Tài liệu Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ KHOA LUẬT BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH

 LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT KHÓA 33 (2007 – 2011) PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG ĐẤT CÔNG ÍCH Giảng viên hướng dẫn: Ths. NGUYỄN THỊ THANH XUÂN Sinh viên thực hiện: Bộ môn Luật Hành Chính ĐOÀN THỊ KIỀU NGÂN MSSV: 5075126 Lớp: Luật Hành Chính – k33 Cần Thơ, tháng 4/2011 LỜI CẢM ƠN --oOo— Em xin chân thành cảm ơn Quý thầy cô Khoa Luật Trường Đại học Cần Thơ, ñã tận tình giảng dạy, truyền ñạt cho em những kiến thức chuyên môn trong suốt 4 năm học tập tại trường. Để hoàn thành luận văn này, trước hết em chân thành cảm ơn cô Nguyễn Thị Thanh Xuân ñã tận tình hướng dẫn, bổ sung những kiến thức còn thiếu trong thời gian làm luận văn tốt nghiệp này. Sau nữa, em xin chân thành cảm ơn các bạn trong lớp, trong khoa ñã ñộng viên tinh thần cũng như giúp ñỡ cho em trong suốt quá trình làm luận văn. Do thời gian thực hiện ñề tài có hạn và kiến thức bản thân còn nhiều hạn chế nên việc nghiên cứu và trình bày ñề tài khó tránh khỏi những thiếu sót. Người viết kính mong nhận ñược sự thông cảm và ñóng góp ý kiến của quý thầy cô, cùng các bạn cho ñề tài ñược hoàn thiện hơn. Cuối lời, em xin kính chúc quý thầy cô và các bạn dồi dào sức khỏe và gặt hái nhiều thắng lợi trong thời gian tới. Em xin chân thành cảm ơn! NHẬN XÉT CỦA QUÝ THẦY CÔ 
 ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... NHẬN XÉT CỦA QUÝ THẦY CÔ 
 ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... MỤC LỤC 
 Trang LỜI NÓI ĐẦU.................................................................................................................. 1 1. Lý do chọn ñề tài .......................................................................................................... 1 2. Mục ñích nghiên cứu .................................................................................................... 2 3. Phạm vi nghiên cứu ...................................................................................................... 2 4. Phương pháp nghiên cứu .............................................................................................. 2 5. Bố cục ñề tài ................................................................................................................. 2 CHƯƠNG 1: SƠ LƯỢC VỀ ĐẤT CÔNG ÍCH............................................................ 4 1.1. Đất công ích – ý nghĩa của quỹ ñất công ích ......................................................... 4 1.1.1. Khái niệm ñất công ích ........................................................................................ 4 1.1.2. Mục ñích của ñất công ích .................................................................................. 6 1.1.3. Ý nghĩa của ñất công ích ..................................................................................... 7 1.1.3.1. Ý nghĩa về mặt kinh tế của ñất công ích ......................................................... 7 1.1.3.2. Ý nghĩa về mặt xã hội của ñất công ích .......................................................... 8 1.1.3.3. Ý nghĩa về mặt chính trị của ñất công ích ...................................................... 9 1.2. Lược sử về ñất công ích ......................................................................................... 10 1.2.1. Sự xuất hiện của ñất công ích 5% trước khi có Luật Đất ñai 1987 ................ 10 1.2.2. Đất công ích trong tiến trình hình thành và phát triển của Luật Đất ñai ...... 11 1.3. Phân biệt ñất công ích với các loại ñất khác ....................................................... 12 1.3.1. Phân biệt ñất công ích và ñất phi nông nghiệp ............................................... 12 1.3.1.1. Khái niệm ñất phi nông nghiệp ..................................................................... 12 1.3.1.2. Phân biệt ñất công ích và ñất phi nông nghiệp.............................................. 14 1.3.2. Phân biệt ñất công ích và ñất công .................................................................. 15 1.3.2.1. Khái niệm ñất công ....................................................................................... 15 1.3.2.2. Phân biệt ñất công và ñất công ích ............................................................... 16 CHƯƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT CỤ THỂ VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG ĐẤT CÔNG ÍCH .................................................................................................................... 18 2.1. Quy ñịnh pháp luật về tạo lập quỹ ñất công ích ................................................. 18 2.1.1. Căn cứ thành lập quỹ ñất công ích .................................................................. 18 2.1.2. Thẩm quyền ra quyết ñịnh tạo lập quỹ ñất công ích ....................................... 19 2.2. Quy ñịnh pháp luật trong quản lý ñất công ích .................................................. 20 2.2.1. Thẩm quyền quản lý ñất công ích .................................................................... 20 2.2.1.1. Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp Trung ương ñối với ñất công ích ...................................................................................................................... 20 2.2.1.2. Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp ñịa phương ñối với ñất công ích ...................................................................................................................... 21 2.2.2. Phương pháp quản lý ñất công ích .................................................................. 22 2.2.2.1. Quản lý ñất công ích theo phương pháp chung của Luật Đất ñai ................ 22 2.2.2.2. Quản lý ñất công ích theo chính sách riêng của từng cấp xã ....................... 23 2.2.2.3. Quản lý ñất công ích bằng việc thu tài chính ............................................... 24 2.2.3. Thu hồi ñất công ích ......................................................................................... 27 2.2.3.1. Thẩm quyền thu hồi ñất công ích .................................................................. 27 2.2.3.2. Thủ tục thu hồi ñất công ích .......................................................................... 29 2.2.3.3. Vấn ñề ñền bù khi thu hồi ñất công ích ......................................................... 30 2.3. Quy ñịnh về sử dụng ñất công ích ........................................................................ 32 2.3.1. Quy ñịnh về ñối tượng sử dụng ñất công ích .................................................. 33 2.3.1.1. Đối tượng sử dụng ñất công ích là Ủy ban nhân dân cấp xã ....................... 33 2.3.1.2. Đối tượng sử dụng ñất công ích là hộ gia ñình, cá nhân ............................. 34 2.3.2. Quy ñịnh về hình thức sử dụng ñất công ích ................................................... 35 2.3.2.1. Hình thức sử dụng quỹ ñất công ích của Ủy ban nhân dân .......................... 35 2.3.2.2. Hình thức sử dụng ñất công ích của hộ gia ñình, cá nhân thông qua hợp ñồng thuê .................................................................................................................... 36 2.3.3. Các quy ñịnh khác về sử dụng ñất công ích .................................................... 38 2.3.3.1. Quy ñịnh về thời gian sử dụng ñất công ích ................................................. 38 2.3.3.2. Quy ñịnh về diện tích ñất công ích ñược sử dụng ......................................... 39 2.3.3.3. Quy ñịnh về giá ñất khi hộ gia ñình, cá nhân thuê ñất công ích .................. 41 2.3.4. Quyền và nghĩa vụ của chủ thể sử dụng ñất công ích .................................... 42 2.3.4.1. Quyền của chủ thể sử dụng ñất công ích ...................................................... 42 2.3.4.2. Nghĩa vụ của chủ thể sử dụng ñất công ích .................................................. 44 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ, SỬ DỤNG ĐẤT CÔNG ÍCH .............. 48 3.1. Thực trạng áp dụng pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích ..................... 48 3.1.1. Tình hình thực tế về việc ñể lại, quản lý, sử dụng quỹ ñất công ích theo pháp luật ñất ñai ...................................................................................................................... 48 3.1.2. Thực trạng về quản lý, sử dụng ñất công ích ................................................... 53 3.2. Những hạn chế - sai phạm trong quản lý, sử dụng ñất công ích ....................... 56 3.3. Nguyên nhân dẫn ñến sai phạm trong quản lý, sử dụng ñất công ích .............. 58 3.3.1. Nguyên nhân từ công tác quản lý ñất công ích .............................................. 58 3.3.2. Nguyên nhân trong quá trình sử dụng ñất công ích ....................................... 59 3.4. Giải pháp khắc phục và kiến nghị ....................................................................... 60 KẾT LUẬN ................................................................................................................... 64 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích LỜI NÓI ĐẦU 
 1. Lý do chọn ñề tài Đất ñai là một tài sản vô giá và quan trọng nhất của một quốc gia, về mặt lịch sử, văn hóa, kinh tế và cả chính trị, là cột mốc khẳng ñịnh ranh giới lãnh thổ của nước nhà. Ở Việt Nam, ñất ñai thuộc sở hữu toàn dân, trong ñó Nhà nước là ñại diện chủ sở hữu1, thay mặt toàn thể công dân quản lý bằng những quy tắc xử sự chung, nhằm bảo tồn gìn giữ và phát huy tốt các tiềm năng của ñất. Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thị trường, nhu cầu sử dụng ñất ngày càng ña dạng và trở nên là vấn ñề cấp thiết, cần có một cơ chế quản lý hiện ñại, thích hợp và sử dụng tiết kiệm hơn nguồn nguyên liệu quý giá này. Tuy nhiên, với diện tích ñất rộng khắp trên cả nước, với nhiều loại ñất ñược phân chia khác nhau, thì ñội ngũ quản lý, các cơ quan chức năng về ñất ñai hiện nay là chưa cân bằng, chưa ñủ ñể làm tốt công tác kiểm tra, giám sát về khai thác và sử dụng ñất. Bên cạnh ñó, còn có nhiều nguyên nhân khác nữa tác ñộng ñến việc quản lý và sử dụng ñất ở nước ta hiện nay, do ñó mà pháp luật ñất ñai còn nhiều sơ hở, trong một số lĩnh vực, một số khâu, của hoạt ñộng quản lý, sử dụng còn nhiều thiếu sót và hạn chế. Được coi là nguồn gốc chính làm phát sinh tình trạng các vụ khiếu nại về ñất ñai gia tăng nhanh như hiện nay. Đất công ích cũng là một vấn ñề nằm trong số còn nhiều bất cập ñó, là loại ñất ñược hình thành, với sự tự chủ trong việc xin giao, tự chịu trách nhiệm quản lý và sử dụng ñất công ích, của chính quyền ñịa phương. Diện tích ñất ñể lại, chủ yếu nhằm giải quyết tốt việc cải tạo và chỉnh trang diện mạo nông thôn, làm cơ sở hạ tầng phát triển mọi mặt của ñịa phương. Bên cạnh những mục ñích có lợi cho ñịa phương, cho ñất nước như vậy, ñất công ích trở thành một chính sách hữu ích và quan trọng của Nhà nước trong chủ trương bảo vệ quỹ ñất nông nghiệp. Song với những ưu ñiểm ñó, vẫn tồn tại một số ñiểm yếu, làm tiền ñề cho hàng loạt các hành vi sai phạm phát sinh như: tình hình tham nhũng cộng thêm lãng phí gia tăng, tình trạng ñể lại không ñúng diện tích, quản lý, sử dụng không ñúng thẩm quyền, không ñúng mục ñích,… diễn ra ngày càng nhiều, có nơi không có ñất công ích, trong khi nơi khác quỹ ñất này ñược ñể lại và nhiều hơn hạn mức quy ñịnh, hơn nữa còn có tình trạng ñể trống không sử dụng, hoang hóa lãng phí ñất ñai. Những ưu ñiểm của ñất công ích là không nhỏ, tuy nhiên nhược ñiểm cũng khá lớn, ảnh hưởng nhiều ñến chính sách ñất ñai và tình hình phát triển chung của cả nước. Khi ñi vào nghiên cứu về vấn ñề này, sẽ thấy rõ hơn những ưu ñiểm, cũng như những thiếu sót trong quá trình quản lý, sử dụng ñất ñai nói chung 1 Khoản 1 Điều 5 Luật Đất ñai năm 2003. GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 1 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích và ñất công ích nói riêng, của các chủ thể khi tham gia vào quan hệ Pháp luật ñất ñai, từ ñó tìm ra hướng giải quyết ñể cân bằng giữa lợi ích và nhược ñiểm khi sử dụng ñất công ích, dần ñi ñến loại bỏ những hạn chế, trong việc quản lý sử dụng ñó phát huy triệt ñể các mặt tốt mà ñất công ích ñem lại theo ñúng tiêu chí ban ñầu của Nhà nước. Đó là lý do người viết chọn ñề tài “pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích” làm ñề tài nghiên cứu luận văn tốt nghiệp của mình. 2. Mục ñích nghiên cứu Từ kết quả của quá trình nghiên cứu, người viết hy vọng sẽ góp phần bổ sung cũng như hoàn thiện các quy ñịnh của pháp luật trong công tác quản lý, sử dụng ñất ñai và việc áp dụng các quy ñịnh ñó vào thực tế cuộc sống. Mà cụ thể là ñối với quỹ ñất công ích, một loại ñất ñược xem là chính sách ñặc biệt của Nhà nước vừa bảo vệ ñược quỹ ñất nông nghiệp, vừa tạo cơ sở phục vụ nhu cầu công ích cho ñịa phương. Nhằm hạn chế phần nào các hành vi sai trái, giảm bớt các trường hợp khiếu nại, khiếu kiện, tranh chấp và cả vấn ñề tham nhũng, diễn ra trong lĩnh vực ñất ñai như hiện nay ở nước ta. 3. Phạm vi nghiên cứu Đề tài chủ yếu tìm hiểu về các quy ñịnh pháp luật, thực trạng áp dụng các quy ñịnh, chỉ ra các sai phạm, thiếu sót trong việc quản lý, sử dụng ñất công ích và ñưa ra các giải pháp hạn chế các thiếu sót và sai phạm ñó. Tuy nhiên, do không tìm thấy nhiều quy ñịnh về loại ñất này trong các văn bản pháp luật về ñất ñai, cho nên ñề tài chủ yếu ñược phân tích ñang xen giữa kiến thức xã hội, kết hợp với những quy ñịnh của pháp luật. Trong việc khảo sát thực tế, do không có ñiều kiện nên ñề tài ñã sử dụng các số liệu thống kê, khảo sát sẵn có từ ñề tài nghiên cứu khoa học, kết hợp với số liệu ở các trang thông tin ñiện ñể làm tư liệu cho ñề tài này . 4. Phương pháp nghiên cứu Áp dụng chủ yếu các phương pháp ñã ñược hướng dẫn trong quá trình học tập như phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, vận dụng các quan ñiểm chính sách pháp luật của Nhà nước, cùng với việc tham khảo các sách báo, giáo trình và các công trình nghiên cứu luật học, mà người viết ñã hoàn thành luận văn. 5. Bố cục ñề tài Bố cục của luận văn ñược người viết trình bày như sau: phần lời nói ñầu, phần nội dung và phần kết luận. Trong phần nội dung gồm có ba chương:  Chương 1. Sơ lược về ñất công ích: chương này chủ yếu trình bày các vấn ñề cơ bản của ñất công ích trên phương diện lý luận, về khái niệm, mục ñích và ý nghĩa của ñất công ích. Cũng như quá trình khẳng ñịnh vị trí của quỹ ñất công ích trong hệ thống pháp luật ñất ñai nước ta. GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 2 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích  Chương 2. Quy ñịnh pháp luật cụ thể về quản lý, sử dụng ñất công ích: nội dung ở ñây chủ yếu ñề cập ñến các quy ñịnh của pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích. Đồng thời ñi sâu, phân tích các quy ñịnh ñó làm tiền ñề cho việc nghiên cứu thực trạng quản lý, sử dụng quỹ ñất này.  Chương 3. Thực trạng quản lý, sử dụng ñất công ích: vấn ñề ñược tìm hiểu trong chương này chủ yếu là tình hình thực tế trong công tác quản lý, sử dụng ñất công ích từ khi quỹ ñất này ñược pháp luật ñất ñai ghi nhận cho ñến nay, tìm ra các nguyên nhân, những sai phạm phát sinh trong quản lý, sử dụng loại ñất này. Song, người viết ñề ra các giải pháp và kiến nghị nhằm hạn chế các vấn ñề còn tồn tại ñó. GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 3 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích CHƯƠNG 1 SƠ LƯỢC VỀ ĐẤT CÔNG ÍCH Trong Chương 1, người viết chủ yếu ñi tìm hiểu về cơ sở hình thành ban ñầu, cũng như quá trình xuất hiện và phát triển của chế ñịnh về quỹ ñất công ích, các khái niệm cơ bản, ý nghĩa về các mặt của ñất công ích, phân biệt ñất công ích với một số loại ñất khác. Dựa vào các quy ñịnh pháp luật ñất ñai về quản lý và sử dụng ñất công ích, từ ñó ñối chiếu với thực tế áp dụng, ñể giải quyết các vướng mắc trong quản lý, sử dụng, ñất công ích nói riêng, cũng như ñất ñai nói chung. 1.1. Đất công ích – ý nghĩa của quỹ ñất công ích 1.1.1. Khái niệm ñất công ích Trong các quy ñịnh của pháp luật ñất ñai trước kia, cũng như Luật Đất ñai hiện hành không có một khái niệm cụ thể nào cho ñất công ích, nhưng có thể rút ra từ các quy ñịnh ñó một cách khái quát: ñất công ích là diện tích ñất mà mỗi xã, phường, thị trấn căn cứ vào quỹ ñất, ñặc ñiểm và nhu cầu của ñịa phương, mà ñược giữ lại không quá năm phần trăm (5%) trong tổng diện tích ñất trồng cây hàng năm, ñất trồng cây lâu năm và ñất nuôi trồng thủy sản của ñịa phương ñể thực hiện các mục ñích công ích tại xã, phường, thị trấn thuộc ñịa phương ñó2. Từ khái niệm trên nên hiểu rằng, ñất công ích là loại ñất thuộc nhóm ñất nông nghiệp, trích ra nhằm sử dụng vào mục ñích công ích và chỉ ñược giữ lại trong giới hạn pháp luật cho phép là từ 5% hoặc ít hơn, so với tổng diện tích ñất sản xuất nông nghiệp có trong phạm vi ñịa bàn ñịa phương. Tìm hiểu về nhóm ñất nông nghiệp: theo quan niệm truyền thống của người Việt Nam, thì ñất nông nghiệp thường ñược hiểu là ñất trồng lúa, trồng cây hoa màu như: ngô, khoai, sắn và các loại cây khác ñược coi là lương thực. Tuy nhiên, việc sử dụng ñất nông nghiệp trên thực tế không chỉ phục vụ gói gọn trong các hoạt ñộng sản xuất ñó, còn một số mục ñích khác mà ñất nông nghiệp là phương tiện thực hiện, như chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản và trồng các loại cây lâu năm và cả ñất làm muối, tùy theo từng quy ñịnh, từng căn cứ khác nhau mà có sự phân loại ñất khác nhau. Luật Đất ñai năm 1987 căn cứ vào mục ñích sử dụng ñã phân ñất ñai thành năm loại3: 3. Đất nông nghiệp; 4. Đất lâm nghiệp; 5. Đất khu dân cư; 2 3 Điều 72 Luật Đất ñai năm 2003. Điều 8 Luật Đất ñai năm 1987. GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 1 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích 6. Đất chuyên dùng; 7. Đất chưa sử dụng. Theo ñó ñất nông nghiệp và ñất lâm nghiệp ñược tách riêng thành hai nhóm khác nhau, nên ñất nông nghiệp chỉ bao gồm trồng cây ngắn ngày, và nuôi gia súc, nuôi trồng thủy sản. Đất công ích trong giai ñoạn này chưa ñược khẳng ñịnh nhưng nếu có tồn tại thì quỹ ñất này sẽ cơ bản không bao gồm ñất trồng các loại cây lâu năm như trồng rừng mà ñúng theo khái niệm chỉ ñơn lẽ là loại ñất nông nghiệp. Luật Đất ñai năm 1993, tuy ñã phân chia ñất ñai thành sáu loại và khác hơn cách phân loại của Luật Đất ñai năm 1987, xét cho cùng vẫn có sự tách biệt giữa ñất nông nghiệp và ñất lâm nghiệp, ñất công ích ñã ñược ghi tên trong văn bản này nhưng vẫn còn ít ña dạng, khi chỉ ñược quy ñịnh là ñất nông nghiệp không có sự góp mặt của loại ñất lâm nghiệp. Sau gần mười (10) năm ñược cụ thể hóa trong quy ñịnh của pháp luật ñất ñai, ñất công ích vẫn giữ vị trí và tính chất như cũ, cho ñến năm 2003 Luật Đất ñai mới, ñã thể hiện cái mới hơn trong cách phân loại ñất khi gom các loại ñất lại và chia thành ba nhóm chính4: 8. Nhóm ñất nông nghiệp; 9. Nhóm ñất phi nông nghiệp; 10. Nhóm ñất chưa sử dụng. Và từ ñó ñất nông nghiệp bao gồm cả ñất lâm nghiệp trồng các loại cây lâu năm, ñất rừng sản xuất, rừng ñặc dụng và rừng phòng hộ thêm nữa còn có ñất dùng trong diêm nghiệp. Như vậy, có thể thấy ñất nông nghiệp là loại ñất sử dụng vào mục ñích sản xuất, nghiên cứu, thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối và mục tiêu bảo vệ, phát triển rừng, bao gồm các loại ñất sản xuất nông nghiệp, ñất lâm nghiệp, trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm, ñất nuôi trồng thủy sản. Ngoài ra, còn có ñất nông nghiệp khác theo quy ñịnh của Chính phủ. Như vậy, ñất công ích ñược khẳng ñịnh trong Luật Đất ñai năm 2003, ñược chỉ rõ là quỹ ñất ñược lập với ba loại cụ thể là ñất trồng cây hàng năm, cây lâu năm và ñất nuôi trồng thủy sản không nói ñến các loại ñất nông nghiệp khác mà Chính phủ quy ñịnh, dùng ñể phục vụ nhu cầu công ích của ñịa phương. Tuy qua nhiều lần Luật Đất ñai ñược sửa ñổi, bổ sung, ñất nông nghiệp ñã bước ra khỏi cái giới hạn trước ñó và mang nội hàm rộng hơn, có thêm nhiều loại ñất khác góp mặt vào nhóm ñất này. Nhưng nhìn chung, thì ñất công ích không thay ñổi, vẫn giữ nguyên cái bản chất ban ñầu, là ñược sinh ra từ ñất sản xuất nông nghiệp tại cấp xã. 4 Điều 13 Luật Đất ñai năm 2003. GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 2 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích 1.1.2. Mục ñích của ñất công ích Mỗi một loại ñất có tên gọi khác nhau, sẽ có những tính chất, ñặc ñiểm riêng ñáp ứng các mục ñích sử dụng khác nhau. Với tên gọi, cũng như những quy ñịnh của Luật Đất ñai về ñất nông nghiệp sử dụng vào mục ñích công ích, thì ñất công ích chủ yếu chỉ nhằm phục vụ vào các hoạt ñộng công cộng của các xã, phường, thị trấn. Mục ñích công ích mà quỹ ñất này ñược ñể lại, nhằm ñáp ứng nhu cầu gồm các công trình văn hóa, thể dục thể thao, y tế, vui chơi giải trí công cộng, nghĩa trang, nghĩa ñịa và các công trình khác theo quyết ñịnh sử dụng của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Bên cạnh ñó, còn dùng ñất vào việc xây dựng nhà tình thương, nhà tình nghĩa cho những gia ñình nghèo, neo ñơn hoặc gia ñình có công với cách mạng, bồi thường khi sử dụng ñất khác ñể xây dựng các công trình nói trên. Có nghĩa là, thời ñiểm khi tiến hành xây dựng các công trình công ích theo quyết ñịnh của chính quyền cấp xã, thì quỹ ñất công ích chưa ñược hình thành, chưa có quyết ñịnh về diện tích ñược ñể lại cũng như chưa xác ñịnh vị trí rõ ràng, nên Ủy ban nhân dân ñã tiến hành xây dựng trên ñất khác thuộc quỹ ñất chung của Nhà nước quản lý, ñến khi có ñất công ích rồi thì sử dụng diện tích ñất công ích ñó trả vào quỹ ñất công ñã sử dụng. Hoặc trong trường hợp, ñã xác ñịnh ñược phần ñất công ích thuộc quyền sử dụng của ñịa phương ñó, tại thời ñiểm thực hiện dự án, nhưng vị trí và ñiều kiện thổ nhưỡng lại không phù hợp với nhu cầu xây dựng các công trình, mà cần một nơi khác thuận lợi hơn, có thể là ñất cần sử dụng lại rơi vào diện tích mà hộ gia ñình, cá nhân ñang sử dụng, thì khi ñó Ủy ban nhân dân xã quyết ñịnh sử dụng luôn ñất của hộ gia ñình, cá nhân ñó ñể hoàn tất mục ñích công ích, về sau sẽ bồi thường lại cho họ phần ñất công ích tương xứng, tất nhiên ñất ñược nhắc ñến trong các trường hợp trên là thuộc về quỹ ñất nông nghiệp. Còn các trường hợp rơi vào các loại ñất khác ví dụ như ñất ở, thì có thể Nhà nước cũng sẽ sử dụng ñất, sau khi hoàn thành thì cũng bồi thường bằng ñất nông nghiệp sử dụng vào mục ñích công ích. Nhưng ở ñây, vì là ñất ở nên sẽ rất khó sử dụng và bồi thường, trường hợp người dân ñồng ý giao lại ñất ở của mình cho Ủy ban nhân dân xã và ñổi lại sẽ lấy ñất nông nghiệp ñể sản xuất thì không có gì khó khăn. Vấn ñề chỉ nảy sinh, có thể người ta không cần ñất nông nghiệp chỉ cần ñất ở, khi ñó họ không giao diện tích ñất cần sử dụng cho chính quyền thì công việc sẽ trở nên khó khăn hơn do không có một quy ñịnh rõ ràng về vấn ñề này. Nếu theo quy ñịnh chung của pháp luật ñất ñai, có thể giải quyết theo hướng thu hồi ñất ở của người dân, sau ñó chuyển mục ñích sử dụng của ñất nông nghiệp sử dụng vào mục ñích công ích thành ñất ở và bồi thường lại cho họ. Vì thuộc vào quỹ ñất sản xuất nông nghiệp nên khi chuyển sang sử dụng vào mục ñích phi nông nghiệp như ñất ở thì cần phải có sự GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 3 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích chấp thuận của Nhà nước. Vậy ở ñây, người chịu trách nhiệm xin phép chuyển mục ñích sử dụng là Ủy ban nhân dân vì là người sử dụng ñất trực tiếp nhất, mọi vấn ñề về thu hồi ñất và các chi phí phát sinh sẽ do Nhà nước chi trả vì nhìn chung các hoạt ñộng ñều nhằm phát triển ñất nước, phục vụ nhân dân. Ngoài ra, ñất công ích còn ñược sử dụng như là cơ sở hạ tầng, nhằm phục vụ cho Nhà nước trong việc chỉnh trang, phát triển các khu dân cư nông thôn5. Cùng các mục ñích khác phát sinh trực tiếp trong nhu cầu sử dụng tại ñịa phương như trường hợp cho người dân diện tích ñất công ích làm nhà ở theo dạng cấp ñất dãn dân6 hoặc do Chính phủ quy ñịnh. 1.1.3. Ý nghĩa của ñất công ích 1.1.3.1. Ý nghĩa về mặt kinh tế của ñất công ích Là một tư liệu sản xuất quan trọng trên tất cả các lĩnh vực, ngành nghề, ñất ñai giữ một vai trò ñặc biệt và chính yếu trong ñời sống và phát triển chung của xã hội, mà ñiển hình là về kinh tế. Như ñã biết nước ta phát triển chủ yếu về nông nghiệp, chiếm khoảng 70% dân số sống bằng nghề làm nông. Từ ñó cho thấy, có xuất phát từ ñất nông nghiệp và bản thân cũng là ñất nông nghiệp, ñất công ích ñược nhận ñịnh là một tài sản giá trị của toàn dân mà Nhà nước ñã giao lại cho từng xã, phường, thị trấn quản lý, sử dụng nhằm góp phần cải thiện ñời sống hộ gia ñình, cá nhân thuê ñất. Kinh tế người dân ổn ñịnh, thì kinh tế của chính xã, phường, thị trấn ñó cũng sẽ ñược cải thiện hơn. Có thể ở ñây sẽ phát sinh một vấn ñề, ñó là nếu sử dụng ñất nông nghiệp vào các công trình công ích của cấp xã, thì diện tích sản xuất nông nghiệp sẽ ít hơn, vì khi ñó ñất nông nghiệp sử dụng vào mục ñích công ích sẽ hiển nhiên trở thành ñất phục vụ mục ñích phi nông nghiệp, bởi tính chất của các công trình ñã xây dựng trên ñất. Thay vì trích ra diện tích 5% cho quỹ ñất này, thì việc ñể lại phần ñất công ích nằm lại trong ñất nông nghiệp cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao trực tiếp cho người dân, sẽ mang lại hiệu quả kinh tế cao hơn, giúp cho hộ gia ñình, cá nhân có ñất canh tác nhiều hơn. Nhận xét theo cách ñó là không sai, có thể nói ñó là cách tốt ñể ñảm bảo việc quản lý, sử dụng ñất ñúng mục ñích, tính chất theo quy ñịnh của pháp luật. Tuy nhiên, cũng không có nghĩa là phủ nhận vị trí của ñất công ích, vì không có một quy ñịnh nào là không cần thiết, ít nhiều thì cũng thể hiện một hiệu quả nhất ñịnh. Nếu giữ ñất công ích trong quỹ ñất nông nghiệp giao cho người dân, thì có thể ñất sản xuất này lại rơi vào tay những nhà ñầu tư kinh doanh, trong khi lập ra một diện tích cho Ủy ban nhân 5 6 Điều 86 Luật Đất ñai năm 2003. Viện Khoa Học Đo Đạc và Bản Đồ: Nghiên cứu thực trạng quỹ ñất công ích và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng ñất công ích, 2002, tr.13. GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 4 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích dân cấp xã quản lý sử dụng, sẽ ñảm bảo ñất ñược duy trì là ñất nông nghiệp, vì chính quyền cấp xã hay người dân ñi thuê ñất công ích không ñược phép dùng ñất này trong bất cứ giao dịch nào về ñất. Dù có xây dựng công trình công ích, thì ít ra nó vẫn mang cái tên ñất nông nghiệp dùng vào mục ñích công ích. Hơn nữa phần diện tích ñất công ích cho hộ gia ñình cá nhân thuê là diện tích ñất chỉ sử dụng ñể sản xuất nông nghiệp nên nó vẫn nằm trong quỹ ñất nông nghiệp. Tóm lại, dù giải pháp này không mấy thuyết phục nhưng cũng có ý nghĩa trong việc góp phần nhỏ bảo vệ quỹ ñất nông nghiệp. Tuy nguồn thu từ quỹ này chưa cao, nhưng ñã tạo ñiều kiện cho chính quyền cấp xã chủ ñộng hơn trong vấn ñề sử dụng tài chính, cho xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trình kiến trúc công cộng khác. Trên nền tảng có sẵn ñất trống thuộc thẩm quyền sử dụng, cộng thêm tiền có ñược từ việc cho thuê ñất công ích, việc thực hiện xây dựng, phát triển các công trình không cần chờ ñợi. Nếu không có quỹ ñất này, thì khi mà chính quyền cấp xã muốn xây dựng công trình công ích của ñịa phương mình sẽ phải xin ñất, và nếu ñất không là ñất sạch thì phải chờ thực hiện công tác giải phóng mặt bằng, huy ñộng vốn trong nhân dân, sẽ gặp nhiều khó khăn về thời gian, về cả vấn ñề tài chính, vì mỗi nhà mỗi cảnh ñâu phải ai cũng có tiền, và ñóng góp ngay ñược,... Là một ñơn vị hành chính nhỏ, nhưng lại là tế bào góp phần quan trọng tạo nên nền móng của bộ máy hành chính trên cả nước, việc chậm tiến ñộ phát triển của các xã, phường, thị trấn sẽ gây ảnh hưởng lớn dẫn ñến trì truệ trong sự phát triển chung của cả nền kinh tế nước nhà. Tóm lại, ñất công ích như là một giải pháp hữu ích ñáp ứng kịp thời, chủ ñộng cho ñịa phương, trong việc xây dựng các công trình công ích, chủ ñộng phát triển về mọi mặt, phục vụ ñắt lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế của ñịa phương nói riêng và của ñất nước nói chung. 1.1.3.2. Ý nghĩa về mặt xã hội của ñất công ích Ngoài các ưu ñiểm về kinh tế, ñất công ích ñóng một vai trò không kém trong xã hội. Khi hình thành ñược quỹ ñất nông nghiệp sử dụng vào mục ñích công ích cho ñịa phương, sẽ giúp cho nơi ñó có ñủ cơ sở, tư liệu sản xuất kinh tế phục vụ, cải tạo ñời sống cho người dân trên ñịa bàn xã, phường, thị trấn. Các công trình công cộng như trường học, bệnh viện các khu vui chơi giải trí ñược xây dựng lên ñáp ứng ñầy ñủ tất cả các nhu cầu vui chơi lành mạnh, sức khỏe và văn minh cho ñịa bàn ñịa phương ñang quản lý quỹ ñất công ích. Bên cạnh ñó, ñất công ích còn góp phần tạo việc làm tăng thu nhập, xóa ñói giảm nghèo cho người dân, thông qua việc họ có thêm ñất canh tác, sản xuất khi ñược GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 5 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích Ủy ban nhân dân xã cho thuê diện tích ñất công ích mà xã không có nhu cầu sử dụng ñến, cải thiện phần nào về vật chất, về tinh thần cho từng xã, phường, thị trấn. Có thể nhìn xa hơn trong vấn ñề xã hội này, ñó là ñất công ích cũng góp phần trong việc bình ổn mật ñộ dân số và tỷ lệ lao ñộng trong từng ñịa phương, cũng như trên phạm vi toàn quốc. Có thể lý giải rằng, trong ñiều kiện phát triển theo kinh tế thị trường của nước ta hiện nay, xu hướng công nghiệp hóa, hiện ñại hóa ñược ñẩy mạnh, các khu công nghiệp, nhà cao tầng… ồ ạt mộc lên ñẩy giá ñất tăng cao, diện tích ñất bị thu hẹp, nhất là ñất sản xuất nông nghiệp dẫn ñến tình trạng thất nghiệp. Vì trong khi trình ñộ lao ñộng công nghiệp phát triển chưa cao, chưa bắt kịp nhịp sóng của môi trường khoa học công nghệ, dân ta chủ yếu làm nghề nông, tạo nên sự mất cân bằng trong phát triển giữa công nghiệp và nông nghiệp, trong khi một bên là việc làm nhiều thì không có ñủ lao ñộng lành nghề, một bên lại thiếu việc ñể thừa người lao ñộng. Đó là chưa kể ñến việc do tốc ñộ công nghiệp hóa nhanh chóng, ñưa các công ty, xí nghiệp về ñến tận thôn, làng, bản, ấp, xây dựng hàng loạt các hạn mục ñầu tư, kinh doanh, chi nhánh và ñất ñể thực thi kế hoạch không chỉ là các loại ñất họ ñược phép sử dụng mà còn lên trên cả các khu ñất ruộng, ñất lúa. Thiếu ñất sản xuất nông nghiệp, thất nghiệp ở nông thôn diễn ra và kéo dài, dẫn ñến tình trạng nhiều người lên ñô thị lớn tìm việc làm, gây mất cân bằng về mật ñộ dân số, xã hội thiếu ổn ñịnh… Trên thực tế ñó, khi có ñược quỹ ñất nông nghiệp sử dụng vào mục ñích công ích, với phạm vi không vượt hạn mức 5%, trong tổng diện tích ñất nông nghiệp của xã, phường, thị trấn có thể coi là giải pháp góp một phần nhỏ vào tạo dựng thế cân ñối của xã hội. 1.1.3.3. Ý nghĩa về mặt chính trị của ñất công ích Ngoài tác dụng mang ñặc tính chung của ñất, trong vai trò là tư liệu sản xuất quan trọng, ñất ñai còn là cơ sở vật chất hữu hiệu trong việc vạch ñịnh ranh giới lãnh thổ, khẳng ñịnh chủ quyền quốc gia. Đất còn có ý nghĩa riêng trong từng lĩnh vực, kinh tế, xã hội như ñã ñược phân tích trên, là ñất nông nghiệp sử dụng vào mục ñích công ích của ñịa phương, ñất công ích cũng vậy, thể hiện ñầy ñủ vai trò của ñất. Một ñất nước phát triển, thì ñiều ñầu tiên là phải có ñược một chế ñộ chính trị vững mạnh, ñường lối chính sách phát triển rõ ràng, và ñể ñạt ñược như vậy thì cần nhất là một nền kinh tế ổn ñịnh, xã hội cân bằng, văn minh. Từ ñó cho thấy, ñất công ích ñủ ñiều kiện ñể góp phần ñưa ñất nước tiến nhanh trên con ñường phát triển. Đất công ích là loại ñất ñặc biệt ở nước ta, nó như là một chế ñịnh riêng, nhằm nói lên ñường lối, chính sách của một nước ñang phát triển và khẳng ñịnh sở hữu toàn dân về ñất ñai của Việt Nam, thể hiện sự chăm lo của Nhà nước ñối với ñời sống cho từng người dân, từng ñịa phương, khi chính quyền cấp xã có quyền tự quyết trên diện GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 6 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích tích 5% ñất sản xuất nông nghiệp. Với sự phát triển công nghiệp như hiện tại, ñất công ích cũng có thể ñược xem như là một cách bảo vệ tốt quỹ ñất nông nghiệp, vì Ủy ban nhân dân cấp xã chỉ ñược phép quản lý, sử dụng loại ñất này vào mục ñích công ích, không ñược kinh doanh hoặc nhằm thực hiện các mục tiêu khác, tránh ñược trường hợp ñất nông nghiệp lại rơi vào tay nhà ñầu tư công nghiệp hoặc các doanh nghiệp không hoạt ñộng sản xuất nghề nông, mua lại quyền sử dụng ñất từ quỹ ñất này. Góp phần thực thi chính sách an ninh lương thực, giữ vững vị trí thứ hai trên thế giới về xuất khẩu lúa gạo của nước ta hiện nay. 1.2. Lược sử về ñất công ích Bất kì một quy ñịnh pháp luật nào, cũng có sự bắt ñầu từ thực tế cuộc sống, gắn liền với sự hình thành và phát triển lâu dài, tạo thành vấn ñề mà Nhà nước và xã hội cần quan tâm, trong quản lý và thực thi. Là một chế ñịnh mang nhiều ý nghĩa, ñất công ích cũng có của riêng mình cái nguồn gốc và bước ñịnh hình riêng trong lịch sử phát triển của ñất nước, của pháp luật về ñất ñai ở Việt Nam. 1.2.1. Sự xuất hiện của ñất công ích 5% trước khi có Luật Đất ñai năm 1987 Như một chế ñịnh ñặc thù, ñất công ích của xã, phường, thị trấn hiện diện từ rất sớm trong ñời sống của nhân dân ta. Tuy tên gọi khác nhau nhưng về ý nghĩa thì không khác nhiều, cũng chỉ chủ yếu phục vụ cho nhu cầu của nhân dân ở ñịa phương, làng xã. Trước hết, có thể bắt ñầu từ loại ñất công làng xã có từ thời phong kiến, nó ñược chia cấp cho những người trong làng xã ñó sử dụng theo quy ñịnh của Nhà nước trên nguyên tắc “ruộng làng nào làng ñó hưởng”. Ruộng công làng xã ñã ñược hình thành từ thời Lý - Trần - Hồ (1010 - 1407)7 và nó tồn tại cho ñến năm 1953, và bị xóa bỏ khi có Luật cải cách ruộng ñất ñược ban hành ngày 04/02/1953. Trong suốt thời gian tồn tại ñó ñất công làng xã như là tiền thân, là ñiểm khởi phát ñầu tiên của ñất công ích. Luật cải cách ruộng ñất năm 1953 ra ñời, ñược Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa công bố tại Sắc lệnh số 197/SL ngày 19/12/1953, như một bước phát triển mới về chính sách ruộng ñất ở Việt Nam thời bấy giờ. Nhưng trong quy ñịnh này không tìm thấy chi tiết nào dành cho loại ñất liên quan ñến ñất công ích, chỉ ñề cập rất ít ñến diện tích ñất công mà còn ñược gọi là công ñiền, công thổ. Năm 1959, với bản ñiều lệ tóm tắt của hợp tác xã sản xuất nông nghiệp bậc thấp, thuật ngữ ñất 5% bắt ñầu xuất hiện, tuy không hoàn toàn giống với ñất công ích 5% như hiện nay nhưng có thể ghi nhận ñó như là một quy ñịnh tương tự, làm nền cho các ñịnh chế sau này về ñất công ích. 7 Nguyễn Đức Khả: Lịch sử quản lý ñất ñai, Nxb. Đại học quốc gia, Hà Nội, 2003, tr. 156. GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 7 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích Bắt ñầu từ năm 1980, Nhà nước ta chính thức xác lập chế ñộ sở hữu toàn dân ñối với ñất ñai trong bản Hiến pháp năm 1980, ở giai ñoạn này lại không tìm thấy có quy ñịnh cụ thể nào hình thành nên ñất công ích, mặc dù có sự tồn tại của loại ñất này và nó hiện diện dưới dạng ñất công thuộc về nhân dân. Như vậy, ñất công ích trong giai ñoạn trước khi có sự ra ñời của Luật Đất ñai là một quy ñịnh không rõ ràng, tồn tại dưới dạng trộn lẫn với tổng thể ñất ñai rộng lớn của cả nước, không có sự phân chia, nên nó ñược ñịnh hình một cách mờ nhạt ở thời ñiểm trước, rồi lại không xuất hiện ở thời gian này dù vẫn có sự hiện hữu của ñất công ích với tên gọi khác trong ñời sống người dân. 1.2.2. Đất công ích trong tiến trình hình thành và phát triển của Luật Đất ñai Sau quyết ñịnh công nhận chế ñộ sở hữu toàn dân ñối với ñất ñai, năm 1987 Luật Đất ñai ñầu tiên ra ñời, trở thành một ngành luật ñộc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam, ñược coi như là bước luật hóa các chính sách về chế ñộ ruộng ñất, văn bản luật này ñã ñặt nền móng ñầu, bền vững cho hệ thống ñịa chính nước ta. Tuy vậy, những quy ñịnh của luật trong giai ñoạn này vẫn còn ở mức sơ khai, cho nên ñất ñai tiếp tục vận hành theo cơ chế Nhà nước bao cấp về ñất, do ñó ñất không có giá và càng không ñược giao dịch tự do trên thị trường. Đất công ích cũng chưa ñược ñịnh hình riêng, vẫn tiếp tục hiểu theo nghĩa chung và chưa tách khỏi cái tổng thể của loại ñất công thuộc toàn dân mà Nhà nước là ñại diện chủ sở hữu. Được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, quy ñịnh tại Điều 17 “ñất ñai, rừng núi sông hồ, nguồn nước […] ñều thuộc sở hữu toàn dân”, một lần nữa ñược khẳng ñịnh, cũng như những quy ñịnh trước, ñất ñai vẫn thuộc sở hữu chung của toàn dân, của cả nước không phân ra diện tích cho từng ñịa phương riêng và chưa có loại nào mang cái tên riêng là ñất công ích. Dựa trên chế ñộ sở hữu ñất ñai, ñược ghi nhận trong văn bản có giá trị pháp lý cao nhất của cả nước (Hiến pháp năm 1992), Luật Đất ñai năm 1993, là văn bản luật thứ hai ra ñời quy ñịnh về ñất ở Việt Nam, ñược Quốc hội thông qua năm 1993 (sửa ñổi, bổ sung năm 1998, 2001), tiếp thu những tinh hoa của Luật Đất ñai năm 1987, kết hợp với sự ñổi mới cho phù hợp với thực tiễn, Luật Đất ñai năm 1993 ñã thay thế và trong ñó có nhiều bước tiến bộ hơn so với văn bản trước. Một số nội dung ñổi mới quan trọng có thể kể ñến là ñất ñai có giá và giá ñất do Nhà nước quy ñịnh, hộ gia ñình, cá nhân sử dụng ñất có năm quyền chuyển dịch ñất ñai trên thị trường, và ñây coi như là cột mốc ñầu tiên, ñánh dấu sự hình thành quỹ ñất nông nghiệp sử dụng vào mục ñích công ích của xã, phường, thị trấn. Luật Đất ñai bắt ñầu có sự phân biệt và tách loại ñất công ích ra khỏi hệ thống ñất công của cả nước thuộc sở hữu toàn dân, trao về tay chính quyền cấp xã, ñược tự chủ trong việc quản lý và sử dụng vào mục ñích công GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 8 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích ích của ñịa phương mình, ñược ghi nhận ở Điều 45 Luật Đất ñai năm 1993. Cụ thể hơn về quản lý, sử dụng loại ñất này với bản quy ñịnh về việc giao ñất cho hộ gia ñình, cá nhân sử dụng ổn ñịnh lâu dài vào mục ñích sản xuất nông nghiệp, ban hành kèm theo Nghị ñịnh số 64/1993/NĐ-CP ngày 27/9/19938, sau ñó lại ñược sửa ñổi, bổ sung trong Nghị ñịnh số 85/1999/NĐ-CP9. Luật Đất ñai năm 2003, tiếp thu và hoàn thiện hơn về sự tồn tại của loại ñất công ích tại Điều 72, ñược hướng dẫn thi hành tại Nghị ñịnh số 181/2004/NĐ-CP, do Chính phủ ban hành ngày 29/10/200410. Nhìn chung thì giai ñoạn này ñất công ích ñược quy ñịnh không khác gì so với Luật Đất ñai năm 1993. Cụ thể là nếu như ở Luật Đất ñai năm 1993, quy ñịnh ñất công ích mà mỗi xã giữ lại là không quá 5% trong tổng diện tích ñất nông nghiệp của ñịa phương, thì Luật Đất ñai năm 2003 lại quy ñịnh rằng giới hạn không quá 5% ñó thuộc tổng diện tích của loại ñất trồng cây lâu năm, ñất trồng cây hàng năm và ñất nuôi trồng thủy sản. Tuy nhiên khi nhìn lại về tổng thể thì ñiểm khác biệt này không ñáng kể, sở dĩ nói như vậy là vì, về bản chất thì hai ñiều luật ở hai giai ñoạn của Luật Đất ñai (Điều 45 Luật Đất ñai năm 1993 và Điều 72 Luật Đất ñai năm 2003) ñều khẳng ñịnh ñất công ích là ñất nông nghiệp, chỉ là Điều 72 cụ thể hóa ñất nông nghiệp tại Điều 45 Luật Đất ñai năm 1993 ra thành từng loại mà thôi, ñó cũng chỉ vì tiêu chí phân loại ñất ñược thể hiện khác nhau, theo cách phân loại ñất của Luật Đất ñai năm 1993 thì ñất nông nghiệp cũng bao gồm trong ñó các loại ñất trồng cây hàng năm, ñất trồng cây lâu năm và ñất nuôi trồng thủy sản. 1.3. Phân biệt ñất công ích với các loại ñất khác Diện tích ñất trong cả nước, là tương ñối rộng lớn và ñược pháp luật phân ra thành nhiều loại khác nhau, dựa vào các ñặc tính riêng của ñất cùng các tính năng mà mỗi loại ñất ñược xếp vào các nhóm riêng nhằm sử dụng ñúng, tiết kiệm ñất và có hiệu quả hơn. Do vậy, việc phân biệt ñất công ích và các loại ñất khác là cần thiết, và nhất là khi các loại ñất khác ñó so với ñất công ích có một số tính chất về mục ñích sử dụng dễ gây nên sự nhầm lẫn. 1.3.1. Phân biệt ñất công ích và ñất phi nông nghiệp 1.3.1.1. Khái niệm ñất phi nông nghiệp Trên cơ sở tìm hiểu về ñất nông nghiệp ở trên, có thể thấy rằng ñất phi nông nghiệp là một khái niệm ra ñời chỉ từ khi Luật Đất ñai năm 2003 ñược ban hành, trước 8 Điều 14, 15 Bản quy ñịnh về việc giao ñất nông nghiệp cho hộ gia ñình, cá nhân sử dụng ổn ñịnh, lâu dài vào mục ñích sản xuất nông nghiệp, ban hành kèm theo Nghị ñịnh số 64/1993/NĐ-CP của chính phủ ngày 27/9/1993. 9 Điều 8, Nghị ñịnh số 85/1999/NĐ-CP của Chính phủ ngày 28/8/1999 sửa ñổi, bổ sung một số ñiều của bản quy ñịnh về việc giao ñất nông nghiệp cho hộ gia ñình, cá nhân sử dụng ổn ñịnh lâu dài vào mục ñích sản xuất nông nghiệp, và bổ sung việc giao ñất làm muối cho hộ gia ñình và cá nhân sử dụng ổn ñịnh lâu dài. 10 Điều 74, Nghị ñịnh số 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất ñai. GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 9 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân Pháp luật về quản lý, sử dụng ñất công ích khoảng thời gian này, nhóm ñất phi nông nghiệp ñược phân bố rải rác trong các phân loại khác của ñất. Theo ñó, nhóm ñất này bao gồm nhiều loại ñất phục vụ các mục ñích khác nhau, nhưng không mang tính nông nghiệp và có tính chất sử dụng ổn ñịnh lâu dài hơn ñất nông nghiệp. Sở dĩ nói như vậy, là vì ñiển hình các loại như ñất ở; ñất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp; ñất sử dụng vào mục ñích quốc phòng an ninh,… phần lớn là các công trình kiên cố, có tính chất bền vững, thời gian sử dụng sẽ dài và ổn ñịnh hơn chỉ khi có trường hợp ñặc biệt cần thiết sự chuyển ñổi mục ñích sử dụng thì mới có sự thay ñổi. Ngoài ra, theo quy ñịnh còn phân nhóm ñất phi nông nghiệp thành các loại như ñất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp gồm ñất xây dựng khu công nghiệp, ñất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh, ñất do các cơ sở tôn giáo sử dụng, phục vụ vào mục ñích công cộng… và các loại ñất phi nông nghiệp khác theo quy ñịnh của Chính phủ. Vậy ñất phi nông nghiệp là nhóm ñất bao gồm nhiều loại ñất khác nhau phục vụ các nhu cầu sử dụng khác nhau, ña dạng nhưng lại không sử dụng vào các mục ñích có tính chất sản xuất nông nghiệp. Nhìn chung thì ñất phi nông nghiệp, chủ yếu là cơ sở ñể tạo lập các công trình với các mục ñích công cộng, kinh doanh nhiều hơn vì nó mang tính chất như tên gọi là ñất phi nông nghiệp. Khái niệm ñất sử dụng vào mục ñích công cộng: ñất sử dụng vào mục ñích công cộng, là các loại ñất ñáp ứng các nhu cầu xây dựng thiết lập nên các công trình, với quy mô rộng lớn phục vụ cho tất cả mọi người có ý muốn sử dụng mang tính chất cộng ñồng. Tùy theo mục ñích sử dụng, quy mô của hạn mục công trình ñó và chủ thể tạo lập hay chủ thể sử dụng, mà quyết ñịnh công trình công cộng ñó có thu tiền sử dụng không hay là nó thuộc dạng công ích không cần thu phí sử dụng. Có thể liệt kê các mục ñích công cộng bao gồm: ñất ñể xây dựng các công trình chung sử dụng chung cho cả cộng ñồng dân tộc, xây dựng ñường giao thông, cầu cống, vĩa hè, hệ thống cấp thoát nước, sông hồ, ñê, ñập, trường học, bệnh viện, công viên, chợ, vườn hoa, khu vui chơi trẻ em, quảng trường, sân vận ñộng, sân bay bến cảng, ñất xây dựng nhà máy ñiện, trạm biến thế ñiện, ñường ống dẫn xăng dầu, ñường ống dẫn khí, ñài khí tượng thủy văn, các trạm quan trắc phục vụ nghiên cứu và dịch vụ công cộng, công trình thủy lợi, bến tàu, bến xe, bến phà, sân ga, vườn quốc gia, khu an dưỡng, khu nuôi dưỡng trẻ em có hoàn cảnh khó khăn, nghĩa trang, nghĩa ñịa,…11 Theo Tờ trình Quốc hội về quy hoạch sử dụng ñất ñến năm 2010 và kế hoạch sử dụng 11 Điều 4 Nghị ñịnh số 04/2000/NĐ-CP của Chính phủ ngày 11/02/2000 về việc thi hành Luật sửa ñổi, bổ sung một số ñiều của Luật Đất ñai. GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 10 SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân