Tài liệu Quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản ở việt nam trường hợp than ở quảng ninh

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các tư liệu và kết quả nêu trong luận văn là trung thực. Nếu có điều gì sai sót, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm. Hà Nội, ngày …tháng … năm 2018 Tác giả luận văn MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LIÊN QUAN TỚI QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN THEO HƯỚNG BỀN VỮNG.......................... 8 1.1. Một số khái niệm ........................................................................................ 8 1.2. Các nguyên tắc và nội dung quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản ... 16 1.3. Các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý tài nguyên khoáng sản theo hướng bền vững ................................................................................................................. 20 1.4. Kinh nghiệm quản lý tài nguyên khoáng sản theo hướng bền vững của một số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ................................. 25 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN THAN TẠI QUẢNG NINH THEO HƯỚNG BỀN VỮNG ........................................... 31 2.1. Khái quát về đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội và thực trạng khai thác than tại Quảng Ninh ........................................................................................ 31 2.2. Thực trạng quản lý tài nguyên than tại Quảng Ninh theo hướng bền vững thời gian qua .................................................................................................... 41 2.3. Đánh giá thực trạng .................................................................................. 58 Chương 3: GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN THAN TẠI QUẢNG NINH THEO HƯỚNG BỀN VỮNG ...................... 65 3.1. Bối cảnh phát triển mới của đất nước và đặc điểm ngành công nghiệp khai thác than tại Việt Nam............................................................................. 65 3.2. Quan điểm và mục tiêu quản lý tài nguyên than tại Quảng Ninh theo hướng bền vững............................................................................................... 67 3.3. Giải pháp tăng cường quản lý tài nguyên than tại Quảng Ninh theo hướng bền vững .......................................................................................................... 69 KẾT LUẬN..................................................................................................... 80 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Viết tắt Từ viết tắt ĐDSH Đa dạng sinh học KT-XH Kinh tế - xã hội UBND Ủy ban nhân dân DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1. Đánh giá về các chỉ tiêu bền vững môi trường trong hoạt động khai thác than tại tỉnh Quảng Ninh ......................................................................... 54 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tài nguyên khoáng sản là “tài sản công” thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tài nguyên khoáng sản là tài sản hữu hình và là một nguồn lực quan trọng để phát triển KT-XH của mỗi quốc gia. Với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước phải tổ chức quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng có hiệu quả khoáng sản để phục vụ phát triển KT-XH của đất nước trong từng thời kỳ. Việt Nam có nguồn tài nguyên khoáng sản khá phong phú, đa dạng với trên 5.000 mỏ và điểm quặng của hơn 60 loại khoáng sản khác nhau. Trong đó có một số loại khoáng sản được dự báo có trữ lượng lớn như bôxít, titan, đá nguyên liệu xi măng, than… Tuy nhiên, khoáng sản là hữu hạn, hầu hết không tái tạo, chính vì vậy việc khai thác, chế biến, sử dụng khoáng sản phải tiết kiệm, có hiệu quả nhằm phát huy tối đa nguồn lực này cho mục tiêu phát triển trước mắt cũng như lâu dài. Tại Việt Nam, phát triển bền vững đã được Đảng, Nhà nước quan tâm chỉ đạo trong quá trình hoạch định chính sách phát triển KT-XH và được khẳng định trong các Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, X, XI, XII trong đó Nghị quyết Đại hội XII đã chỉ rõ: “Phát triển bền vững về kinh tế, giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an ninh kinh tế. Đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng, coi chất lượng, năng suất, hiệu quả, sức cạnh tranh là ưu tiên hàng đầu, chú trọng phát triển theo chiều sâu, phát triển kinh tế tri thức. Tăng trưởng kinh tế phải kết hợp hài hòa với thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội; nâng cao không ngừng chất lượng cuộc sống của nhân dân. Phát triển KT-XH phải luôn đi cùng với bảo vệ và cải thiện môi trường. Phát triển nhanh và bền vững phải luôn gắn chặt 1 với nhau trong quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển kinh tế-xã hội”. Trong Chiến lược phát triển KT-XH giai đoạn 2011 - 2020 đã khẳng định “Phát triển bền vững là yêu cầu xuyên suốt của chiến lược”. Rõ ràng, với quan điểm chỉ đạo của Đảng, Nhà nước, mọi các hoạt động phát triển KT-XH phải gắn với phát triển bền vững và ngành công nghiệp khai thác khoáng sản cũng phải tuân thủ theo quan điểm này. Công tác quản lý về tài nguyên khoán sản đã đạt được một số kết quả đáng kể trong thời gian qua. Tuy nhiên, thực tế cho thấy vẫn còn khá nhiều tồn tại hạn chế, bất cập trong công tác này. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về khoáng sản cơ bản đã khá đầy đủ nhưng còn nhiều khó khăn, vướng mắc khi thực hiện; hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản từ Trung ương đến địa phương chưa hoàn thiện, hoạt động hiệu quả chưa cao, lực lượng cán bộ làm công tác quản lý về khoáng sản chưa đáp ứng được về số lượng và yêu cầu chuyên môn; thông tin, số liệu cơ bản về nguồn lực khoáng sản chưa được quản lý tốt, chặt chẽ, nhất là đối với thông tin, số liệu kiểm kê trữ lượng, sản lượng khai thác thực tế, tổn thất khoáng sản thực tế..., các tổ chức, cá nhân tham gia khai thác khoáng sản chưa nhận thức đầy đủ và chưa thực hiện tốt trách nhiệm của mình trong hoạt động quản lý tài nguyên khoáng sản. Để đảm bảo phát triển bền vững, Việt Nam cần có những chính sách quản lý nhà nước để điều chỉnh hợp lý về khung pháp lý cũng như tổ chức quản lý ngành khai khoáng theo hướng sử dụng tài nguyên khoáng sản hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, hài hòa các lợi ích, vần đề môi trường, giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu phát triển và bảo vệ môi trường. Quảng Ninh là tỉnh ven biển thuộc vùng Đông Bắc Việt Nam. Phía tây giáp tỉnh Lạng Sơn và tỉnh Bắc Giang, phía đông giáp vịnh Bắc Bộ, phía tây nam giáp tỉnh Hải Dương và Hải Phòng, phía bắc giáp Trung Quốc với cửa 2 khẩu Móng Cái. Tài nguyên khoáng sản phong phú cũng là một yếu tố nổi trội của tỉnh, là nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Quảng Ninh khá giàu khoáng sản, nhưng nổi bật nhất là than đá với trữ lượng 3,5 tỷ tấn, cho phép khai thác 30 – 40 triệu tấn/năm. Than là nguồn tài nguyên tạo ra ngành công nghiệp chủ lực có tác động rất lớn đến phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Tuy nhiên, trong thời gian qua hoạt động thăm dò, khai thác, vận chuyển và chế biến tài nguyên than trên địa bàn tỉnh còn gặp nhiều hạn chế khi để xảy ra các sự cố môi trường làm ảnh hưởng đến đời sống của người dân và chưa thực sự bền vững trong quản lý tài nguyên than trên địa bàn. Chính vì vậy tác giả luận văn đã lựa chọn vấn đề “Quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam: Trường hợp than ở Quảng Ninh” làm đề tài nghiên cứu. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản là một trong những vấn đề đã thu hút được sự quan tâm của nhiều tác giả, với nhiều công trình đề cập đến ở nhiều khía cạnh, nội dung khác nhau được nghiên cứu dưới dạng chuyên đề, báo cáo được đăng tải trên các báo, tạp chí và một số công trình nghiên cứu khác như luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ... Đề tài “Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn đề xuất cơ chế nâng cao hiệu quả quản trị tài nguyên khoảng sản” (2014) của Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường. Nhóm tác giả đã tiến hành nghiên cứu, khảo sát thực tế đi sâu đánh giá tình hình thực hiện công tác quản trị tài nguyên khoáng sản trong thời gian qua để làm rõ những mặt được, những mặt còn tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của tồn tại, hạn chế. Làm rõ các quy định của pháp luật về khoáng sản liên quan đến công tác “quản trị tài nguyên khoáng sản”; phân tích những nội dung cần hoàn thiện 3 nhằm nâng cao hiệu quả “quản trị tài nguyên khoáng sản”. Từ đó đề xuất cơ chế hợp lý, hiệu quả hơn để quản trị tốt hơn tài nguyên khoáng sản của Việt Nam trong thời gian tới [5]. Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng và cơ hội nâng cao hiệu quả quản lý nguồn thu từ khai thác khoáng sản tại Việt Nam (2015) của nhóm tác giả: Lê Quang Thuận, Lê Xuân Trường và Trần Thanh Thủ. Nghiên cứu được thực hiện dựa trên việc rà soát các chính sách thu hiện hành, đánh giá công tác quản lý thu liên quan đến lĩnh vực tài nguyên tại Việt Nam và nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế nhằm làm rõ những mặt tích cực và hạn chế trong việc quản lý thu ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất, kiến nghị hoàn thiện chính sách thu và công tác quản lý thu theo hướng khuyến khích khai thác tài nguyên tiết kiệm, đồng thời đảm bảo huy động và sử dụng hiệu quả nguồn thu từ khai thác tài nguyên, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững của quốc gia. Đánh giá sự phù hợp về mức thu các khoản đóng góp trong lĩnh vực khai thác khoáng sản theo quy định chính sách của Việt Nam và hiệu quả thu ngân sách từ khai thác khoáng sản ở Việt Nam. Các lỗ hổng trong chính sách hoặc công tác quản lý thu. Ngân sách từ khai thác tài nguyên đã được quản lý và sử dụng như thế nào và từ đó đề xuất các giải pháp nhằm tăng hiệu quả thu và quản lý ngân sách từ khai thác tài nguyên [37]. Báo cáo kết quả rà soát hành lang pháp lý về tính minh bạch trong hoạt động khai thác khoáng sản ở Việt Nam (2013) của Lại Hồng Thanh, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường. Trên cơ sở rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam về khoáng sản (Luật Khoáng sản và các văn bản có liên quan) từ khâu điều tra cơ bản đến thăm dò và đặc biệt là khai thác khoáng sản. Trên cơ sở đó, đề xuất những nội dung cơ bản cần bổ sung, điều chỉnh, quy định mới trong quá trình hoàn thiện pháp luật về khoáng sản trong thời gian tới [33]. 4 Nhiệm vụ “Đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, khai thác khoáng sản gắn với bảo vệ môi trường” thực hiện năm 2012. Kết quả thực hiện nhiệm vụ này đã rà soát văn bản quy phạm pháp luật tại một số địa phương; những khó khăn, vướng mắc và đề xuất sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật trong công tác bảo vệ môi trường gắn với hoạt động khai thác khoáng sản, phục vụ yêu cầu của Đoàn giám sát Quốc hội. Đối với nghiên cứu khoa học, tác giả Nguyễn Thị Ngân đã lựa chọn đề tài “Quản lý môi trường mỏ than Mạo Khê, Quảng Ninh”, đã nghiên cứu và đưa ra các giải cho công tác quản lý môi trường Mạo Khê, tỉnh Quảng Ninh. Mặc dù, các công trình đã đề cập đến những khía cạnh nhất định của quản lý nhà nước về lĩnh vực khoáng sản và khai thác tài nguyên khoáng sản. Có thể khẳng định rằng, cho đến thời điểm này chưa có nhiều công trình đề cập làm rõ đến vấn đề “Quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam: Trường hợp than ở Quảng Ninh” một cách hệ thống từ góc độ của quản lý công. Do đó, các đề xuất giải pháp chưa giải quyết hết được các vấn đề hạn chế, tồn tại hiện nay. Vì thế, tác giả luận văn chọn đề tài “Quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam: Trường hợp than ở Quảng Ninh” với góc độ tiếp cận riêng và không bị trùng lặp với các công trình đã công bố. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở xem xét thực trạng quản lý bền vững về tài nguyên than ở Quảng Ninh, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động quản lý bền vững nguồn tài nguyên này tại Quảng Ninh. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu nói trên, đề tài xác định các nhiệm vụ nghiên cứu cần phải thực hiện là: 5 - Hệ thống hóa và làm rõ một số vấn đề chung về tài nguyên khoáng sản, phát triển bền vững và quản lý bền vững đối với tài nguyên khoáng sản. - Làm rõ thực trạng quản lý tài nguyên than ở Quảng Ninh giai đoạn vừa qua, chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế dẫn đến chưa quản lý bền vững nguồn tài nguyên này. - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện hoạt động quản lý bền vững về tài nguyên than ở Quảng Ninh. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam: Trường hợp than ở Quảng Ninh. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về không gian: tài nguyên than ở Quảng Ninh Về thời gian: chủ yếu số liệu nghiên cứu giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2015, những báo cáo năm 2016, 2017 và dự báo 2020. Về nội dung: Luận văn tập trung phân tích việc thực hiện nội dung quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam: Trường họp than ở Quảng Ninh thuộc chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể là các cơ quan nhà nước (Chính phủ, các Bộ, UBND các cấp, các sở , phòng, ban) đối với các đối tượng quản lý (người dân, doanh nghiệp, cộng đồng, các loại hình tổ chức khác và cả xã hội) trong hoạt động khai thác và sử dụng tài nguyên than ở Quảng Ninh. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để xem xét vấn đề quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản Việt Nam nói chung và tài nguyên than ở Quảng Ninh nói riêng. 6 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, diễn dịch và quy nạp. Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở cả 03 chương để làm sáng tỏ các vấn đề lý luận, cũng như đánh giá thực trạng và đề xuất phương hướng, kiến nghị nhằm hoàn thiện hoạt động quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam: Trường hợp than ở Quảng Ninh. Phương pháp thống kê, so sánh được sử dụng chủ yếu ở chương 2, nhằm đánh giá đúng và đầy đủ thực trạng thực hiện hoạt động quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam: Trường hợp than ở Quảng Ninh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Góp phần hệ thống hóa những vấn đề ly luận liên quan đến quản lý bền vững của cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản nói chung và tài nguyên than nói riêng. Góp phần đề xuất được giải pháp nhằm nâng cao hơn hoạt động quản lý tài nguyên than theo hướng bền vững. Góp phần hoàn thiện chính sách về khai thác tài nguyên khoáng sản nói chung và tài nguyên than nói riêng. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được kết cầu thành 03 chương như sau: Chương 1. Một số vấn đề liên quan đến quản lý tài nguyên khoáng sản theo hướng bền vững Chương 2. Thực trạng quản lý tài nguyên than tại Quảng Ninh theo hướng bền vững Chương 3. Giải pháp tăng cường quản lý tài nguyên than tại Quảng Ninh theo hướng bền vững 7 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LIÊN QUAN TỚI QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN THEO HƯỚNG BỀN VỮNG 1.1. Một số khái niệm 1.1.1. Khái niệm bền vững và phát triển bền vững Bền vững là khả năng duy trì. Trong sinh thái học, từ “bền vững” lý giải cách thức hệ thống sinh học duy trì được sự đa dạng giống loài và sinh sôi theo thời gian. Những vùng đất ẩm ướt và khu rừng tươi tốt lâu đời là điển hình cho hệ thống sinh học bền vững. Đối với con người, tính bền vững là khả năng duy trì lâu dài trạng thái sức khỏe tốt, điều này chịu ảnh hưởng bởi các mặt về môi trường, kinh tế và xã hội [18, tr.11] Bền vững có mối liên hệ với kinh tế thông qua hoàn cảnh kinh tế xã hội của các hoạt động kinh tế. Kinh tế bền vững liên quan đến kinh tế sinh thái, trong đó bao gồm sự tích hợp các khía cạnh văn hóa, xã hội, sức khỏe và tiền tệ cũng như tài chính. Tiến đến bền vững cũng là một thách thức xã hội đòi hỏi hệ thống luật pháp quốc tế và quốc gia, quy hoạch đô thị và giao thông vận tải, lối sống cá nhân, địa phương và đạo đức con người. [18, tr.12] Khái niệm phát triển bền vững được phổ biến rộng rãi vào năm 1987 nhờ Báo cáo Brundtland (còn gọi là Báo cáo Our Common Future) của Ủy ban Môi trường và Phát triển Thế giới - WCED (nay là Ủy ban Brundtland). Theo đó: “Phát triển bền vững là sự phát triển có thể đáp ứng được những nhu cầu hiện tại mà không ảnh hưởng, tổn hại đến những khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai” [40]. Nói cách khác, phát triển bền vững phải bảo đảm có sự phát triển kinh tế hiệu quả, xã hội công bằng và môi trường được bảo vệ, gìn giữ. Để đạt được điều này, tất cả các thành phần kinh tế - xã hội, nhà cầm quyền, các tổ chức xã hội... phải bắt tay nhau thực hiện nhằm mục đích dung hòa 3 lĩnh vực chính: kinh tế - xã hội - môi trường. 8 Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) đã đưa ra định nghĩa cụ thể về phát triển bền vững: “Phát triển bền vững là một loại hình phát triển mới, lồng ghép một quá trình sản xuất với bảo toàn tài nguyên và nâng cao chất lượng môi trường. Phát triển bền vững cần phải đáp ứng các nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không phương hại đến khả năng của chúng ta đáp ứng các nhu cầu của các thế hệ tương lai”. Định nghĩa này đã đề cập cụ thể hơn về mối quan hệ ràng buộc giữa sự đáp ứng nhu cầu hiện tại với khả năng đáp ứng nhu cầu tương lai, thông qua lồng ghép quá trình sản xuất với các biện pháp bảo toàn tài nguyên, nâng cao chất lượng môi trường [24, tr.112] Theo hướng phân tích đó, Luận văn đề xuất một cách khái niệm cụ thể hơn về phát triển bền vững, đó là: phát triển bền vững là một phương thức phát triển kinh tế- xã hội nhằm giải quyết tốt mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường với mục tiêu đáp ứng tốt hơn các nhu cầu của thế hệ hiện tại đồng thời không gây trở ngại cho việc đáp ứng nhu cầu của các thế hệ mai sau. Hay nói cách khác: đó là sự phát triển hài hoà cả về kinh tế, văn hoá, xã hội, môi trường ở các thế hệ nhằm không ngừng nâng cao chất lượng sống của con người. Định nghĩa này có thể mở rộng với ba cấu thành cơ bản về sự phát triển bền vững: - Về mặt kinh tế: Một hệ thống bến vững về kinh tế phải có thể tạo ra hàng hoá và dịch vụ một cách liên tục, với mức độ có thể kiểm soát của chính phủ và nợ nước ngoài, tránh sự mất cân đối giữa các khu vực làm tổn hại đến sản xuất nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ. - Về mặt xã hội: Một hệ thống bền vững về mặt xã hội phải đạt được sự công bằng trong phân phối, cung cấp đầy đủ các dịch vụ xã hội bao gồm y tế, giáo dục, bình đẳng giới, sự tham gia và trách nhiệm chính trị của mọi công dân. 9 - Về môi trường: Một hệ thống bền vững về môi trường phải duy trì nền tảng nguồn lực ổn định, tránh khai thác quá mức các hệ thống nguồn lực tái sinh hay những vận động tiềm ẩn của môi trường và việc khai thác các nguồn lực không tái tạo không vượt quá mức độ đầu tư cho sự thay thế một cách đầy đủ. Điều này bao gồm việc duy trì sự ĐDSH, sự ổn định khí quyển và các hoạt động sinh thái khác mà thường không được coi như các nguồn lực kinh tế. 1.1.2. Khái niệm về quản lý và quản lý theo hướng bền vững Quản lý là một phạm trù xuất hiện trước khi có nhà nước với tính chất là một loại lao động xã hội hay lao động chung được thực hiện ở quy mô lớn. Quản lý là sự tác động lên một hệ thống nào đó với mục tiêu đưa hệ thống đó đến trạng thái cần đạt được. Quản lý nhà nước ra đời với tính chất là loại hoạt động quản lý xã hội, là sản phẩm của việc phân công lao động nhằm liên kết và phối hợp các đối tượng bị quản lý. Có nhiều cách tiếp cận và quan niệm khác nhau về quản lý nhưng cách hiểu chung nhất là “quản lý là sự tác động có tổ chức, có đích hướng của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu dự kiến”. [22, tr.32] Quản lý xã hội là sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của bộ máy nhà nước cùng với sự tác động của các chủ thể xã hội khác lên xã hội nhằm duy trì và phát triển xã hội theo các đặc trưng và các mục tiêu đã lựa chọn. Quản lý nhà nước là “một dạng quản lý xã hội đặc biệt mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật và chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội” [22, tr.33]. Nội hàm quản lý xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước, đó là quản lý toàn xã hội. Quản lý nhà nước thay đổi phụ 10 thuộc vào các chế độ chính trị, lịch sử và đặc điểm văn hóa, trình độ phát triển kinh tế-xã hội của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử. Hay nói cách khác QLNN là tất cả các hoạt động được thực hiện bởi cơ quan nhà nước bao gồm hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trên cơ sở những khái niệm về quản lý và phát triển bền vững, luận văn đề xuất khái niệm quản lý bền vững: Quản lý theo hướng bền vững là sự quản lý theo cách thức và mức độ phù hợp để duy trì tính ĐDSH, năng suất, khả năng tái sinh, sức sống của đối tượng quản lý và duy trì tiềm năng của đối tượng quản lý trong việc thực hiện, hiện nay và trong tương lai, các chức năng sinh thái, kinh tế và xã hội của chúng, ở cấp địa phương, quốc gia và toàn cầu, và không gây ra những tác hại đối với các hệ sinh thái khác. 1.1.3. Khái niệm về tài nguyên khoáng sản và quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản 1.1.3.1. Khái niệm tài nguyên khoáng sản Theo từ điển tiếng Việt định nghĩa “Tài nguyên là nguồn của cải thiên nhiên chưa khai thác hoặc đang tiến hành khai thác” [25] Tài nguyên khoáng sản là tích tụ vật chất dưới dạng hợp chất hoặc đơn chất trong vỏ trái đất, mà ở điều kiện hiện tại con người có đủ khả năng lấy ra các nguyên tố có ích hoặc sử dụng trực tiếp chúng trong đời sống hàng ngày. Tài nguyên khoáng sản thường tập trung trong một khu vực gọi là mỏ khoáng sản. Tài nguyên khoáng sản có ý nghĩa rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế của loài người và khai thác sử dụng tài nguyên khoáng sản có tác động mạnh mẽ đến môi trường sống. Một mặt, tài nguyên khoáng sản là nguồn vật chất để tạo nên các dạng vật chất có ích và của cải của con người. Bên cạnh đó, việc khai thác tài nguyên khoáng sản thường tạo ra các loại ô nhiễm như bụi, kim loại nặng, các hóa chất độc và hơi khí độc (SO2, CO, CH4...). [30] 11 Theo Khoản 1, Điều 2, Luật Khoáng sản sửa đổi năm 2010 thì: Khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng đất, trên mặt đất, bao gồm cả khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ [27]. Tài nguyên khoáng sản được phân loại theo nhiều cách: - Theo dạng tồn tại: Rắn, khí (khí đốt, Acgon, He), lỏng (Hg, dầu, nước khoáng). - Theo nguồn gốc: Nội sinh (sinh ra trong lòng trái đất), ngoại sinh (sinh ra trên bề mặt trái đất). - Theo thành phần hóa học: khoáng sản kim loại (kim loại đen, kim loại màu, kim loại quý hiếm), khoáng sản phi kim (vật liệu khoáng, đá quý, vật liệu xây dựng), khoáng sản cháy (than, dầu, khí đốt, đá cháy). Những đặc điểm của tài nguyên khoáng sản Để làm rõ vấn đề quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản cũng cần đánh giá đầy đủ những đặc điểm chung cũng như đặc điểm riêng của tài sản “khoáng sản”, các đặc điểm này đó là: [33] Tính hữu hạn, không tái tạo: Khoáng sản được hình thành tích tụ trong quá trình hoạt động địa chất rất lâu dài hàng triệu năm trước đó và không phải là vô hạn. Hầu hết các loại khoáng sản (trừ một số loại khoáng sản như nước khoáng, nước nóng thiên nhiên) khi đã được khai thác để sử dụng đều “không thể tái tạo”. Chính vì vậy, khi khai thác, sử dụng khoáng sản trong từng thời kỳ cần cân nhắc kỹ để tối đa hóa lợi ích phục vụ phát triển KT-XH trước mắt cũng như lâu dài. Nói cách khác, khoáng sản phải được khai thác, sử dụng triệt để, hợp lý, tiết kiệm có hiệu quả cao nhất. Tính rủi ro địa chất: Khi đầu tư kinh doanh vào bất kỳ lĩnh vực nào cũng đều có những rủi ro ở mức độ nhất định. Tuy nhiên, đầu tư vào lĩnh vực khoáng sản có mức độ rủi ro cao hơn bởi có một rủi ro khác xuất phát từ đặc 12 điểm của loại tài sản này. Mỏ khoáng sản là thực tại khách quan, nằm ngoài ý muốn của con người. Khi thực hiện các hoạt động như điều tra, đánh giá, thăm dò khoáng sản là con người mong muốn có các thông tin đầy đủ hơn về mỏ khoáng sản đó trước khi đầu tư khai thác. Tuy nhiên, trong thực tế, kể cả trong trường hợp một mỏ khoáng sản đã được thăm dò tỉ mỉ thì vẫn có những khu vực không có công trình thăm dò, khi khai thác sự thay đổi chiều dày, hàm lượng… và chất lượng, thậm chí không có quặng nằm ngay tại những khu vực này. Đây chính là tính “rủi ro địa chất” của khoáng sản (nằm ngoài ý muốn của con người). Tính rủi ro địa chất của các loại khoáng sản khác nhau cũng khác nhau. Thường khoáng sản quý, hiếm có mức độ rủi ro cao hơn. Ngược lại, những loại khoáng sản thông thường như khoáng sản làm vật liệu xây dựng có độ rủi ro thấp hơn. Khoáng sản có độ rủi ro càng cao về địa chất thì mức độ đầu tư cho hoạt động tìm kiếm, thăm dò cũng càng lớn và ngược lại. Đây là đặc điểm cần quan tâm của khoáng sản không giống với các loại tài sản hữu hình khác. [33] Lợi thế so sánh (“địa tô chênh lệch”): Tương tự như đối với một số loại tài nguyên thiên nhiên khác như tài nguyên đất, tài nguyên rừng, khi đầu tư khai thác cùng loại khoáng sản nhưng mỏ có vị trí thuận lợi, có điều kiện địa chất - mỏ thuận lợi hơn thì cũng có lợi thế hơn (chi phí sản xuất thấp hơn, có lợi nhuận cao hơn lợi nhuận trung bình) so với các mỏ có điều kiện khó khăn, phức tạp. Trường hợp này cũng tương tự như trong nông nghiệp khi sản xuất trên mảnh đất có điều kiện tự nhiên khác nhau mà thường được gọi là “địa tô chênh lệnh”. Lợi thế so sánh phụ thuộc vào đặc điểm mỏ khoáng sản, thay đổi theo thời gian, không gian cũng như sự phát triển của trình độ khoa học - công nghệ khai thác, chế biến loại khoáng sản đó. Cùng một loại khoáng sản, cùng một điều kiện địa chất mỏ như nhau, nhưng mỏ có vị trí địa lý thuận lợi (gần đường giao thông chính, gần các yêu cầu phải đáp ứng như: tài 13 nguyên nước, lao động...) thì sẽ có chi phí thấp hơn, sinh ra lợi nhuận cao hơn so với một mỏ khoáng sản cùng loại nhưng có vị trí không thuận lợi, nằm ở vùng sâu, vùng xa, hạ tầng cơ sở vật chất, xã hội thấp kém... [33] Quan hệ hữu cơ với tài nguyên đất: Khoáng sản luôn gắn liền và có quan hệ hữu cơ với tài nguyên đất. Khi khai thác khoáng sản luôn phải sử dụng một diện tích đất mặt nhất định, kể cả khi khai thác khoáng sản bằng phương pháp hầm lò. Do đó, khi giải quyết vấn đề sở hữu về khoáng sản, cũng như khi đưa ra các giải pháp nhằm quản lý, bảo vệ tốt khoáng sản chưa khai thác chúng ta cũng phải giải quyết cả vấn đề liên quan giữa quyền quản lý, bảo vệ, khai thác khoáng sản với quyền sử dụng đất đai, những vấn đề về lợi ích khác có liên quan [33]. Quan hệ hữu cơ với tài nguyên nước: Tương tự như đối với tài nguyên đất, khoáng sản cũng có mối quan hệ hữu cơ với tài nguyên nước. Khi tiến hành khai thác một số loại khoáng sản, chúng ta phải sử dụng một lượng nước mặt cũng như nước ngầm để phục vụ công tác khai thác (nước sinh hoạt, nước phục vụ khai - tuyển v.v..). Trong nhiều trường hợp, thân khoáng sản gắn liền với nguồn tài nguyên nước nên khi khai thác đã ảnh hưởng trực tiếp tới nguồn tài nguyên nước nằm trong khu vực khai thác khoáng sản. Khi đó, trong quá trình khai thác cũng phải giải quyết vấn đề pháp lý khi sử dụng, tác động đến tài nguyên nước. [33] Tính “đa dụng”, “đa mục đích”, “đa khoáng” và thay đổi giá trị dụng theo thời gian, trình độ phát triển của khoa học công nghệ: Tùy theo nhu cầu sử dụng của nền kinh tế quốc dân mà khoáng sản được sử dụng cho các mục đích khác nhau. Đá vôi với chất lượng khác nhau có thể sử dụng để rải đường, xây dựng công trình dân dụng, công nghiệp hoặc dùng làm nguyên liệu xi măng. Đá hoa trắng có chất lượng tốt, độ trắng cao được chế biến làm đá vôi dạng bột, dạng hạt cung cấp làm phụ gia trong sản xuất giấy, cao su, sơn… 14 Khoáng sản nói chung, nhất là khoáng sản kim loại thường là khoáng sản đa khoáng nên cần sử dụng tổng hợp, hợp lý có hiệu quả các khoáng vật, thành phần có ích đi kèm với khoáng sản chính. Mặt khác, một loại khoáng sản khi nằm độc lập thì có thể được xem là khoáng sản chính nhưng lại được coi là đất đá thải khi khai thác đồng thời với một loại khoáng sản khác. Ví dụ: khi khai thác than lộ thiên, đá vôi hoặc đá vật liệu xây dựng thông thường được coi là đất đá thải, nhưng nếu biết và sử dụng hợp lý thì nó lại là nguyên liệu đầu vào cho mục đích khác như: rải đường, nguyên liệu sản xuất xi măng… Hoặc, do trình độ công nghệ tuyển thấp, hàm lượng biên của quặng titan sa khoáng (năm 1993) khoảng 10 -15 kg/m3, nhưng đến năm 2011, đã giảm xuống còn khoảng 5 kg/m3 do trình độ tuyển khoáng đã phát triển [33] Tác động trực tiếp tới môi trường trong hoạt động khoáng sản: Hoạt khai thác khoáng sản có tác động tiêu cực và trực tiếp tới môi trường, thậm chí rất lớn (hủy hoại đất mặt, thủy sinh, môi trường nước, môi trường không khí...). Tác động này không chỉ ảnh hưởng trong phạm vi khu vực khai thác khoáng sản mà còn ảnh hưởng tới phạm vi rộng lớn hơn ở xung quanh hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Do đó, khi xây dựng các chế định pháp lý quản lý khoáng sản cần phải giải quyết các vấn đề pháp lý liên quan đến môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản. [33] 1.1.3.2. Khái niệm quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản Đề tài nghiên cứu quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản dưới góc độ quản lý nhà nước đối với tài nguyên khoáng sản theo hướng phát triển bền vững nguồn tài nguyên khoáng sản đó. Sự phát triển bền vững tài nguyên khoáng sản là mức độ sử dụng không được vượt quá khả năng phát hiện ra khoáng sản mới, những nguyên liệu thay thế có thể chấp nhận được và khả năng tái chế để sử dụng các phế thải. Đồng 15 thời, phải luôn luôn áp dụng công nghệ xử lý để kéo dài đến mức tối đa thời gian tồn tại của nguồn tài nguyên đã khai thác. Quản lý bền vững về tài nguyên khoáng sản là sự tác động có hướng đích, có tổ chức của hệ thống cơ quan Nhà nước về khoáng sản đến các cá nhân, doanh nghiệp, tổ chức bằng các công cụ, nguyên tắc và phương pháp quản lý, nhằm hướng hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản không được vượt quá khả năng phát hiện ra khoáng sản mới, những nguyên liệu thay thế có thể chấp nhận được và khả năng tái chế để sử dụng các phế thải. Đồng thời, phải luôn luôn áp dụng công nghệ xử lý để kéo dài đến mức tối đa thời gian tồn tại của nguồn tài nguyên đã khai thác. Khoáng sản của Việt Nam đa dạng về chủng loại, đến nay đã phát hiện, điều tra, đánh giá trên 60 loại khoáng sản, trong đó có một số loại khoáng sản có quy mô lớn, phân bố tập trung, nhưng công tác điều tra cơ bản, thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản cho đến nay còn nhiều bất cập. [30] Để đảm bảo tính ổn định và bền vững cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước, để việc thăm dò, khai thác, sử dụng khoáng sản hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đảm bảo an ninh, quốc phòng việc quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản là rất cần thiết. Nhờ đó chúng ta mới đảm bảo việc khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia hài hòa lợi ích giữa các bên liên quan, tính kế thừa cho tương lai và vì mục tiêu môi trường và xã hội. 1.2. Các nguyên tắc và nội dung quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản 1.2.1. Nguyên tắc quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản Hoạt động khai thác khoáng sản phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch khoáng sản, gắn với bảo vệ môi trường, cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh và các tài nguyên thiên nhiên khác; bảo đảm quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. 16