Tài liệu Quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh quảng trị

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ -------------------- PHẠM THỊ LUYỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIAO ĐẤT, GIAO RỪNG CHO HỘ GIA ĐÌNH TẠI TỈNH QUẢNG TRỊ LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội - Năm 2016 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ -------------------- PHẠM THỊ LUYỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIAO ĐẤT, GIAO RỪNG CHO HỘ GIA ĐÌNH TẠI TỈNH QUẢNG TRỊ Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60 34 04 10 LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. ĐINH VĂN THÔNG XÁC NHẬN CỦA XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ CÁN BỘ HƯỚNG DẪN CHẤM LUẬN VĂN Hà Nội - Năm 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là: Phạm Thị Luyện Sinh ngày: 17-04-1987 Nơi sinh: Hòa Bình – Vĩnh Bảo – Hải Phòng Hiện công tác tại: Viện Khoa học Lâm nghiệp Việt Nam Là học viên Khóa: QH-2014-E Cam đoan Đề tài: “Quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh Quảng Trị”. Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60.34.04.10 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Đinh Văn Thông Luận văn được thực hiện tại trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội. Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chưa được công bố bất kỳ ở đâu. Các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn được chú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan danh dự của tôi. LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện luận văn này, tác giả đã nhận được sự giúp đỡ rất nhiệt tình của các thầy cô giáo, của các cán bộ tỉnh Quảng Trị, của đồng nghiệp và sự động viên, khích lệ từ phía gia đình và những người bạn. Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn PGS.TS Đinh Văn Thông, người đã trực tiếp hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn. Với những lời chỉ dẫn tận tình và những góp ý, động viên của thầy đã giúp tôi vượt qua nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện luận văn này. Tác giả cũng xin gửi lời cảm ơn tới các thầy cô giáo giảng dạy chương trình cao học “Quản lý kinh tế” tại trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, đã truyền đạt cho tôi những kiến thức quý báu giúp tôi hoàn thiện luận văn. Tác giả cũng xin gửi lời cảm ơn tới các cán bộ thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Tài nguyên và Môi trường, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Quảng Trị; Hạt Kiểm lâm, Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Đakrông; Ủy ban Nhân dân xã Triệu Nguyên, huyện Đakrông và các hộ gia đình đã tham gia phỏng vấn trên địa bàn xã Triệu Nguyên đã cung cấp các thông tin và nhiệt tình giúp đỡ tôi trong quá trình điều tra. Trong quá trình thực hiện nghiên cứu, luận văn đã khai thác một số số liệu điều tra ngoại nghiệp thuộc đề tài: “Nghiên cứu đề xuất mô hình liên kết theo chuỗi giá trị trong sản xuất kinh doanh gỗ và sản phẩm gỗ rừng trồng”. Tác giả xin được gửi lời cảm ơn chân thành tới chủ nhiệm đề tài và các cộng tác viên của đề tài. Cuối cùng, tác giả xin gửi lời cảm ơn tới gia đình và bạn bè đã giúp đỡ, động viên tác giả rất nhiều để hoàn thành luận văn tốt nghiệp. Tác giả xin chân thành cảm ơn! Hà Nội, ngày 25 tháng 11 năm 2016 Tác giả luận văn MỤC LỤC DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ................................................................................ i DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU ............................................................................ ii DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ ..................................................................................... iii LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC TRONG LĨNH VỰC GIAO ĐẤT GIAO RỪNG CHO HỘ GIA ĐÌNH ................................................................................................5 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ...................................................................................................... 5 1.1.1 Tình hình nghiên cứu trên thế giới ..................................................................5 1.1.2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam ...................................................................8 1.2. Cơ sở lý luận công tác quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ................................................................................................................................................... 13 1.2.1 Một số khái niệm cơ bản .................................................................................13 1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ...........18 1.2.3 Bộ máy quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ....................... 23 1.2.4 Tiêu chí đánh giá công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ........................................................................................................................................... 24 1.2.5 Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ........................................................................26 1.3. Thực tiễn công tác quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ở một số địa phƣơng và bài học kinh nghiệm cho tỉnh Quảng Trị ................................. 28 1.3.1 Kinh nghiệm công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh Bắc Kạn ...............................................................................................28 1.3.2 Kinh nghiệm công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh Hà Tĩnh ...............................................................................................30 1.3.3 Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Quảng Trị ......................................................32 Chƣơng 2: PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ......................................................34 2.1 Phƣơng pháp thu thập tài liệu...................................................................................... 34 2.1.1 Thu thập tài liệu thứ cấp.................................................................................34 2.1.2 Thu thập tài liệu sơ cấp...................................................................................34 2.2 Phƣơng pháp xử lý số liệu ................................................................................36 2.2.1 Phương pháp thống kê mô tả .........................................................................36 2.2.2 Phương pháp thống kê so sánh ......................................................................36 2.2.3 Phương pháp phân tích tổng hợp ...................................................................36 2.2.4 Phương pháp chuyên gia ................................................................................37 2.2.5 Các phương pháp khác ...................................................................................37 Chƣơng III: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIAO ĐẤT, GIAO RỪNG CHO HỘ GIA ĐÌNH TẠI TỈNH QUẢNG TRỊ THỜI GIAN QUA ..............................................................................................................38 3.1 Khái quát chung về tỉnh Quảng Trị ............................................................................ 38 3.1.1 Đặc điểm về điều kiện tự nhiên ......................................................................38 3.1.2 Đặc điểm về Kinh tế - xã hội ...........................................................................40 3.1.3 Đặc điểm về rừng và đất rừng của tỉnh Quảng Trị .......................................41 3.2 Tình hình quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình trong thời gian qua ................................................................................................................................... 45 3.2.1 Bộ máy quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh Quảng Trị .................................................................................................................45 3.2.2 Công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại Quảng Trị thời gian qua ..........................................................................................51 3.3 Đánh giá công tác quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại Quảng Trị thời gian qua ...................................................................................................... 68 3.3.1 Thành tựu trong công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh Quảng Trị ......................................................................................68 3.3.2 Tồn tại, hạn chế trong công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình .........................................................................................................77 3.3.3 Nguyên nhân hạn chế công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ................................................................................................................81 Chƣơng 4. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIAO ĐẤT GIAO RỪNG CHO HỘ GIA ĐÌNH TẠI TỈNH QUẢNG TRỊ.................................................................................................84 4.1 Định hƣớng giao đất, giao rừng của Nhà nƣớc trong những năm tới ................. 84 4.2 Một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh Quảng Trị .................................................................................... 86 4.2.1 Giải pháp nâng cao năng lực của Bộ máy quản lý .......................................86 4.2.2 Giải pháp sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện chính sách về giao đất, giao rừng .87 4.2.3 Giải pháp về xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ................................................................................................88 4.2.4 Giải pháp về huy động các nguồn tài chính cho quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng ...........................................................................................................89 4.2.5 Giải pháp áp dụng khoa học kỹ thuật trong quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng...................................................................................................................90 4.2.6 Giải pháp thanh tra, kiểm tra công tác quản lý nhà nước về giao đất cho hộ gia đình .....................................................................................................................91 KẾT LUẬN ...............................................................................................................92 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................94 Tài liệu tiếng Việt: ................................................................................................................. 94 Tài liệu Tiếng Anh: ............................................................................................................... 97 PHỤ LỤC DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT STT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 ĐLN Đất lâm nghiệp 2 GĐGR Giao đất, giao rừng 3 GCNQSDĐLN Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp 4 HGĐ Hộ gia đình 5 LSNG Lâm sản ngoài gỗ 6 Luật BV&PTR Luật Bảo vệ và phát triển rừng 7 NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 8 QLBVR Quản lý bảo vệ rừng 9 QLNN Quản lý nhà nước 10 QHSDĐLN Quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp 11 QPPL Quy phạm pháp luật 12 RĐD Rừng đặc dụng 13 RPH Rừng phòng hộ 14 RSX Rừng sản xuất 15 RT Rừng trồng 16 RTN Rừng tự nhiên 17 TN&MT Tài nguyên và Môi trường 18 UBND Uỷ ban nhân dân i DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU STT BẢNG NỘI DUNG TRANG 1 Bảng 1.1 Bộ máy quản lý về GĐGR 23 2 Bảng 1.2 Hệ thống quản lý rừng và đất rừng ở Việt Nam 24 3 Bảng 3.1: Hiện trạng ĐLN phân theo chủ thể quản lý của tỉnh Quảng Trị 42 4 Bảng 3.2: Diện tích RT mới qua các năm (2011-2015) 44 5 Bảng 3.3 Các sản phẩm gỗ và LSNG của tỉnh Quảng Trị 45 6 Bảng 3.4 Kết quả thống kê các văn bản chính sách đang thực hiện tại tỉnh có liên quan đến QLNN về GĐGR cho HGĐ 52 7 Bảng 3.5 Kết quả thực hiện Quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 2010-2015 và định hướng đến năm 2020 55 8 Bảng 3.6 Kết quả thực hiện kế hoạch giao RTN cho HGĐ giai đoạn 2005-2015 58 9 Bảng 3.7 Kinh phí và nguồn vốn đầu tư GĐGR cho cộng đồng, HGĐ, cá nhân 66 10 Bảng 3.8 Kết quả nguồn vốn đầu tư cho hoạt động GĐGR cho cộng đồng và HGĐ, cá nhân giai đoạn 2008-2015 của tỉnh Quảng Trị 66 11 Bảng 3.9 Tổng hợp lượng tăng trưởng của rừng giao cho các HGĐ huyện Đakrông, tỉnh Quảng Trị 72 12 Bảng 3.10 Đánh giá các lợi ích từ việc nhận đất, nhận rừng của HGĐ điều tra 76 ii DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ STT BIỂU ĐỒ NỘI DUNG 1 Biểu đồ 3.1 2 Biểu đồ 3.2 Cơ cấu sử dụng ĐLN phân theo chủ thể quản lý 3 Biểu đồ 3.3 Cơ cấu các ngành kinh tế của tỉnh Quảng Trị từ năm 2011-2015 Giá trị sản xuất ngành lâm nghiệp của tỉnh từ năm 2011-2015 TRANG 40 43 43 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ STT SƠ ĐỒ 1 Sơ đồ 1.1 2 Sơ đồ 3.1 3 Sơ đồ 3.2 NỘI DUNG Sơ đồ mục tiêu của giao đất cho HGĐ Sơ đồ hệ thống QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh Quảng Trị Trình tự, thủ tục trong giao ĐLN cho HGĐ iii TRANG 15 46 63 LỜI MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Chính sách giao đất, giao rừng (GĐGR) cho hộ gia đình (HGĐ) là một trong những chính sách trọng tâm của ngành lâm nghiệp trong những thập niên gần đây. Giao đất cho hộ cùng với việc trao cho hộ các quyền sử dụng đất lâu dài có tiềm năng trong việc khuyến khích các hộ thực hiện đầu tư vào các hoạt động trên đất nhằm nâng cao lợi ích từ đất, từ đó góp phần cải thiện sinh kế cho hộ, góp phần xóa đói giảm nghèo. Theo Quyết định 1482 của Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), tính đến hết ngày 01 tháng 01 năm 2012, tổng diện tích đất lâm nghiệp (ĐLN) đã giao cho các HGĐ và cá nhân là 4,46 triệu ha, trong đó đất rừng sản xuất (RSX) chiếm 69,5% (3,1 triệu ha), đất rừng phòng hộ (RPH) chiếm 29,8% (1,33 triệu ha), còn lại đất rừng đặc dụng (RĐD) là 11.377 ha. Theo Quyết định 1739 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT) về việc công bố hiện trạng rừng toàn quốc năm 2012, tổng số diện tích đất đã có rừng được giao cho hộ là gần 3,4 triệu ha, trong đó 1,8 triệu ha là rừng tự nhiên (RTN), phần còn lại là rừng trồng (RT). Tuy nhiên, việc thực thi các chính sách GĐGR hiện nay cho các HGĐ vẫn còn nhiều bất cập. Diện tích đất được giao cho các hộ còn nhỏ lẻ và manh mún, với trung bình khoảng 2-3 ha/hộ. Điều này đã làm tăng chi phí giao dịch, hạn chế khả năng hình thành những diện tích đất tập trung cũng như làm hạn chế sự phát triển của ngành chế biến gỗ. Nhiều HGĐ vẫn đang ở trong tình trạng thiếu đất sản xuất. Việc thực hiện các quyền của hộ trong sử dụng đất – rừng chưa được thỏa đáng. Việc giao đất với diện tích lớn cho các Ban quản lý và đặc biệt cho các Công ty lâm nghiệp đã dẫn đến tình trạng bao chiếm đất đai, là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến quỹ đất hạn chế dành cho các hộ và làm mất đi cơ hội tiếp cận với đất đai của hộ, đặc biệt là các hộ nghèo. Chính điều này dẫn đến tranh chấp, xâm lấn đất đai xảy ra giữa các công ty lâm nghiệp, Ban quản lý rừng với các HGĐ. Việc giao rừng cho các HGĐ vẫn chưa mang lại hiệu quả cao vì việc hưởng lợi từ rừng được giao còn rất thấp. Người dân vẫn chưa quan tâm tới nhận rừng cũng như quản lý, bảo vệ và phát triển rừng 1 (BV&PTR). Sự không rõ ràng và thiếu đồng bộ trong các chính sách về GĐGR cũng gây khó khăn trong việc thực thi chính sách và làm chậm tiến độ của công tác GĐGR. GĐGR theo cách thức từ trước đến nay sẽ không tạo ra cơ hội cho các HGĐ được tiếp cận lâu dài đối với lợi ích tiềm năng mà REDD+1 mang lại trong tương lai cũng như thay đổi phương thức sản xuất để phù hợp hơn với quy định sản xuất, lưu thông gỗ toàn cầu như Luật Lacey2, PLEGT3... Hiện tại, tỉnh Quảng Trị có hơn 142.000ha RTN, chủ yếu tập trung ở hai huyện miền núi Hướng Hóa và Đakrông. Theo Chi cục Kiểm lâm Quảng Trị, từ năm 2005 – 2015, tỉnh đã tổ chức giao cho cộng đồng và HGĐ được hơn 11.160 ha RTN. Trong đó giao cho 55 cộng đồng được hơn 6.432ha, giao cho 820 HGĐ nhận hơn 4.727ha. Tuy nhiên, có một điều nghịch lý là, trong khi ở đồng bằng, nhiều người giàu lên nhờ trồng rừng thì ở miền núi đa phần người dân rất khó sống được từ trồng rừng, bởi rừng xa, chi phí sản xuất cao. Còn đối với rừng giao cho dân quản lý thì nằm tận rừng sâu, xa đường, địa hình cách trở, lượng lâm sản ngoài gỗ (LSNG) ít, tiền công chăm sóc và quản lý bảo vệ thấp. Điều này dẫn đến bà con còn e ngại không dám nhận đất, nhận rừng. Trong khi đó, tỉnh vẫn còn tới 38.000ha rừng do Ủy ban nhân dân (UBND) các xã quản lý chưa được giao, thường có nguy cơ xâm hại cao. Do đó, Ngành NN&PTNT tỉnh Quảng Trị đang tích cực tiến hành rà soát lại quỹ đất rừng, hoàn thiện công tác quản lý nhà nước (QLNN) về GĐGR để đẩy nhanh tiến độ GĐGR cho HGĐ, qua đó tạo công ăn việc làm cho người dân, nhằm thực hiện tốt mục tiêu GĐGR đã đặt ra. Có thể nói, GĐGR là tiến trình hiện vẫn đang diễn ra. Thay đổi về bản thân chính sách cũng như cách thức thực hiện tại cấp địa phương, với ưu tiên dành cho các HGĐ và cộng đồng có tiềm năng tạo ra những thay đổi lớn về hình thức quản lý lâm nghiệp hiện tại theo hướng hiệu quả hơn trong sử dụng đất và bảo vệ rừng, góp phần tạo ra những dịch chuyển từ lâm nghiệp Nhà nước sang hình thức lâm nghiệp REED+: là chương trình giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng Đạo luật Lacey của Hoa Kỳ là đạo luật cấm buôn bán các loài cây và sản phẩm liên quan có nguồn gốc bất hợp pháp, bao gồm cả gỗ và các sản phẩm gỗ 3 FLEGT: Thực thi Lâm luật, Quản trị rừng và Thương mại Lâm sản 1 2 2 HGĐ và cộng đồng. Việc thực hiện đề tài nghiên cứu “Quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh Quảng Trị” sẽ cung cấp một bức tranh rõ ràng về thực trạng QLNN về công tác GĐGR cho HGĐ của tỉnh Quảng Trị, từ đó đưa ra những giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh, góp phần cải thiện sinh kế và quản lý rừng bền vững. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu chính của luận văn là đi sâu đánh giá thực trạng công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh Quảng Trị. Từ đó, đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh góp phần cải thiện sinh kế cho HGĐ và quản lý rừng bền vững. 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu - Tổng quan được tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về QLNN trong lĩnh vực GĐGR cho HGĐ - Đánh giá được thực trạng công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh Quảng Trị thời gian qua - Đề xuất được một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh Quảng Trị 2.3 Câu hỏi nghiên cứu - Thực trạng hoạt động QLNN trong lĩnh vực GĐGR cho HGĐ trên địa bàn tỉnh Quảng Trị trong thời gian qua diễn ra như thế nào? Cần những giải pháp gì để hoàn thiện công tác QLNN trong lĩnh vực GĐGR trên địa bàn tỉnh Quảng Trị nhằm sử dụng hiệu quả đất và rừng được giao, góp phần cải thiện sinh kế cho HGĐ và quản lý rừng bền vững? 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu - Luận văn nghiên cứu về cơ cấu tổ chức và hoạt động QLNN về GĐGR cho HGĐ. Trên cơ sở phân tích, đánh giá những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân tồn tại xuất phát từ hoạt động QLNN trong lĩnh vực GĐGR và một số 3 yếu tố khác làm ảnh hưởng đến hoạt động QLNN trong lĩnh vực này làm cơ sở cho việc đề ra giải pháp nhằm hoàn thiện công tác QLNN trong lĩnh vực GĐGR. - Chủ thể quản lý: Chủ thể quản lý chính là Chi cục Kiểm lâm tỉnh Quảng Trị trực thuộc Sở NN&PTNT tỉnh Quảng Trị. Bên cạnh đó còn có sự phối hợp giữa các cơ quan khác trong thực hiện công tác GĐGR như Sở TN&MT... - Đối tượng chịu sự quản lý: Rừng và đất rừng; các HGĐ nhận rừng và đất rừng. 3.2 Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Tỉnh Quảng Trị - Về thời gian: Số liệu điều tra về GĐGR từ khi tỉnh thực hiện chính sách này từ năm 2005 – 2016 4. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 4 chương: - Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về QLNN trong lĩnh vực GĐGR cho HGĐ - Chương 2: Phương pháp nghiên cứu - Chương 3: Thực trạng công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh Quảng Trị thời gian qua - Chương 4: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh Quảng Trị 4 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC TRONG LĨNH VỰC GIAO ĐẤT GIAO RỪNG CHO HỘ GIA ĐÌNH 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực giao đất, giao rừng cho hộ gia đình 1.1.1 Tình hình nghiên cứu trên thế giới 1.1.1.1 Cách thức giao đất, giao rừng Cách thức tiến hành giao đất trên thực địa có vai trò quyết định đến hiệu quả của công tác giao đất và sử dụng đất của hộ sau khi nhận giao. Một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng việc thực hiện chính sách tại một số địa phương khác xa so với tiến trình được quy định trong chính sách. Tác giả Clement và Amezaga (2009) cho thấy việc thực hiện giao đất và kết quả của giao đất phụ thuộc vào cách hiểu của chính quyền về bản thân chính sách và các nguồn lực về con người và tài chính mà chính quyền địa phương dành cho việc thực hiện. Điều này đã cho thấy được công tác QLNN có vai trò quan trọng như thế nào đến hoạt động GĐGR. Nếu chủ thể quản lý tức chính quyền được vận hành tốt, nguồn nhân lực có trình độ, nguồn lực tài chính đủ thì việc thực thi chính sách sẽ mang lại hiệu quả cao. Nghiên cứu của Castella và cộng sự (2006:151) cũng chỉ ra tình trạng tương tự; các tác giả nhấn mạnh: “Tiến trình GĐGR được thực hiện áp đặt từ trên xuống… Không khó khăn để có thể tìm thấy các bằng chứng về các quy định quản lý ở một thôn này chỉ là những bản photocopy các quy định của thôn lân cận, chỉ thay đổi về tên thôn và người đại diện.”. Điều này đã khẳng định rằng, một tiến trình áp đặt, không có sự cải tiến đổi mới để phù hợp với từng điều kiện hoàn cảnh của địa phương thì nó chỉ như một bản cóp nhặt và không mang lại hiệu quả thực thi cao. Do đó, trong công tác QLNN về GĐGR cần phải có sự đổi mới, cải thiện để phù hợp hơn với điều kiện hoàn cảnh của từng nơi, từng vùng để việc thực thi được tốt nhất. Kết quả nghiên cứu của Clement và Amezaga (2009) đã cho thấy: ở nhiều nơi, giao đất được thực hiện trên giấy tờ. Kết quả là, các hộ khác nhau được nhận 5 “sổ đỏ”cho cùng một mảnh đất. Điều này đã phản ánh sự yếu kém trong công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ. Một số địa phương chạy theo thành tích hoặc cách thức triển khai thiếu tính thực tiễn, minh bạch đã dẫn đến mâu thuẫn giữa các HGĐ trong nhận đất, nhận rừng. 1.1.1.2 Đổi mới trong công tác quản lý về giao đất giao rừng Từ khi nước ta chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa vào năm 1986 đã tạo ra sự thay đổi trong công tác quản lý về GĐGR. Sự thay đổi này liên quan đến 3 khía cạnh cơ bản: Thứ nhất, xóa bỏ hình thức hợp tác xã, giao đất cho người dân. Thứ 2, tăng đầu tư cho phát triển miền núi thông qua các chương trình định canh định cư và trồng rừng trên những diện tích đất trống, đồi núi trọc. Thứ 3, thúc đẩy mở rộng thị trường tạo ra sự giao lưu hàng hóa giữa miền núi và đồng bằng, khuyến khích đầu tư từ khu vưc nhà nước và khối tư nhân lên vùng cao (Swerwine, 2004). 1.1.1.3 Ảnh hưởng của công tác giao đất, giao rừng tới độ che phủ của rừng và chất lượng rừng. Nghiên cứu của Castella và cộng sự (2006) cũng chỉ ra rằng GĐGR làm hạn chế canh tác nương rẫy của hộ, từ đó làm cho rừng tái sinh, góp phần tăng độ che phủ của rừng. Tuy nhiên, một số nghiên cứu lại cho rằng mối liên kết giữa GĐGR và độ che phủ rừng không rõ ràng. Khi tiến hành nghiên cứu tại một số địa bàn vùng núi phía Bắc, tác giả Sikor (2001) quan sát thấy diện tích rừng tăng lên sau giao đất. Tuy nhiên, theo tác giả diện tích rừng được mở rộng không phải do thực hiện GĐGR mà bởi các hộ trong điều kiện thị trường hàng hóa nông sản và dịch vụ kỹ thuật nông nghiệp mở rộng đã tập trung nguồn lực, bao gồm cả lao động của hộ vào canh tác các cây nông nghiệp, đặc biệt là cây ngô; điều này góp phần làm giảm sức ép lên rừng. Kết quả là rừng được tái sinh và diện tích rừng được mở rộng. Tuy nhiên, một điểm chung được các nghiên cứu đưa ra đó là GĐGR làm tăng diện tích RT, đặc biệt là diện tích RT của hộ, và điều này góp phần nâng cao độ che phủ rừng ở Việt Nam. Nghiên cứu của Meyfroid và Lambin (2008) có chỉ ra rằng, mặc dù tỷ lệ 6 che phủ rừng ở Việt Nam có tăng nhưng chất lượng RTN lại giảm. Giao đất tạo động lực cho mở rộng diện tích RT nhưng mở rộng RT tác động trực tiếp và tiêu cực đến diện tích RTN. Nói cách khác, đến nay vẫn chưa có cơ sở khoa học chắc chắn để khẳng định rằng giao đất đã góp phần làm tăng chất lượng và mở rộng diện tích RTN. Ngược lại, một số nghiên cứu cho rằng ở những địa phương nơi RTN còn trữ lượng, nhưng bị hạn chế về quyền và lợi ích từ rừng đã không tạo được động lực cho hộ và cộng đồng sống gần rừng tham gia bảo vệ rừng và đây cũng là một trong những nguyên nhân chính làm suy giảm chất lượng RTN tại các địa bàn này. 1.1.1.4 Thực thi các quyền trên đất được giao GĐGR kỳ vọng sẽ tạo ra sự chuyển biến tích cực về kinh tế, môi trường và xã hội của vùng cao, đặc biệt là những vùng quê nghèo. Tuy nhiên, ở nhiều nơi sau khi giao đất được thực hiện, nhiều HGĐ được nhận đất nhưng lại không có điều kiện đầu tư vào đất đai, do vậy, không được hưởng lợi từ GĐGR. Nói cách khác, các quyền được giao cho hộ không chuyển được thành lợi ích kinh tế. Điều này có nghĩa rằng, GĐGR đã không đạt mục tiêu đề ra, ít nhất là tại một số địa phương. Tại một thôn người Dao của tỉnh Phú Thọ, do hạn chế về nguồn lực để đầu tư vào đất những HGĐ nghèo đã chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ diện tích đất được giao của mình cho các hộ khá giả trong cùng cộng đồng hoặc cho những người bên ngoài cộng đồng. Điều này đã làm xuất hiện thị trường đất đai, tuy nhiên cũng làm cho các hộ nghèo không còn đất canh tác (Tô Xuân Phúc, 2007). Nghiên cứu tại một số địa bàn vùng Tây Nguyên, Nguyễn Quang Tân (2006) thấy rằng do thiếu nguồn lực, nhiều hộ được giao đất cũng không thể đầu tư vào đất. 1.1.1.5. Công bằng trong giao đất Một số nghiên cứu chỉ ra rằng lợi ích mà GĐGR không phải lúc nào cũng được chia sẻ công bằng giữa các nhóm hộ khác nhau trong cùng một cộng đồng. Nghiên cứu của Tô Xuân Phúc tại một số thôn người Dao thuộc Hòa Bình và Phú Thọ cho thấy kết quả GĐGR phụ thuộc rất nhiều vào cấu trúc quyền lực của cộng đồng (Tô Xuân Phúc, 2007). Cụ thể, các hộ cán bộ do nắm bắt được thông tin về GĐGR trước khi chính sách được thực hiện, do vậy, thường nhận được nhiều đất 7 ở những vị trí thuận lợi so với các hộ khác trong thôn. Đất được giao cho các hộ dựa trên nguyên tắc “khả năng sử dụng đất của hộ”, được đo bằng số lao động chính của hộ tại thời điểm giao đất. Điều này có nghĩa rằng những HGĐ có nhiều lao động được nhận nhiều đất hơn so với các hộ có ít lao động. Nguyên tắc chia đất dựa trên số lượng lao động chính sẵn có của các hộ đã làm cho các hộ mới tách, thường là hộ có điều kiện khó khăn ở vị thế bất lợi. Kết quả là các hộ nghèo thường nhận được ít đất. Bên cạnh đó, giao đất cũng làm phát sinh mâu thuẫn giữa các hộ. Nghiên cứu về tác động của GĐGR tại Hòa Bình, Phú Thọ và Hà Tây cũ của Tô Xuân Phúc (2007) đã chỉ ra một số mâu thuẫn phổ biến có liên quan đến ranh giới đường biên giữa các hộ, mâu thuẫn do sự bất bình đẳng giữa các hộ trong giao đất, đặc biệt giữa các hộ cán bộ và các hộ dân khác. 1.1.2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam Từ lâu, vấn đề GĐGR cho HGĐ đã được đề cập trong rất nhiều nghiên cứu bởi ý nghĩa, vai trò quan trọng của nó đối với sự phát triển kinh tế lâm nghiệp nói riêng và kinh tế - xã hội nói chung. Tác giả Đinh Văn Thông (1993) đã cho rằng chủ trương GĐGR cho HGĐ là một chủ trương kinh tế - xã hội đúng đắn, hợp lòng người dân miền núi. Việc GĐGR cho HGĐ chính là quá trình từng bước hoàn thiện quan hệ sản xuất mới ở nông thôn miền núi. Nó đã giải quyết tốt vấn đề quyền sở hữu và quyền sử dụng rừng và đất rừng – tư liệu sản xuất chủ yếu đối với đồng bào dân tộc miền núi để nhằm mục đích tổ chức và quản lý việc sản xuất, kinh doanh rừng và đất rừng một cách có hiệu quả, cải thiện đời sống nhân dân, khẳng định quyền làm chủ của người dân, khuyến khích người lao động mạnh dạn đầu tư vào sản xuất, qua đó tăng cường quản lý, bảo vệ rừng hiệu quả. Đồng thời, chủ trương GĐGR là một giải pháp quan trọng trong chiến lược phát triển nghề rừng, đó là chiến lược lâm nghiệp xã hội nhằm thu hút nguồn vốn trong dân và các thành phần kinh tế khác cho bảo vệ, phát triển rừng. Các khía cạnh khác nhau trong GĐGR cũng được nhiều tác giả nghiên cứu : 8 1.1.2.1 Cách thức giao đất, giao rừng Tác giả Tô Xuân Phúc và Trần Hữu Nghị (2014) đã chỉ ra những hạn chế trong cách thức thực hiện chính sách GĐGR: - Pháp luật không quy định rõ cơ quan quản lý việc GĐGR. Cụ thể trước năm 1996 cơ quan phụ trách giao đất là Cục Kiểm lâm, cùng với việc cấp sổ Lâm bạ dựa trên Luật Bảo vệ và phát triển rừng (BV&PTR). Sau năm 1996, cơ quan phụ trách giao đất là Phòng Địa chính, cùng với việc cấp “sổ đỏ” trên cơ sở Luật Đất đai. Hiện trạng này làm chậm tiến độ triển khai việc giao đất ở một số địa phương. - Sự thiếu đồng bộ giữa Luật BV&PTR và Luật đất đai làm cho nhiều địa phương có những cách thực hiện và giải pháp khác nhau trong việc giao đất. - Quá trình GĐGR không được giám sát chặt chẽ nên luôn xuất hiện các nguy cơ tham nhũng. - Sự hỗ trợ công nghệ trong GĐGR là rất thấp, vì vậy không tạo được ranh giới sử dụng ổn định, gây nên các tranh chấp, xung đột sau này. Các kỹ thuật như ảnh vệ tinh, máy bay, thiết bị định vị hầu như không được sử dụng. - Thiếu sự đầu tư đồng bộ trong GĐGR, không đáp ứng được yêu cầu đặt ra nên gây lãng phí lớn. 1.1.2.2 Về tiếp cận và hưởng lợi trên đất và rừng được giao Tác giả Tô Xuân Phúc và Trần Hữu Nghị, 2014 đã chỉ ra rằng bình quân mỗi hộ chỉ có khoảng 2-3 ha đất RSX. Điều này có nghĩa rằng tiếp cận đối với đất sản xuất của các hộ là rất hạn chế và do đó hạn chế khả năng phát triển kinh tế hộ. Nghiên cứu của Vũ Long và Đỗ Đình Sâm (2009) cho thấy rằng trên 70% diện tích RTN được giao cho hộ là rừng nghèo, do vậy hạn chế về tiềm năng kinh tế mà rừng có thể đem lại cho hộ. Hầu hết các hộ đều chưa được hưởng lợi từ diện tích rừng này. 1.1.2.3 Các quyền trên đất và rừng được giao Tác giả Tô Xuân Phúc và Trần Hữu Nghị (2014) đã chỉ ra sự khác nhau trong các quy định pháp lý quy định quyền lợi của hộ đối với đất RSX là RT và quyền lợi của hộ đối với RSX là RTN làm hạn chế việc thực hiện các quyền của hộ. Thứ nhất là pháp luật đất đai, điều chỉnh mối quan hệ, bao gồm cả trách nhiệm và 9 quyền lợi của bên giao đất (Nhà nước) và bên nhận đất (hộ) thông qua đất đai, và Luật BV&PTR điều chỉnh mối quan hệ giữa 2 bên thông qua RSX là RTN. Luật Đất đai cho phép hộ nhận đất được chuyển nhượng quyền sử dụng đất, được cho thuê quyền sử dụng đất, có quyền thực hiện thừa kế, tặng quyền sử dụng, được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, đối với RTN, được coi là tài sản ở trên đất, tuy nhiên Luật BV&PTR không cho phép việc thực hiện các quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền cho tặng đối với các quyền sử dụng rừng được giao cho HGĐ. Bên cạnh đó, các quyền cho, tặng, thế chấp đối với rừng nói chung và RTN nói riêng lại hết sức hạn chế. Điều này chỉ ra tính phức tạp trong quản lý và sử dụng đất RSX là RTN ở Việt Nam. 1.1.2.4 Tác động của chính sách giao đất, giao rừng đến thu nhập và tiếp cận đất đai của hộ Khi nghiên cứu về tác động của GĐGR đến sinh kế của người dân tại 2 xã thuộc hai tỉnh Thừa Thiên Huế và Quảng Trị, tác giả Hoàng Liên Sơn (2012) đã chỉ ra GĐGR giúp công nhận quyền hợp pháp của các hộ trên đất nương rẫy cũ của các hộ. Việc công nhận quyền hợp pháp và lâu dài cho đất nương rẫy đã tạo tâm lý ổn định cho hộ, tạo động lực cho hộ đặc biệt là các hộ kinh tế khá huy động nguồn lực thực hiện đầu tư trồng cây công nghiệp và trồng rừng trên đất nương rẫy cũ của mình. Điều này tạo cơ hội cho các hộ trong việc tạo nguồn thu mới từ cây công nghiệp và RT trong tương lai. Bên cạnh việc giúp tăng nguồn thu của hộ, GĐGR cũng góp phần giảm tỉ lệ thất nghiệp ở vùng nông thôn (Sunderlin và Huỳnh Thu Ba 2005). 1.1.2.5 Công bằng trong giao đất Nghiên cứu tại Bắc Kạn, tác giả Trần Thị Thu Hà (2012) cho rằng tiến trình GĐGR được thực hiện rất vội vã và điều này dẫn đến kết quả là các hộ có điều kiện kinh tế nhận được rất nhiều đất và các hộ khó khăn bị hạn chế tiếp cận đối với đất đai. Điều này đã làm phát sinh những căng thẳng về mặt xã hội, làm tăng khoảng cách giàu nghèo giữa các hộ và hình thành mâu thuẫn đất đai. Như vậy, GĐGR ở một số nới vẫn chưa đảm bảo được tính công bằng. 10