Tài liệu Quản lý các khoản thu từ đất trên địa bàn huyện đan phƣợng – thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH __________________ CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT TRẦN THỊ THANH HẢO GIẢI PHÁP NÂNG CAO SỐ THU THUẾ TỪ THUẾ SỬ DỤNG ĐẤT PHI NÔNG NGHIỆP CỦA VIỆT NAM Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60.31.14 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. VŨ THÀNH TỰ ANH Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2011 1 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan những nội dung trong luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các tham chiếu, trích dẫn, lược trích, lược dịch và số liệu được sử dụng trong từng ngữ cảnh cụ thể đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết tốt nhất của tôi. Những phân tích và quan điểm thể hiện trong luận văn này là của cá nhân tác giả màkhông nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại Học Kinh Tế Thành Phố Hồ Chí Minh hay của Chương Trình Giảng Dạy Kinh Tế Fulbright. Tác giả luận văn 2 LỜI CẢM ƠN Tác giả luận văn xin gửi lời cám ơn chân thành đến những người thầy, người bạn trong suốt thời gian qua đã hỗ trợ và giúp đỡ tôi trong việc thu thập thông tin, phân tích, phê bình, góp ý và phản biện nhằm hoàn thiện luận văn này. Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành đến Tiến sĩ Vũ Thành Tự Anh, người trực tiếp hướng dẫn tôi trong suốt thời gian thực hiện luận văn này. Xin cám ơn những góp ý, phê bình mang tính phản biện của Tiến sĩ Vũ Thành Tự Anh về từng nội dung chi tiết được thể hiện trong luận văn này. Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành đến Tiến sĩ Phan Hiển Minh về những góp ý mang tính thực tiễn cao, giúp tôi nắm bắt sâu sắc hơn các vấn đề về thực tiễn hành thu thuế cũng như công tác chuẩn bị cho việc thi hành Luật thuế Sử dụng Đất phi Nông nghiệp ở Việt Nam. Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành đến Tiến sĩ Jay K. Rosengard đã giới thiệu cho tôi những nguồn tài liệu quý báu cũng như những gợi ý của Tiến sĩ Jay K. Rosengard về các vấn đề chính sách mà Việt Nam cần quan tâm trong quá trình cải cách hệ thống thuế bất động sản. Tôi xin cám ơn Tiến sĩ Đinh Công Khải, người đã tổ chức các buổi thảo luận và đã có những góp ý quý báu giúp tôi hoàn thiện đề cương của luận văn này. Cuối cùng, tôi xin cám ơn những người bạn đã góp ý và giúp tôi chỉnh sửa, hoàn thiện từng nội dung của bản luận văn này. 3 TÓM TẮT Trong bối cảnh các nguồn thu chính từ dầu mỏ, ngoại thương và doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam có xu hướng giảm sút, từ năm 2004, Chính phủ Việt Nam đã có những cải cách mang tính toàn diện hệ thống thuế quốc gia nhằm tìm kiếm những nguồn thu ổn định hơn cho ngân sách nhà nước. Theo đó, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được chọn là giải pháp giúp bù đắp các khoản chi của chính quyền địa phương nhằm không chỉ cung cấp các dịch vụ công địa phương tốt hơn mà còn giúp giảm gánh nặng ngân sách trung ương. Về lý thuyết, thuế đánh vào bất động sản có khả năng mang lại nguồn thu tương đối ổn định cho ngân sách địa phương và có độ nổi cao do sự tăng giá của nhà, đất cùng với sự phát triển của nền kinh tế. Song, khác với thông lệ quốc tế, Việt Nam chỉ đánh thuế đất nguyên thổ mà không đánh thuế công trình trên đất.Không chỉ như vậy, so với các nước được chọn trong nghiên cứu, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp của Việt Nam có cơ sở thuế hẹp và thuế suất thấp.Điều này ngược với lý thuyết về thiết kế thuế vững chắc (thuế suất thấp, cơ sở thuế rộng). Ngoài ra, cũng theo sắc thuế này, giá đất tính thuế được giữ ổn định trong mỗi chu kỳ năm năm thay vì được điều chỉnh hàng năm theo giá thị trường. Những hạn chế bên trên không chỉ khiến cho mục tiêu tăng nguồn thu cho ngân sách không đạt được mà còn làm mất đi tính công bằng theo chiều dọc của sắc thuế. Xuất phát lý do này, trên cơ sở lý thuyết về đánh thuế tối ưu và thuế đấtvà từ bài học kinh nghiệm của một số nước, trong nghiên cứu này, tác giả đã đề xuất các phương án nâng cao số thu thuế thông qua việc nâng cao thuế suất, mở rộng cơ sở thuế và nâng cao hiệu quả hành thu thuế. Việc thực hiện các phương án thuế này được chia thành hai giai đoạn: trong ngắn hạn, chú trọng công tác hành thu, cụ thể là hoàn thiện hệ thống dữ liệu, định giá, ứng dụng công nghệ thông tin và tuyên truyền;ngoài ra, đối với khu vực đô thị, giá đất tính thuế được áp dụng theo giá thị trường điều chỉnh hàng năm theo hệ số CPI để vừa giúp tăng thu ngân sách vừa kiềm chế tình trạng bong bóng bất động sản; trong dài hạn, khi công tác hành thu đã được cải thiện, người dân đã thích ứngvới sắc thuế mới, Chính phủ sẽ từng bước nâng cao thuế suất, mở rộng cơ sở thuế đối với công trình trên đất và điều chỉnh giá đất hàng năm theo tỷ lệ tăng trưởng GDP nhằm đảm bảo đồng thời độ nổi và tính khả thi của sắc thuế. 4 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................................... 1 LỜI CẢM ƠN ..................................................................................................................................... 2 TÓM TẮT ........................................................................................................................................... 3 MỤC LỤC .......................................................................................................................................... 4 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT .......................................................................................................... 6 DANH MỤC HÌNH VẼ ...................................................................................................................... 7 I. GIỚI THIỆU ............................................................................................................................... 8 1.1 Bối Cảnh Nghiên Cứu ......................................................................................................... 8 1.2 Vấn Đề Nghiên Cứu .......................................................................................................... 10 1.3 Mục Tiêu và Phạm Vi Nghiên Cứu................................................................................... 10 1.4 Cấu Trúc Của Nghiên Cứu................................................................................................ 11 II. CƠ SỞ LÝ THUYẾT, NGUỒN TÀI LIỆU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................ 12 2.1 Lý Thuyết Về Đánh Thuế Tối Ưu ..................................................................................... 12 2.2 Lý Thuyết Về Đánh Thuế Đất........................................................................................... 13 2.3 Nguồn Tài Liệu Và Nghiên Cứu Trước ............................................................................ 14 2.4 Phương Pháp Nghiên Cứu................................................................................................. 15 KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN ......................................... 16 III. 3.1 Cải Cách Thuế Bất Động Sản ởJamaica, Philippines, Chilê và Indonesia........................ 17 3.1.1 Cơ sở thuế ................................................................................................................. 17 3.1.2 Thuế suất ................................................................................................................... 18 3.1.3 Định giá ..................................................................................................................... 18 3.1.4 Hành thu .................................................................................................................... 19 3.1.5 Mục tiêu cải cách ...................................................................................................... 19 3.1.6 Hiệu quả .................................................................................................................... 20 3.1.7 Kết luận ..................................................................................................................... 20 5 3.2 Bài Học Kinh Nghiệm Cho Việt Nam .............................................................................. 21 3.2.1 Mục tiêu cải cách ...................................................................................................... 22 3.2.2 Nguyên tắc cải cách .................................................................................................. 22 3.2.3 Quá trình cải cách...................................................................................................... 23 THUẾ SỬ DỤNG ĐẤT PHI NÔNG NGHIỆP CỦA VIỆT NAM....................................... 25 IV. 4.1 4.1.1 Cơ sở thuế ................................................................................................................. 25 4.1.2 Thuế suất ................................................................................................................... 26 4.2 Dự Báo Số Thu Từ Thuế SD ĐPNN Của Việt Nam ......................................................... 27 4.2.1 Số Thu Thuế Theo PLTNĐ ....................................................................................... 27 4.2.2 Dự báo số thu từ Thuế SD ĐPNN ............................................................................. 29 4.3 V. Thiết Kế Thuế SD ĐPNN ................................................................................................. 25 Các phương án nâng cao số thu thuế ròng từ Thuế SD ĐPNN ......................................... 30 4.3.1 Phương án 1.Tăng thuế suất ...................................................................................... 30 4.3.2 Phương án 2. Mở rộngcơ sở thuế .............................................................................. 32 4.3.3 Phương án 3. Nâng cao hiệu quả hành thu ................................................................ 42 KIẾN NGHỊ VÀ KẾT LUẬN................................................................................................... 46 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................................... 50 PHỤ LỤC 1. TÍNH SỐ THU THUẾ DỰ KIẾN THU ĐƯỢC ĐỐI VỚI ĐẤT Ở ...................... 53 PHỤ LỤC 2. TÍNH SỐ THU THUẾ DỰ KIẾN THU ĐƯỢC ĐỐI VỚI ĐẤT SẢN XUẤT, KINH DOANH PHI NÔNG NGHIỆP .............................................................................................. 55 PHỤ LỤC 3. TÍNH SỐ THU THUẾ DỰ KIẾN THU ĐƯỢC ĐỐI VỚI NHÀ Ở ..................... 57 6 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Diễn giải PLTNĐ Pháp lệnh thuế nhà, đất năm 1992 PL Thuế ĐNN Pháp lệnh thuế sử dụng đất nông nghiệp năm 1992 Thuế SD ĐPNN hay Luật số 48 Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp số 48/2010/QH12 do Quốc hội ban hành ngày 17/6/2010 7 DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 1 Cung – cầu đất khi có thuế .......................................................................................13 Hình 2 Bảng so sánh điều kiện kinh tế Việt Nam và các nước ............................................17 Hình 3 Bảng tổng kết cải cách thuế bất động sản của các nước ...........................................21 Hình 4 Bảng thuế suất Thuế SD ĐPNN ...............................................................................26 Hình 5 Bảng tổng kết số thu thuế theo PLTNĐ....................................................................27 Hình 6 Cơ cấu thu ngân sách nhà nước năm 2008 ...............................................................29 Hình 7 Bảng tóm tắt các đề xuất phương án tăng thuế suất .................................................32 Hình 8 Mối quan hệ giữa giá bất động sản và tăng trưởng GDP..........................................38 Hình 9 Minh hoạ nguồn thu thuế từ nhà ở bị bỏ lỡ ..............................................................40 Hình 10 Minh hoạ người nghèo nộp thuế nhiều hơn người giàu............................................41 Hình 11 Bảng tóm tắt các đề xuất mở rộng cơ sở thuế ...........................................................42 Hình 12 Bảng tóm tắt các đề xuất nâng cao hiệu quả hành thu thuế ......................................45 Hình 13 Bảng tổng hợp các kiến nghị tổng hợp các kiến nghị ...............................................48 8 I. GIỚI THIỆU 1.1 Bối Cảnh Nghiên Cứu Việt Nam được biết đến là một trong những quốc gia có nguồn thu ngân sách phụ thuộc nhiều vào thuế xuất nhập khẩu, dầu mỏ và doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, những nguồn thu này đang có xu hướng giảm sút.1 Do vậy, chính phủ Việt Nam đang nỗ lực tìm kiếm các nguồn thay thế nhằm đảm bảo tính ổn định cho ngân sách nhà nước. Theo đó, chương trình cải cách toàn diện hệ thống thuế đã được tiến hành với mục tiêu đảm bảo tỷ lệ động viên về thuế vào ngân sách nhà nước bình quân hàng năm đạt từ 20-21% GDP nhưng vẫn đảm bảo công bằng xã hội và gây ra ít tổn thất xã hội nhất.2 Nằm trong chương trình cải cách này, năm 2009 một sắc thuế mới về bất động sản theo hướng mở rộng đối tượng chịu thuế và đối tượng nộp thuế đã được đưa ra thảo luận.3 Từ góc độ kinh tế học về thuế và kinh nghiệm của các nước trên thế giới, thuế bất động sản4 là phương tiện hiệu quả để tài trợ cho ngân sách trong việc cung ứng hàng hóa công ở địa phương. Ở Việt Nam, các khoản thu từ đất và tài nguyên (trừ dầu khí) là nguồn thu của chính quyền địa phương.5 Do vậy, các nhà tư vấn chính sách cho rằng nếu thuế bất động sản được thiết kế phù hợp sẽ có khả năng tạo ra nguồn thu tương đối ổn định cho ngân sách địa phương, bù đắp chi phí cung cấp các dịch vụ công tại địa phương, từ đó 1 Nhận định của tác giả dựa trên số liệu thống kê cơ cấu thu ngân sách nhà nước qua các năm của Tổng Cục Thống Kê, http://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=389&idmid=3&ItemID=9885 (truy cập 22:00 ngày 6/4/2010). 2 Thủ tướng Chính phủ (2004), Quyết định số 201/2004/QĐ-TTg Về việc phê duyệt chương trình cải cách hệ thống thuế đến năm 2010 nhằm xây dựng một hệ thống chính sách thuế đồng bộ, có cơ cấu hợp lý phù hợp với nền kinh tế, Hà Nội. 3 Như trên, Điều 1.3 (a) và (c). 4 Thuế bất động sản bao gồm (i) thuế đánh trên đất nguyên thổ và (ii) thuế đánh trên trên đất và các công trình gắn liền với đất. Trong nghiên cứu này, tác giả phân biệt (1) thuế đất chỉ đánh trên đất nguyên thổ và (2) thuế bất động sản đánh trên đất nguyên thổ và công trình trên đất. 5 Quốc Hội (2002), Luật ngân sách số 01/2002/QH11, Hà Nội ngày 16/12/2002, Điều 32.1 9 giúp giảm gánh nặng cho ngân sách trung ương.6 Điều này phù hợp với xu hướng phi tập trung hóa mà Việt Nam đang theo đuổi.7 Năm 1992, với mục tiêu góp phần quản lý nhà nước về đất đai, khuyến khích tổ chức, cá nhân sử dụng đất tiết kiệm và động viên sự đóng góp của người sử dụng đất vào ngân sách nhà nước, Việt Nam đã ban hành Pháp lệnh thuế nhà, đất (“PLTNĐ”).8 Đối tượng chịu thuế theo Pháp Lệnh này là đất ở, đất công trình và nhà ở. Tuy nhiên, từ năm 1992 đến nay, Việt Nam chỉ thực hiện thu thuế đối với đất mà không thu thuế đối với nhà ở. Song song với PLTNĐ, Pháp lệnh thuế sử dụng đất nông nghiệp (“PL Thuế ĐNN”) cũng được ban hành năm 1992. Dưới sự điều chỉnh của hai sắc thuế này, Việt Nam chỉ đánh thuế đối với đất mà không đánh thuế đối với công trình trên đất. Sau hơn 15 năm thực hiện PLTNĐ, ngày 17/6/2010, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp số 48/2010/QH12 (“Thuế SD ĐPNN” hay “Luật số 48”) có hiệu lực từ 1/1/2012. Theo đó, nhà được loại ra khỏi đối tượng chịu thuế, đất phi nông nghiệp là đối tượng chịu thuế theo sắc thuế mới này. Luật số 48 được ban hành với ba mục tiêu chính (trong số các mục tiêu khác):9 1. Khuyến khích việc sử dụng đất tiết kiệm và hiệu quả; 2. Động viên hợp lý sự đóng góp của người sử dụng đất vào ngân sách nhà nước; và 3. Xây dựng một sắc thuế dễ thực hiện, dễ quản lý Câu hỏi đặt ra là liệu Việt Nam có đạt được cả ba mục tiêu trên hay không và Luật số 48 có góp phần vào việc đạt được mục tiêu chung là tạo nguồn thu ổn định cho ngân sách hay không. 6 Tham khảo từ Rosengard (2010). 7 Việt Nam đang trong quá trình xây dựng hệ thống ngân sách theo hướng tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, bảo đảm tính thống nhất của ngân sách nhà nước và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương; đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo của ngân sách các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước (Thủ Tướng Chính Phủ (2010), Công văn số 278/TTg-PL về giao nhiệm vụ nghiên cứu, triển khai xây dựng dự án Luật Ngân sách nhà nước). 8 Chính Phủ (2010), Báo cáo tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện Pháp lệnh thuế nhà, đất. 9 Chính Phủ (2010), Thuyết minh chi tiết về dự án Luật thuế nhà, đất, Phần II, Mục tiêu, yêu cầu xây dựng Luật thuế nhà, đất. 10 1.2 Vấn Đề Nghiên Cứu Theo lý thuyết về đánh thuế tối ưu, mọi sắc thuế đều nhắm tới việc đạt được số thu cao nhất với mức độ biến dạng về kinh tế ít nhất, chi phí hành thu thấp nhất và gây ra ít sự phản đối nhất. Ba mục tiêu mà Quốc hội đề ra thực chất là nhằm tối đa hóa số thu thuế ròng mà vẫn đảm bảo công bằng xã hội và không gây ra những biến dạng về mặt kinh tế. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để đạt được số thu thuế cao nhất với thiết kế Thuế SD ĐPNN hiện hành trong điều kiện kinh tế-xã hội của Việt Nam hiện nay. Chính phủ, Bộ Tài chính và các cơ quan liên quan đang tiến hành những chuẩn bị cần thiết để đưa sắc thuế này vào thực thi. Mọi bước chuẩn bị đều xoay quanh câu hỏi cốt lõi giải pháp nào để nâng cao số thuthuế từ Thuế SD ĐPNN trong điều kiện cụ thể của Việt Nam hiện nay? Đây là vấn đề chủ chốt và duy nhất mà nghiên cứu này tập trung vào. 1.3 Mục Tiêu và Phạm Vi Nghiên Cứu Nghiên cứu này không nhằm đề xuất một giải pháp tổng thể cho việc thực thi Luật số 48. Nghiên cứu cũng không nhằm đưa ra dự báo về số thu thuế mà Thuế SD ĐPNN có thể đạt được, hay tính toán số thu có thể đạt được nếu Việt Nam thực hiện đánh thuế bất động sản thay vì đánh thuế đất. Nghiên cứu xoay quanh và tập trung vào việc phân tích ba yếu tố quyết định số thu thuế của Thuế SD ĐPNN là cơ sở thuế, thuế suất và công tác hành thu, nhằm: • hiểu rõ hơn về thiết kế Thuế SD ĐPNN; • tìm ra những điểm chưa hợp lý của thiết kế Thuế SD ĐPNN; và từ đó • đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao số thu thuế. Để làm rõ, nghiên cứu này chỉ tập trung vào các yếu tố có ảnh hưởng đến số thu từ Thuế SD ĐPNN. Nghiên cứu không phân tích các yếu tố như tính công bằng về mặt xã hội hay những biến dạng về mặt kinh tế. Những vấn đề này chỉ được đề cập cho mục đích đánh giá số thu thuế tiềm năng hoặc tính ổn định của số thu thuế. Ngoài ra, để làm rõ hơn, thuế sử dụng đất nông nghiệp theo PL Thuế ĐNN không phải là đối tượng của nghiên cứu này. Việc dẫn chiếu đến PL Thuế ĐNN chỉ nhằm mục đích so sánh hoặc làm rõ hơn vấn đề nghiên cứu trong từng ngữ cảnh cụ thể. 11 1.4 Cấu Trúc Của Nghiên Cứu Nghiên cứu gồm sáu phần chính. Phần tiếp theo (Phần II) đề cập một cách ngắn gọn cơ sở lý thuyết về đánh thuế tối ưu, đặc biệt phân tích lý thuyết về đánh thuế đất, làm cơ sở cho các bước phân tích tiếp theo. Phần này cũng tóm tắt một số nghiên cứu trước, giải thích phương pháp mà nghiên cứu này áp dụng, đồng thời giới thiệu một số nguồn tài liệu mà nghiên cứu dẫn chiếu. Phần III phân tích kinh nghiệm đánh thuế đất ở một số nước trên thế giới. Trong phần này, nghiên cứu sẽ giới thiệu hệ thống thuế bất động sản của một số nước đang phát triển có điều kiện kinh tế khá tương đồng với Việt Nam, bao gồm Indonesia, Jamaica, Philippines, Chile và nhưng bài học rút ra cho Việt Nam. Phần IV phân tích thiết kế thuế và các phương án tăng số thu từ Thuế SD ĐPNN ở Việt Nam. Phần này, sau khi phân tích từng yếu tố thuế suất, cơ sở thuế và phương án hành thu, sẽ tiến hành phân tích các lựa chọn giúp tăng số thu thuế. Phần V, trên cơ sở kết quả phân tích các phần trên, sẽ rút ra những gợi ý về mặt chính sách nhằm nâng cao số thu từ Thuế SD ĐPNN. 12 II. CƠ SỞ LÝ THUYẾT, NGUỒN TÀI LIỆU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Phần này phân tích lý thuyết đã được thừa nhận rộng rãi trên thế giới làm nền tảng cho việc thiết kế thuế đất, và giới thiệu một số nghiên cứu đi trước về thuế bất động sản ở các nước đang phát triển và nghiên cứu về thuế nhà, đất của Việt Nam, đồng thời trình bày phương pháp mà nghiên cứu sử dụng để phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến số thu từ Thuế SD ĐPNN. 2.1 Lý Thuyết Về Đánh Thuế Tối Ưu Lý thuyết kinh tế học về thuế chỉ ra rằng không có một hệ thống thuế hoàn hảo và lý tưởng duy nhất. Khi thiết kế bất cứ sắc thuế nào, các nhà làm chính sách đều phải hướng đến việc trả lời bốn câu hỏi: (1) Hệ thống thuế có hiệu quả kinh tế hơn hay không? (2) Hệ thống thuế có công bằng về mặt xã hội hơn không? (3) Hệ thống thuế có tạo nhiều thu ngân sách ròng hơn không? và (4) Hệ thống thuế có khả thi về mặt hành thu không?10 Trong điều kiện có thể, chính phủ các nước đều có xu hướng cố gắng thu được càng nhiều thuế càng tốt. Tuy nhiên, nếu việc tuân thủ nghĩa vụ thuế trở thành một gánh nặng quá lớn đối với người dân thì thuế không chỉ gây ra những biến dạng về mặt kinh tế mà còn có nguy cơ tạo ra những biến động xã hội do sự phản kháng của người nộp thuế. Do vậy, trong quá trình thiết kế các sắc thuế, chính phủ các nước luôn phải cân nhắc đồng thời các mục tiêu trên. Lý thuyết về đánh thuế tối ưu chỉ ra rằng một cơ chế thuế vững chắc là cơ chế thuế đảm bảo được yêu cầu: cơ sở thuế rộng, thuế suất thấp, thiết kế đơn giản. Tóm lại, một hệ thống thuế được xem là phù hợp khi, trong điều kiện cụ thể của quốc gia, nó trả lời được bốn yêu cầu trên.11 Nâng cao số thu thuế từ Thuế SD ĐPNN trong phạm vi của nghiên cứu này là việc phân tích và đề xuấtphương án thuế mà phương án này giúp đạt được số thu thuế cao nhất với mức chi phí hành thu thấp nhất trong điều kiện cụ thể của Việt Nam hiện nay và phù hợp với thông lệ quốc tế. 10 Tác giả tổng hợp và tóm tắt từ các bài giảng của giáo sư Jay K. Rosengard về thuế bất động sản đăng tải trên website: http://ocw.fetp.edu.vn/ và một số giáo trình về thuế tại thưviện của FETP. 11 Như trên. 13 2.2 Lý Thuyết Về Đánh Thuế Đất Đặc điểm chung của hầu hết các loại thuế là gây ra biến dạng về mặt kinh tế. Tuy nhiên, về mặt lý thuyết, điều này không xảy ra đối với thuế đất bởi vì loại thuế này đánh trên đất nguyên thổ mà không phụ thuộc vào việc đất đó có được sử dụng hay không hoặc sử dụng hiệu quả hay không hiệu quả. Do cung đất không co giãn nên thị trường đất đai phụ thuộc nhiều vào mức sẵn lòng chi trả của bên thuê đất hơn là chi phí của bên cho thuê. Cũng do cung đất không co giãn nên người cho thuê đất không thể trực tiếp chuyển gánh nặng thuế sang cho bên thuê đất (xem Hình 1dưới đây).12 Do đó, bên cho thuê đất (người chủ đất) là người trực tiếp và cuối cùng phải chịu toàn bộ gánh nặng thuế đất, và như vậy, không gây ra những tổn thất xã hội vô ích. Cung – cầu đất khi có thuế Hình 1. P S Thặng dư tiêu dùng Số thu thuế Giá thị trường Thuế Thặng dư sản xuất D Q (Tác giả trình bày dựa trên McCluskey, William J.; Franzsen, Riël C. D. (2005),nguồn Wikipedia) Tuy nhiên, do thuế đất chỉ đánh trên đất nên so với thuế bất động sản (đánh trên đất và công trình trên đất), cơ sở thuế của thuế đất bị thu hẹp. Điều này có nghĩa là, trong trường hợp thuế đất được áp dụng thay vì thuế bất động sản, để đạt được số thu thuế tương đương, thuế đất phải có mức thuế suất cao hơn so với thuế bất động sản. Vấn đề này dẫn chúng ta trở lại bài toánvề thiết kế thuế vững chắc (cơ sở thuế rộng, thuế suất thấp). Câu hỏi đặt ra 12 Tác giả tóm tắt và lược dịch và vẽ biểu đồ minh họa dựa trên McCluskey, William J.; Franzsen, Riël C. D. (2005), Land Value Taxation: An Applied Analysis, Ashgate Publishing, Ltd.. p. 4.ISBN 0754614905từ http://en.wikipedia.org/wiki/Land_value_tax (truy cập 19:24 ngày 27/11/2010). 14 là thuế suất phải cao hơn bao nhiêu để vẫn đảm bảo số thu thuế mà không làm cho người sử dụng đất trốn tránh nghĩa vụ thuế hoặc từ bỏ quyền đối với đất đai của mình. Không có một công thức chung cho vấn đề này, nhưng kinh nghiệm của các nước có thể là một nguồn tham khảo tốt. 13 Ngoài ra, thực tiễn đã chứng minh rằng lý thuyết về cung đất không co giãn chỉ đúng trong trường hợp xem xét tổng nguồn cung đất của quốc gia trong điều kiện các loại đất đã được sử dụng ổn định, không có biến động đáng kể về mục đích sử dụng đất. Lý thuyết này sẽ không còn đúng khiáp dụng vào việc xác định cung đất phi nông nghiệp ở Việt Namkhi mà Việt Nam đang trong quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa. Như sẽ phân tích trong Phần IV dưới đây, diện tích đất phi nông nghiệp chịu thuế của Việt Nam năm 2010 tăng 49% so với năm 2005 do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Tuy nhiên, khi Thuế SD ĐPNNcao hơn Thuế SD ĐNN(ở mức độ đáng kể) có thể dẫn đến thay đổi hành vi của người sử dụng đất. Họ có động cơ để không tiếp tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp như xu hướng hiện tại. Ngược lại, người sử dụng đất có động cơ kê khai gian dối về mục đích sử dụng đất để hưởng mức thuế thấp hoặc tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp nhưng không đăng ký để vẫn được hưởng mức thuế thấp. Trong trường hợp này, Thuế SD ĐPNNcó khả năng gây ra những biến dạng về mặt kinh tế. 2.3 Nguồn Tài Liệu Và Nghiên Cứu Trước Nghiên cứu này ngoài việc sử dụng các tài liệu về lý thuyết đánh thuế đất, về kinh nghiệm cải cách thuế ở các nước, tài liệu về Thuế SD ĐPNN của Việt Nam, còn tham khảo các nghiên cứu trước của các tác giả về thuế bất động sản. Cụ thể, nghiên cứu này được thực hiện dựa trên các nghiên cứu của Giáo sư Jay K. Rosengard về Cải cách thuế bất động sản tại các nước đang phát triển(Rosengard, 1998) và Cải cách thuế nhà, đất tại Việt Nam (Rosengard, 2010). Trong đó, kinh nghiệm về cải cách thuế ở các nước đang phát triển có điều kiện kinh tế tương đồng như của Việt Nam được sử dụng làm cơ sở để so sánh Thuế SD ĐPNN. Đồng thời, kết quả nghiên cứu một số vấn đề chính sách đối với thuế nhà, đất của Việt Nam cũng được sử dụng như là tiền đề cho nghiên cứu này.Nguồn số liệu mà nghiên cứu này sử dụng được trích từ các báo cáo của Chính phủ và của Ủy Ban pháp luật 13 Nhận định này của tác giả dựa trên góp ý của giáo sư Jay K. Rosengard qua email ngày 12/7/2010. 15 Quốc hội trong quá trình soạn thảo Luật số 48. Ngoài ra, nghiên cứu cũng sử dụng các số liệu thống kê từ trang thông tin điện tử của Tổng Cục thống kê và từ các nguồn khác. 2.4 Phương Pháp Nghiên Cứu Phương pháp được vận dụng trong nghiên cứu là phương pháp phân tích và so sánh định tính, kết hợp khung lý thuyết và kinh nghiệm của một số nước trên thế giới với việc phân tích những thông tin và số liệu thu thập được trên thực tiễn ở Việt Nam nhằm đề xuất và phân tích ưu và nhược điểm của từng giải pháp, từ đó kiến nghị giải pháp phù hợp nhất giúp nâng cao số thu thuế. Các bước phân tích được tiến hành như sau: 1. Xác định khung lý thuyết; 2. Nghiên cứu kinh nghiệm đánh thuế bất động sản của các nước; 3. Phân tích Thuế SD ĐPNN của Việt Nam trên ba góc độ: cơ sở thuế, thuế suất và khả năng hành thu; và 4. Phân tích và đề xuất phương án đánh thuế nhằm đạt được số thuthuế cao nhất. 16 III. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN Chương này được thiết kế dựa trên quan điểm cho rằng, về mặt thiết kế, thuế bất động sản tại các nước có nhiều điểm khác nhau; tuy nhiên, khi đưa vào thực hiện, những điểm khác biệt về luật định trở nên không đáng kể do có những tương đồng về điều kiện kinh tế, phương thức quản lý và hành vi của con người. Kết quả thực thi trên thực tế cho thấy, hệ thống thuế bất động sản tại các nước đang phát triển với điều kiện kinh tế tương đồng giống nhau nhiều hơn so với chủ định của các nhà thiết kế.14 Là một nước đang phát triển, Việt Nam có những đặc điểm tương đồng về điều kiện kinh tế, phương thức quản lý và hành vi của con người so với các nước được chọn trong nghiên cứu, bao gồm Indonesia, Malaysia, Chile và Jamaica. Bảng dưới đây cho thấy mặc dù Việt Nam có GDP và tỷ lệ dân số thành thị thấp hơn nhưng có tốc độ tăng trưởng GDP cao nhất trong số năm nước được so sánh. Điều này phù hợp với thực tiễn là các nước đã tiến hành cải cách trước đó, trong khi Việt Nam đang ở giai đoạn đầu của quá trình đô thị hoá và công nghiệp hóa. Do vậy, việc học hỏi và rút kinh nghiệm từ các nước đi trước là điều cần thiết giúp Việt Nam đạt được những kết quả như mong muốn trong quá trình cải cách. 14 Rosengard (1998), Chương VI. 17 Hình 2. Bảng so sánh điều kiện kinh tế Việt Nam và các nước Nước Chile GDP theo PPP (USD) Tốc độ tăng GDP Mật độ dân số Tỷ lệ dân số thành 2 (%) (người/km ) thị (%) 13.250 3,16 22 87 Jamaica 7.370 1,27 333 43 Indonesia 3.600 6,06 128 43 Phillipines 3.900 3,8 307 63 Việt Nam 2.700 6,31 260 30 (Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Tổng Cục Thống Kê, 2008) Lập luận bên trên cho thấy việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước chắc chắn sẽ giúp Việt Nam học hỏi và rút kinh nghiệm trong việc thiết kế cũng như trong công tác hành thuThuế SD ĐPNN.Với mục tiêu đó, chương này sẽ gồm hai phần: phần thứ nhất so sánh thuế bất động sản tại các nướcJamaica, Philippines, Chilê và Indonesia; vàphần thứ haibài học kinh nghiệm cho Việt Nam. 3.1 Cải Cách Thuế Bất Động Sản ởJamaica, Philippines, Chilê và Indonesia15 3.1.1 Cơ sở thuế Các nước Indonesia, Phillipines và Chile đều đánh thuế đối với đất và công trình trên đất, trong khi Jamaica chỉ đánh thuế đối với đất nguyên thổ. Phillipines có cơ sở thuế danh nghĩa rộng nhất vì ngoài đất đai và công trình còn đánh thuế đối với máy móc. Jamaica đánh thuế trên 100% giá trị đất đai, song lại giảm 75% thuế cho đất nông nghiệp và 25% thuế cho đất khách sạn, do vậy, làm cho cơ sở thuế hiệu dụng bị thu hẹp đáng kể. Tình trạng tương tự cũng xảy ra đối với Phillipines khi tỷ lệ phần trăm giá trị đất bị đánh thuế lũy tiến từ 15% đến 80%. Tỷ lệ phần trăm đất bị đánh thuế ở Chilê và Indonesia lần lượt là 80% và 20%. 15 Các thông tin và số liệu sử dụng trong phần này được tác giả lược trích và tóm tắt từ Rosengard (1998), Chương VI.Phần dẫn nguồn này được xem là dẫn chiếu cho toàn bộ các thông tin sử dụng từ nguồn nói trên trong Mục 3.1. Trường hợp một thông tin chi tiết trong Mục 3.1 này không được dẫn nguồn khác thì được coi là đã được trích nguồn như trên. 18 Các nước này đều miễn thuế cho hai nhóm đối tượng: (i) Nhóm miễn thuế hoàn toàn: bất động sản sử dụng vào các mục đích phi lợi nhuận như giáo dục, y tế, …Trừ Jamaica, ở các mức độ khác nhau, các nước còn lại còn miễn thuế hoàn toàn đối với đất hoặc công trình có giá trị nhỏ, ví dụ như Indonesia miễn thuế hoàn toàn đối với công trình xây dựng có giá trị nhỏ hơn 1.899 USD; Chile miễn thuế hoàn toàn đối với đất phi nông nghiệp có giá trị nhỏ hơn 15.735 USD. (ii) Nhóm miễn thuế một phần: đối với các trường hợp khó khăn, đầu tư mới và đầu tư vào lâm nghiệp hoặc đối với đất nông nghiệp. Việc miễn thuế giúp đạt được các mục tiêu về mặt xã hội và về mặt chính trị, nhưng về mặt kinh tế làm giảm đáng kể số thu thuế do việc thu hẹp cơ sở thuế gây ra. Ngoài ra, các cơ sở thuế cũng bị tổn hao nghiêm trọng do danh sách đối tượng nộp thuế không đầy đủ và không chính xác, phân loại sai giá trị và công năng của bất động sản, và công tác hành thu kém. 3.1.2 Thuế suất Indonesia đánh thuế suất đồng nhất 0,5% cho cả đất và công trình. Tương tự, Chile cũng áp dụng thuế suất đồng mức2% và 30% phụ phí. Ở Phillipines, thuế suất lũy tiến từ 0,5% đến 2% tùy theo mục đích sử dụng và loại bất động sản cộng với 1% quỹ giáo dục đặc biệt. Ở Jamaica, mức thuế 5 đô Jamaica cho phần giá trị 6.000 đô Jamaica đầu tiên, sau đó thuế suất lũy tiến từ 1% đến mức cao nhất là 3%. Thuế suất lũy tiến tại Jamaica có cùng tác động giống như tỉ lệ bất động sản chịu thuế luỹ tiến tại Philippines làm tăng tình trạng định giá và phân loại không đúng bất động sản để được nộp thuế thấp hơn, và do vậy làm cho mức thuế suất hiệu dụng theo đó giảm đi. 3.1.3 Định giá Jamaica sử dụng giá thị trường trực tiếp trong khi các nước khác cho phép người nộp thuế tự kê khai và sử dụng bảng giá.Việc định giá được tiến hành ba năm một lần bởi cơ quan thuế ở Indonesia và bởi chính quyền địa phương ở Phillipines. Trong khi đó, ở Jamaica Sở địa chính định giá năm năm một lần, ở Chile cơ quan thuế định giá mười năm một lần. Mặc dù có khoảng thời gian dài nhất giữa hai lần định giá, nhưng Chile có cơ sở thuế với độ nổi 19 nhiều nhất, bởi vì giá trị bất động sản tại Chilê được gắn với chỉ số giá tiêu dùng và được tự động điều chỉnh sáu tháng một lần. 3.1.4 Hành thu Indonesia thu thuế hàng năm, còn Chile thu thuế hàng quý và đều thông qua hệ thống ngân hàng tự động. Jamaica và Phillipines cũng thu thuế hàng năm nhưng qua phòng thuế nội địa và kho bạc địa phương. Ưu điểm của việc sử dụng hệ thống ngân hàng và tự động hóa quá trình thu thuế ở Indonesia và Chile là ngân hàng đã quen với việc xử lý các giao dịch bằng tiền mặt và để lại những dấu tích rõ ràng để kiểm toán, do vậy có thể điều chỉnh việc nhận và báo cáo thuế tương đối dễ dàng với mức chi phí tối thiểu. Điều này giúp hợp lý hóa quản lý, tăng tinh thần trách nhiệm, giảm tình trạng tham nhũng và cải thiện dịch vụ. Do vậy, Chilê và Indonesia đạt hiệu quả hành thu cao hơn hẳn so với Jamaica và Philippines. 3.1.5 Mục tiêu cải cách Jamaica tạo ra một hệ thống thuế bất động sản hoàn toàn mới: cơ sở thuế chuyển từ giá trị đã cải thiện sang đất nguyên thổ và công tác định giá chuyển từ tự kê khai sang định giá từ bên ngoài. Indonesia hợp nhất bảy sắc thuế khác nhau đối với bất động sản thành một sắc thuế chung, do đó tất cả các hệ thống quản lý đều chịu tác động của các hoạt động cải cách. Trong khi đó, Philippines và Chilê chủ yếu tập trung vào thực thi tốt hơn luật lệ hiện có mà không đưa ra những thay đổi cơ cấu quan trọng. Đối với công tác hành thu, Chilê và Indonesia tập trung vào công tác định giá và hành thu và chú trọng nhiều vào việc tạo ra sự cảnh báo đáng tin cậy để làm cho người đóng thuế tự nguyện tuân thủ. Jamaica và Philippines tập trung cải thiện tính chính xác và đầy đủ của danh sách đối tượng chịu thuế thông qua các hoạt động định giá lại và thu thập dữ liệu một cách toàn diện. Có sự khác nhau rõ ràng về mục đích cải cách giữa các nước: Indonesia và Philippines nhắm tới việc tăng số tiền thuế thu được, hy vọng tăng hiệu quả và công bằng trong quá trình thực hiện; Jamaica và Chilê chú trọng tái phân bổ gánh nặng thuế bất động sản một cách công bằng hơn; cải thiện việc sử dụng đất là mục tiêu thứ hai của Jamaica trong khi tăng hiệu quả quản lý là mục tiêu phụ của Chilê. Jamaica mơ hồ về tính trung lập ngân sách