong các lĩnh vực quy định tại Danh mục ban hành kèm theo Nghị định 78/2013/NĐ-CP cũng phải kê khai tài sản, thu nhập. 15 Ngoài ra, Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân chuyên trách; người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân; người được dự kiến bầu, phê chuẩn tại Quốc hội, Hội đồng nhân dân cũng phải kê khai tài sản, thu nhập theo quy định. Đối với cấp xã, đây là cấp cơ sở, trực tiếp tiếp xúc, giải quyết các công việc đối với người dân, doanh nghiệp, ngoài các chức danh lãnh đạo, quản lý thì cán bộ, công chức như Trưởng công an, Chỉ huy trưởng quân sự, cán bộ địa chính, xây dựng, tài chính, tư pháp - hộ tịch cũng phải kê khai tài sản, thu nhập. Thứ hai, tài sản, thu nhập phải kê khai gồm các tài sản ở trong nước và cả tài sản ở nước ngoài, bao gồm: các loại bất động sản (nhà, công trình xây dựng, quyền sử dụng đất…) đã được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu hoặc mặc dù chưa được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu hay đứng tên người khác nhưng thực tế người có nghĩa vụ kê khai đang quản lý, sử dụng hoặc được thuê. Các loại tài sản theo quy định của pháp luật phải đăng ký sử dụng và được cấp giấy đăng ký như: Ô tô, mô tô, xe máy, tầu, thuyền và những động sản khác có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên. Tiền mặt, tiền cho vay, tiền gửi các cá nhân, tổ chức trong nước, nước ngoài, kim loại quý, đá quý, cổ phiếu, các loại giấy tờ có giá trị chuyển nhượng khác có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên. Tổng thu nhập trong năm (tiền lương, thưởng, phụ cấp và các khoản thu nhập hợp pháp khác) của cá nhân hoặc gia đình. Đồng thời, để theo dõi, quản lý biến động về tài sản, thu nhập thì các khoản nợ phải trả có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên cũng phải kê khai. Thứ ba, về trình tự, thủ tục kê khai, tiếp nhận bản kê khai được quy định cụ thể các mốc thời gian phải thực hiện, theo đó việc kê khai tài sản, thu nhập phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 hàng năm. Đồng thời, quy định trách nhiệm của bộ phận, cán bộ, công chức được giao thực hiện. 16