Tài liệu Quản lý nhà nước về chứng thực - qua thực tiễn thành phố hà nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THÙY DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CHỨNG THỰC - QUA THƢ̣C TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS. TS. VŨ ĐỨC ĐÁN HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thùy Dung MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục từ viết tắt MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CHỨNG THỰC ..............................................................................................6 1.1 Những vấn đề cơ bản chung về chứng thực.................................................6 1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của chứng thực ...........................................................6 1.1.2 Nội dung và chủ thể thực hiện chứng thực ....................................................11 1.1.3 Phân loại chứng thực ......................................................................................12 1.1.4 Yêu cầu của hoạt động chứng thực ................................................................13 1.1.5 Phân biệt hoạt động chứng thực và hoạt động công chứng ...........................14 1.2 Quản lý nhà nƣớc về chứng thực ................................................................15 1.2.1 Khái quát về hoạt động quản lý nhà nƣớc......................................................15 1.2.2 Khái niệm và đặc điểm quản lý nhà nƣớc về chứng thực ..............................18 1.2.3 Vai trò quản lý nhà nƣớc về chứng thực ........................................................22 1.2.4 Nội dung quản lý nhà nƣớc về chứng thực ....................................................24 1.2.5 Nguyên tắc quản lý nhà nƣớc về chứng thực .................................................27 1.2.6 Chủ thể quản lý nhà nƣớc về chứng thực.......................................................28 1.2.7 Yêu cầu quản lý nhà nƣớc về chứng thực ......................................................30 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1..........................................................................................31 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CHỨNG THỰC – QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI ...........................................33 2.1 Thực trạng các quy định pháp luật về chứng thực ở Việt Nam ..............33 2.1.1 Các giai đoạn hình thành và phát triển của các quy định pháp luật về chứng thực ......................................................................................................33 2.1.2 Những ƣu điểm của các quy định pháp luật về chứng thực ...........................36 2.1.3. Những hạn chế của các quy định pháp luật về chứng thực ............................42 2.2 Thực trạng quản lý nhà nước về chứng thực tại thành phố Hà Nội ...................................................................................................45 2.2.1 Những yếu tố ảnh hƣớng đến hoạt động quản lý nhà nƣớc về chứng thực tại Hà Nội ...............................................................................................45 2.2.2 Hoạt động quản lý nhà nƣớc về chứng thực tại thành phố Hà Nội hiện nay .......48 2.3. Những tồn tại, hạn chế trong quản lý nhà nƣớc về chứng thực ..............62 2.3.1 Tồn tại, hạn chế chung ...................................................................................62 2.3.2 Những tồn tại, hạn chế trong quản lý nhà nƣớc về chứng thực tại địa bàn thành phố Hà Nội ....................................................................................64 2.4 Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc về chứng thực .........................................................70 2.4.1 Nguyên nhân chung .......................................................................................70 2.4.2 Nguyên nhân riêng tại thành phố Hà Nội ......................................................73 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2..........................................................................................75 Chƣơng 3: YÊU CẦU, MỤC TIÊU VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CHỨNG THỰC ...........................................77 3.1 Yêu cầu tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về chứng thực .............................77 3.1.1 Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng .....................................................................77 3.1.2 Đảm bảo pháp chế ..........................................................................................78 3.1.3 Phát huy vai trò của các công cụ quản lý nhà nƣớc khác ..............................79 3.1.4 Hiện thực hóa quan điểm của Chƣơng trình cải cách tổng thể nền hành chính nhà nƣớc và Chƣơng trình cải cách tƣ pháp.........................................80 3.2 Mục tiêu của tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về chứng thực .....................81 3.2.1 Đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ chính trị hiện nay của hoạt động chứng thực .....................................................................................................81 3.2.2 Đáp ứng yêu cầu phục vụ nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN ...........82 3.2.3 Đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN .............................82 3.2.4 Đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và cải cách tƣ pháp ............................83 3.2.5 Đáp ứng yêu cầu của hội nhập nền kinh tế quốc tế........................................86 3.3. Giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về chứng thực tại Việt Nam hiện nay ................................................................................................87 3.3.1 Giải pháp chung .............................................................................................87 3.3.2 Giải pháp riêng đối với Hà Nội ......................................................................91 KẾT LUẬN ............................................................................................................100 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................103 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CHXHCN: Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Hà Nội: Thành phố Hà Nội UBND huyện: UBND quận (huyện, thị xã) UBND tỉnh: UBND tỉnh (thành phố trực thuộc trung ƣơng UBND xã: UBND xã (phƣờng, thị trấn) UBND: Ủy ban nhân dân WTO Tổ chức thƣơng mại thế giới XHCN Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đảng ta đã xác định xây dựng nhà nƣớc Việt Nam là “Nhà nƣớc pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”. Tính ƣu việt của mô hình nhà nƣớc không chỉ xác định ở bản chất giai cấp tiên phong, cách mạng và khoa học của giai cấp công nhân Việt Nam mà còn phụ thuộc vào phƣơng thức quản lý khoa học và hiện đại, đƣợc coi là biện pháp đảm bảo vững chắc lâu dài cho Nhà nƣớc trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Hiến pháp năm 1992 qui định: “Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa..”[46, Điều 12]. Nhƣ vậy trong bất kỳ lĩnh vực xã hội cụ thể nào Nhà nƣớc đều phải dùng pháp luật là công cụ phổ biến và hữu hiệu nhất để thực hiện chức năng quản lý của mình và hoạt động chứng thực cũng không năm ngoài qui luật đó. Xã hội càng phát triển thì nhu cầu về chứng thực của cá nhân tổ chức ngày càng cao. Trƣớc đây, hoạt động công chứng, chứng thực phần lớn đƣợc thực hiện tại các phòng công chứng công lập và cơ quan tƣ pháp các địa phƣơng, dẫn đến tình trạng các cơ quan này thƣờng xuyên quá tải. Hiện nay, việc công chứng, chứng thực đƣợc mở rộng phạm vi hoạt động. Theo đó, các Văn phòng công chứng, Phòng công chứng và UBND cấp huyện, UBND cấp xã cùng tham gia hoạt động trong lĩnh vực này. Các quy định pháp luật cũng đã phân định thẩm quyền cho các Phòng công chứng, Văn phòng công chứng có thẩm quyền thực hiện các thủ tục về công chứng hợp đồng, giao dịch; còn hoạt động chứng thực do UBND cấp huyện, UBND cấp xã thực hiện. Nhƣ vậy với quy định trên cá nhân, tổ chức có thể tùy ý lựa chọn cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền để thực hiện các thủ tục chứng thực mà không bị phụ thuộc vào sự phân chia địa giới hành chính nhƣ trƣớc đây và giảm bớt đƣợc thời gian đi lại. Mốc quan trọng đánh dấu sự phân chia thẩm quyền và tách bạch về cơ sở pháp lý cũng nhƣ nhận thức pháp luật của hoạt động công chứng và chứng thực là sự ra đời 1 của Nghị định 75/2000/CP về công chứng, chứng thực. Tiếp sau đó là sự ra đời của Luật công chứng năm 2006 đƣợc coi là văn bản bƣớc ngoặt trong quá trình hoàn thiện hệ thống công chứng ở Việt Nam và Nghị định 79/2007/NĐ – CP (đƣợc sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định số 04/2012/NĐ-CP, về việc sửa đổi, bổ sung điều 5 của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 18/5/2007 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính. Theo đó hoạt động công chứng thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật công chứng 2006, hoạt động chứng thực thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định 79/2007/NĐ – CP và một phần của Nghị định 75/2000/NĐ – CP. Nhƣ vậy chúng ta thấy Đảng, Nhà nƣớc ta luôn quan tâm đến hoạt động công chứng, chứng thực đặc biệt trong quá trình thực hiện Chƣơng trình cải cách tổng thể nền hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2011-2020 và Chƣơng trình cải cách tƣ pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN của Việt Nam hiện nay. Hà Nội là Thủ đô của nƣớc CHXNCN Việt Nam, là một trong những trung tâm văn hoá, chính trị, kinh tế, xã hội lớn nhất của cả nƣớc. rong nền kinh tế thị trƣờng, hội nhập kinh tế quốc tế với định hƣớng xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền thì quản lý nhà nƣớc về hoạt động chứng thực luôn đƣợc quan tâm.Việc nghiên cứu quản lý nhà nƣớc về chứng thực tại thành phố Hà Nội là một nội dung có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về mặt khoa học và thực tiễn. Với nhận thức sâu sắc tầm quan trọng của hoạt động chứng thực trong việc thúc đẩy nền kinh tế phát triển, đáp ứng đƣợc yêu cầu của Đảng, Nhà nƣớc trong công cuộc cải cách hành chính và xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN. Vậy nên tôi chọn đề tài “Quản lý nhà nước về chứng thực - Qua thực tiễn Thành phố Hà Nội làm đề tài luận văn của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Trong những năm gần đây nhận thức đƣợc vai trò của hoạt động Chứng thực, hoạt động nghiên cứu về chứng thực nói chung và quản lý nhà nƣớc về chứng thực nói riêng rất đƣợc quan tâm. Cụ thể đã có những công trình, luận văn, bài viết đƣợc công bố sau: Trần Ngọc Nga (1996),“Quản lý nhà nước về công chứng, chứng thực; công chứng nhà nước, những vấn đề lý luận và thực tiễn ở nước ta”, Luận văn Thạc sỹ; 2 Đặng Văn Khanh (2000), “Những vấn đề lý luận và thực tiễn trong việc xác định phạm vi, nội dung hành vi công chứng, chứng thực và giá trị pháp lý của văn bản công chứng, chứng thực ở nước ta hiện nay”, Luận văn Tiến sỹ; Chu Thị Tuyết Lan,“Quản lý nhà nước về chứng thực, thực trạng và phương hướng đổi mới”, Luận văn Thạc sỹ; Nguyễn Văn Hợi (2006),“Xây dựng nội dung cơ quản quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng, chứng thực từ thực tiễn tỉnh Bình Phước”, Luận văn Thạc sỹ. Ths. Đặng Văn Trƣờng (2010),“Quản lý nhà nước về công chứng, chứng thực ở nước ta hiện nay và những vấn đề đặt ra”, Tạp chí Quản lý Nhà nƣớc, 2010, Số 168; Ngô Sỹ Trung (2010),“Nghị định 79/2007/NĐ-CP - Một bước tiến trong cải cách hoạt động chứng thực nước ta”, Tạp chí Tổ chức Nhà nƣớc, 2010, Số 3; Ngoài ra, còn một số bài nghiên cứu đƣợc đăng trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Tạp chí tổ chức Nhà nƣớc, Tạp chí Thanh tra.. Các công trình nghiên cứu, luận văn, bài viết trên đã đƣa ra một cách đầy đủ nhất về cơ sở lý luận về hoạt động chứng thực cũng nhƣ hoạt động quản lý nhà nƣớc về chứng thực. Tuy nhiên chƣa có công trình nghiên cứu, luận văn, bài viết nào đã công bố về quản lý nhà nƣớc về chứng thực thông qua thực tiễn thành phố Hà Nội trong bối cảnh nƣớc ta đang thực hiện Chƣơng trình cải cách tổng thể nên hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2011 – 2020, Chƣơng trình cải cách tƣ pháp, Chƣơng trình 08/Ctr của Thành ủy Hà Nội ngày 18/10/2011 về “Đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao trách nhiệm và chất lượng phục vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức giai đoạn 2011 – 2015.” Với đề tài “ Quản lý nhà nước về chứng thực – Qua thực tiễn thành phố Hà Nội” đƣợc coi là công trình đầu tiên nghiên cứu về thực trạng quản lý nhà nƣớc về chứng thực tại địa bàn thành phố Hà Nội trong bối cảnh mới. Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng, đề tài đƣa ra những giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về chứng thực phù hợp với yêu cẩu của thực tiễn Hà Nội hiện nay. 3 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực trạng quản lý nhà nƣớc về chứng thực thông qua thực tiễn Thành phố Hà Nội. Luận văn nghiên cứu các hệ thống văn bản qui phạm pháp luật nói chung và của UBND thành phố Hà Nội nói riêng điều chỉnh hoạt động chứng thực trên quan điểm đổi mới, phù hợp với tình hình của thực tiễn.Thông qua đó luận văn đƣa ra những thành tựu, hạn chế trong quản lý nhà nƣớc về chứng thực của Việt Nam nói chung và của thành phố Hà Nội nói riêng và đƣa ra các giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế đó. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu tổng quát hoạt động quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực chứng thực tại Việt Nam nói chung và tại địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng trên các mặt xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật từ năm 2007 đến nay. 5. Nội dung và phƣơng pháp nghiên cứu Nội dung nghiên cứu Luận văn đƣợc nghiên cứu dựa trên lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về Nhà nƣớc và pháp luật, bám sát chủ trƣơng đƣờng lối của Đảng về tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật, về cải cách hành chính, cải cách tƣ pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN. Trên cơ sở đó, luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ phƣơng pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh để nêu bật tình hình từ đó đƣa ra giải pháp phù hợp Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn đƣợc nghiên cứu dựa trên lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về Nhà nƣớc và pháp luật, bám sát chủ trƣơng đƣờng lối của Đảng về tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật, về cải cách hành chính, cải cách tƣ pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN. Trên cơ sở đó, luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ 4 phƣơng pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh để nêu bật tình hình từ đó đƣa ra giải pháp phù hợp 6. Những đóng góp mới của đề tài Luận văn có ý nghĩa về lý luận và thực tiễn. Trƣớc hết, đây là một công trình chuyên khảo trong khoa học pháp lý nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện và có hệ thống về quản lý nhà nƣớc về chứng thực thông qua thực tiễn Thành phố Hà Nội. Xây dựng khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật trong lĩnh vực chứng thực ở Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở thống kê một cách có hệ thống tình hình chứng thực và đánh giá một cách tƣơng đối toàn diện tình hình quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực chứng thực ở Việt Nam nói chung và ở địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng từ năm 2007 đến nay. Đồng thời đề xuất những giải pháp cơ bản, toàn diện nhàm tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về chứng thực. 7. Bố cục Ngoài phần mục lục, mở đầu và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc chia làm 3 chƣơng cụ thể nhƣ sau: Chương 1: Cơ sở lý luận của quản lý nhà nƣớc về chứng thực. Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nƣớc về chứng thực - qua thực tiễn tại Hà Nội. Chương 3: Giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về chứng thực. 5 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CHỨNG THỰC 1.1 Những vấn đề cơ bản chung về chứng thực 1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của chứng thực Thuật ngữ “công chứng”, “chứng thực” xuất phát từ thuật ngữ Notariat (tiếng Pháp, Đức,...) hay Notary (tiếng Anh), đều có gốc Latinh là Notarius có nghĩa là ghi chép. Trong thời cổ đại ngƣời ta chỉ sử dụng thuật ngữ “công chứng” mà chƣa có sự tách bạch. Phải đến thời hiện đại thuật ngữ “chứng thực” mới đƣợc hình thành và tách bạch với thuật ngữ “công chứng. Tại Việt Nam đến năm 2000 với việc ban hành Nghị định số 75/2000/NĐ – CP ngày 08/12/2000 về công chứng, chứng thực (sau đây gọi tắt là Nghị định số 75/2000 NĐ - CP) thì mới có sự phân biệt giữa 2 thuật ngữ “công chứng” và “chứng thực”. Theo đó “chứng thực là việc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã xác nhận sao y giấy tờ, hợp đồng, giao dịch và chữ ký của cá nhân trong các giấy tờ phục vụ cho việc thực hiện các giao dịch của họ theo quy định.”[22, Điều 2]. Nhƣ vậy theo quy định của Nghị định số 75/2000/ NĐ – CP, hoạt động chứng thực gồm: - Xác nhận sao y giấy tờ - Xác nhận hợp đồng, giao dịch - Xác nhận chữ ký Tuy nhiên, đến thời thời điểm năm 2006 với sự ra đời của Luật công chứng 2006 điều chỉnh hoạt động công chứng và Nghị định số 79/ NĐ – CP ngày 18/5/2007 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thức bản sao từ bản chính (sau đây gọi tắt là Nghị định số 79/NĐ - CP) điều chỉnh hoạt động chứng thực sao y bản chính, cấp bản sao từ sổ gốc và chứng thực chữ ký. Nhƣ vây hoạt động công chứng thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật công chứng 2006, hoạt động chứng thực thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định số 79/NĐ – CP. Tại Nghị định số 79/2007/NĐ – CP không đƣa ra khái niệm “chứng thực” mà giải thích cụ thể các 6 hoạt động chứng thực. Tuy nhiên chúng ta có thể hiểu chung nhất về hoạt động chứng thực theo quy định của Nghị định này là việc cơ quan hành chính nhà nƣớc xác nhận tính chính xác, tính có thực của các giấy tờ, văn bản đƣợc chứng thực so với bản chính; xác nhận tính chính xác, tính có thực của chữ ký đƣợc chứng thực là chữ ký của một cá nhân cụ thể, là cơ sở phục vụ cho việc thực hiện các giao dịch của các cá nhân, tổ chức trong xã hội đƣợc dễ dàng, thuận tiện. Nếu chỉ căn cứ vào Nghị định số 79/2007/NĐ – CP thì khái niệm chứng thực đƣợc thu hẹp không gồm hoạt động xác nhận hợp đồng, giao dịch bởi theo phạm vi điều chỉnh của Nghị định 75/200/NĐ – CP mà chỉ điều chỉnh hoạt động chứng thực gồm 3 vấn đề: - Cấp bản sao từ sổ gốc; - Chứng thực bản sao từ bản chính; - Chứng thực chữ ký cá nhân (bao gồm chứng thực chữ ký của ngƣời dịch trong các bản dịch từ tiếng nƣớc ngoài sang tiếng Việt hoặc từ tiếng Việt sang tiếng nƣớc ngoài và chứng thực chữ ký của cá nhân trong các giấy tờ phục vụ cho các giao dịch dân sự). Nghị định 79/2007/NĐ – CP không điều chỉnh hoạt động chứng thực các hợp đồng, giao dịch. Hoạt động chứng thực hợp đồng giao dịch đƣợc quy định theo Luật Đất đai 2003 và các văn bản hƣớng dẫn; Luật Nhà ở năm 2005 và các văn bản hƣớng dẫn; Nghị định số 88/2009/NĐ-CP của Chính phủ ngày 19/10/2009 về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi tắt là Nghị định số 88/2009/NĐ - CP) quy định cụ thể các loại hợp đồng, giao dịch mà UBND cấp xã, phƣờng, thị trấn đƣợc chứng thực. Nhƣ vậy nếu quy định thẩm quyền chứng thực của UBND các cấp bao gồm cả hoạt động chứng thực giao dịch, hợp đồng thì vô hình chung đã chồng chéo với hoạt động công chứng thuộc thẩm quyền của Phòng công chứng và Văn phòng công chứng. Bởi bản chất của hoạt động công chứng là xác thực tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch, thẩm quyền này đƣợc trao cho các phòng công chứng. Nhận thức đƣợc sự chồng chéo đó nên Nghị định số 88/2009/NĐ-CP quy định UBND 7 cấp tỉnh có trách nhiệm thực hiện các biện pháp phát triển tổ chức hành nghề công chứng ở địa phƣơng để đáp ứng yêu cầu công chứng hợp đồng, giao dịch về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất; xem xét, quyết định chuyển giao việc chứng thực các hợp đồng, giao dịch mà UBND cấp huyện, cấp xã đang thực hiện sang tổ chức hành nghề công chứng ở địa bàn cấp huyện mà tổ chức hành nghề công chứng đáp ứng đƣợc yêu cầu công chứng... Ở những địa bàn cấp huyện mà tổ chức hành nghề công chứng đáp ứng đƣợc yêu cầu công chứng và có quyết định của UBND cấp tỉnh về việc chuyển giao việc chứng thực các hợp đồng, giao dịch mà UBND huyện, cấp xã đang thực hiện sang tổ chức hành nghề công chứng thì UBND huyện, cấp xã nơi đó không thực hiện chứng thực các hợp đồng, giao dịch. Tại Thông tƣ số 03/2008/ TT – BTP ngày 25/8/2008 về Hƣớng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 18 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký (sau đây gọi tắt là Thông tƣ số 03/2008/TT - BTP) quy định. Luật công chứng và Nghị định số 79 đã phân biệt rõ hai loại hoạt động công chứng và chứng thực, theo đó công chứng là việc công chứng viên chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch; còn Phòng Tƣ pháp cấp huyện, UBND xã có thẩm quyền chứng thực bản sao giấy tờ từ bản chính, chứng thực chữ ký. Để tạo điều kiện cho Phòng Tƣ pháp cấp huyện, UBND cấp xã tập trung thực hiện tốt công tác chứng thực bản sao, chữ ký theo quy định của Nghị định số 79, đồng thời từng bƣớc chuyển giao các hợp đồng, giao dịch cho các tổ chức hành nghề công chứng thực hiện theo đúng tinh thần của Luật công chứng, góp phần bảo đảm an toàn pháp lý cho các hợp đồng, giao dịch của cá nhân, tổ chức, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cần thực hiện các biện pháp phát triển tổ chức hành nghề công chứng ở địa phƣơng; căn cứ vào tình hình phát triển của tổ chức hành nghề công chứng để quyết định giao các hợp đồng, giao dịch cho các tổ chức hành nghề công chứng thực hiện; trong trƣờng hợp trên địa bàn huyện chƣa có tổ chức hành nghề công chứng thì ngƣời tham gia hợp đồng, giao dịch đƣợc lựa chọn công chứng của 8 tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn khác hoặc chứng thực của UBND cấp xã theo quy định của pháp luật. Hiện nay, chủ trƣơng chuyển giao thẩm quyền chứng thực hợp đồng, giao dịch sang phòng công chứng đƣợc thực hiện tại 64/64 tỉnh thành của cả nƣớc với hệ thống các Văn phòng công chứng và Phòng công chứng trải rộng đặc biệt là tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh nhằm đáp ứng yêu cầu công chứng của nhân dân. Qua những phân tích trên ta có thể hiểu chung nhất về khái niệm thuật ngữ “chứng thực” dƣới hai góc độ nghĩa hẹp và nghĩa rộng nhƣ sau: Theo nghĩa rộng: Chứng thực là hoạt động mang tính chất hành chính của cơ quan công quyền, do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chứng thực sao y bản chính, sao từ sổ gốc, chứng thực chữ ký, chứng thực giao dịch,hợp đồng và chịu trách nhiệm về tính xác thực của văn bản theo quy định của pháp luật. Theo nghĩa hẹp: Chứng thực là hoạt động mang tính chất hành chính do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chứng thực và chịu trách nhiệm về tính xác thực của việc sao y từ bản chính, sao y từ sổ gốc và chứng thực chữ ký trong các giấy tờ liên quan đến bản thân ngƣời yêu cầu chứng thực. Trong phạm vi đề tài này chỉ xem xét thuật ngữ chứng thực ở phạm vi hẹp. Bởi hiện nay tại địa bàn Hà Nội với số lƣợng Phòng công chứng và Văn phòng công chứng nhiều nhất cả nƣớc đã phân bổ ở rộng khắp các đơn vị hành chính. Hoạt động chứng thực hợp đồng, giao dịch tại UBND cấp xã tại thành phố Hà Nội rất hiếm khi đƣợc thực hiện. Đặc điểm của hoạt động chứng thực là: Một là hoạt động mang tính chất hành chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện Hoạt động chứng thực phải do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện là UBND cấp huyện, UBND cấp xã các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nƣớc ngoài thực hiện mà không thể ủy quyền cho bất cứ cơ quan nào khác. Không giống nhƣ hoạt động công chứng có thể ủy quyền cho một cơ quan khác không mang tính quyền lực nhà nƣớc thực hiện là các Văn phòng công chứng hoạt động chứng thực phải do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện. 9 Hai là xác thực giá trị pháp lý của văn bản theo quy định của pháp luật Bản sao đƣợc cấp từ sổ gốc, bản sao đƣợc chứng thực từ bản chính có giá trị pháp lý sử dụng thay cho bản chính trong các giao dịch. Chữ ký đƣợc chứng thực có giá trị chứng minh ngƣời yêu cầu chứng thực đã ký chữ ký đó, là căn cứ để xác định trách nhiệm của ngƣời ký về nội dung của giấy tờ, văn bản. Trƣớc đây, các cơ quan, tổ chức khi tiếp nhận hồ sơ giấy tờ thƣờng đặt ra các quy định tuỳ tiện, rất phiền hà cho ngƣời nộp hồ sơ. Mặc dù, đã yêu cầu giấy tờ phải có công chứng, chứng thực nhƣng vẫn bắt ngƣời nộp phải xuất trình bản chính để đối chiếu, kiểm tra. Khắc phục tình trạng này, Nghị định số 79/2007/NĐ-CP quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức tiếp nhận bản sao từ sổ gốc, bản sao đƣợc chứng thực từ bản chính không đƣợc yêu cầu xuất trình bản chính để đối chiếu. Trƣờng hợp có dấu hiệu nghi ngờ bản sao là giả mạo thì có quyền xác minh. Cơ quan, tổ chức tiếp nhận bản sao không có chứng thực có quyền yêu cầu xuất trình bản chính để đối chiếu. Ngƣời đối chiếu phải ký xác nhận vào bản sao và chịu trách nhiệm về tính chính xác của bản sao so với bản chính. Ba là cơ quan nhà nước có thầm quyền phải chịu trách nhiệm về tính xác thực của văn bản Văn bản đã đƣợc chứng thực của UBND các cấp có giá trị pháp lý mà ngƣời tiếp nhận không đƣợc yêu cầu xuất trình bản chính để đối chiếu, trong trƣờng hợp có dấu hiệu nghi ngờ có sự giả mạo thì có quyền xác minh. Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phải thực hiện thủ tục chứng thực văn bảo theo đúng quy định của nhà nƣớc, trong trƣờng hợp có sai phạm sẽ phải chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật. Trong khi thi hành nhiệm vụ, quyền hạn về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký, ngƣời thực hiện nhiệm vụ do thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc cố ý làm trái các quy định của Nghị định số 79/2007/NĐ - CP và các văn bản quy phạm pháp luật khác thì tuỳ theo mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thƣờng theo quy định của pháp luật. 10 1.1.2 Nội dung và chủ thể thực hiện chứng thực Về nội dung: Chứng thực là hoạt động mang tính chất hành chính của cơ quan công quyền, do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chứng thực sao y bản chính, sao từ sổ gốc, chứng thực chữ ký và chịu trách nhiệm về tính xác thực của văn bản theo quy định của pháp luật. Về bản chất cơ quan chịu trách nhiệm chứng thực chỉ chứng thực đúng bản sao từ bản chính, bản sao từ sổ gốc, chứng thực chữ ký của công dân theo quy định của pháp luật mà không chịu trách nhiệm về nội dung của văn bản. Chủ thể thực hiện: Phòng Tƣ pháp cấp huyện, cấp xã và cơ quan đại diện của Việt Nam tại nƣớc ngoài là chủ thể thực hiện chứng thực theo quy định của pháp luật. Trong phạm vi, quyền hạn của mình chủ thể thực hiện chứng thực bố trí nhân sự có đủ trình độ, kỹ năng và kiến thức pháp luật để tiếp nhận yêu cầu chứng thực và giúp việc cho Trƣởng phòng Tƣ pháp, Phó phòng tƣ pháp; Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND. Ngƣời đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao của Việt Nam ở nƣớc ngoài trong công tác chứng thực. Khi chứng thực, ngƣời thực hiện chứng thực phải đảm bảo một số nguyên tắc cơ bản sau: - Thực hiện việc chứng thực theo đúng thẩm quyền. - Từ chối chứng thực theo quy định của pháp luật.Trong trƣờng hợp từ chối chứng thực, ngƣời thực hiện chứng thực phải giải thích rõ lý do cho ngƣời yêu cầu chứng thực. Nếu việc chứng thực không thuộc thẩm quyền của cơ quan mình thì hƣớng dẫn họ đến cơ quan khác có thẩm quyền. - Yêu cầu ngƣời chứng thực xuất trình đủ các giấy tờ cần thiết cho việc thực hiện chứng thực. Tiếp nhận, kiểm tra các giấy tờ do ngƣời yêu cầu chứng thực xuất trình. - Cung cấp phiếu hẹn khi hồ sơ đầy đủ (đối với trƣờng hợp không giải quyết hồ sơ trong ngày). Hƣớng dẫn cho ngƣời yêu cầu chứng thực về thủ tục, thành phần hồ sơ và ghi phiếu yêu cầu bổ sung hồ sơ đối với trƣờng hợp hồ sơ không đầy đủ. - Giải thích rõ ràng, khách quan, chính xác cho ngƣời có yêu cầu chứng thực các quyền và nghĩa vụ của họ liên quan đến văn bản, giấy tờ yêu cầu chứng thực. - Phải thật sự trung thực, khách quan, chính xác, chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về việc chứng thực. 11 - Giữ bí mật về nội dung chứng thực và những thông tin có liên quan đến việc chứng thực, trừ trƣờng hợp cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền yêu cầu bằng văn bản. - Đề nghị cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức có liên quan cung cấp thông tin cần thiết cho việc thực hiện chứng thực; yêu cầu cơ quan chuyên môn giám định hoặc tƣ vấn khi thấy cần thiết. - Lập biên bản tạm giữ giấy tờ, văn bản có dấu hiệu giả mạo; Ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm quyền hoặc chuyển cơ quan có thẩm quyền xử phạt theo quy định tại Nghị định 76/2006/NĐ-CP ngày 02 tháng 08 năm 2006 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tƣ pháp. 1.1.3. Phân loại chứng thực Về phân loại có 02 cách phân loại hoạt động chứng thực: Cách thứ nhất: Nếu căn cứ theo thẩm quyền thực hiện thì hoạt động chứng thực bao gồm: - Chứng thực thực hiện tại UBND cấp huyện gồm: chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản bằng tiếng nƣớc ngoài; chứng thực chữ ký của ngƣời dịch trong các giấy tờ, văn bản từ tiếng nƣớc ngoài sang tiếng Việt hoặc từ tiếng Việt sang tiếng nƣớc ngoài; chứng thực chữ ký trong các giấy tờ, văn bản bằng tiếng nƣớc ngoài. - Chứng thực thực hiện tại UBND cấp xã:có thẩm quyền chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản bằng tiếng Việt, chứng thực chữ ký trong các giấy tờ, văn bản bằng tiếng Việt. - Chứng thực được thực hiện tại cơ quan đại diện của Việt Nam tại nước ngoài: có thẩm quyền chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản bằng tiếng Việt và tiếng nƣớc ngoài; chứng thực chữ ký trong các giấy tờ, văn bản bằng tiếng Việt hoặc tiếng nƣớc ngoài; chữ ký ngƣời dịch trong các bản dịch từ tiếng nƣớc ngoài sang tiếng Việt hoặc từ tiếng Việt sang tiếng nƣớc ngoài. Cách thứ hai: Căn cứ theo nội dung có thể phân chia hoạt động chứng thực gồm: - Chứng thực sao y bản chính: là việc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền căn cứ vào bản chính để chứng thực bản sao là đúng với bản chính. 12 - Chứng thực chữ ký: là việc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chứng thực chữ ký trong giấy tờ, văn bản là chữ ký của ngƣời đã yêu cầu chứng thực. - Cấp bản sao từ sổ gốc (hoặc được gọi là chứng thực bản sao từ sổ gốc): là việc cơ quan, tổ chức đang quản lý sổ gốc, căn cứ vào sổ gốc để cấp bản sao. Bản sao từ sổ gốc phải có nội dung đúng với nội dung ghi trong sổ gốc. 1.1.4. Yêu cầu của hoạt động chứng thực Một là yêu cầu về tính kịp thời Mọi yêu cầu chứng thực của cá nhân, tổ chức phải đƣợc cán bộ Tƣ pháp thực hiện kịp thời nhằm đảm bảo lợi ích của cá nhân, tổ chức và thực hiện đúng các quy định của pháp luật về quy trình, thời gian, thẩm quyền giải quyết. Bởi tính kịp thời của hoạt động chứng thực ảnh hƣởng rất lớn đến các giao dịch dân sự, thủ tục hành chính… của cá nhân, tổ chức. Không đảm bảo về tình kịp thời có thể gây ảnh hƣởng lớn về kinh tế, gây mất ổn định xã hội và tâm lý của ngƣời dân.Tuy nhiên, tính kịp thời của công tác quản lý chứng thực chỉ có thể đạt đƣợc khi ngƣời dân có ý thức tự giác trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ trong quá trình thực hiện hoạt động chứng thực đồng thời cán bộ Tƣ pháp phải có ý thức trách nhiệm trong việc chủ động theo dõi, nắm vững các quy định của pháp luật về chứng thực để đảm bảo hoạt động chứng thực đƣợc diễn ra thuận lợi và đúng quy định. Hai là yêu cầu về tính chính xác, khách quan Hoạt động chứng thực phải thực hiện đúng thẩm quyền, thủ tục, trình tự theo quy định tại các văn bản pháp luật về chứng thực và thủ tục hành chính hiện hành. Cán bộ Tƣ pháp phải nắm vững và vận dụng chính xác các quy định pháp luật đối với hoạt động chứng thực. Nghiêm cấm hành vi làm sai các quy định của pháp luật. Trƣớc đây, do nhận thức chƣa đầy đủ về ý nghĩa quan trọng của việc đảm bảo tính chính xác, khách quan trong hoạt động chứng thực nên có tình trạng ngƣời dân vì muốn cho con đi học sớm nên tìm mọi cách để cấp bản sao Giấy khai sinh có thông tin về năm sinh sai lệch so với bản chính, hoặc sử dụng bằng cấp giả để thực hiện chứng thực sao y bản chứng... Hoặc có hiện tƣợng Chủ tịch (Phó chủ tịch) UBND xã tự ý ký và cấp bản sao giấy khai sinh mà không thông qua việc tra cứu sổ 13 hộ tịch của cán bộ Tƣ pháp hộ tịch. Những hiện tƣợng vi phạm tính chính xác, khách quan trong hoạt động chứng thực nêu trên có thể dẫn tới những hệ quả phức tạp về sau nếu các giấy tờ nhƣ học bạ, hộ khẩu của cá nhân có những thông tin sai lệch so với giấy khai sinh.. hoặc vô hình chung tạo điều kiện cho hoạt động hợp thức hóa các giấy tờ, hồ sơ không hợp pháp. 1.1.5. Phân biệt hoạt động chứng thực và hoạt động công chứng Ở Việt Nam quan niệm về chứng thực đƣợc hình thành rất muộn mặc dù đã có sự phân biệt giữa hoạt động công chứng và hoạt động chứng thực nhƣng trong nhận thức về lý luận cũng nhƣ trong quy định của pháp luật còn có sự chồng chéo giữa hoạt động công chứng của Văn phòng công chứng, Phòng công chứng với hoạt động chứng thực của cơ quan hành chính. Dựa trên quy định của Luật công chứng năm 2006 và Nghị định 79/2007/NĐ – CP chúng ta có thể phân biệt hoạt động chứng thực và hoạt động công chứng dƣới các góc độ nhƣ sau: Một là về khái niệm: “Công chứng là việc công chứng viên chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch khác (sau đây gọi là hợp đồng, giao dịch) bằng văn bản mà theo quy định của pháp luật phải công chứng hoặc cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công chứng”.[47, Điều 2] “Chứng thực” là việc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền căn cứ vào bản chính để chứng thực bản sao là đúng với bản chính, chứng thực bản sao đúng với sổ gốc hoặc chứng thực chữ ký trong các giấy tờ, văn bản. Hai là về thẩm quyền, nội dung thực hiện: Công chứng do cơ quan bổ trợ Tƣ pháp thực hiện (Phòng công chứng, Văn phòng công chứng); chứng thực do cơ quan hành chính Nhà nƣớc, cụ thể là UBND cấp xã, huyện thực hiện. Chứng thực là chứng nhận sự việc trong khi công chứng bảo đảm nội dung của một hợp đồng, một giao dịch, công chứng viên chịu trách nhiệm về tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch đó và qua việc bảo đảm tính hợp pháp để giảm thiểu rủi ro. Hoạt động công chứng mang tính pháp lý cao hơn hoạt động chứng thực. 14