Tài liệu Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế xã hội ở việt nam

ĐẠI HỌC HUẾ TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT NGUYỄN VĂN ĐÔNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Thừa Thiên Huế, năm 2021 ĐẠI HỌC HUẾ TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT NGUYỄN VĂN ĐÔNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM N n : Luật kin tế M số: 938.01.07 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC N ƣời ƣớn dẫn k oa ọc: 1. PGS.TS. HÀ THỊ MAI HIÊN 2. TS. NGUYỄN VĂN TUYẾN Thừa Thiên Huế, năm 2021 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu trong Luận án là trung thực. Kết quả nghiên cứu trong Luận án chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác iả Luận án Nguyễn Văn Đôn LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên, tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc của mình đến Cô PGS.TS. Hà Thị Mai Hiên và Thầy TS. Nguyễn Văn Tuyến đã hƣớng dẫn tác giả tận tình, tận tâm trong suốt quá trình thực hiện luận án. Tác giả xin chân thành cảm ơn Quý Thầy, Cô giáo đã giảng dạy, phản biện, đánh giá và nhận xét làm nền tảng cho tác giả hoàn thiện luận án. Cuối cùng, tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Ban Giám hiệu Trƣờng Đại học Luật - Đại học Huế, Quý Thầy, Cô giáo cùng gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, khích lệ, ủng hộ nhiệt tình trong thời gian tác giả thực hiện luận án. Trân trọng! Thừa Thiên Huế, tháng Tác iả luận án N uyễn Văn Đôn năm 2021 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục chữ viết tắt PHẦN MỞ ĐẦU...................................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ..................................................................................................... 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................................... 3 2.1. Mục đích ............................................................................................................................. 3 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu......................................................................................................... 3 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 3 3.1. Đối tƣợng nghiên cứu ........................................................................................................ 3 3.2. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................................... 4 4. P ƣơn p áp n 5. Ý n iên cứu ................................................................................................... 4 ĩa k oa ọc và thực tiễn của luận án ..................................................................... 5 6. Nhữn điểm mới của luận án ............................................................................................ 5 7. Kết cấu của luận án ............................................................................................................ 6 CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ....................................................................................... 7 1.1. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án .................................................... 7 1.1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về thu hồi đất nông nghiệp ......................... 8 1.1.2. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ................................................................................................................. 11 1.1.3. Nhóm các công trình nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội...................................................... 13 1.1.4. Nhóm các công trình nghiên cứu giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ....................................................................................... 16 1.2. Đán iá kết quả các công trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến đề tài luận án và những nội dung mà luận án sẽ kế thừa, phát triển ...................................... 19 1.2.1. Đánh giá kết quả các công trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến đề tài luận án .................................................................................................................................................. 19 1.2.2. Những nội dung mà luận án sẽ kế thừa và tiếp tục nghiên cứu ................................. 21 1.3. Câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu, lý thuyết nghiên cứu......................... 22 1.3.1. Câu hỏi nghiên cứu ....................................................................................................... 22 1.3.2. Giả thuyết nghiên cứu................................................................................................... 22 1.3.3. Lý thuyết nghiên cứu .................................................................................................... 23 Kết luận C ƣơn 1 ................................................................................................................ 24 CHƢƠNG 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM ................. 25 2.1. Cơ sở lý luận về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ............... 25 2.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội.. 25 2.1.2. Bồi thƣờng và hỗ trợ cho ngƣời sử dụng đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ................................................................................................... 35 2.1.3. Cơ sở của việc Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ..... 38 2.1.4. Ý nghĩa của việc Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội . 40 2.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật điều chỉnh đối với hoạt động thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội .................................................................................. 42 2.2.1. Chế độ sở hữu đất đai và sự ảnh hƣởng đối với chế định thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ........................................................................................................ 42 2.2.2. Cơ cấu điều chỉnh pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội .................................................................................................................................................. 46 2.2.3. Các yếu tố tác động đến pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế xã hội ........................................................................................................................................ 49 2.3. Pháp luật thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở một số nƣớc trên thế giới và những gợi mở cho Việt Nam.................................................................... 55 2.3.1. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội của Nga............ 55 2.3.2. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội của Hàn Quốc . 56 2.3.3. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa................................................................................................................ 59 2.3.4. Một số gợi mở cho Việt Nam trong việc xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ..................................... 60 Kết luận c ƣơn 2 ................................................................................................................. 62 CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM ............................................................................................................... 63 3.1. Căn cứ thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam ......... 63 3.1.1. Quy định của pháp luật ................................................................................................. 63 3.1.2. Thực tiễn áp dụng ......................................................................................................... 66 3.2. Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụn đất nông nghiệp ........................... 67 3.2.1. Quy định pháp luật về quy hoạch ................................................................................ 67 3.2.2. Thực tiễn áp dụng ......................................................................................................... 69 3.3. Các quy định về thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội............................................................................................................................................. 71 3.3.1. Quy định của pháp luật ................................................................................................. 71 3.3.2. Thực tiễn áp dụng ......................................................................................................... 73 3.4. Các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế xã hội ....................................................................................................................................... 75 3.4.1. Quy định của pháp luật ................................................................................................. 75 3.4.2. Thực tiễn áp dụng ......................................................................................................... 82 3.5. Các quy định về bồi t ƣờng và hỗ trợ n ƣời sử dụn đất khi N nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội.................................................................. 85 3.5.1. Bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội .... 85 3.5.2. Các quy định về hỗ trợ ngƣời sử dụng đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ........................................................................................................ 95 Kết luận c ƣơn 3 ...............................................................................................................103 CHƢƠNG 4. ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM .....................................................105 4.1. Địn ƣớng hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam .........................................................................................................105 4.2. Giải pháp chung về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội .......110 4.2.1. Mở rộng việc áp dụng cơ chế thỏa thuận đối với các dự án thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội .................................................................................................110 4.2.2. Tiêu chí xác định thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội cần quy định cụ thể theo hƣớng ..................................................................................................................111 4.2.3. Về nguyên tắc bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ...............................................................................................................................111 4.3. Các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ............................................................................................................112 4.3.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ...........................................................................112 4.3.2. Giải pháp hoàn thiện các quy định về thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ..............................................................................................................115 4.3.3. Giải pháp hoàn thiện các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ......................................................................................................118 4.3.4. Giải pháp về xây dựng cơ chế xác định giá đất nông nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội .....................................................................................120 4.4. Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ................................................................................130 4.4.1. Tăng cƣờng công tác tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật đất đai nói chung và các quy định của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội nói riêng........................................................................................................................................130 4.4.2. Nâng cao năng lực, hiệu quả của Bộ máy quản lý đất đai và cán bộ trực tiếp thực hiện công tác thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội .................................131 4.4.3. Đẩy mạnh thực thi dân chủ, công khai, minh bạch quá trình thực hiện thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ...........................................................................132 4.4.4. Tăng cƣờng công tác thanh tra, kiểm tra và giám sát đối với việc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội .....................................................................................133 4.4.5. Tạo cơ chế để cộng đồng dân cƣ và ngƣời bị thu hồi đất tham gia trực tiếp vào quá trình thu hồi đất, bồi thƣờng và hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội .......................................................................................................................135 Kết luận c ƣơn 4 ...............................................................................................................136 KẾT LUẬN CHUNG .........................................................................................................137 CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ................139 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................140 PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN BLDS: Bộ luật Dân sự HĐND: Hội đồn n ân dân LĐĐ: Luật Đất đai NSDĐ: N ƣời sử dụn đất KHSDĐ: Kế oạc sử dụn đất GCNQSDĐ: Giấy c ứn n ận quyền sử dụn đất QSDĐ: Quyền sử dụn đất TN&MT: T i n uyên v Môi trƣờn UBND: Ủy ban n ân dân XHCN: X ội c ủ n ĩa PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tín cấp t iết của đề t i Việt Nam hiện nay có trên 96 triệu dân và hơn 70% trong số đó sống bằng nghề nông nghiệp [106]. Đất đai là một trong những nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, đƣợc coi là tƣ liệu sản xuất đặc biệt quan trọng và không thể thay thế đƣợc trong sản xuất nông nghiệp, đảm bảo nguồn thu nhập và tạo ra sản phẩm hàng hoá thiết yếu cho toàn xã hội. Đất là nơi làm nhà, là nơi con ngƣời tạo ra của cải vật chất phục vụ cho bản thân mình. Vì vậy, việc bảo vệ đất nông nghiệp có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với ngƣời dân cũng nhƣ Nhà nƣớc. Tuy nhiên, quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa tất yếu sẽ dẫn đến quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng một bộ phận diện tích đất nông nghiệp sang phục vụ quá trình phát triển kinh tế - xã hội và đô thị. Để thực hiện quá trình chuyển hóa này, Nhà nƣớc phải tiến hành thu hồi đất nông nghiệp của ngƣời dân. Việc thu hồi đất không chỉ liên quan đến lợi ích thiết thực của ngƣời bị thu hồi đất mà còn đụng chạm đến lợi ích của nhà đầu tƣ, của xã hội và cả Nhà nƣớc. Đây là nhiệm vụ khó khăn và phức tạp vì nó trực tiếp ảnh hƣởng đến cuộc sống của ngƣời nông dân và đồng thời cũng ảnh hƣởng đến quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và đô thị hóa theo chủ trƣơng của Đảng và Nhà nƣớc. Luật Đất đai năm 2013 đã sửa đổi, bổ sung, khắc phục đƣợc nhiều điểm hạn chế của LĐĐ năm 2003. Tuy nhiên, sau một khoản thời gian thi hành thì LĐĐ năm 2013 cũng đã bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định. Việc thu hồi đất cũng phát sinh mâu thuẫn, tranh chấp dẫn đến khiếu kiện kéo dài, phức tạp. Báo cáo tại Phiên họp thứ 37 của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Tổng Thanh tra Chính phủ cho biết, năm 2019, tình hình khiếu nại, tố cáo liên quan đến lĩnh vực đất đai chiếm 67,7% các loại khiếu kiện [107]. Không phải lúc nào giữa Nhà nƣớc, nhà đầu tƣ và ngƣời bị thu hồi đất cũng tìm đƣợc tiếng nói chung. Những trƣờng hợp bất đồng giữa các bên về việc thu hồi đất sẽ dẫn đến việc ngƣời bị thu hồi đất khiếu kiện là việc hiển nhiên. Nhận thức sâu sắc về vấn đề này, Đảng và Nhà nƣớc đã ban hành nhiều Nghị quyết, chính sách và pháp luật về thu hồi đất, trong đó quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, các mức bồi thƣờng, tài sản và các chính sách hỗ trợ, tái định cƣ nhằm đảm bảo quyền lợi của ngƣời bị thu hồi đất, nhƣng quá trình thực hiện vẫn nãy sinh nhiều vấn đề bất cập, hạn chế, thiếu sót, chƣa đồng bộ. Nhiều nội dung của pháp luật về thu hồi hồi đất nông nghiệp chƣa phù hợp với thực tiễn nhƣ: Khung giá đất, cơ chế, thời điểm, diện tích thu hồi đất, tái định cƣ, giải quyết việc làm, hỗ trợ trong việc thu hồi đất, tiêu cực, tham nhũng len lỏi trong quá trình thu hồi đất của ngƣời sử dụng. Văn kiện đại hội Đảng 1 toàn quốc lần thứ XI nêu rõ “Hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, chính sách về đất đai nhằm đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nƣớc, lợi ích của ngƣời sử dụng đất, lợi ích của nhà đầu tƣ, tạo điều kiện thuận lợi để sử dụng có hiệu quả nguồn đất đai cho sự phát triển; khắc phục tình trạng lãng phí và tham nhũng đất đai” [1, tr.109-110]. Đặc biệt việc thu hồi đất đƣợc quy định trong Hiến pháp năm 2013 tại Khoản 3 Điều 54 “Nhà nƣớc thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trƣờng hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và đƣợc bồi thƣờng theo quy định của pháp luật” [20]. Trong thực tế có những dự án Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp, nhà đầu tƣ chấp nhận bỏ ra các chi phí lớn hơn thậm chí là bồi thƣờng rất hậu hĩnh, đặc biệt sử dụng chính sách hỗ trợ khác đó là: Bên cạnh chính sách hỗ trợ ổn định cuộc sống, hỗ trợ về đào tạo nghề còn có chính sách hỗ trợ khác do các địa phƣơng vận động tốt đƣợc dự án đầu tƣ với chủ đầu tƣ bỏ ra các khoản chi phí ngoài lề thậm chí doanh nghiệp bỏ tiền túi của mình nhƣng cảm thấy rất vui vẻ vì ngƣời dân nhanh chóng trả lại đất nông nghiệp để chủ đầu tƣ thực hiện dự án. Có thể khẳng định LĐĐ năm 2013 vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập và chƣa phát huy đƣợc vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền lợi chính đáng của ngƣời có đất nông nghiệp bị thu hồi, chƣa giải quyết đƣợc bài toán đảm bảo sự hài hòa lợi ích của Nhà nƣớc, nhà đầu tƣ và ngƣời có đất nông nghiệp bị thu hồi, chƣa “hạ nhiệt” các khiếu kiện, vấn đề công khai, minh bạch, dân chủ chƣa thực sự đƣợc phát huy, vẫn còn lạm quyền trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp và chƣa phát huy hết tác dụng tích cực trong việc bảo đảm sử dụng nguồn lực đất đai và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Do vậy, việc nghiên cứu và đánh giá một cách khách quan các quy định của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội là việc làm hết sức cần thiết về mặt lý luận cũng nhƣ thực tiễn áp dụng. Đồng thời, thông qua đó kiến nghị sửa đổi, bổ sung những quy định chƣa phù hợp của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội nhằm hoàn thiện các quy định của LĐĐ về thu hồi đất cũng nhƣ nâng cao chất lƣợng đời sống của nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp. Với lý do đó, nghiên cứu sinh chọn đề tài: “P áp luật về t u ồi đất nôn n p át triển kin tế - x iệp để ội ở Việt Nam” để làm luận án tiến sĩ chuyên ngành Luật kinh tế. 2 2. Mục đíc v n iệm vụ n iên cứu 2.1. Mục đích Luận án nhằm làm rõ cơ sở lý luận pháp luật và thực tiễn về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội; phân tích thực trạng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội nhằm phát hiện những tồn tại, bất cập; trên cơ sở đó, luận án đề xuất những định hƣớng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao hiệu quả thực thi ở nƣớc ta. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện đƣợc mục tiêu nêu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án là: - Luận án làm rõ thực trạng nghiên cứu những công trình tiêu biểu ở trong nƣớc, nƣớc ngoài liên quan các nội dung của Luận án. Từ đó xác định những nội dung Luận án sẽ kế thừa, những nội dung Luận án tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu để đạt đƣợc mục đích nghiên cứu. - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội bao gồm quan điểm, đƣờng lối của Đảng về thu hồi đất; chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và quyền tài sản của ngƣời sử dụng đất đối với quyền sử dụng đất; khái niệm, đặc điểm, mục đích, ý nghĩa, cơ sở của việc nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội; cơ cấu điều chỉnh của pháp luật và các yếu tố tác động đến việc nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội; pháp luật của một số nƣớc trên thế giới về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội. - Nghiên cứu, phân tích, đánh giá nội dung của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội và đánh giá thực trạng thi hành chế định pháp luật này ở Việt Nam. - Đƣa ra định hƣớng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. 3. Đối tƣợn v p ạm vi n iên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu - Chính sách pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc của Nhà nƣớc ta; trong đó có nội dung liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội. 3 - Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hƣớng dẫn có liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội. Luận án cũng nghiên cứu pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của một số nƣớc trên thế giới nhƣ: Nga, Hàn Quốc, Trung Quốc. - Các công trình khoa học về thu hồi đất, trong đó có thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội đã đƣợc công bố trong thời gian qua ở trong và ngoài nƣớc. - Các số liệu, vụ việc thực tiễn về áp dụng các quy định của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam trong thời gian từ năm 2014 đến năm 2020 3.2. Phạm vi nghiên cứu Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam là đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Tuy nhiên, trong khuôn khổ luận án tiến sĩ luật học, tác giả giới hạn phạm vi nghiên cứu ở một số nội dung cụ thể sau: - Về nội dung: Các trƣờng hợp thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội; các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định về nội dung, thẩm quyền trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội; quy định về bồi thƣờng và hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội. - Về không gian: Luận án nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội trong phạm vi Việt Nam. - Về thời gian: Luận án giới hạn nghiên cứu pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội từ năm 2014 đặt trong mối liên hệ, so sánh với LĐĐ năm 2003 và các văn bản pháp luật khác có liên quan đến năm 2020. 4. P ƣơn p áp n iên cứu Trong quá trình làm luận án, tác giả sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cơ bản sau đây: Phƣơng pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lê nin trong việc nghiên cứu nguồn gốc, bản chất của sự vật, hiện tƣợng; nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của sự vật, hiện tƣợng đặt trong mối quan hệ tƣơng tác với các sự vật, hiện tƣợng khác. - Phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp đánh giá, phƣơng pháp lập luận logic v.v.. đƣợc sử dụng tại Chƣơng 1 khi nghiên cứu tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết của luận án. 4 - Phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp lịch sử, phƣơng pháp đối chiếu v.v.. đƣợc sử dụng tại Chƣơng 2 khi nghiên cứu một số vấn đề lý luận về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. - Phƣơng pháp đánh giá, phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp khảo sát, phƣơng pháp nghiên cứu tình huống.v.v.. đƣợc sử dụng tại Chƣơng 3 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. - Phƣơng pháp bình luận, phƣơng pháp quy nạp, phƣơng pháp diễn dịch v.v.. đƣợc sử dụng tại Chƣơng 4 khi nghiên cứu định hƣớng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao hiệu quả thực thi ở Việt Nam. 5. Ý n ĩa k oa ọc v t ực tiễn của luận án Về phương diện lý luận, luận án là công trình nghiên cứu lý luận có tính chuyên sâu về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam, trong đó tập trung vào việc làm rõ những vấn đề về căn cứ để thu hồi đất nông nghiệp, trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp; các hậu quả về kinh tế và pháp lý của việc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội. Về phương diện thực tiễn, luận án là công trình đánh giá toàn diện đối với thực trạng pháp luật Việt Nam về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội và thực tiễn thực hiện các quy định này cùng với những tác động của nó đối với nền kinh tế - xã hội Việt Nam. Đồng thời, luận án cũng chỉ ra những điểm hạn chế, bất cập của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội trong thời gian qua. Luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu giảng dạy, học tập trong các Trƣờng Đại học chuyên luật và không chuyên luật, hệ thống các trƣờng chính trị, cho những ngƣời trực tiếp làm công tác thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội. 6. N ữn điểm mới của luận án Luận án là công trình khoa học nghiên cứu pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam hiện nay. Luận án có những điểm mới sau đây: Thứ nhất, hệ thống hóa, bổ sung, phát triển và làm sâu sắc hơn cơ sở lý luận về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội và pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. 5 Thứ hai, làm rõ khái niệm, đặc điểm của thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội; tính tất yếu khách quan của việc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội; hậu quả của việc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội và trách nhiệm của nhà nƣớc; ý nghĩa của việc Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội; các yếu tố tác động đến việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội; phân biệt đƣợc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội với thu hồi đất nông nghiệp vì mục đích kinh doanh của nhà đầu tƣ. Thứ ba, đánh giá thực trạng pháp luật về thu hồi đất đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở nƣớc ta hiện nay, từ đó chỉ ra những hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành cũng nhƣ thực tiễn áp dụng ở các địa phƣơng. Thứ tư, đƣa ra định hƣớng và các giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế xã hội ở nƣớc ta. 7. Kết cấu của luận án Ngoài lời cam đoan, danh mục các từ viết tắt, mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án đƣợc bố cục với 04 chƣơng cụ thể nhƣ sau: - Chƣơng 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài và các vấn đề liên quan đến luận án - Chƣơng 2. Những vấn đề lý luận pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam - Chƣơng 3. Thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam - Chƣơng 4. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam 6 CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 1.1. Tìn ìn n iên cứu liên quan đến đề t i luận án Thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam là một trong những nội dung quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực đất đai. Hoạt động này đƣợc tiến hành bởi cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền nhằm thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. Thu hồi đất nông nghiệp đặt trong mối quan hệ tƣơng quan giữa một bên là phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc trong thời kỳ đổi mới là một xu hƣớng tất yếu với một bên là quyền lợi chính đáng của các chủ thể bị thu hồi đất, nhƣng đồng thời phải đảm bảo sự ổn định bền vững của đất nông nghiệp. Đồng thời việc thu hồi đất nông nghiệp cũng liên quan đến nhiều cá nhân, tổ chức đặc biệt là ngƣời nông dân trực tiếp sử dụng đất nông nghiệp để canh tác. Chủ thể sử dụng đất nông nghiệp xem đất nông nghiệp quan trọng nhƣ “sinh mạng” của mình trong suốt quá trình quản lý sử dụng để nuôi sống chính bản thân và gia đình. Trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp liên quan đến nhiều vấn đề nhƣ công tác quy hoạch, kế hoạch, kiểm kê, thực hiện công tác bồi thƣờng, giải tỏa, hỗ trợ việc làm cho ngƣời nông bị mất đất, công tác đào tạo nghề để họ ổn định cuộc sống, công tác kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo đều đƣợc Đảng và nhà nƣớc quan tâm, đảm bảo. Trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp cũng nảy sinh nhiều vấn đề nóng bỏng nhƣ khiếu kiện, khiếu nại tập thể, tham nhũng ảnh hƣởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phƣơng. Vì vậy, đã có nhiều công trình nghiên cứu dƣới nhiều góc độ khác nhau về việc thu hồi đất. Việc nghiên cứu các công trình khoa học liên quan đến việc thu hồi đất có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và có liên quan mật thiết đến luận án, là cơ sở để nghiên cứu, đánh giá cả vấn đề lý luận và thực tiễn, những vấn đề còn để ngỏ, là những gợi mở, định hƣớng cho những vấn đề cần nghiên cứu tiếp theo mà luận án cần tập trung giải quyết. Có thể khẳng định đây là những tài liệu tham khảo quan trọng có giá trị khoa học cho nghiên cứu sinh trong quá trình nghiên cứu, hoàn thành luận án tiến sĩ. Qua nghiên cứu, tác giả thấy rằng đã có một số công trình nghiên cứu nổi bật có liên quan đến một số khía cạnh khác nhau của luận án. Các công trình nghiên cứu này có thể sắp xếp theo các nhóm nghiên cứu sau: 7 1.1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội - Cuốn sách: “Chuyên khảo Luật kinh tế” cuả tác giả Phạm Duy Nghĩa, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2004, trong phần “Pháp luật tài sản” đã nêu, QSDĐ của tổ chức cá nhân là quyền tài sản tƣ cần đƣợc nhà nƣớc tôn trọng và bảo hộ. QSDĐ là khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song QSDĐ lại thuộc về cá nhân hoặc tổ chức. - Đề tài khoa học cấp bộ “Cơ sở pháp lý của quản lý NN đối với đất đai trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế”, 2014 của Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam do tác giả Phạm Hữu Nghị làm chủ nhiệm. Đề tài đánh giá thực trạng cơ sở pháp lý của quản lý Nhà nƣớc đối với đất đai ở nƣớc ta tại thời điểm LĐĐ năm 2013 có hiệu lực, phân tích những thiệt hại do thu hồi đất trên các phƣơng diện kinh tế, phƣơng diện xã hội và phƣơng diện chính trị. Đồng thời, chỉ ra những tồn tại, bất cập nhƣ giá đất bồi thƣờng thấp so với giá thị trƣờng, thời gian thực hiện thu hồi và bồi thƣờng kéo dài, thu hồi đất nông nghiệp tràn lan...là những lý do dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo có chiều hƣớng gia tăng về số vụ và tính phức tạp. Bài viết “Về giá đất làm căn cứ tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” của tác giả Phạm Thu Thủy - Tạp chí Luật học, số 9/2012. Bài viết chỉ ra những hạn chế, bất cập của pháp luật và thực tiễn áp dụng các quy định về giá đất làm căn cứ tính bồi thƣờng, nhƣ: Giá đất tính bồi thƣờng là giá đất theo mục đích sử dụng tại thời điểm có quyết định thu hồi, không bồi thƣờng theo giá đất sẽ đƣợc chuyển mục đích sử dụng, đặc biệt là trong trƣờng hợp thu hồi đất nông nghiệp để chuyển sang mục đích phi nông nghiệp; thực tiễn giá đất bồi thƣờng thấp hơn nhiều so với giá thị trƣờng trong các giao dịch dân sự về đất đai. Từ đó, tác giả đƣa ra kiến nghị, giải pháp hoàn thiện các quy định về giá đất làm căn cứ bồi thƣờng nhƣ: Cần xem xét lại căn cứ và cơ chế áp dụng giá đất, đào tạo đội ngũ cán bộ định giá đất chuyên nghiệp... - Nghiên cứu về "Thị trường đất khu công nghiệp, thương mại tác động đến vấn đề nghèo đói ở Việt Nam" do Ngân hàng Châu Á (ADB) thực hiện năm 2005 đã chỉ ra những ƣu điểm và hạn chế của quy trình thu hồi đất phục vụ cho các mục đích thƣơng mại, công nghiệp để đƣa ra đề xuất nhằm tạo lập một thị trƣờng đất khu công nghiệp, thƣơng mại minh bạch, hiệu quả và góp phần xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam, tuy nhiên nghiên cứu chƣa có sự luận giải kiến nghị hoàn thiện về cơ chế chính sách thu hồi đất. 8 - Các bài viết tại Hội thảo Kinh nghiệm Quản lý đất đai Hàn Quốc do Tổng cục Quản lý đất đai (Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng) tổ chức tại Hà Nội ngày 16/12/2011 nhƣ: Bài viết Quá trình đổi mới chính sách đất đai Hàn Quốc của TS. Soo Choi, Bài viết Hệ thống định giá và hệ thống bồi thường Hàn Quốc của Ủy ban Định giá Hàn Quốc, Bài viết Mô hình phát triển đất đai của Hàn Quốc của Park Hyun Young. Đây là những bài viết cung cấp các thông tin về thu hồi đất, bồi thƣờng và tái định cƣ ở các nƣớc trong khu vực nhƣ Singapore, Trung quốc, Thái Lan, Hàn Quốc. Những thông tin này sẽ có giá trị hữu ích để Việt Nam tham khảo trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất. - Bài viết Đầu tư bất động sản ở Trung Quốc - Xem xét lại pháp luật và phân tích sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài của Jieming Zhu, From land use right to land development right: Institutional change in China’s urban development, Urban Studies, Vol. 41, No. 7, 1249 - 1267, June 2004. Trong bài viết này tác giả phân tích về chính sách sở hữu đất đai và vấn đề đầu tƣ bất động sản ở Trung quốc. Sở hữu đất đai tƣ nhân đã bị bãi bỏ ở Trung Quốc. Theo Điều 10 của Hiến pháp 1982 của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, đất đô thị thuộc về nhà nƣớc, đất nông thôn thuộc sở hữu của các tập thể. Do tập thể nông thôn chịu sự quản lý hành chính của chính quyền trung ƣơng và địa phƣơng nên có thể hiểu rằng tất cả quyền sở hữu đất đều do nhà nƣớc chỉ huy. Theo Điều 13 của Quy chế tạm thời năm 1990, việc mua bán trực tiếp quyền sử dụng đất thƣờng có thể đƣợc thực hiện thông qua thỏa thuận thƣơng lƣợng và đấu giá công khai hoặc đấu giá. Quyền sử dụng đất có thể tự động đƣợc nhà đầu tƣ nƣớc ngoài mua lại trong trƣờng hợp liên doanh hoặc liên doanh hợp tác xã, nơi mà phía Trung Quốc cung cấp đất đai nhƣ một khoản đóng góp đầu tƣ. Nếu điều này xảy ra, bất kể bên Trung Quốc có sở hữu đất tại thời điểm đó hoặc có đƣợc đất bằng cách cho thuê gián tiếp từ bên thứ ba, thì liên doanh không còn phải trả bất kỳ khoản phí sử dụng đất nào cho Chính phủ. Tức là, bên nƣớc ngoài đƣợc sử dụng đất do ngƣời Trung Quốc đóng góp. Về việc mua lại đất bằng phƣơng thức thành lập liên doanh hoặc liên doanh hợp tác, vấn đề nổi bật nhất hiện nay là việc sử dụng đất công cộng và việc phi nông nghiệp chiếm đất nông nghiệp diễn ra tràn lan. Trong hoàn cảnh nhƣ vậy, cả phía Trung Quốc lẫn nƣớc ngoài đều không trả bất cứ khoản tiền nào cho việc sử dụng đất. Do các doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài đƣợc hƣởng các ƣu đãi so với các doanh nghiệp trong nƣớc, đặc biệt là thuế, nhiều quỹ đầu tƣ bất động sản và các liên doanh hợp tác xã đƣợc tạo ra hoàn toàn vì mục đích đầu cơ bất hợp pháp, trục lợi và trốn thuế. Một lƣợng lớn đất bị bỏ hoang nhƣng bị độc quyền bởi một số doanh nghiệp chiếm giữ mà không có kế 9 hoạch phát triển "cụ thể". Cuối cùng, giá đất tăng cao bất hợp lý trên thị trƣờng, ảnh hƣởng nghiêm trọng đến quyền lợi của nhà đầu tƣ nƣớc ngoài trung thực tuân thủ các quy định về đất đai, muốn phát triển bất động sản hợp pháp. - Bài viết của tác giả Anthonygar-onYeh: Phát triển kinh tế và mất đất nông nghiệp ở đồng bằng sông Châu Giang, Trung Quốc Economic Development and Agricultural Land Loss in the Pearl River Delta, China, 2014. Trong bài viết này tác giả phân tích mối quan hệ giữa sự phát triển kinh tế, phát triển đô thị với vấn đề mất đất nông nghiệp của ngƣời nông dân ở đồng bằng sông Châu Giang. Tác giả khẳng định vấn đề nông dân mất đất nông nghiệp là do sự phát triển đô thị, đặc biệt là các công trình xây dựng khổng lồ do sự đầu cơ đất đai. Phát triển đô thị ở đồng bằng sông Châu Giang cũng liên quan đến các yếu tố kinh tế khác nhƣ: Công nghiệp hóa nông thôn, giao thông vận tải, thiếu hệ thống quản lý đất đai và giám sát. Vì vậy, tác giả cho rằng cần khẩn trƣơng phát triển một chiến lƣợc phát triển đất đai bền vững để bảo vệ đất nông nghiệp màu mỡ khỏi những thiệt hại không cần thiết, đặc biệt là do đầu cơ đất đai. - Bài Nghiên cứu về Luật thu hồi đất ở Indonesia, tác giả Bagus S.D.Nur Buwono, Bastaman Enrico Bagus và Bài Nghiên cứu về thu hồi đất ở Indonesia, tác giả Hanafiah Ponggawa & Partners năm 2012. Nội dung của 2 bài báo đề cập đến các vấn đề sau (Hanafiah and Partners, Global Business Guide Company, 2012; Bagus and Bastaman Enrico Bagus Law Office, Indonesia, 2012): (1) Chính phủ Indonesia đã ban hành Luật Thu hồi đất đai cho phát triển các mục đích công (Luật Thu hồi đất đai Luật số 02) ngày 14/1/2012 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành. Luật nêu rõ Chính phủ cần đảm bảo quỹ đất và nguồn tài chính để tạo quỹ đất cho các mục đích công; đồng thời Chính phủ hoặc các doanh nghiệp Nhà nƣớc sẽ chịu trách nhiệm tạo quỹ đất này. Các mục đích công đƣợc quy định trong Luật bao gồm đƣờng bộ có thu phí, đƣờng hầm; đƣờng tàu hỏa, ga và các hạ tầng cho tàu hỏa; đê, đập, hồ chứa, hệ thống thoát nƣớc, tƣới tiêu và các hạ tầng về nƣớc khác; cảng, sân bay;... Nguồn kinh phí cho thu hồi đất cũng đƣợc quy định chủ yếu là từ ngân sách Nhà nƣớc và không có quy định cụ thể về sự tham gia của khu vực tƣ nhân. Theo quy định của Luật này thì quy trình thu hồi đất sẽ kéo dài không quá 2 năm (583 ngày làm việc kể từ ngày cơ quan có thẩm quyền nhận đƣợc quyết định thu hồi đất từ Chính phủ) và bao gồm 4 bƣớc, bắt đầu từ lập kế hoạch, chuẩn bị, triển khai tới thông báo kết quả. Ngoài ra, thủ tục và yêu cầu về tiến hành đàm phán, thỏa thuận giữa các bên có liên quan cũng đƣợc quy định cụ thể. Các khiếu nại liên quan đến thu hồi 10