Tài liệu Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất từ thực tiễn tại thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SỸ NGÀNH: LUẬT KINH TẾ PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI NGUYỄN XUÂN LÂM HÀ NỘI – 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SỸ PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI NGUYỄN XUÂN LÂM NGÀNH: LUẬT KINH TẾ MÃ SỐ: 8380107 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LÊ ĐINH MÙI HÀ NỘI - 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các thông tin, số liệu được trích dẫn đều được ghi rõ nguồn gốc cụ thể. Các tài liệu, số liệu trong luận văn này chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về những gì đã cam đoan ở trên. Hà Nội, ngày 20 tháng 02 năm 2022 XÁC NHẬN NGƯỜI CAM ĐOAN CỦA NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. Lê Đinh Mùi Nguyễn Xuân Lâm DANH MỤC VIẾT TẮT BĐS Bất động sản CP Chính phủ CBCC Cán bộ công chức CQ Cơ quan ĐK Đăng ký GCN Giấy chứng nhận GCNQSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GĐ Gia đình HTX Hợp tác xã NN Nhà nước NSDĐ Người sử dụng đất NXB Nhà xuất bản PL Pháp luật QL Quản lý QPPL Quy phạm pháp luật QSD Quyền sử dụng QSDĐ Quyền sử dụng đất SDĐ Sử dụng đất SHTD Sở hữu toàn dân TAND Tòa án nhân dân TN&MT Tài nguyên và môi trường TP Thành phố UBND Ủy ban nhân dân VP ĐKĐĐ Văn phòng Đăng ký đất đai MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU .........................................................................................................1 1.Tính cấp thiết của đề tài ...........................................................................................1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đề tài .....................................................................1 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu ..............................................................................3 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...........................................................................4 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ......................................................4 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn ....................................................................................5 7. Kết cấu của luận văn ...............................................................................................5 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ...........................................................................................7 1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất......7 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất .................7 1.1.2 Đặc điểm của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ...........................10 1.1.3 Ý nghĩa, vai trò của việc đăng ký quyền sử dụng đất ..............................12 1.2 Nội dung pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất .........................................13 1.2.1 Cơ sở của việc xây dựng pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất .........13 1.2.2 Cấu trúc pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ...................................14 1.2.3 Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ......................................................................................................................21 1.3 Pháp luật của các nước về đăng ký quyền sử dụng đất ...................................23 1.3.1 Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Trung Quốc ..........................24 1.3.2 Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Cộng hòa Pháp .....................26 1.3.3 Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất của Anh ...................................27 1.3.4 Giá trị tham khảo đối với Việt Nam.........................................................28 Kết luận chương 1 .....................................................................................................28 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI ....30 2.1 Nội dung pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay ......30 2.1.1 Các quy định pháp luật về nội dung đăng ký quyền sử dụng đất ............30 2.1.2 Quy định pháp luật về thủ tục, trình tự đăng ký quyền sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của chủ thể đăng ký quyền sử dụng đất.........................................41 2.1.3 Quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đăng ký quyền sử dụng đất và xử lý vi phạm về đăng ký quyền sử dụng đất ...................................................46 2.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất tại Thành phố Hà Nội .........................................................................................................................49 2.2.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội thành phố Hà Nội .............................49 2.2.2 Tổ chức và hoạt động của cơ quan Tài nguyên môi trường Thành phố Hà Nội ...........................................................................................................................51 2.2.3 Thực trạng áp dụng pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất tại Thành phố Hà Nội ........................................................................................................53 Kết luận chương 2 .....................................................................................................67 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ NÂNG CAO HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ ĐK QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............................................................................................................................69 3.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất và nâng cao hiệu lực, hiệu quả áp dụng pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất tại Thành phố Hà Nội ...................................................................................................................69 3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất và nâng cao hiệu lực, hiệu quả áp dụng pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất tại Thành phố Hà Nội ...................................................................................................................71 3.2.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất .....71 3.2.2 Nhóm giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả áp dụng pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất tại Thành phố Hà Nội ....................................................75 Kết luận chương 3 .....................................................................................................82 KẾT LUẬN ...............................................................................................................83 TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................................................84 PHẦN MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Xã hội ngày càng phát triển cùng với tác động của cơ chế thị trường và xu hướng đô thị hóa đã khiến nhu cầu SDĐ ngày một gia tăng dẫn đến tình hình QL, đăng ký QSDĐ của NN ngày một khó khăn và phức tạp. Chính vì vậy, nâng cao hiệu quả của hệ thống đăng ký QSDĐ vừa có ý nghĩa xác định quyền sử dụng đối với tài sản được ĐK vừa có ý nghĩa trong việc QL quỹ đất. Hà Nội là một trong hai thành phố có tốc độ phát triển kinh tế - xã hội cao nhất Việt Nam hiện nay, số dân cư ở Hà Nội tăng lên hàng năm dẫn đến nhu cầu nhà ở phát sinh và nhu cầu ĐK QSDĐ ngày càng tăng. Với yêu cầu đó ngoài những điều chỉnh chung của khung pháp luật đất đai, trong phạm vi thẩm quyền thành phố Hà Nội tổ chức thực thi pháp luật về đăng ký QSDĐ tại địa bàn thành phố. Tuy nhiên trong quá trình tổ chức thi hành, bên cạnh những kết quả đạt được, các quy định pháp luật hiện hành về ĐK QSDĐ còn bộc lộ bất cập, vướng mắc chưa được tháo gỡ như: việc cấp GCN quyền sở hữu nhà cho người dân vẫn bị đình trệ nhất là tại các dự án có sai phạm về mật độ xây dựng, sai quy hoạch thiết kế; thủ tục ĐK tài sản rườm rà, thiếu minh bạch, chưa đáp ứng được mục tiêu cải cách thủ tục hành chính, trong khi việc ĐK trái quy định của pháp luật vẫn tiếp diễn và có biểu hiện ngày càng tinh vi, khó phát hiện, gây bức xúc cho người dân, gây dư luận xã hội; việc thông tin về QSDĐ, tài sản gắn liền với đất trong một số trường hợp đã không phản ánh chính xác về tình trạng của đất trên thực tế, từ đó dẫn đến tranh chấp, khiếu nại kéo dài, gây bức xúc trong xã hội... Với những lý do trên, tôi lựa chọn đề tài: “Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất từ thực tiễn thành phố Hà Nội” làm luận văn thạc sỹ. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đề tài Điều 54 Hiến pháp 2013 ghi nhận “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước”, với nhận thức mới trên thì đất đai ngoài vai trò là tư liệu sản xuất còn là “nguồn lực” quan trọng trong phát triển đất nước, nó có vai trò như là lực lượng sản xuất là cơ sở là nền tảng về nhân lực, vật lực, đất đai tạo nên những giá trị xã hội, tạo nên của cải vật chất, tạo ra nguồn lợi. Cũng từ nguồn lực đất đai hifnh thành lên những giá trị lợi nhuận khổng lồ, đó là sự tồn tại của thị trường bất động sản, nguồn lực đó có giới hạn muốn bảo tồn và khai thác có hiệu quả 1 nguồn tài nguyên đặc biệt đó phải có sự quản lý của Nhà nước. Đăng ký quyền sử dụng đất là một trong những công cụ để nhà nước thực hiện vai trò quản lý nhà nước về đất đai. Ngày 2.9.1945 – Chủ tịch Hồ Chí Minh tuyên bố với toàn thể quốc dân đồng bào và toàn thế giới về một nước Việt Nam độc lập, từ khi thành lập, nhà nước luôn coi trọng nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai. Vấn đề sở hữu đất đai được ghi nhận từ bản Hiến pháp năm 1946. Đến Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước có vai trò là người đại diện chủ sở hữu và người quản lý đối với đất đai. Để thực hiện vai trò quản lý nhà nước đối với đất đai Nhà nước đã dùng nhiều biện pháp trong đó có các thủ tục hành chính về đất đai. Ở Việt Nam hiện nay đã có một số công trình nghiên cứu về pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về ĐK QSDĐ nói riêng ở những mức độ và phạm vi nghiên cứu khác nhau như: “Luật đất đai”, “Quy định chi tiết thi hành Luật đất đai” - NXB Lao động, “Chỉ dẫn áp dụng luật đất đai năm 2013” -NXB Lao động, “Bình luận về chế định QL NN về đất đai trong luật đất đai 2013” – NXB Tư pháp, “Bình luận khoa học luật đất đai năm 2013” - NXB Lao động, “Các nguyên tắc và các phương pháp áp dụng pháp luật đất đai 2016” -NXB Hồng Đức… Sau khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, cơ quan thực hiện dịch vụ công ngày càng được hoàn thiện và đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính của Quốc hội và Chính phủ, thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai cũng được cải cách theo hướng công khai, minh bạch, rút ngắn thời gian và chi phí, tạo điều kiện thu n lợi cho người dân và doanh nghiệp. Đăng ký quyền sử dụng đất là một thủ tục hành chính mang tính đặc thù của quản lý nhà nước về đất đai, quy định bắt buộc đối với mọi người sử dụng đất nhằm thiết lập mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và người sử dụng đất, theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 “đăng ký quyền sử dụng đất là việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất vào hồ sơ địa chính”, đăng ký quyền sử dụng đất đã được Đảng và Nhà nước ta quan tâm và triển khai thực hiện ngay từ khi Cách mạng tháng Tám thành công bằng việc ban hành các sắc lệnh về quản lý đất đai. Năm 1980, công tác đăng ký đất đai bắt đầu được pháp luật điều chỉnh và triển 2 khai thực hiện trên phạm vi cả nước và thu được các kết quả đáng kể. Qua 4 lần ban hành và sửa đổi Luật Đất đai (Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013) quy định về đăng ký quyền sử dụng đất càng ngày càng hoàn thiện, đã khẳng định được vị trí , vai trò của đăng ký quyền sử dụng đất trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai của Nhà nước, vai trò bảo vệ quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Đăng ký quyền sử dụng đất hiện tại theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã trở thành một nhiệm vụ bắt buộc đối với các chủ thể sử dụng đất và các chủ thể có liên quan theo quy định của pháp luật, đạt được những thành quả nhất định. Ngoài ra, đa số công trình khác cũng đề cập đến khía cạnh như: “Đăng ký quyền sử dụng đất từ thực tiễn ở thành phố Thanh Hóa” - Luận văn (thạc sỹ luật học) của Lê Văn Công [12], bảo vệ thành công năm 2014 (Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội); “Đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản gắn liền với đất theo pháp luật đất đai hiện nay từ tỉnh Lào Cai - Luận văn Trần Quang Tạo [27], Viện hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam-Học viện khoa học Hà Nội năm 2018, “Thực trạng và biện pháp nâng cao hiệu quả hoạt động văn phòng ĐK QSDĐ thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh” - luận văn thạc sỹ QL đất đai của Tạ Thúy Ngọc, Đại học Thái Nguyên - Trường Đại học Nông lâm năm 2016, ... và nhiều bài báo được công bố trong các tạp chí. Về cơ bản, những nghiên cứu trên đã đề cập đến ĐK quyền sở hữu đất. Tuy nhiên, chưa có công trình nào đi sâu phân tích quy định pháp luật về quyền sở hữu đất và áp dụng thực tiễn tại địa bàn thành phố Hà Nội. Chính vì vậy, việc phát triển nghiên cứu đề tài về pháp luật ĐK QSDĐ tại thành phố Hà Nội là cần thiết. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1 Mục đích nghiên cứu Trên nền tảng phân tích những vấn đề lý luận pháp luật về ĐKQSDĐ, đánh giá thực trạng pháp luật về ĐKQSDĐ trên địa bàn Thành phố Hà Nội, luận văn đề xuất một số giải pháp nhằm đóng góp cho việc hoàn thiện pháp luật về ĐKQSDĐ ở Việt Nam và tăng cường hiệu quả thực hiện pháp luật về ĐKQSDĐ ở thành phố Hà Nội trong những năm tới. 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu cơ sở lý luận cơ bản của pháp luật về ĐKQSĐ ở nước ta. 3 - Phân tích, đánh giá quá trình phát triển và thực trạng pháp luật về ĐK QSDĐ ở Việt Nam hiện nay, thực trạng áp dụng pháp luật về ĐK QSDĐ qua thực tiễn Thành phố Hà Nội; Từ đó chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong pháp luật về ĐK QSDĐ tại Việt Nam và thực tiễn áp dụng PL về ĐKQSDĐ ở Hà Nội hiện nay. - Đưa ra các quan điểm, biện pháp hoàn thiện pháp luật về ĐKQSDĐ trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: chủ trương, chính sách, văn bản quy phạm pháp luật về ĐK QSDĐ ở Việt Nam. Trong phạm vi luận văn này, tác giả lựa chọn tìm hiểu thực tiễn của các vấn đề của pháp luật về ĐK QSDĐ tại TP. Hà Nội. - Phạm vi nghiên cứu: + Về không gian: tìm hiểu theo phạm vi của địa giới hành chính Thành phố Hà Nội; + Về thời gian nghiên cứu, thu thập số liệu từ năm 2015 đến nay để có đánh giá khách quan các quy định pháp luật về ĐK QSDĐ ở Việt Nam nói chung và Thành phố Hà Nội nói riêng. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn dựa trên nền tảng lý luận về nhà nước và pháp luật, những quan điểm, định hướng và chỉ đạo của Đảng về ĐKQSDĐ cũng như tư tưởng về nhà nước và pháp luận của Chủ nghĩa Mác Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh 5.2. Phương pháp nghiên cứu 5.2.1. Phương pháp thu thập số liệu Phương pháp này nhằm thu thập số liệu đã được các cơ quan của TP. Hà Nội công bố. - Các số liệu thu thập từ tài liệu, sách báo, tạp chí...phục vụ nghiên cứu số liệu về Điều kiện tự nhiên, KTXH, ... - Các số liệu QLNN về đất đai, cụ thể là việc thực thi pháp luật về ĐKQSDĐ trong những năm qua của TP. Hà Nội được sưu tầm tại UBND TP. Hà Nội; Sở TNMT; Văn phòng ĐKĐĐ Hà Nội... - Kết quả nghiên cứu khoa học, các công trình của các tác giả trong và ngoài nước. 4 5.2.2. Phương pháp chọn điểm nghiên cứu Thành phố Hà Nội có diện tích lớn nhất cả nước, dân số thực tế của thành phố (thống kê năm 2019) là xấp xỉ 10 triệu người. Số lượng dân cư tập trung sinh sống tại Hà Nội tăng lên theo từng năm. Bên cạnh đó, các chính sách đất đai thay đổi liên tục như: vào tháng 10/2019 UBND TP.Hà Nội phê duyệt đề án đầu tư xây dựng bốn huyện Gia Lâm, Đông Anh, Thanh Trì và Đan Phượng thành quận đến năm 2025 đã khiến thị trường đất tại Hà Nội lại sốt trở lại, nhu cầu người dân ĐK QSDĐ lại tăng lên. Chính vì vậy, cần có một hệ thống VBPL điều chỉnh phù hợp để kịp thời xử lý các vấn đề phát sinh. 5.2.3. Phương pháp xử lý và phân tích số liệu - Xử lý số liệu: phần mềm Microsoft Excel. - Thống kê mô tả: mô tả về điều kiện tự nhiên, tình hình phát triển kinh tế xã hội của thành phố Hà Nội, rút ra mối liên hệ giữa chúng và công tác điều tra hoạt động ĐKQSDĐ ở địa bàn nghiên cứu thông qua các chỉ tiêu: số tương đối, tuyệt đối, bình quân và dãy số -Thống kê so sánh: so sánh kết quả phát triển KTXH của TP.Hà Nội giai đoạn 2015-2019, tìm hiểu những điểm giống và khác biệt của hoạt động ĐKQSDĐ trong các văn bản pháp luật có liên quan ở từng giai đoạn khác nhau. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Về lý luận: làm sáng tỏ lý luận điển hình của pháp luật về ĐKQSDĐ hiện nay. Về thực tiễn: Đánh giá pháp luật về ĐKQSDĐ đang áp dụng ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay và tình hình áp dụng PL về ĐKQSDĐ tại TP. Hà nội để làm rõ những ưu điểm, bất cập và nguyên nhân. Từ đó đưa ra những giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về ĐK QSDĐ và nâng cao hiệu lực, hiệu quả áp dụng pháp luật về ĐK QSDĐ tại Thành phố Hà Nội theo đúng quan điểm, chủ trương của Đảng, NN, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế-xã hội, đặc biệt trong giai đoạn tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn được thiết kế 03 chương, ngoài phần mở đầu, kết luận Chương 1: Những vấn đề lý luận pháp luật về ĐKQSDĐ Chương 2: Thực trạng pháp luật về ĐKQSDĐ và thực tiễn áp dụng PL về ĐKQSDĐ tại TP. Hà Nội 5 Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về ĐKQSDĐ và nâng cao hiệu lực, hiệu quả áp dụng PL về ĐKQSDĐ tại Tp.Hà Nội. 6 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất a) Đăng ký Đăng ký quyền sử dụng đất là một thủ tục hành chính để Nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai. Khi nghiên cứu về khái niệm đăng ký quyền sử dụng đất trước hết chúng ta tìm hiểu khái niệm đăng ký và khái niệm quyền sử dụng đất. Đăng ký được hiểu như thế nào, theo Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ xuất bản năm 2003, “Đăng ký” được hiểu là việc “Ghi vào sổ của cơ quan quản lý để chính thức được công nhận để hưởng quyền lợi hay làm nghĩa vụ” [32’]. Thực tế, “đăng ký” có thể được hiểu là công việc của một cơ quan nhà nước hoặc một tổ chức, cá nhân thực hiện việc ghi nhận hay xác nhận về một sự việc hay một tài sản nhằm đảm bảo quyền lợi và nghĩa vụ của người đăng ký, cũng như quyền lợi và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân đứng ra đăng ký. b) Quyền sử dụng đất Nhằm làm sáng tỏ khái niệm đặc điểm pháp luật về ĐKQSDĐ trước hết cần xác định các định nghĩa có liên quan bao gồm: Quyền sử dụng, quyền sử dụng đất, đăng ký quyền sử dụng đất. Điều 189 của Bộ luật dân sự 2015 đã quy định như sau: “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”. “Khai thác” ở đây được hiểu là khai thác những giá trị sử dụng của tài sản với mục đích đáp ứng nhu cầu vật chất hoặc tinh thần, đồng thời thoả mãn các yêu cầu trong sản xuất, kinh doanh. Kết hợp với đó là tiếp thu những kết quả do tự nhiên mang lại …Do vậy, tài sản được sử dụng là một trong những quyền năng của chủ sở hữu. Công dụng, hoa lợi, lợi tức của tài sản được chủ sở hữu toàn quyền khai thác phù hợp với nhu cầu của bản thân. Hợp đồng là phương tiện pháp lý giúp chủ sở hữu chuyển giao tài sản mình đang sử dụng cho chủ thể khác. Đối với cơ quan, tổ chức. Chủ thể này được QSD tài sản trên cơ sở được ấn định tại 01 văn bản của CQNN có thẩm quyền. 7 Ở nước ta: QSDĐ là một loại ‘vật quyền” nhưng được hạn chế phát sinh trên cơ sở của “quyền sở hữu toàn dân về đất đai” mà NN đại diện cho nhân dân làm chủ thể chủ sở hữu, thông qua các hình thức NN trao cho các chủ thể được phép sử dụng đất. Chiếm hữu, sử dụng, định đoạt là ba quyền các chủ thể có QSDĐ được thực hiện. Quyền sử dụng đất có những đặc điểm sau: Thứ nhất, QSDĐ được pháp luật quy định từ căn cứ phát sinh, thực hiện và chấm dứt. Đồng thời, QSDĐ bao gồm những quyền: Được cấp GCNQSDĐ; khai thác và hưởng thành quả trên đất và được NN bảo vệ khi có sự xâm phạm QSDĐ của chủ thể sử dụng. Thứ hai, QSDĐ có tính hạn chế Một là, trên nền tảng của QSH toàn dân, QSDĐ được hình thành. Từ QSH toàn dân mà pháp luật quy định, NN thông qua các hình thức cụ thể để trao QSDĐ cho NSD. Vì vậy, QSDĐ là quyền phát sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Hai là, QSDĐ là “quyền phụ thuộc”. NN được quyền tuyệt đối QL và sử dụng, định đoạt toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi đât nước. NN đã quy định nội dung của QSDĐ, quyết định trao QSDĐ cho các chủ thể, thu hồi lại QSDĐ … thông qua người sử dụng đất, NN trao QSDĐ nhưng người sử dụng đất bị hạn chế về rất nhiều nội dung: không được tự ý chuyển mục đích sử dụng đất… Ba là, QSH toàn dân về đất đai có tính bất biến trong khi đó QSDĐ thì không. Tính bất biến của QSH toàn dân về đất đai là không bị thay đổi về thời gian, còn QSDĐ lại bị giới hạn trong thời hạn sử dụng đất đối với từng loại đất [38] c) Đăng ký quyền sử dụng đất Khái niệm đăng ký đất đai xuất hiện trên thế giới từ rất sớm, ở Úc Robert Richard Torrens là người đầu tiên đưa ra khái niệm đăng ký đất đai, đầu tiên có tên gọi là Hệ thống đăng ký bằng khoán (năm 1857), sau này đặt tên là hệ thống Torren. nh gọi là hệ thống đang ký bất động sản[1]. Theo UN-ECE [36] có hai hệ thống ghi nhận quyền sở hữu đất đai là hệ thống đăng ký đất đai và sổ đăng ký “land book”, nhiều nước còn là địa chính (Cadastre), cả hai hệ thống đều tồn tại phụ thuộc vào lịch sử của mỗi nước. Đăng ký đất đai theo định nghĩa của UN-ECE [36] là quá trình xác lập quyền của chủ sử dụng đất bằng hình thức đăng ký bằng văn bản và đăng ký những hồ sơ khác liên quan với chuyển giao quyền sở hữu đất hoặc dưới hình thức đăng ký quyền 8 sở hữu đất. Đăng ký đất đai cung cấp những thông tin về vị trí thửa đất, ranh giới thửa đất trong bản đồ địa lý và bản đồ địa chính, nguồn gốc của bất động sản đã được đăng ký. Đăng ký đất đai có vai trò quan trọng đối với Nhà nước. Nếu sự quản lý nhà nước về đất đai tốt sẽ thúc đẩy sự khai thác những lợi ích từ đất đai. Theo UNECE lợi nhuận kinh tế và xã hội cũng xuất phát từ sự quản lý nhà nước về đất đai tốt. Hệ thống đăng ký đất đai tốt sẽ thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản. Nó cũng bảo vệ sự phát triển nền kinh tế và của thị trường thế chấp. Theo pháp luật Việt Nam trước khi ban hành Luật Đất đai năm 2013 “đăng ký đất đai” được gọi là “Đăng ký quyền sử dụng đất”, đến Luật Đất đai năm 2013 đã sử dụng cụm từ “đăng ký đất đai” thay thế cho “đăng ký quyền sử dụng đất” đã dùng trong các văn bản trước đó. Theo “Từ điển luật học”: ĐKQSDĐ là việc thực hiện các công việc như kê khai, đăng kí đúng với tình hình, hiện trạng sử dụng đất như các thông tin về đất của các chủ sở hữu đất trên cơ sở sự hướng dẫn của cơ quan thực hiện đăng kí, thống kê đất đai. Theo quy định tại khoản 15, điều 3 luật đất đai năm 2013 thì ĐKQSDĐ có nghĩa là Hồ sơ địa chính sẽ ghi lại “việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền QL đất đối với một thửa đất”. Có thể nhận thấy, khi có những thay đổi, hạn chế hoặc chấm dứt QSDĐ, CQNN có thẩm quyền sẽ ghi vào “Sổ ĐK BĐS”. Đây chính là ĐKQSDĐ, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Có 2 loại đăng ký QSDĐ như sau: i) Đăng ký ban đầu: thực hiện khi người sử dụng đất chưa được cấp GCNQSDĐ hoặc người sử dụng đất được sử dụng theo kết quả giải quyết của Toà án nhân dân, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của CQ hành chính NN. ii) Đăng ký biến động: áp dụng trong trường hợp người sử dụng đất đã được cấp GCNQSDĐ nhưng trong quá trình sử dụng có sự thay đổi về thông tin. NSDĐ có thể ĐKQSDĐ tại Văn phòng ĐKQSDĐ. Cơ quan này lưu giữ toàn bộ thông tin về đất đai, cung cấp các thông tin khi có yêu cầu của NSDĐ. d) Pháp luật về ĐKQSDĐ 9 Là việc CQNN có thẩm quyền ban hành những VBQPPL theo trình tự, thủ tục được quy định nhằm điều chỉnh các QHXH trong lĩnh vực ĐKQSDĐ với mục đích ghi nhận QSDĐ của các chủ thể và thực hiện QLNN về đất đai. Trên cơ sở khái niệm “Đăng ký quyền sử dụng đất” ở trên có thể đưa ra khái niệm “Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất là tổng hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành về nguyên tắc, đối tượng, trình tự, thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất; tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức đăng ký quyền sử dụng đất và giá trị pháp lý của việc đăng ký quyền SDĐ. Với tư cách là một thủ tục hành chính bắt buộc, việc ĐKQSDĐ cần phải được ghi nhận một cách công khai, rõ ràng, minh bạch trong các quy định pháp luật nhằm xác lập mối quan hệ ràng buộc về mặt pháp lý giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Nhà nước cấp giấy CN QSD đất cho người sử dụng đất lần đầu và các quy định ghi nhận những biến động về quyền sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất vào trong hồ sơ địa chính và giấy CNQSDĐ. Để nhà nước có thể quản lý một cách hiệu quả đất đai thì cần phải xây dựng và hoàn thiện PL về ĐKQSDĐ. Hiến pháp năm 1980 ra đời đã làm thay đổi căn bản chế độ sở hữu đất đai ở nước ta. Hình thức sở hữu toàn dân về đất đai thay thế tất cả các hình thức sở hữu khác. Việc xây dựng, kiện toàn hệ thống pháp luật đất đai nói riêng không chỉ đơn thuần là chỉ xây dựng, kiện toàn các hệ thống cơ quan quản lý đất đai mà quan trọng là nêu được các nội dung quản lý, quuy định chặt chẽ về mặt pháp lý các nội dung của nó. 1.1.2 Đặc điểm của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất Pháp luật về ĐKQSDĐ là 01 chế định cụ thể của của ngành luật đất đai (ở góc độ hệ thống cấu trúc) hay 01 bộ phận của pháp luật về đất đai bao gồm tổng thể các quy phạm PL được ban hành bởi CQNN có thẩm quyền với mục đích điều chỉnh nhóm QHXH phát sinh trong lĩnh vực ĐK QSDĐ. Trong mối quan hệ với các chế định pháp luật đất đai và hệ thống pháp luật, pháp luật ĐKQSDĐ là tiền đề cho việc điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ pháp luật đất đai, đặc biệt là quan hệ thực hiện QSDĐ của cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo hộ, pháp luật về ĐKQSDĐ có những đặc điểm sau: Thứ nhất, pháp luật về ĐKQSDĐ thuộc nhóm “pháp luật công”. Bao gồm các 10 được NN ban hành quy phạm PL với mục đích điều chỉnh những QHXH giữa một bên là CQNN có thẩm quyền QLNN về đất đai với một bên là cá nhân, tổ chức với tư cách là NSDĐ; điều chỉnh QHXH giữa các CQNN với nhau trong việc ĐKQSDĐ. Theo cách hiểu truyền thống, đây là nhóm QHXH có sự không bình đẳng về địa vị pháp lý giữa các bên. CQNN-“bên quyền uy” có thẩm quyền và có quyền đưa ra các mệnh lệnh và NSDĐ- “bên phục tùng” phải phục tùng mệnh lệnh đó. Trong thời kỳ hiện nay, việc CQNN có thẩm quyền ban hành mệnh lệnh nhưng không mang tính áp đặt buộc thực hiện mà luôn bảo đảm 03 vấn đề: ghi nhận, bảo đảm thực hiện và bảo vệ QSDĐ. Thứ hai, pháp luật về ĐKQSDĐ gồm: các chế định về nội dung ĐK QSDĐ và các quy định về trình tự, thủ tục ĐKQSDĐ. Các quy định về nội dung ĐKQSDĐ bao gồm: căn cứ, nguyên tắc, điều kiện, đối tượng, thẩm quyền ĐKQSDĐ; quy định về mẫu GCNQSDĐ và quy định về nghĩa vụ tài chính khi cấp GCNQSDĐ v.v. Các quy định về trình tự, thủ tục ĐK và cấp GCNQSDĐ: thành phần hồ sơ ĐK QSDĐ; quy định về các bước thực hiện xét duyệt hồ sơ, ĐK, cấp GCNQSDĐ v.v. Thứ ba, pháp luật về ĐK QSDĐ gồm các quy phạm PL mang tính pháp lý và mang tính kỹ thuật: - Về tính pháp lý, các quy định về ĐKQSDĐ do CQNN ban hành theo đúng quy định tại Luật ban hành VBQPPL năm 2015. - Về tính kỹ thuật nghiệp vụ, các quy định về ĐKQSDĐ chiếm phần lớn được CQNN ban hành và mang “tính bắt buộc” thực hiện bằng sức mạnh của bộ máy cưỡng chế của NN mà còn chưa đựng trong đó các quy phạm mang “tính kỹ thuật, nghiệp vụ” như: bản đồ giải thửa; mẫu GCN QSDĐ và hướng dẫn việc trích lục sơ đồ thửa đất trong GCN QSDĐ v.v. Thứ tư, pháp luật về ĐKQSDĐ là cách thức để NN thực hiện việc QL đất đai. Đơn vị thực hiện bao gồm: (i) dịch vụ hành chính công (ii) cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hoặc (iii) phối hợp giữa CQHC với tổ chức dịch vụ hành chính công. Hệ thống cơ quan ĐKQSDĐ, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất được quy định với sự kết hợp giữa cấp hành chính với chủ thể. Bên cạnh đó, có dịch vụ HC công với CQHC cũng có sự phối kết hợp, cụ thể là: GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất khi ĐK lần đầu do UBND cấp, 11 còn Văn phòng ĐK QSDĐ thực hiện việc ĐK biến động. 1.1.3 Ý nghĩa, vai trò của việc đăng ký quyền sử dụng đất Thứ nhất, pháp luật về ĐK QSDĐ góp phần bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Đất đai thuộc SHTD do NN QL thống nhất nhằm đảm bảo việc SDĐ hợp lý. QSDĐ được NN giao cho các tổ chức, hộ GĐ cá nhân. NSDĐ được hưởng quyền và phải thực hiện nghĩa vụ SDĐ theo quy đinh. Lợi ích hợp pháp của NSDĐ được bảo vệ cũng có nghĩa là chế độ SHTD được bảo vệ. Lợi ích SDĐ của NN nói chung và toàn xã hội nói riêng được đảm bảo nếu giám sát NSDĐ trong việc thực hiện các nghĩa vụ SDĐ theo pháp luật. Thông qua hồ sơ địa chính được lập và cấp GCN QSDĐ, ĐKQSDĐ quy định nghĩa vụ pháp lý giữa CQNN về QL đất đai và NSDĐ trong việc chấp hành pháp luật đất đai. NSDĐ được bảo vệ khi bị tranh chấp, xâm phạm căn cứ vào cơ sở pháp lý này. Cơ sở pháp lý nói trên là căn cứ để người sử dụng đất áp dụng khi muốn xác định các quyền được bảo vệ khi bị tranh chấp, xâm phạm; cũng như xác định các nghĩa vụ mà bản thân phải tuân thủ theo pháp luật, như nghĩa vụ tài chính về SDĐ, nghĩa vụ bảo vệ và SDĐ có hiệu quả. Thứ hai, NN QL chặt chẽ toàn bộ quỹ đất; đảm bảo cho đất đai sử dụng được đầy đủ, hợp lý căn cứu vào pháp luật về ĐKQSDĐ. Toàn bộ diện tích các loại đất là đối tượng của QLNN về đất đai. Vì vậy, NN muốn QL chặt chẽ toàn bộ đất đai thì trước hết phải nắm chắc các thông tin theo yêu cầu của QL đất. Thông qua việc điều chính bằng pháp luật đối với hoạt động ĐK QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, NN công khai và minh bạch tình trạng pháp lý của tài sản, trong đó nổi bật là quyền sở hữu, quyền sử dụng, quá trình giải quyết tranh chấp về QSDĐ, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Quản lý NN căn cứ vào những thông tin trong chiến lược phát triển ngành địa chính như sau: - Về đất được giao QSDĐ: tên chủ sử dụng, vị trí, hình thể, kích thước (góc, cạnh), diện tích, hạng đất, mục đích sử dụng, thời hạn sử dụng, những ràng buộc về quyền sử dụng, những thay đổi trong quá trình SDĐ và cơ sở pháp lý. 12 - Về đất chưa giao QSD: vị trí, hình thể, diện tích, loại đất (thảm thực vật hoặc trạng thái tự nhiên bề mặt đất). Thứ ba, pháp luật về ĐK QSDĐ góp phần hạn chế rủi ro trong các giao dịch BĐS. Đăng ký QSDĐ, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất có mối quan hệ thiết yếu với sự vận hành của thị trường BĐS, thị trường vốn ở mỗi quốc gia. Các quyền về BĐS, xác lập hồ sơ pháp lý cho từng thửa đất cần được công khai hóa. Điều này sẽ giúp đảm bảo an toàn, hạn chế rủi ro cho các giao dịch về BĐS được thiết lập. Với việc quy định hệ thống ĐK chính xác, thuận lợi, chi phí hợp lý sẽ giúp tiết kiệm chi phí giao dịch (gồm chi phí về thời gian, công sức, tiền của...), nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, góp phần biến đất đai thành tài sản thực tế, lưu chuyển trong quá trình kinh doanh: đất biến thành tư bản, có lợi cho quá trình huy động vốn và phát huy nội lực vì tính cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia. 1.2 Nội dung pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất 1.2.1 Cơ sở của việc xây dựng pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất Tìm hiểu pháp luật về ĐK QSDĐ cho thấy lĩnh vực này hình thành do: Thứ nhất, xuất phát từ tầm quan trọng của ĐKQSDĐ. Đây là sự xác lập quan hệ hợp pháp giữa NN và NSDĐ. Tức là thông qua việc ĐKQSDĐ người được cấp GCNQSDĐ là người được NN thừa nhận có QSDĐ hợp pháp. Vì vậy cần phải thiết lập hành lang pháp lý về ĐK QSDĐ điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong việc ĐK QSDĐ nhằm bảo đảm trật tự QL NN về đất đai. Thứ hai, trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN cho thấy đất đai là lĩnh vực phức tạp, đặc biệt ĐKQSDĐ là một trong nhóm có nguy cơ tham nhũng, tiêu cực nhiều nhất. Cần có những chế tài pháp lý đủ sức răn đe để hạn chế tình trạng này. Thứ ba, xác định quyền đại diện chủ SHTD về đất đai bằng quyết định trao QSDĐ cho NSD. Bên cạnh đó ĐK QSDĐ là nền tảng pháp lý giúp xác nhận việc trao QSDĐ cho NSDĐ. Vì vậy cần ban hành các quy định pháp luật về ĐKQSDĐ. Thứ tư, trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hoàn thiện pháp luật về đất đai nói chung, pháp luật về ĐK QSDĐ là yêu cầu tất yếu có tác động tới thị trường BĐS bảo đảm tính công khai, minh bạch của thị trường BĐS trong đó có thị trường QSDĐ. 13 1.2.2 Cấu trúc pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất Thứ nhất, nhóm các QPPL về nội dung ĐK QSDĐ. Gồm có thẩm quyền ĐK QSDĐ lần đầu và biến động QSDĐ; Đăng ký quyền sử dụng đất lần đầu Đăng ký quyền sử dụng đất lần đầu là việc đăng ký quyền sử dụng đất thực hiện đối với thửa đất đang có người sử dụng, chưa đăng ký, chưa được cấp một loại Giấy chứng nhận nào (Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất) hoặc Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng; Đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất lần đầu có đặc điểm khác biệt với đăng ký biến động: Một là: tính chất công việc là Nhà nước xem xét công nhận quyền sử dụng đất đối với trường hợp đang sử dụng đất hoặc chính thức xác lập quyền của người sử dụng đối với đất được Nhà nước giao, cho thuê. Vì vậy quá trình thực hiện thủ tục đăng ký lần đầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thẩm tra xác định rõ nguồn gốc sử dụng và căn cứ vào quy định của pháp luật đất đai để công nhận và xác định chế độ sử dụng đối với thửa đất (xác định rõ diện tích được quyền sử dụng, thời hạn sử dụng, hình thức giao hay cho thuê), quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất cho chủ sở hữu có nhu cầu trên Giấy chứng nhận. Hai là: Kết quả của đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất lần đầu được ghi vào hồ sơ địa chính của Nhà nước và cấp Giấy chứng nhận cho người sử dụng, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất đủ điểu kiện. Đăng ký biến động về sử dụng đất, sở hữu tài sản gắn liền với đất Đăng ký biến động về sử dụng đất, sở hữu tài sản gắn liền với đất thực hiện đối với thửa đất, tài sản gắn liền với đất đã được cấp Giấy chứng nhận mà có thay đổi về nội dung đã ghi trên Giấy chứng nhận. Đăng ký biến động có những đặc điểm khác với đăng ký lần đầu: Đăng ký biến động thực hiện đối với một thửa đất, tài sản gắn liền với đất đã xác định một chế độ sử dụng cụ thể; sự thay đổi bất kỳ nội dung nào liên quan đến quyền sử dụng đất hay chế độ sử dụng của thửa đất đều phải phù hợp với quy định của pháp luật; do đó tính chất công việc của đăng ký biến động là xác nhận sự thay 14