Tài liệu Pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất đối với các dự án công trình giao thông từ thực tiễn tỉnh thái bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH THÁI BÌNH TRỊNH XUÂN HẢO Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 8 38 01 07 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN MINH MẪN HÀ NỘI – 2019 LỜI CAM ĐOAN Để hoàn thành một đề tài Luận văn Thạc sĩ luật học, tác giả phải tìm hiểu, nghiên cứu nhiều tài liệu từ nhiều nguồn khác nhau, như sách, giáo trình, tạp chí, internet,… đồng thời thu thập các số liệu thực tế, qua đó thống kê, phân tích và xây dựng thành một đề tài nghiên cứu hoàn chỉnh. Tôi xin cam đoan đề tài luận văn tốt nghiệp này là công trình nghiên cứu của tôi. Tất cả các nội dung và số liệu trong đề tài này do tôi tự tìm hiểu, nghiên cứu và xây dựng, các số liệu thu thập là đúng và trung thực. Giải pháp là do tôi rút ra từ quá trình nghiên cứu lý luận và thực tiễn công tác giải phóng mặt bằng các công trình giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Thái Bình mà bản thân tôi được tiếp xúc và kết quả nghiên cứu trong luận văn chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào. Tôi cũng xin cam kết chắc chắn rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn đã được cảm ơn, các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ nguồn gốc. Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của mình trước Nhà trường và những quy định pháp luật. Hà Nội, ngày thángnăm2019 Tác giả luận văn Trịnh Xuân Hảo LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn này cũng như hoàn thành cả quá trình học tập, rèn luyện là nhờ sự giảng dạy, động viên và hướng dẫn nhiệt tình của các thầy cô trong khoa sau Đại học, Trường Đại học Mở Hà Nội cùng cơ quan, gia đình và bạn bè. Nhân dịp này tôi xin được gửi lời cảm ơn chân thành của mình đến Ban giám hiệu, Ban chủ nhiệm khoa, các thầy giáo, cô giáo đã chỉ dẫn để tôi có những kiến thức vô cùng quý giá giúp tôi có thể trưởng thành một cách vững vàng. Tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến các thầy cô giáo trong Bộ môn Luật, đặc biệt là PGS.TS Nguyễn Minh Mẫn, là người trực tiếp hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu đề tài này. Tôi xin chân thành cảm ơn UBND tỉnh Thái Bình, các Sở, Ban, ngành của tỉnh Thái Bình đã tạo điều kiện cho tôi tiếp cận và thu thập những thông tin cần thiết để làm sáng tỏ mục tiêu của đề tài. Cuối cùng tôi xin chân thành cảm ơn tới gia đình, người thân và bạn bè đã động viên, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu. Hà Nội, ngày tháng năm 2019 Tác giả luận văn Trịnh Xuân Hảo MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT PHỤC VỤ CÁC DỰ ÁN CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG. 6 1.1. Cơ sở, khái niệm, mục đích ý nghĩa về bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất. 6 1.1.1. Cơ sở chính trị và cơ sở lý luận của bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất. 6 1.1.2. Các khái niệm về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 12 1.1.3. Đặc điểm bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 16 1.1.4. Mục đích ý nghĩa của việc bồi thường, giải phòng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 17 1.2. Pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 21 1.2.1. Sự cần thiết của việc điều chỉnh pháp luật đối với việc bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 21 1.2.2. Nội dung về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 23 1.2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 24 1.3. Kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của một số quốc gia trên thế giới về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất và những gợi mở cho Việt Nam 27 1.3.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc 27 1.3.2. Kinh nghiệm của Hàn Quốc 29 1.3.3. Kinh nghiệm của Singapore 31 1.3.4. Một số gợi mở cho Việt Nam trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 34 1.3.5. Kinh nghiệm rút ra đối với việc bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ các dự án công trình giao thông 35 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT PHỤC VỤ DỰ ÁN CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TẠI TỈNH THÁI BÌNH 38 2.1. Pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất 38 2.1.1. Các quy định chung về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất 38 2.1.2. Các quy định cụ thể về bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất 44 2.1.3. Nội dung các quy định về bồi thường tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất 53 2.1.4. Trình tự thủ tục thực hiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 56 2.1.5. Giải quyết khiếu nại, tố cáo về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 60 2.2. Thực trạng pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thái Bình 63 2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Bình và sự ảnh hưởng đối với công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất 63 2.2.2. Các văn bản pháp luật của tỉnh Thái Bình về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất phục vụ các dự án công trình giao thông 66 2.2.3. Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ các dự án công trình giao thông tại tỉnh Thái Bình 67 2.2.4. Đánh giá quá trình thi hành pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ các dự án công trình giao thông tại tỉnh Thái Bình 73 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC BỒI THƯỜNG, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG PHỤC VỤ DỰ ÁN CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG 80 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất trong mối liên hệ với việc thực hiện các dự án công trình giao thông và nâng cao hiệu quả thi hành 80 3.1.1. Định hướng chung 80 3.1.2. Định hướng cụ thể 80 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ dự án công trình giao thông qua thực tiễn thi hành 81 3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ dự án công trình giao thông 81 3.2.2. Giải pháp tăng hiệu quả của triển khai thực tế 85 3.2.3. Giải pháp ổn định cuộc sống người dân trong vùng giải tỏa 90 3.2.4. Giải pháp khác nhằm nâng cao hiệu quả trong công tác tổ chức thực hiện pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất phục vụ dự án công trình giao thông 91 KẾT LUẬN 94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 96 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT STT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 CNH - HĐH Công nghiệp hóa – Hiện đại hóa 2 DN Doanh nghiệp 3 FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài 4 GDP Tổng sản phẩm quốc nội 5 GPMB Giải phóng mặt bằng 6 NĐ-CP Nghị định-chính phủ 7 UBND Ủy ban nhân dân DANH MỤC BẢNG Bảng 1: Số hộ gia đình bị thu hồi đất nông nghiệp ở các mức quy mô diện tích khác nhau. 50 Bảng 2: Mức tiền bồi thường đất của các hộ dân 71 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, là điều kiện tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật khác trên trái đất. Đó là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng. Có thể nói đất đai quyết định sự tồn tại và phát triển của loài người. Trong quá trình phát triển của đất nước, để đạt được mục tiêu đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp phát triển theo hướng hiện đại, nhà nước cần phải có quỹ đất lớn cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ chính trị, an ninh, quốc phòng, lợi ích công cộng, các khu công nghiệp, khu kinh tế cao và đô thị hóa… Vì vậy, việc thu hồi đất để phục vụ các mục đích này là tất yếu. Tuy nhiên, điều đó sẽ có tác động không nhỏ đến lợi ích và đời sống của người bị thu hồi đất. Chính vì vậy việc sử dụng và hưởng lợi cho các công trình, dự án vì mục đích chung như thế nào cho hợp lý là một vấn đề nghiêm túc phải được nhìn nhận một cách khách quan, công tâm, từ chính sách pháp luật đến việc thực thi chính sách đó trong thực tế. Điều quan trọng nhất là phải bù đắp được phần nào những thiệt thòi mà người bị thu hồi đất phải gánh chịu mà vẫn đảm bảo hài hòa mối quan hệ giữa họ với nhà nước và nhà đầu tư. Thái Bình là một tỉnh ven biển ở đồng bằng sông Hồng, miền Bắc Việt Nam. Trong những năm gần đây, tốc độ đô thị hóa tại đây diễn ra vô cùng nhanh chóng và sôi động, kéo theo đó, một diện tích đất ở và đất nông nghiệp đã bị thu hồi để phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội, trong đó phải kể đến việc thu hồi đất để phục vụ các dự án công trình giao thông trên địa bàn tỉnh. Trong bối cảnh triển khai thực hiện Luật đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành, thời gian qua, bên cạnh những kết quả tích cực việc thực thi pháp luật bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất để phục vụ các dự án công trình giao thông còn bộc lộ nhiều hạn chế, khiếm khuyết gây ảnh hưởng đến người bị thu hồi, nhất là đối với địa phương đất chật, người đông và có đất nông nghiệp chiếm đa số như ở Thái Bình. Chính vì các lý do nêu trên, tác giả lựa chọn đề tài “pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất đối với các dự án công 1 trình giao thông từ thực tiễn tỉnh Thái Bình” làm đề tài luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ Luật tại khoa luật kinh tế, Viện Đại học Mở Hà Nội. 2. Tình hình nghiên cứu Pháp luật bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất là đề tài thu hút sự nghiên cứu của giới luật học nước ta. Thời gian qua, đã có nhiều công trình khoa học về vấn đề này được công bố và có thể kể đến một số công trình nghiên cứu sau: Phạm Văn Võ (2009), “chế độ pháp lý về sở hữu đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay”, Luận án Tiến sỹ, Thành phố Hà Nội. Tác giả đã nêu tổng quan chế độ pháp lý về sở hữu đất đai, việc thực hiện chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra. Đồng thời, đưa ra một số vấn đề về đổi mới chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam. Lưu Quốc Thái (2009), “thị trường quyền sử dụng đất – Thực trạng và hướng hoàn thiện”, Luận án Tiến sỹ Thành phố Hà Nội. Tác giả đã nêu quá trình thực thi các quy định của Luật đất đai năm 2013, trong đó đề cập về quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế trong sử dụng đất gặp không ít khó khăn, thách thức như trên thực tế việc tiếp cận đất đai giữa tổ chức kinh tế thuộc các thành phần kinh tế còn thiếu sự bình đẳng (đặc biệt là đối với doanh nghiệp tư nhân vừa và nhỏ); các tổ chức kinh tế chủ yếu tiếp cận đất đai tại thị trường sơ cấp quyền sử dụng đất thông qua việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất, còn mang nặng tính chất xin - cho tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, trong khi đó các giao dịch về quyền sử dụng đất trên thị trường thứ cấp về quyền sử dụng đất dường như còn ít phát triển do thiếu khung pháp lý hoàn chỉnh, đầy đủ và toàn diện cho thị trường này phát triển thông suốt và lành mạnh. Hoàng Thị Biên Thùy (2010), “pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, Luận văn Thạc sỹ Thành phố Hà Nội. Tác giả đã nêu những vấn đề lý luận và lịch sử về bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất. Phân tích thực trạng pháp luật bồi thường thiệt hại về đất khi nhà nước thu hồi đất và hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất. Tiếp đó, là các công trình trên một số tạp chí cũng đã thể hiện các quan điểm, phân tích đánh giá, kết luận về việc bồi thường, GPMB khi nhà nước thu hồi đất như: 2 TS. Nguyễn Quang Tuyến (2009), “vấn đề lý luận xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Luật học. ThS. Nguyễn Thị Dung, “chính sách đền bù khi thu hồi đất của một số nước trong khu vực và Việt Nam”, Tạp chí Cộng sản. TS. Nguyễn Thị Nga (2010), “pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng”, Tạp chí Luật học. TS. Nguyễn Quang Tuyến, Bài viết “vấn đề thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi, bổ sung)”, Tạp chí Luật học số 12/2008. ThS. Đặng Đức Long, “giải bài toán lợi ích kinh tế giữa ba chủ thể: Nhà nước, người có đất bị thu hồi và chủ đầu tư khi bị thu hồi đất”, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường số 5/2009. TS. Trần Quang Huy, “chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Luật học số 10/2010. PGS.TS Nguyễn Chí Mỳ và TS. Hoàng Xuân Nghĩa (đồng chủ biên), “hậu giải phóng mặt bằng ở Hà Nội- vấn đề và giải pháp”, Nxb. Chính trị quốc gia, 2009. Các công trình nghiên cứu trên đã giải quyết một số lý luận và thực tiễn cơ bản liên quan đến Pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng ở nước ta. Tuy nhiên, việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất đối với các dự án công trình giao thông từ thực tiễn tỉnh Thái Bình có vai trò đưa ra các giải pháp góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi Luật Đất đai 2013 vẫn chưa được quan tâm đúng mực. Trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu, luận văn đi sâu vào tìm hiểu pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất đối với các dự án công trình giao thông từ thực tiễn tỉnh Thái Bình. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn của việc Nhà nước bồi thường, giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất đối với các dự án công trình giao thông tham chiếu với thực tiễn thi hành tại tỉnh Thái Bình, từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi lĩnh vực pháp luật này. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu 3 Để đạt được mục đích trên, luận văn cần thực hiện các nhiệm vụ sau đây: (1) Phân tích khái niệm, đặc điểm của thu hồi đất, giải phóng mặt bằng và hậu quả của việc thu hồi đất; phân tích khái niệm, đặc điểm mục đích ý nghĩa và lý giải cơ sở của việc bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam. (2) Phân tích sự cần thiết, nội dung, hình thức và nguồn của cơ chế điều chỉnh pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất; lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất và những gợi mở cho Việt Nam trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất. (3) Đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất đối với các dự án công trình giao thông đường bộ từ thực tiễn thi hành tại tỉnh Thái Bình nhằm chỉ ra những thành tựu, hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại đó; trên cơ sở đó, luận văn đưa ra định hướng và giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất đối với các dự án công trình giao thông từ thực tiễn tỉnh Thái Bình. 4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luậnvề bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất; pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất đối với các dự án công trình giao thông đường bộ tại tỉnh Thái Bình. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Giới hạn về nội dung: pháp luật về công tác bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ các dự án công trình giao thông đường bộ. - Giới hạn về không gian: địa bàn tỉnh Thái Bình. - Giới hạn về thời gian: nghiên cứu tình hình thực tiễn một số các dự án công trình giao thông ở Thái Bình từ năm 2015 đến năm 2018. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu 4 Để đạt được mục đích đặt ra trong quá trình nghiên cứu, luận văn đã sử dụng những phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây: Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin. Bên cạnh đó, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu sau đây: (1) Phương pháp phân tích, phương pháp diễn giải, phương pháp lịch sử, phương pháp thống kê… được sử dụng trong chương 1. (2) Phương pháp đánh giá, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh Luật học, phương pháp đối chiếu… được sử dụng trong chương 2. (3) Phương pháp bình luận, phương pháp tổng hợp, phương pháp quy nạp được sử dụng trong chương 3. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Ý nghĩa lý luận Luận văn góp phần hoàn thiện một số vấn đề lý luận về về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất đối với các dự án công trình giao thông đường bộ, qua đó làm phong phú thêm lý luận về về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất. - Ý nghĩa thực tiễn Những giải pháp mà luận văn đưa ra là những tài liệu tham khảo hữu ích cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trên địa bàn tỉnh Thái Bình trong việc nâng cao hiệu quả về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất đối với các dự án công trình giao thông đường bộ nói riêng và về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất nói chung. Kết quả nghiên cứu của luận văn cũng là tài liệu tham khảo hữu ích trong các cơ sở đào tạo Luật 7. Kết cấu của luận văn Ngoài các phần Lời nói đầu và kết luận, luận văn có kết cấu 3 chương với các nội dung cụ thể sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận về bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ các dự án công trình giao thông. Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất phục vụ dự án công trình giao thông tại tỉnh Thái Bình Chương 3: Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác giải phóng mặt bằng phục vụ dự án công trình giao thông 5 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƢỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT PHỤC VỤ CÁC DỰ ÁN CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG 1.1. Cơ sở, khái niệm, mục đích ý nghĩa về bồi thƣờng giải phóng mặt bằng khi nhà nƣớc thu hồi đất 1.1.1. Cơ sở chính trị và cơ sở lý luận của bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất 1.1.1.1. Cơ sở chính trị của bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất Nhận thức tầm sâu sắc vị trí và tầm quan trọng của đất đai ở nước ta, ngay từ khi mới thành lập, Đảng ta luôn quan tâm đến vấn đề đất đai. Trong luận cương chính trị năm 1930, Đảng ta đã xác định rõ: coi “thổ địa cách mạng” (Cách mạng ruộng đất) cùng với cách mạng tư sản dân quyền là một trong hai mục tiêu chiến lược quan trọng của cách mạng Việt Nam, với các nhiệm vụ cụ thể là: “đánh đổ đế quốc chur nghĩa, phong kiến, địa chủ, làm cho người cày có ruộng”. Quan điểm này được thực hiện một cách nhất quán khi cách mạng Việt Nam bước sang giai đoạn phát triển kinh tế, kiến thiết đất nước. Ngày 13/01/1981, Ban Bí thư Trung ương Đảng ra Chỉ thị 100/CT-TƯ về “Cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm đến nhóm và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp” với nội dung quan trọng là tổ chức tốt việc giao diện tích ruộng đất cho đội sản xuất, cho nhóm người lao động; khi diện tích giao khoán cho người lao động được phân bố hợp lý thì có thể ổn định trong vài năm để xã viên yên tâm thâm canh trên diện tích đó. Chính sách này đã đưa người lao động gắn bó chặt chẽ với đất đai và bước đầu động viên nông dân hăng hái lao động, sản xuất; đồng thời là “bước đầu quá trình xác lập địa vị làm chủ ruộng đất thực sự của người lao động” . Tiếp đó, Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đại hội toàn quốc lần thứ VI của Đảng năm 1986 khởi xướng đã làm thay đổi căn bản về nội dung chính sách, pháp luật đất đai: Đất đai được giao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Ngày 05/4/1988 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 10-NQ/TW về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp, trong đó khẳng định hộ gia đình là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông nghiệp và giao khoán ruộng đất 6 ổn định, lâu dài cho hộ nông dân. Tiến trình đổi mới tư duy này được tiếp tục ghi nhận trong các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII năm 1991 và các Hội nghị Trung ương tiếp theo (đặc biệt là Hội nghị Trung ương lần thứ 2 (khóa II, tháng 12/1991) và Hội nghị Trung ương lần thứ 5 (khoa VII, tháng 6/1992) đã khẳng định thực hiện nhất quán chủ trương: “ruộng đất được giao cho nông dân sử dụng lâu dài; Nhà nước quy định bằng pháp luật việc thừa kế, chuyển nhượng quyền sử dụng đất”. Tiếp đó, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, IX và các Hội nghị Trung ương lần thứ chín (khóa IX) đã khẳng định quan điểm của Đảng về duy trì, củng cố chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đi đôi với việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất; trong đó chú trọng thực hiện việc bồi thường cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt, Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 12/3/2003 của Hội nghị lần thứ VII Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai nói chung và các quy định về bồi thường, giải phóng mặt bằng nói riêng; Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương khóa XI đã thông qua Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 06/11/2012 về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại; trong đó đưa ra nhiều định hướng quan trọng trong thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng; cụ thể: - Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm đã được xét duyệt. Quy định rõ ràng và cụ thể hơn các trường hợp Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội. Đối với các dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng được chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với nhà đầu tư để thực hiện dự án. - Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thuộc trách nhiệm của UBND các cấp và có sự tham gia của cả hệ thống chính trị. Kiện toàn, nâng cao năng lực của tổ chức có chức năng phát triển quỹ đất để bảo đảm thực thi nhiệm vụ bồi thường giải phóng mặt bằng, đấu giá quyền sử dụng đất. 7 - Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, công khai, khách quan, công bằng và đúng quy định của pháp luật. Người sử dụng đất được bồi thường theo mục đích đất đang sử dụng hợp pháp. Tổ chức thực hiện có hiệu quả phương thức đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi. Nghiên cứu phương thức chi trả tiền bồi thường hỗ trợ để bảo đảm ổn định đời sống lâu dài cho người có đất bị thu hồi. - Hoàn thiện cơ chế tạo quỹ đất, huy động các nguồn vốn xây dựng các khu dân cư có hạ tầng kĩ thuật, hạ tầng xã hội đồng bộ để bố trí chỗ ở mới cho người có đất bị thu hồi trước khi bồi thường, giải tỏa. Khu dân cư được xây dựng phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền… - Những quan điểm, đường lối trên đây của Đảng Cộng sản Việt Nam là sự định hướng về chính trị để Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành thể chế hóa thành các quy định về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất. 1.1.1.2. Cơ sở lý luận của bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất Cơ sở lý luận của việc bồi thường Thứ nhất, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra dựa trên cơ sở quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ. Hiến Pháp 1946 đã ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài sản: “Quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm” (Điều 12). Quyền này tiếp tục được khẳng định trong bản Hiến pháp năm 1992: “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở , tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp…Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân” (Điều 58). Hơn nữa, Hiến pháp năm 1992 còn long trọng tuyên bố: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lí do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường…”. (Điều 23); Như vậy, quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức đã được Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào 8 mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì toàn bội tài sản hợp pháp găn liền với đất bị thu hồi của người đang sử dụng đất đều phải được bồi thường theo giá thị trường. Đối với trường hợp người sử dụng đất bị thu hồi đất ở phải di chuyển chỗ ở, Nhà nước phải thực hiện chính sách tái định cư cho các đối tượng này; Thứ hai, xét về bản chất Nhà nước ta là Nhà nước do nhân dân lao động thiết lập lên, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân; phục vụ và chăm lo cho lợi ích, sự phồn vinh của người dân. Do đó, thì khi Nhà nước thu hồi đất của người dân để sử dụng vào bất kể mục đích gì mà làm phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ thì Nhà nước phải có bổn phận và nghĩa vụ phải bồi thường nhằm ổn định cuộc sống cho người sử dụng đất. Thứ ba, xét về phương diện lý luận, thiệt hại về lợi ích của người sử dụng đất là hậu quả phát sinh trực tiếp từ hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Hơn nữa, trong điều kiện Nhà nước và pháp quyền, mọi chủ thể trong xã hội bao gồm Nhà nước, công dân, các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội…đều bình đẳng với nhau trước pháp luật. Nước ta đang từng bước xây dựng một xã hội dân sự văn minh và hiện đại nơi mà ở đó quyền lợi hợp pháp của mọi thành viên trong xã hội phải được luật pháp tôn trọng và bảo vệ. Với cách tiếp cận như vậy, khi Nhà nước thu hồi đất ở mà làm thiệt hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất thì Nhà nước không những có trách nhiệm bồi thường thiệt hại, mà còn phải thực hiện tái định cư cho họ. Thứ tư, Nhà nước ta đã và đang xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa hướng tới mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh". Điều này chỉ có thể thực hiện được khi Nhà nước biết tôn trọng và bảo hộ những quyền lợi chính đáng của người dân. Thứ năm, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được xây dựng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước giao đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài và mở rộng các quyền năng cho người sử dụng đất. Như vậy, "kể từ đây quyền sử dụng đất đã tách khỏi quyền sở hữu đất đai được chủ sở hữu đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền về tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất" hay nói cách khác, “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và 9 thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất” [11].Có nghĩa đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất.Như vậy, một khi pháp luật đã thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại quyền về tài sản của người sử dụng đất, thì khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước phải bồi thường thiệt hại về tài sản cho người sử dụng đất. Cơ sở lý luận của việc giải phóng mặt bằng Giải phóng mặt bằng là một quá trình tổ chức thực hiện các công việc liên quan đến di dời nhà cửa, cây cối các công trình xây dựng và một bộ phận dân cư trên phần đất nhất định được quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặc xây dựng một công trình mới trên đó. (Nghị định 197/2004/NĐ-CP). Quá trình giải phóng mặt bằng được tính từ khi bắt đầu hình thành Hội đồng giải phóng mặt bằng đến khi giải phóng xong và giao cho chủ đầu tư mới. Đây là một quá trình đa dạng và phức tạp thể hiện sự khác nhau giữa các dự án và liên quan trực tiếp đến các bên tham gia và của toàn xã hội. Trong điều kiện nước ta hiện nay, “Giải phóng mặt bằng” là một trong những công việc quan trọng phải làm trên con đường công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Sự cần thiết triển khai xây dựng nhiều công trình cơ sở hạ tầng, nhiều khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, theo đó các cơ sở văn hoá giáo dục, thể dục thể thao cũng đuợc phát triển, tốc độ đô thị hoá cũng diễn ra nhanh chóng. Công tác giải phóng mặt bằng mang tính quyết định tiến độ của các dự án, là khâu đầu tiên thực hiện dự án. Có thể nói: “Giải phóng mặt bằng nhanh là một nửa dự án”. Việc làm này không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước, của chủ đầu tư, mà còn ảnh hưởng đến đời sống vật chất cũng như tinh thần của người bị thu hồi đất, cụ thể: Đối với sự phát triển cơ sở hạ tầng: Ở mỗi một giai đoạn phát triển kinh tế xã hội có một sự phát triển thích ứng của hạ tầng kinh tế xã hội. Với tư cách là phương tiện vật chất kỹ thuật, hạ tầng kinh tế xã hội lại trở thành lực lượng sản xuất quyết định đến sự phát triển của nền kinh tế xã hội mà trong đó giải phóng mặt bằng là điều kiện tiên quyết để dự án có được triển khai hay không. - Về mặt tiến độ hoàn thành của dự án 10 + Tiến độ thực hiện các dự án phụ thuộc vào nhiều điều kiện khác nhau như: Tài chính, lao động, công nghệ, điều kiện tự nhiên, tập quán của người dân trong diện bị giải toả… Nhưng nhìn chung, nó phụ thuộc nhiều vào thời gian tiến hành giải phóng mặt bằng. + Giải phóng mặt bằng thực hiện đúng tiến độ đề ra sẽ tiết kiệm được thời gian và việc thực hiên dự án có hiệu quả. Ngược lại giải phóng mặt bằng kéo dài gây ảnh hưởng đến tiến độ thi công các công trình cũng như chi phí cho dự án, có khi gây ra thiệt hại không nhỏ trong đầu tư xây dựng. Chẳng hạn một dự án dự kiến hoàn thành đến hết mùa khô nhưng do giảiphóng mặt bằng chậm, kéo dài nên việc xây dựng phải tiến hành vào mùa mưa gây khó khăn cho việc thi công cũng như tập trung vốn, lao động, công nghệ cho dự án này và ảnh hưởng đến việc thực hiện dự án khác. - Về mặt kinh tế của dự án: Giải phóng mặt bằng thực hiện tốt giảm tối đa chi phí cho việc giải toả đền bù, có điều kiện tập trung vốn đầu tư cho các công trình khác. giải phóng mặt bằng kéo dài dẫn đến chi phí bồi thường lớn, không kịp hoàn thành tiến độ dự án dẫn đến sự quay vòng vốn chậm gây khó khăn cho các nhà đầu tư. Đặc biệt, các nhà đầu tư trong nước có nguồn vốn hạn hẹp thì việc quay vòng vốn là rất cần thiết để đảm bảo tận dụng cơ hội đấu thầu của các công trình khác. Đối với sự phát triển kinh tế - xã hội Nếu công tác giải phóng mặt bằng không được thực hiện tốt sẽ xảy ra hiện tượng “treo” công trình làm cho chất lượng công trình bị giảm, các mục tiêu ban đầu không thực hiện được, từ đó gây lãng phí rất lớn cho ngân sách Nhà nước. Mặt khác, khi giải quyết không thoả đáng quyền, lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi sẽ dễ dàng nỗ ra những khiếu kiện, đặc biệt là những khiếu kiện tập thể, làm cho tình hình chính trị - xã hội mất ổn định. Sau một thời gian dài thực hiện Luật đất đai 1993 đã thấy những thiếu sót, những khó khăn về phạm vi bồi thường, nên đến Luật đất đai 2003 và cùng với đó Chính phủ ban hành Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 đã khắc phục được những thiếu sót, khó khăn trên. Hiện nay cùng với Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Nghị định 181/2004/NĐCP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP là sự ra đời của Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 của Chính phủ, trong đó công tác bồi thường giải phóng mặt bằng đã có nhiều thay đổi khi UBND cấp tỉnh có dự án được thoả thuận với 11 người dân về mức bồi thường. Qua đó kéo gần thêm khoảng cách giữa chủ đầu tư với người có đất bị thu hồi, hạn chế những “dự án treo” trên giấy mà nguyên nhân chủ yếu là việc bồi thường giải phóng mặt bằng gặp khó khăn. 1.1.2. Các khái niệm về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất 1.1.2.1. Khái niệm thu hồi đất và các tác động của thu hồi đất Trước đây, Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 đã cập nhật vấn đề thu hồi đất nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và Điều 26 Luật Đất đai năm 1993). Khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất đã được giải thích tại khoản 5 Điều 4 “thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”. Dù đã được điều chỉnh về nội hàm của khái niệm thu hồi đất, song cách giải thích này chưa thật sự chính xác bởi nó dẫn đến cách hiểu rằng người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay UBND xã, phường, thị trấn, trong khi theo quy định pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, hơn nữa đây mới là chủ thể phổ biến bị thu hồi đất. Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 đã quy định “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tếxã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Như vậy, việc thu hồi đất và bồi thường của Nhà nước đã được ghi nhận trong Hiếp pháp là đạo luật gốc, trên cơ sở đó, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định tại khoản 11 Điều 4 “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Từ những nghiên cứu trên, có thể hiểu một cách khái quát về thu hồi đất: Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đàn có người sử dụng, trong những trường hợp nhất định theo quy định của pháp luật đất đai. 12