BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NỘI VỤ
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
NGUYỄN THU THỦY
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC ĐỐI TÁC
CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN KẾT CẤU
HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 62 34 04 03
LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG
HÀ NỘI, 2017
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực. Các tài liệu tham khảo có
nguồn trích dẫn rõ ràng.
Tác giả luận án
Nguyễn Thu Thủy
LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận án “Quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công
tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam”,
tác giả xin trân trọng cảm ơn hai thầy hướng dẫn là PGS.TS Đỗ Văn Thành và
PGS.TS Trần Văn Giao, Ban Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, tập
thể Khoa Sau đại học, Quý Thầy, Cô trong Học viện Hành chính Quốc gia,
các nhà khoa học đã giúp đỡ tận tình, tạo điều kiện thuận lợi trong suốt quá
trình học tập và nghiên cứu.
Xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã luôn luôn
động viên, khích lệ, tạo điều kiện tốt nhất giúp tác giả hoàn thành Luận án này.
Hà Nội, ngày
tháng năm 2017
Tác giả luận án
Nguyễn Thu Thủy
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
BẢNG DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài ................................................................................... 1
2. Mục đích và nhiệm vụ n hi n c ....................................................... 3
2.1. Mục đích n hi n c u .......................................................................... 3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên c u ........................................................ 3
4. Phư n h
ận và hư n h n hi n c ................................. 4
. C h i n hi n c và iả th t h học ......................................... 6
6. Dự ki n nhữn đón ó mới của luận án ........................................... 7
7. Ý n hĩ ý ận và thực tiễn củ đề tài nghiên c u ............................. 7
8. Cấu trúc của luận án ............................................................................. 8
Chư n 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU...................... 9
1.1.Các công trình nghiên c u về hình th c đối t c côn tư ....................... 9
1.1.1. Nghiên cứu ngoài nước .................................................................... 9
1.1.2. Nghiên cứu trong nước ................................................................ 13
1.2. Các nghiên c u về hình th c đối t c côn tư tr n x dựn c sở
hạ tần i thôn đường bộ .................................................................. 16
1.2.1. Nghiên cứu ngoài nước ................................................................ 16
1.2.2. Nghiên cứu trong nước ................................................................ 19
1.3. Một số nhận xét về tình hình nghiên c u ........................................ 26
1.4. Những vấn đề luận án cần tập trung nghiên c u, giải quy t ......... 28
1.4.1. Những vấn đề liên quan đến luận án chưa được nghiên cứu, giải quyết ..... 28
1.4.2. Định hướng nghiên cứu tiếp theo của luận án .............................. 29
Chư n 2. CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN
KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ ............................... 30
2.1. Tổng quan về hình th c đối t c côn tư tr n đầ tư h t triển k t
cấu hạ tần i thôn đường bộ ........................................................... 30
2.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
đối với phát triển kinh tế-xã hội ............................................................. 30
2.1.2. Cơ sở lý thuyết về hình thức đối tác công tư................................. 34
2.2. Nội dung quản ý nhà nước đối với hình th c đối t c côn tư tr n
đầ tư h t triển t cấu hạ tần i thôn đường bộ ........................ 45
2.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong
đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ.......................... 45
2.2.2. Vai trò của quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong
đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ............................. 56
2.2.3. Nội dung quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong
đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ.......................... 47
2.3. Các nhân tố t c độn đ n quản ý nhà nước đối với hình th c đối tác
côn tư tr n đầ tư h t triển k t cấu hạ tần i thôn đường bộ .....58
2.3.1. Năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức và sự hoàn thiện của thể
chế quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát
triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ............................................. 58
2.3.2. Sự phát triển của nền kinh tế........................................................ 60
2.3.3. Tác động của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế.......................... 61
2.4. Kinh nghiệm của một số nước trên th giới về vai trò của chính
phủ đối với hình th c đối t c côn tư tr n đầ tư h t triển c sở
hạ tầng và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam .............................. 62
2.4.1. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về vai trò của chính phủ
đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng......62
2.4.2 Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam .......................................... 68
Tiểu k t chư n 2 ....................................................................................... 71
Chư n 3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC
ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ
TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................. 72
3.1. Thực trạng k t cấu hạ tần i thôn đường bộ ở Việt Nam ............. 72
3.1.1 Thực trạng hệ thống giao thông đường bộ từ năm 1999 đến năm
2015....................................................................................................... 72
3.1.2. Thực trạng triển khai hình thức đối tác công tư trong đầu tư xây
dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam từ năm 1997 đến
năm 2015 ............................................................................................... 75
3.2. Thực trạng quản ý nhà nước đối với hình th c đối t c côn tư
tr n đầ tư h t triển k t cấu hạ tần i thôn đường bộ ở Việt
Nam hiện nay .......................................................................................... 81
3.2.1. Công tác xây dựng và thực thi chiến lược, quy hoạch, kế hoạch
phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ..................................... 81
3.2.2. Xây dựng và thực hiện thể chế quản lý nhà nước đối với hình thức
đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường
bộ .......................................................................................................... 84
3.2.3. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư
trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông ................................ 91
3.2.4. Ngu n lực tài ch nh cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao
thông đường bộ...................................................................................... 98
3.2.5. Hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà
nước đối với các dự án hợp tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ
tầng giao thông đường bộ .................................................................... 108
3.2.6. Cơ chế hợp tác quốc tế để thu hút đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng
giao thông đường bộ theo hình thức đối tác công tư ............................ 112
3.3. Đ nh i thực trạng quản ý nhà nước đối với hình th c đối tác
côn tư tr n đầ tư h t triển t cấu hạ tần i thôn đường bộ ở
Việt Nam hiện nay. ................................................................................ 114
3.3.1. Những kết quả đạt được ............................................................. 114
3.3.2. Những hạn chế ........................................................................... 116
3.3.3. Nguyên nhân của hạn chế trong quản lý nhà nước đối với hình thức
đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
ở Việt Nam hiện nay ............................................................................. 117
Tiểu k t chư n 3 ..................................................................................... 119
Chư n 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU
TƯ PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở
VIỆT NAM ................................................................................................ 120
4.1. Q n điểm và những yêu cầ c bản trong quản ý nhà nước đối
với hình th c đối t c côn tư để đầ tư h t triển k t cấu hạ tầng giao
thôn đường bộ ở Việt Nam ................................................................. 120
4.1.1. Quan điểm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác
công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở
Việt Nam .............................................................................................. 120
4.1.2. Những yêu cầu cơ bản trong quản lý nhà nước đối với hình thức
đối tác công tư để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
ở Việt Nam ........................................................................................... 125
4.2. Giải pháp hoàn thiện quản ý nhà nước đối với hình th c đối tác
côn tư tr n đầ tư h t triển k t cấu hạ tần i thôn đường bộ ở
Việt Nam hiện nay................................................................................. 128
4.2.1. Nâng cao chất lượng công tác lập và tổ chức thực hiện quy hoạch.. 129
4.2.2. Hoàn thiện thể chế, chính sách quản lý nhà nước đối với hình thức
đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường
bộ ........................................................................................................ 131
4.2.3. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức bộ máy quản lý nhà
nước đối với hình thức đối tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng theo
hướng thành lập cơ quan đầu mối trung ương ..................................... 138
4.2.4. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác quản
lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết
cấu hạ tầng giao thông đường bộ ........................................................ 141
4.2.5. oàn thiện công tác thanh tra, iểm tra, giám sát trong quản lý
nhà nước đối với các dự án hợp tác công tư trong đầu tư phát triển kết
cấu hạ tầng giao thông đường bộ ........................................................ 143
4.2.6. Hoàn thiện cơ chế hợp tác quốc tế để thu hút vốn đầu tư phát triển
kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức đối tác công tư ... 147
4.3. Khảo sát tính cấp thi t, tính khả thi và điều kiện bả đảm thực
hiện giải pháp ........................................................................................ 147
4.3.1. Khảo sát tính cấp thiết, tính khả thi của các giải pháp ............... 147
4.3.2. Điều kiện thực hiện các giải pháp .............................................. 151
Tiểu k t chư n 4 ..................................................................................... 154
KẾT LUẬN ............................................................................................... 155
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ............................... 159
TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................................ 160
PHỤ LỤC 1
PHỤ LỤC 2
PHỤ LỤC 3
BẢNG DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
ADB
Ngân hàng phát triển Châu Á
ASB
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền
BOO
Xây dựng-Sở hữu-Vận hành
BOT
Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao
BT
Xây dựng-Chuyển giao
BTO
Xây dựng-Chuyển giao-Vận hành
BTL
Xây dựng-Chuyển giao-Thuê dịch vụ
BLT
Xây dựng-Thuê dịch vụ-Chuyển giao
CSHT
Cơ sở hạ tầng
CTGT
Công trình giao thông
DB
Thiết kế-Xây dựng
DBFO
Thiết kế-Xây dựng-Cung cấp tài chính-Vận hành
DVC
Dịch vụ công
ĐVT
Đơn vị tính
GTVT
Giao thông vận tải
GTĐB
Giao thông đường bộ
GTNT
Giao thông nông thôn
KCHTGTĐB
Kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
KT-XH
Kinh tế-xã hội
KTNN
Kiểm toán Nhà nước
NSNN
Ngân sách nhà nước
NĐ-CP
Nghị định Chính phủ
ODA
Hỗ trợ phát triển chính thức
OM
Kinh doanh - Quản lý
PPP
Đối tác công tư
QĐ-TTg
Quyết định Thủ tướng Chính phủ
QLNN
Quản lý nhà nước
SPV
Công ty dự án
XHH
Xã hội hóa
WB
Ngân hàng thế giới
DANH MỤC HÌNH VẼ, BẢNG BIỂU
Hình 3.1. Sơ đồ về số liệu đường bộ giai đoạn từ năm 1999-2015............... 73
Hình 3.2. Sơ đồ về Số liệu đường bộ giai đoạn từ năm 1999-2015 .............. 73
Hình 3.3. Số km KCHTGTĐB được khởi công và đưa vào sử dụng (20022015) theo hình thức PPP ............................................................................. 80
Hình 3.4. Tổ chức bộ máy QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát
triển KCHTGT ở Việt Nam hiện nay............................................................ 94
Hình 3.5. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan QLNN đối với các dự án PPP
trong đầu tư phát triển KCHTGT ở Việt Nam hiện nay ................................ 96
Hình 3.6. Cơ cấu vốn đầu tư cho KCHTGTĐB (2002-2015) ........................ 99
Hình 3.7. Cơ cấu nguồn vốn theo ngành giai đoạn 2001 - 2010 ................. 101
Hình 4.1. Mối quan hệ giữa các lợi ích của hình thức PPP ......................... 128
Hình 4.2. Sơ đồ bộ máy Văn phòng đối tác công tư ................................... 141
Comment [A1]: DC
MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Giao thông vận tải đường bộ là một bộ phận quan trọng trong kết cấu hạ
tầng kinh tế xã hội nói chung và kết cấu hạ tầng giao thông vận tải n i ri ng.
Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ là vô c ng quan trọng và
hết sức cần thiết, cần đi trước một bước để tạo động lực cho phát triển kinh tế
xã hội, đáp ứng tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, góp phần tăng cường an
ninh quốc phòng đất nước. Trong những năm gần đây, Đảng và Nhà nước đặc
biệt quan tâm ưu ti n tăng vốn đầu tư từ nguồn Ngân sách Nhà nước để đầu tư
phát triển KCHTGTĐB, nhưng đầu tư phát triển lĩnh vực này cần khối lượng
vốn lớn, thời gian hoàn vốn lâu. Theo Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày
24/8/2009 của Thủ tướng Chính phủ về việc quy hoạch phát triển giao thông
vận tải đường bộ đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030, Quyết định số
1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy
hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn
sau năm 2020, dự kiến nhu cầu vốn đầu tư để thực hiện các dự án giao thông
chính yếu giai đoạn 2010-2025 vào khoảng 75 tỷ USD (khoảng 5 tỷ USD/năm,
tương đương với 90.000 tỷ đồng/năm). Trong khi đ nguồn vốn NSNN cho
ngành GTVT mỗi năm chỉ đạt mức bình quân khoảng 20.000 tỷ đồng. Như
vậy, nhu cầu về vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông là rất lớn.
Trong khi đ , nguồn vốn ngân sách hạn hẹp, khả năng huy động vốn ODA và
vốn vay ưu đãi đã giảm khi Việt Nam bước vào ngưỡng quốc gia có mức thu
nhập trung bình và trần nợ công bị khống chế. Điều này đang đặt ra nhiều thách
thức và áp lực không nhỏ trong việc huy động vốn cho đầu tư phát triển kết cấu
hạ tầng giao thông trong bối cảnh hiện nay và trong những năm tới.
Hình thức hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân (Public-Private
Partnership, PPP), để sử dụng thế mạnh của mỗi bên, cùng nhau góp vốn, chia
sẻ lợi ích cũng như rủi ro vào các dự án đầu tư xây dựng phát triển cơ sở hạ
tầng, cung cấp dịch vụ công cho xã hội được ứng dụng từ những năm 1950 tr n
1
thế giới và đang là xu thế chung được nhiều nước trên thế giới đang ứng dụng.
Ở Việt Nam, hình thức PPP được đề xuất ứng dụng chính thức trong lĩnh vực
đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ vài năm gần đây, nhưng một số hình thức của
PPP như BOT, BTO, BT đã được ứng dụng trước đ khá lâu. Trong lĩnh vực
hạ tầng giao thông đường bộ, kể từ dự án đầu ti n thực hiện dưới hình thức
BOT, là dự án Cầu Cỏ
ay tại QL51 và đường hai đầu cầu (200-2012), với
tổng mức đầu tư 121 tỷ VNĐ (giá tại thời điểm 1997) đến nay đã c nhiều dự
án đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ theo mô hình “PPP” được triển khai
thành công mang lại lợi ích cho cả hai phía nhà nước và tư nhân. Theo kết quả
thống kê của Bộ Giao thông vận tải, từ năm 2010 đến nay đã c hơn 300 công
trình, dự án hạ tầng giao thông lớn khánh thành, đưa vào khai thác (Các dự án
thành phần mở rộng QL1, đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên, cầu Nhật Tân,
Cổ Chiên, cao tốc Nội Bài - Lào Cai, TP HCM - Long Thành - Dầu Giây, QL3
mới Hà Nội - Thái Nguyên... ), là những công trình có tính chất quyết định
nâng cao năng lực kết cấu hạ tầng giao thông Việt Nam. Để đạt được những kết
quả ban đầu như tr n công tác Quản lý nhà nước đối với hình thức PPP trong
đầu tư phát triển KCHTGTĐB đã từng bước đổi mới theo hướng phù hợp với
nền kinh tế thị trường, nhưng hoạt động QLNN đối với hình thức PPP trong
đầu tư phát triển KCHTGTĐB vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, chưa phát huy
được tính ưu việt của hình thức đầu tư này, cũng như chưa giải quyết hài hòa
được mối quan hệ lợi ích giữa khu vực công, khu vực tư nhân và người thụ
hưởng sản phẩm.
Do vậy, việc nghiên cứu lý luận, phân tích thực trạng từ đ đề xuất
những giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện QLNN đối với hình thức PPP trong
đầu tư phát triển KCHTGTĐB cần phải được nghiên cứu thấu đáo, c căn cứ
khoa học. Vì vậy, tác giả đã chọn nghi n cứu đề tài
i hình thức đối t c công t trong đ
thông đ
ng
iệt
t
ản l nhà n
h t tri n ết c
c đối
h t ng giao
am là yêu cầu tất yếu khách quan, mang tính cấp
thiết cả về lý luận và thực tiễn.
2
2. Mục đích và nhiệm vụ n hi n c
2.1. Mục đích n hi n c u
Đề tài Luận án có mục đích nghi n cứu hoạt động quản lý nhà nước đối
với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao
thông đường bộ ở Việt Nam, tr n cơ sở đ đề xuất các giải pháp hoàn thiện
quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết
cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam.
2.2. Nhiệm vụ nghiên c u
Để thực hiện được mục đích nghi n cứu tr n đây, luận án tập trung
thực hiện nhiệm vụ chính sau đây:
- Tổng quan về tình hình nghiên cứu c li n quan đến đề tài luận án để
khẳng định những vấn đề đã được quan tâm giải quyết, những vấn đề còn
chưa được làm rõ. Dưới g c độ tiếp cận của khoa học hành chính và quản lý
nhà nước, luận án chỉ ra những vấn đề cần tập trung giải quyết.
- Hệ thống hóa, làm rõ cơ sở lý luận QLNN đối với hình thức PPP trong
đầu tư phát triển KCHTGTĐB và phân tích, rút ra bài học cho Việt Nam từ
kinh nghiệm một số quốc gia trong ứng dụng phương thức đầu tư hợp tác
công tư để cung cấp cơ sở hạ tầng.
- Phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư
phát triển KCHTGTĐB Việt Nam, rút ra những kết quả đạt được, những hạn
chế và phân tích nguyên nhân của những hạn chế trong QLNN đối với hình
thức PPP trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB ở Việt Nam.
- Đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện QLNN đối với hình thức PPP
trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB ở Việt Nam để đáp ứng yêu cầu, nhiệm
vụ của đất nước trong xu thế đổi mới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên c u
3.1. Đối tượng nghiên c u
Đối tượng nghiên cứu của luận án được xác định là hoạt động quản lý
nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ
tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam.
3
3.2. Phạm vi nghiên c u
- Về nội dung: nghiên cứu các nội dung quản lý nhà nước đối với hình
thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường
bộ ở Việt Nam hiện nay.
- Về không gian: tr n phạm vi lãnh thổ Việt Nam.
- Về thời gian: nghiên cứu các số liệu, tài liệu li n quan đến QLNN
đối với hình thức PPP từ năm 1997 (khi c
Nghị định số 77/CP ngày
18/6/1997 của Chính phủ về việc ban hành quy chế đầu tư theo hình thức hợp
đồng Xây dựng-Kinh doanh-Chuyển giao (BOT) áp dụng cho đầu tư trong
nước) cho đến nay, tầm nhìn đến năm 2030.
4. Phư n
4.1. Phư n
h
ận và hư n
h
h
n hi n c
ận
Đề tài được nghiên cứu tr n cơ sở phương pháp luận duy vật lịch sử,
duy vật biện chứng của Chủ nghĩa
ác-Leenin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các
quan điểm, đường lối của Đảng Cộng Sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam về ưu ti n đầu tư phát triển KCHTGTĐB, huy động
nguồn lực của khu vực vực tư tham gia đầu tư c ng Nhà nước để phát triển
KCHTGTĐB.
4.2. Phư n
h
n hi n c u
Luận án sử dụng phương pháp tiếp cận của khoa học hành chính hiện
đại và quản lý công để xây dựng cơ sở khoa học về QLNN đối với hình thức
PPP trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB và các phương pháp nghi n cứu cụ
thể sau đây:
- Phương pháp phân tích tài liệu thứ cấp: Việc nghi n cứu luận án dựa
trên kết quả phân tích tài liệu thứ cấp là các công trình nghi n cứu đã c li n
quan đến đầu tư vào kết cấu hạ tầng theo hình thức đối tác công-tư tr n thế
giới và ở Việt Nam. Từ đ , tác giả luận án c thể tìm hiểu được các kết quả
nghi n cứu của các tác giả đi trước về những nội dung li n quan trực tiếp và
gián tiếp đến phương thức hợp tác đầu tư giữa khu vực nhà nước và khu vực
tư nhân trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB. Dựa trên cở sở tài liệu nghiên
4
cứu, tác giả đánh giá các quan điểm phù hợp và chưa ph hợp từ đ đưa ra
các kiến giải theo cách tiếp cận từ giác độ chuyên ngành quản lý công.
- Phương pháp thực chứng: Dựa trên những tư liệu thực tiễn của ngành
giao thông vận tải để phân tích, đánh giá thực trạng triển khai hình thức đối
tác công-tư trong đầu tư xây dựng KCHTGTĐB ở Việt Nam, những kết quả
và những bất cập trong thu hút nguồn lực khu vực tư nhân làm cơ sở để đối
chứng, phân tích và đề xuất các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với hình thức
đối tác công-tư trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB ở Việt Nam.
- Phương pháp so sánh: So sánh chủ trương, định hướng của Đảng về
huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân vào đầu tư phát triển KCHTGTĐB ở
nước ta qua các thời k thông qua nghi n cứu so sánh mục ti u của các văn
bản quy phạm pháp luật với kết quả thực tiễn áp dụng. Từ đ , đề xuất các giải
pháp hoàn thiện thể chế QLNN đối với hình thức đối tác công-tư trong đầu tư
phát triển KCHTGTĐB.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Tr n cơ sở các tài liệu thu thập, tác
giả s nghi n cứu, phân tích đánh giá dưới khía cạnh khoa học quản lý công.
Từ đ , tổng hợp lại để c những kết luận làm căn cứ đề xuất mang tính khoa
học, ph hợp với lý luận và thực tiễn công tác QLNN đối với hình thức đối
tác công-tư trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB ở Việt Nam.
- Phương pháp điều tra khảo sát: Sử dụng mẫu phiếu điều tra, thu thập
thông tin, ý kiến đánh giá của các đối tượng liên quan nhằm đánh giá toàn diện
đối với lĩnh vực nghiên cứu của luận án. Các mẫu phiếu khảo sát được tập trung
vào các đối tượng liên quan trực tiếp, gián tiếp đến hình thức đối tác công tư.
Phương pháp này được thực hiện với mục đích làm rõ hơn những nhận
định, đánh giá, nhận x t về thực trạng QLNN đối với hình thức hợp tác côngtư trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB ở Việt Nam hiện nay (chương 3) và
đánh giá về mức độ cần thiết và tính khả thi của các giải pháp nhằm hoàn
thiện vai trò của QLNN đối với hình thức này trong tương lai, tác giả đề xuất
(chương 4) từ việc tham khảo kiến của các nhà quản lý, nhà đầu tư, nhà
nghi n cứu. Luận án tổ chức phỏng vấn cho ba loại đối tượng
5
Đại diện cho khu vực nhà nước: Các nhà quản lý về hình thức PPP ở
các cơ quan quản lý nhà nước trung ương và địa phương, số phiếu phỏng vấn
là: 110 phiếu.
Đại diện cho khu vực tư nhân: Các nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án,
doanh nghiệp vận tải, ngân hàng tham gia vào các dự án đầu tư KCHTGTĐB
theo hình thức PPP tại Việt Nam, số phiếu phỏng vấn là: 130 phiếu.
Đại diện cho đối tượng khác: Các chuyên gia nghiên cứu độc lập, giảng
vi n đại học c quan tâm đến hình thức PPP, số phiếu phỏng vấn là: 30 phiếu
5. C
h i n hi n c
và iả th
t h
học
5.1. Câu h i nghiên c u
(1). Hoạt động QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển
KCHTGTĐB c vai trò như thế nào trong việc triển khai sâu rộng, có hiệu
quả phương thức đầu tư này, đồng thời đảm bảo sự quản lý chặt ch , minh
bạch của Nhà nước đối với các dự án đầu tư phát triển KCHTGTĐB theo hình
thức PPP?
(2). Nội dung QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển kết
cấu hạ tầng giao thông đường bộ là những nội dung nào? QLNN đối với hình
thức PPP trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB được thực hiện như thế nào?
(3). Để hoàn thiện hoạt động QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư
phát triển KCHTGTĐB cần thực hiện những giải pháp gì?
5.2. Giả thuy t khoa học
Kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ đ ng vai trò đặc biệt quan trọng đối
với sự phát triển KT-XH của một quốc gia, là điều kiện cho các ngành kinh tế
khác phát triển bằng cách tạo ra một mạng lưới giao thông thuận lợi phục vụ cho
nhu cầu vận tải của các ngành kinh tế cũng như của toàn xã hội nói chung. Ngày
nay trên thế giới nhiều quốc gia c xu hướng ứng dụng phương thức hợp tác
công tư để đầu tư phát triển KCHTGTĐB nhằm mục tiêu sử dụng hiệu quả lợi
thế của các b n tham gia đầu tư, Việt Nam cũng không nằm ngoài xu hướng này.
Trong những năm qua, Chính phủ Việt Nam đã ban hành, triển khai những
chính sách khuyến khích, tạo điều kiện cho khu vực tư tham gia đầu tư vào
lĩnh vực xây dựng KCHTGTĐB thông qua hình thức PPP và bước đầu đã đạt
được một số kết quả nhất định nhưng vẫn còn nhiều hạn chế. Nếu hoàn thiện
6
các nội dung QLNN phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước s
phát huy đầy đủ tính ưu việt của hình thức PPP trong đầu tư phát triển
KCHTGTĐB, thỏa mãn mục ti u của nhà nước, lợi ích của khu vực tư nhân
và lợi ích của xã hội.
6. Dự ki n nhữn đón
ó mới của luận án
Luận án là công trình khoa học nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống và
tương đối toàn diện về QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển
KCHTGTĐB ở Việt Nam, nên kết quả qua nghiên cứu của luận án có những
điểm mới như sau:
- Tr n cơ sở phân tích những quan niệm khác nhau của các nghiên cứu
khoa học trong và ngoài nước, tiếp cận từ g c độ quản lý công, luận án đưa ra
khái niệm hình thức PPP, khái niệm quản lý nhà nước, vai trò của QLNN, nội
dung QLNN, các nhân tố tác động đến QLNN đối với hình thức PPP trong
đầu tư phát triển KCHTGTĐB ở Việt Nam.
- Là công trình đầu tiên phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với
hình thức PPP trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB ở Việt Nam.
- Đề xuất một số giải pháp đồng bộ để hoàn thiện hoạt động QLNN đối
với hình thức PPP trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB ở Việt Nam phù hợp
với xu thế mới.
7. Ý n hĩ lý luận và thực tiễn củ đề tài nghiên c u
Ý nghĩa lý luận
Hệ thống hóa, bổ sung, hoàn thiện về mặt học thuật khái niệm hình
thức PPP, khái niệm QLNN đối với hình thức PPP, vai trò, nội dung, các nhân
tố tác động đến QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển
KCHTGTĐB ở Việt Nam.
Ý nghĩa thực tiễn
Tr n cơ sở nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với
hình thức PPP trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB ở Việt Nam, từ các bài
học kinh nghiệm quốc tế, luận án đã cung cấp những luận cứ khoa học và
thực tiễn để đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện QLNN đối với hình thức
PPP trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB ph hợp với tình hình thực tế ở Việt
Nam hiện nay và thời gian tiếp theo.
7
Kết quả nghiên cứu của luận án s là tài liệu tham khảo hữu ích cho các
nhà quản lý, các nhà hoạch định chính sách phát triển hình thức PPP trong
đầu tư phát triển KCHTGTĐB và c thể được sử dụng để nghiên cứu, giảng
dạy trong lĩnh vực QLNN về kinh tế, tài chính.
8. Cấu trúc của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và các phụ
lục, nội dung luận án được chia thành 4 chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với
hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông
đường bộ.
Chương 2. Cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với hình thức đối
tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ.
Chương 3. Thực trạng quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công
tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam
hiện nay.
Chương 4. Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với
hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông
đường bộ ở Việt Nam.
KHUNG PHÂN TÍCH CỦA ĐỀ TÀI
QLNN đối với hình thức PPP
trong đầu tư phát triển
KCHTGTĐB
Nội dung
QLNN
Các nhân tố tác động đến QLNN đối với
hình thức PPP trong đầu tư phát triển
KkKCHTGTĐB
Nguyên nhân
Vai trò QLNN
Đánh giá thực trạng QLNN đối với hình
thức PPP trong đầu tư phát triển
KCHTGTĐB
Giải pháp
8
Chư n 1.
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Phương thức hợp tác công tư đã c lịch sử hình thành và phát triển lâu
dài trên thế giới và trở nên phổ biến từ những năm 1990. Trong những năm
qua, các nghiên cứu li n quan đến hình thức đối tác công-tư đã được nhiều tổ
chức, cá nhân trong và ngoài nước nghiên cứu với nội dung phong phú, đa
dạng và các công trình đ được công bố dưới nhiều hình thức khác nhau, có
thể kể đến một số kết quả nghiên cứu như sau:
1.1.Các công trình nghiên cứu về hình thức đối tác công tư
1.1.1. Nghiên cứu ngoài nước
Một là, lý giải về nguồn gốc, nguyên nhân của hình thức đối tác công tư,
có rất nhiều công trình nghiên cứu phong phú trên thế giới, như:
- Yscombe, E.R (2007), “Public-Private Partnerships: Principles of
Policy and Finance”, tác giả cho rằng, hình thức PPP ra đời do từ thất bại của
thị trường và chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa công nói chung, giao
thông vận tải n i ri ng. Để sửa chữa thất bại của thị trường, và áp lực phải
phát triển CSHT giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh m của dân số
và nhu cầu vận chuyển đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới
phù hợp hơn và chính phủ có thể sử dụng việc trao quyền cung cấp hàng hóa
công cho khu vực tư nhân như là một trong số các giải pháp.
- Mona Mona Hammami, Jean-Francois Ruhashyankiko, và Etienne
B.Yehoue
(2006),
“Determinants
of
Public-Private
Partnerships
in
Infrastructure”, (Quỹ tiền tệ thế giới IMF), các nhà nghiên cứu đã khẳng định
không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ CSHT nói chung,
GTĐB n i ri ng mà không cần phải hợp tác với khu vực tư nhân.
- Nyagwachi và Smallwood (2006), “South Afirica Public-Private
Partnership Projects: A System model for planning and implementation”,
nghiên cứu về nguyên nhân dẫn đến thất bại của dự án PPP giao thông tại
Nam Phi là do: Mức độ nhận thức về PPP của khu vực công và khu vực tư
9
chưa đầy đủ; Năng lực quản lý dự án yếu kém của khu vực công; Chính sách
hỗ trợ không tương xứng. Các nhà nghiên cứu khuyến cáo chính phủ không
nên tiếp tục độc quyền cung cấp cơ sở hạ tầng GTĐB, cần mở rộng chính
sách hỗ trợ để tư nhân c thể tham gia cùng nhà nước cung cấp CSHT chất
lượng, đảm bảo lợi ích cho người dân.
- ADB (2000) Developing Best Practices for Promting Private Sector
Investmet in Infrastructure, (Ngân hàng phát triển Châu Á, ADB));
Ahadzi, .(2001), “The Private Finance Initiative: The Procurement Process
in Perspective”; Li,B,Akintoye, A.Edward&Hardcastle (2005),
“The
allocation of ris in PPP/PFI construction projects in the UK” , trong các
nghiên cứu đã giải thích nguyên nhân thất bại của chính phủ ở các nước đang
phát triển và PPP được đánh giá là lựa chọn phù hợp, là kênh cung cấp CSHT
hiệu quả, cải cách và chuyển đổi các dịch vụ đầu ra.
- ADB(2000); Li,B,Akintoye, A.Edward&Hardcastle (2005), trong các
nghiên cứu này cho thấy: Các chính phủ tin rằng PPP có thể cung cấp một loạt
các lợi ích xã hội như tăng cường năng lực của chính phủ, đổi mới chất lượng
dịch vụ, giảm chi phí, thời gian thực hiện dự án, chuyển giao phần lớn rủi ro
cho khu vực tư nhân, bảo đảm giá trị đồng tiền cho người nộp thuế.
- ADB (2008). “Public Private Partnership Handbook”, Ngân hàng phát
triển Châu Á phát hành bao gồm 10 chương, đề cập đến một loạt các vấn đề liên
quan tới mối quan hệ đối tác nhà nước-tư nhân từ việc xem xét về chính sách tới
các vấn đề về thực hiện, cung cấp tổng quan về vai trò, thiết kế, cấu trúc và việc
thực hiện mối quan hệ đối tác nhà nước-tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng.
Khẳng định: hình thức PPP đặc biệt phù hợp với các quốc gia đang phát triển
vì những lý do: Khoảng cách giữa nhu cầu vốn đầu tư lớn và khả năng nguồn
vốn của chính phủ có giới hạn; Nhu cầu huy động vốn đầu tư CSHT mà
không làm tăng nợ công; Việc tận dụng các sáng kiến kỹ thuật, tài chính của
khu vực tư để cải thiện hiệu quả đầu tư dự án.
- Argentino Pessoa (2006), “Public-private sector partenership in
developing countries: Prospects and Drawbacks”, nghiên cứu cho thấy: Các
10
nước đang phát triển đang ứng dụng hình thức PPP trong nhiều lĩnh vực xây
dựng cơ sở hạ tầng, cung cấp dịch vụ công để tìm kiếm những tác động tích
cực về hiệu quả, công bằng và chất lượng cung cấp dịch vụ công.
- Plum Ion, Zamfir Andreea, Mina Laura (2009), “Public-Private
Partnership-Solution or victim of the current economic crisis?”, Michael
J.Garvin (2010), “Enabling Development of the Trasn Yelin và các tác giả
(2010), Lyer và Mohammed (2010). Các nghiên cứu đều đi đến kết luận: Các
điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP mà còn tạo ra cơ hội để các
nước phát triển PPP ngày càng phù hợp hơn với những thay đổi của môi
trường sau khủng hoảng.
Hai là, nghiên cứu về cách thức hoạt động, những nhân tố tác động đến
thành công của mô hình đối tác công tư:
- Sletcher,Ch(2005), “Public-Private partnership and Hybridity” .và
nghiên cứu của Partnership Birtish Columbia (2011). Các nghiên cứu đã đưa
ra vấn đề chung nhất của mô hình PPP, các mô hình của hình thức PPP, sự tác
động của n đối với tổ chức về chi phí, chất lượng, những kh khăn quản lý
mô hình PPP trong tương lai, lợi ích chính phủ, khu vực tư và người dân khi
tham gia mô hình PPP.
- Felie, Lynn và Politt (2007), ấn phẩm“The Oxford
andbook of Public
Management”, trong nghiên cứu này, tác giả đưa ra tỷ lệ tham gia của khu
vực nhà nước và đối tác tư nhân khi tham gia mô hình hợp tác công tư.
- Yelin Xu; Albert P.C.Chan; và John F.Y.Yeung (2010), “Developing a
Fuzzy Risk Allocation Model for PPP Projects in China”. Nghiên cứu của các
tác giả cho biết chiến lược phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân trong các
dự án đường cao tốc ở Trung quốc đã thay đổi. Bằng cách sử dụng mô hình
phân bổ rủi ro mờ, các tác giả đã xây dựng một mô hình tổng hợp mờ gồm
chín tiêu chí quan trọng nhất: dự báo rủi ro; khả năng hạn chế các rủi ro xảy
ra; khả năng giảm thiệt hại nếu rủi ro xảy ra; khả năng chống đỡ hậu quả của
rủi ro; xử lý rủi ro với chi phí thấp; nhận được các lợi ích hợp lý; nhận được
các lợi ích vô hình từ quản trị rủi ro hiệu quả như uy tín, sự tin cậy...; giả định
những tổn thất trực tiếp; thái độ đối với rủi ro. Các tác giả cho rẳng các quy
11
- Xem thêm -