Tài liệu Pháp luật về bảo vệ môi trường ở việt nam - thực trạng và giải pháp

MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................. 1 CHƢƠNG 1 ............................................................................................................. 7 TỔNG QUAN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG Ở VIỆT NAM ......... 7 1.1. Khái niệm pháp luật bảo vệ môi trường và khung pháp luật bảo vệ môi trường ......................................................................................................... 7 1.2. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam................................................................................................... 12 1.3. Hệ thống văn bản pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay . 15 CHƢƠNG 2 ........................................................................................................... 23 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG Ở VIỆT NAM .......... 23 2.1. Những thành tựu của pháp luật bảo vệ môi trường ............................. 23 2.2. Những vấn đề đặt ra hiện nay trong việc điều chỉnh của pháp luật bảo vệ môi trường ............................................................................................ 50 CHƢƠNG 3 ........................................................................................................... 66 ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG TRONG THỜI GIAN TỚI ................................................................. 66 3.1. Định hướng chung hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường trong thời gian tới ...................................................................................................... 66 3.2. Hoàn thiện các quy định tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường ................................................................................................ 69 3.3. Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động môi trường ................. 71 3.4. Hoàn thiện các quy định về quản lý chất thải, nhất là các chất thải ở khu đô thị và khu công nghiệp ......................................................................... 73 3.5. Hoàn thiện các quy định về bảo vệ môi trường đất, nước, không khí.. 76 3.6. Ban hành các văn bản cụ thể hóa quá trình công khai hóa, dân chủ hóa hoạt động bảo vệ môi trường ..................................................................... 78 3.7. Hoàn thiện các quy định về nguồn lực bảo vệ môi trường .................. 79 3.8. Hoàn thiện các quy định về thiết chế bảo vệ môi trường .................... 83 3.9. Hoàn thiện các quy định về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ............................................................................................ 87 3.10. Một số kiến nghị khác ...................................................................... 92 KẾT LUẬN............................................................................................................ 96 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................. 99 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp tiết của đề tài Tình hình kinh tế - xã hội nước ta thời gian qua, đặc biệt là từ khi thực hiện chính sách đổi mới, đã có những bước phát triển hết sức quan trọng. Tốc độ tăng trưởng GDP bình quân trong hơn một thập kỷ luôn đạt ở mức cao. Cơ cấu kinh tế chuyển đổi theo hướng công nghiệp hoá. Các lĩnh vực giáo dục, văn hoá, y tế, xã hội chuyển biến tích cực, đời sống của nhân dân không ngừng được nâng cao. Nhưng trong mấy thập kỷ qua, môi trường toàn cầu và khu vực có chiều hướng biến đổi phức tạp. Chất lượng không khí, nguồn nước, tài nguyên, hệ sinh thái... nhiều nơi ở mức báo động. Ô nhiễm môi trường và áp lực với thiên nhiên đang diễn ra hàng ngày và ở nhiều quốc gia, khu vực và toàn trái đất. Sự phát triển kinh tế - xã hội và gia tăng dân số với tốc độ lớn trên thế giới trong thời gian qua, cùng những tác động của nó đến môi trường trái đất đã buộc con người phải xem xét đánh giá lại các mối quan hệ giữa hoạt động sống của con người với môi trường thiên nhiên; giữa phát triển kinh tế - xã hội với việc bảo tồn sinh thái... Vấn đề ô nhiễm môi trường sống, sự cạn kiệt các nguồn tài nguyên thiên nhiên, quá trình thay đổi khí hậu toàn cầu đang là những thách thức đối với quá trình phát triển kinh tế bền vững của tất cả các quốc gia trên thế giới. Bảo vệ môi trường đang trở thành vấn đề bức xúc và quốc sách, mang tính toàn cầu. Nhiều chiến lược, kế hoạch, chương trình, mục tiêu của từng quốc gia, khu vực, quốc tế đang nỗ lực để từng bước ngăn chặn, giảm thiểu, cải thiện vấn đề môi trường. Nhiều thoả thuận cam kết quốc tế, nhiều tổ chức quốc gia đã ra đời nhằm phục vụ mục tiêu bảo vệ môi trường và sinh thái trái đất, bảo vệ ngôi nhà chung cho toàn thể nhân loại. Các chính sách, thoả thuận quốc tế dần dần được từng quốc gia thể chế thành các định chế pháp luật bảo vệ môi trường. Cùng trong xu thế chung của thế giới, là một quốc gia đang phát triển, Việt Nam đã đạt được những thành công nhất định trong xoá đói, giảm nghèo, 1 song lại phải đương đầu với những thách thức lớn lao về môi trường. Những thách thức này luôn đòi hỏi các nhà lãnh đạo đất nước phải sớm tìm ra con đường đúng đắn nhất để giải quyết. Nhận thức được điều đó, trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã rất quan tâm đến việc thực hiện các biện pháp khác nhau để bảo vệ môi trường. Đặc biệt, ngày 15/11/2004, Bộ Chính trị Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam đã ra Nghị quyết số 41NQ/TW về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nghị quyết đã chỉ rõ: Bảo vệ môi trường vừa là mục tiêu, vừa là một trong những nội dung cơ bản của phát triển bền vững, phải được thể hiện trong các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế - xã hội của từng ngành và từng địa phương. Khắc phục tư tưởng chỉ chú trọng phát triển kinh tế - xã hội mà coi nhẹ bảo vệ môi trường. Đầu tư cho bảo vệ môi trường là đầu tư cho phát triển bền vững. [42, Mục II.A.2] Và “Xây dựng nước ta trở thành một nước có môi trường tốt, có sự hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế, thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường; mọi người đều có ý thức bảo vệ môi trường, sống thân thiện với thiên nhiên [42, Mục II.B.3] Trên tinh thần đó, ngày 22 tháng 02 năm 2005, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 34/2005/QĐ-TTg ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15 tháng 11 năm 2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia 2001-2010 và Kế hoạch hành động môi trường Việt Nam 2001-2005 khẳng định quan điểm: Công tác bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn Đảng, toàn dân; là nội dung cơ bản không thể tách rời trong đường lối, chủ trương và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tất cả các cấp, các ngành... 2 Một trong những công cụ quan trọng trong việc bảo vệ môi trường luôn được Đảng và Nhà nước ta coi trọng là hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường. Định hướng xây dựng, hoàn thiện pháp luật về môi trường được coi là một trong những nhiệm vụ trọng tâm nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế bền vững, thực hiện tốt các cam kết quốc tế của Việt Nam. Tác giả, với sự hỗ trợ của nhóm Chuyên gia của Cục Kiểm soát ô nhiễm, Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường, đã tổ chức thực hiện nghiên cứu “Pháp luật về bảo vệ môi trường ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp” làm luận văn tốt nghiệp. Trên thực tế, vấn đề nghiên cứu chính và ưu tiên của tác giả là tập trung vào nghiên cứu, phân tích thực trạng của pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường trong thời gian tới. 2. Mục tiêu của đề tài - Hệ thống hóa và làm rõ một số vấn đề lý luận của pháp luật bảo vệ môi trường Việt Nam; - Nghiên cứu thực trạng của pháp luật bảo vệ môi trường của Việt Nam; - Đề xuất, kiến nghị các giải pháp chủ yếu để hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường trong thời gian tới. 3. Tình hình nghiên cứu Trong thời gian qua đã có một số công trình khoa học liên quan đến đề tài nghiên cứu của luận văn, tiêu biểu là: Báo cáo Tổng kết đề tài Khoa học Công nghệ đề tài KC 08.09: “Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc xây dựng các chính sách và biện pháp giải quyết vấn đề môi trường ở các làng nghề Việt Nam” của GS. TSKH. Đặng Kim Chi (2005) phân tích việc xây dựng các chính sách và biện pháp giải quyết vấn đề môi trường ở các làng nghề Việt Nam. Báo cáo tổng kết đề tài "Hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường và các quy định về các tội phạm về môi trường" của GS. TSKH. Đào Trí Úc, Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật đi sâu nghiên cứu các quy định về các tội 3 phạm môi trường hiện hành và đề xuất hướng hoàn thiện các quy định về các tội phạm môi trường. Nội dung "An ninh môi trường" của tác giả Nguyễn Thị Nghĩa được in trong "Xã hội học môi trường" do Vũ Cao Đàm (chủ biên, năm 2002) đi sâu phân tích tình hình an ninh môi trường và đề ra các biện pháp nhằm tăng cường an ninh môi trường. Ngoài ra, còn có các bài viết đăng tải trên các tạp chí như: "Nhận thức chung đối với tội phạm về môi trường và một số vấn đề liên quan" của tác giả Lê Hồng; “Hệ thống chế tài xử phạt vi phạm hành chính - Những bất cập, hạn chế và phương hướng hoàn thiện” của tác giả Bùi Xuân Đức; “Một số vấn đề hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính” của tác giả Lê Vương Long; "Xử lý Vedan" của tác giả Thái Bình, Hoàng Vân... Trong các công trình nghiên cứu trên đây, trên cơ sở phân tích lý luận và thực tiễn có liên quan, các tác giả mới giới thiệu, phân tích, đánh giá ở một số khía cạnh, một số lĩnh vực về pháp luật bảo vệ môi trường chứ không đề cập tổng quan về thực trạng pháp luật bảo vệ môi trường cũng như chưa đưa ra phương hướng hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này. Do vậy, luận văn sẽ tập trung nghiên cứu vấn đề này nhằm cung cấp các luận cứ khoa học và thực tiễn cho việc hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong thời gian tới. 4. Đối tƣơng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề có tính lý luận và thực tiễn về pháp luật bảo vệ môi trường tại Việt Nam trong thời gian qua, những phương hướng và những giải pháp chủ yếu để từng bước hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường trong thời gian tới. Phạm vi nghiên cứu bao gồm phạm vi về nội dung nghiên cứu và thời gian nghiên cứu. - Về nội dung, đề tài tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về khung của pháp luật bảo vệ môi trường cũng như quá trình hình thành và phát triển của pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam; Nghiên cứu và phân tích 4 những thành tựu và những tồn tại, bất cập của pháp luật bảo vệ môi trường để đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường Việt Nam trong thời gian tới. - Về thời gian, đề tài được thực hiện từ tháng 10 năm 2010 đến tháng 8 năm 2011. Trong quá trình thực hiện, các tài liệu được thu thập trong giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2011. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật; các tư tưởng, quan điểm mang tính nguyên tắc của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật và xây dựng Nhà nước pháp quyền và về vấn đề bảo vệ môi trường, đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích các quan điểm khoa học có liên quan để giải quyết một số vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật bảo vệ môi trường. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh... để nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện hành, thực tiễn áp dụng pháp luật và đưa ra một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong thời gian tới, nâng cao một bước hiệu lực, hiệu quả nhằm ngăn chặn và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ moi trường, tăng cường trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội. 6. Ý nghĩa khoa học và đóng góp của luận văn Trong thời gian qua đã có rất nhiều đề tài, luận văn nghiên cứu về pháp luật bảo vệ môi trường, tuy nhiên đây là một công trình khoa học nghiên cứu pháp luật một cách tương đối toàn diện và Hệ thống hóa, bổ sung lý luận về pháp luật bảo vệ môi trường Việt Nam. Luận văn không những chỉ rõ được những bất cập trong các quy định của pháp luật mà còn tìm ra được những hạn chế trong thực tiễn áp dụng pháp luật về bảo vệ môi trường, từ đó đưa ra những giải pháp có thể là ý kiến đóng 5 góp cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường Việt Nam trong thời gian tới. 7. Bố cục của luận văn Mở đầu Chương 1: Tổng quan về pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam Chương 2: Thực trạng pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường trong thời gian tới Kết luận 6 CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG Ở VIỆT NAM 1.1. Khái niệm pháp luật bảo vệ môi trƣờng và khung pháp luật bảo vệ môi trƣờng Có rất nhiều quan điểm khi định nghĩa về luật môi trường, tuy vậy, các quan điểm đều đồng nhất cho rằng, luật môi trường là một ngành luật độc lập. Luật môi trường (với tư cách là một ngành luật độc lập) là tập hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình các chủ thể có hành vi khai thác, sử dụng hoặc tác động đến một hoặc nhiều thành phần môi trường [54, tr. 175] Hoạt động bảo vệ môi trường là hoạt động giữ cho môi trường trong lành, sạch đẹp; phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường, ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, phục hồi và cải thiện môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên; bảo vệ đa dạng sinh học [14, Điều 3 Khoản 3] Một trong những công cụ quan trọng để phân công trách nhiệm giữa các tổ chức, cá nhân trong xã hội trong việc bảo vệ môi trường chính là pháp luật. Hệ thống các quy phạm pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động bảo vệ môi trường tạo thành pháp luật bảo vệ môi trường. Có thể nói, hầu hết tất cả các ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam đều có những quy định ở mức độ này hay mức độ khác có liên quan đến việc điều chỉnh các quan hệ môi trường và các quan hệ liên quan đến môi trường. Trên thực tế, ở nước ta trong những năm gần đây, trong hoạch định và tổ chức xây dựng các văn bản pháp luật, các nhà quản lý, nhà làm luật đều rất quan tâm đến vấn đề bảo vệ môi trường. Trong phạm vi và đối tượng điều chỉnh cụ thể trong từng văn bản pháp luật, các quan hệ về bảo vệ môi trường 7 với luật chuyên ngành đã được xử lý một cách hài hoà và ngày càng mang tính khả thi cao. Đối tượng điều chỉnh của pháp luật môi trường là các quan hệ xã hội trong quá trình tác động giữa xã hội, con người và môi trường. Cụ thể, đối tượng điều chỉnh của pháp luật môi trường là các quan hệ xã hội trong lĩnh vực bảo vệ, cải thiện môi trường; ngăn chặn, khắc phục những hậu quả xấu do con người và thiên nhiên gây ra cho môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên. Nhà nước ta đã ban hành một hệ thống các văn bản pháp luật chung và văn bản pháp luật chuyên ngành khác có quy định về nghĩa vụ bảo vệ môi trường mà các chủ thể phải thực hiện nhằm góp phần vào việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, môi trường trong sạch và phát triển bền vững. Các văn bản này điều chỉnh các nhóm quan hệ sau: + Nhóm quan hệ hình thành trong hoạt động quản lý nhà nước đối với môi trường thuộc phạm vi điều chỉnh chủ yếu của Luật Bảo vệ môi trường và các luật có liên quan như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân…; + Nhóm quan hệ về phòng, chống, khắc phục suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, phòng chống sự cố môi trường, kiểm soát các hoạt động ảnh hưởng đến môi trường thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Bảo vệ môi trường và hệ thống các văn bản có liên quan; + Nhóm quan hệ phát sinh trong quá trình khai thác, sử dụng các thành phần môi trường thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về tài nguyên như: Luật Đất đai, Luật Tài nguyên nước, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Khoáng sản, Luật Thuỷ sản, Luật Dầu khí ... Các văn bản này quy định chế độ pháp lý về khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên phục vụ cho mục đích phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời, các văn bản pháp luật này cũng quy định bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên với tư cách là bảo vệ các giá trị sinh thái (bảo vệ môi trường); 8 + Nhóm quan hệ về giải quyết tranh chấp môi trường, xử lý vi phạm pháp luật môi trường thuộc phạm vi điều chỉnh của các ngành luật dân sự (điều chỉnh các quan hệ liên quan đến trách nhiệm bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường), hình sự (quy định các tội phạm môi trường và trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm môi trường), hành chính (điều chỉnh các quan hệ về phân công trách nhiệm, xác định quyền hạn, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước về bảo vệ môi trường; xác định trách nhiệm hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường) nhưng chủ yếu là được điều chỉnh tại các Nghị định của Chính phủ về xử lý vi phạm hành chính trên các lĩnh vực; + Nhóm quan hệ về hợp tác quốc tế trong lĩnh vực môi trường. Trên cơ sở việc điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội chủ yếu kể trên, pháp luật bảo vệ môi trường được cấu thành bởi một số chế định căn bản sau: a) Chế định quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng Chế định này bao gồm các quy phạm pháp luật quy định nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. Theo quy định của pháp luật hiện hành của Việt Nam, nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường bao gồm: - Xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược, chính sách và pháp luật môi trường; định kỳ đánh giá và dự báo tình hình môi trường. Thực hiện nội dung này, Nhà nước ta đã ban hành Luật Bảo vệ môi trường (năm 1993, 2005) và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng như các đạo luật về tài nguyên có liên quan (như Luật Tài nguyên nước năm 1998, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 và năm 2003 v.v.). Nhà nước ta cũng đã ban hành Định hướng phát triển bền vững, Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 được phê duyệt theo Quyết định số 256/2003/QĐ-TTg ngày 02/12/2003 của Thủ tướng Chính phủ v.v.; - Xây dựng và quản lý các công trình liên quan tới môi trường như các công trình bảo vệ môi trường (hệ thống đê điều, rừng phòng hộ, vườn quốc 9 gia, khu bảo tồn thiên nhiên, …), công trình xử lý các loại chất thải, hệ thống quan trắc môi trường v.v.; - Thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược và báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội, đối với các dự án đầu tư có quy mô lớn, ảnh hưởng tới môi trường v.v.; - Xây dựng hệ thống tiêu chuẩn môi trường, làm cơ sở, công cụ pháp lýkỹ thuật phục vụ công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường; - Cấp, thu hồi các loại giấy phép về môi trường như giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường, giấy phép khai thác khoáng sản, giấy phép xả thải vào nguồn nước v.v; - Thực hiện việc giám sát, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật môi trường, đồng thời tiến hành xử lý các hành vi vi phạm pháp luật hành chính, hình sự trong lĩnh vực môi trường, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo liên quan đến hành vi gây hại cho môi trường; - Thực hiện các biện pháp nâng cao trình độ khoa học-kỹ thuật, công nghệ, trình độ pháp lý (cả dân trí và “quan trí”) trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; - Tham gia hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường, đặc biệt là việc tham gia các diễn đàn, các điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường. Theo định hướng này, cho đến nay, Việt Nam đã tham gia khoảng 20 công ước quốc tế về bảo vệ môi trường như Công ước RAMSAR về vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế đặc biệt, Công ước CITES về buôn bán quốc tế các loài động thực vật có nguy cơ tuyệt chủng, Công ước về bảo vệ di sản văn hóa và tự nhiên của thế giới, Công ước Viên về bảo vệ tầng ôzôn, Công ước BASEL về kiểm soát vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và tiêu hủy chúng, Công ước năm 1982 về Luật biển, Công ước MARPOL về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu biển, Công ước khung về thay đổi khí hậu, Công ước về đa dạng sinh học v.v. 10 Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam gồm có cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chuyên môn. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, cơ quan quản lý nhà nước về môi trường có thẩm quyền chung gồm có Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp, còn cơ quan quản lý nhà nước về môi trường có thẩm quyền chuyên môn gồm có Bộ Tài nguyên và Môi trường, một số Bộ, ngành có liên quan, Sở Tài nguyên và Môi trường (ở cấp tỉnh), Phòng Tài nguyên và Môi trường (ở cấp huyện) và Cán bộ địa chính (ở cấp xã). b) Chế định đánh giá môi trƣờng chiến lƣợc và đánh giá tác động môi trƣờng Chế định này bao gồm các quy định về đối tượng, chủ thể có trách nhiệm phải tiến hành, nội dung yêu cầu và thủ tục đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường. Tại Việt Nam, thủ tục đánh giá tác động môi trường được quy định lần đầu tiên trong Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 và Nghị định 175/CP ngày 18/10/1994 về hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường. Thủ tục đánh giá môi trường chiến lược đã được quy định gần đây trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, quy định tại Nghị định số 29/2011/NĐ-CP về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường, và Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT Quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 của Chính phủ quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường (Thông tư này sẽ có hiệu lực kể từ ngày 02/9/2011 thay thế Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT ngày 08/12/2008 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và cam kết bảo vệ môi trường và Thông tư số 13/2009/TT-BTNMT ngày 18/8/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về tổ chức và hoạt động của hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược, hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường). 11 c) Chế định về phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trƣờng Chế định này bao gồm các quy định về trách nhiệm của cơ quan nhà nước về bảo vệ môi trường trong việc phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường (chẳng hạn trách nhiệm điều tra, nghiên cứu, báo cáo về hiện trạng môi trường, xác định khu vực bị ô nhiễm, lập kế hoạch phòng chống sự cố, xây dựng các bãi chôn lấp, cơ sở xử lý chất thải, tuyên truyền nâng cao ý thức bảo vệ môi trường cho cộng đồng v.v.). Chế định này cũng bao gồm các quy định về trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường (chẳng hạn cấm thực hiện hành vi sau: đốt phá rừng, khai thác khoáng sản bừa bãi, thải khói, bụi, khí độc, mùi hôi thối, thải dầu mỡ, hóa chất độc hại, chất phóng xạ vượt giới hạn cho phép, chôn vùi vào đất các chất độc hại, săn bắt, kinh doanh động vật qúy hiếm, nhập khẩu công nghệ không đạt chuẩn môi trường, chất thải, sử dụng biện pháp hủy diệt các loài động, thực vật v.v.). d) Chế định bảo vệ các thành tố môi trƣờng, các nguồn tài nguyên Chế định nào gồm các quy định bảo vệ các thành tố môi trường, các nguồn tài nguyên như đất, nước, không khí, rừng, khoáng sản, nguồn lợi thủy sản, bảo tồn thiên nhiên, bảo vệ đa dạng sinh học. đ) Chế định về quan hệ quốc tế trong việc bảo vệ môi trƣờng Chế định này gồm các quy định về nội dung, yêu cầu, trình tự, thủ tục của việc tham gia bảo vệ môi trường ở quy mô toàn cầu và khu vực, các quy định về việc tham gia hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường. 1.2. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật bảo vệ môi trƣờng ở Việt Nam Trước năm 1986, chính sách về bảo vệ môi trường, phòng chống ô nhiễm, kiểm soát suy thoái môi trường hầu như chưa được đề cập cụ thể. Trong giai đoạn này, do quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa ở Việt Nam còn chậm, các vấn đề về môi trường như ô nhiễm và suy thoái môi trường 12 chưa trở nên bức xúc hoặc nếu có bức xúc ở mức độ nhất định thì do điều kiện lịch sử, vấn đề bảo vệ môi trường chưa nằm trong số các ưu tiên về xây dựng pháp luật. Trong giai đoạn đó, trong hệ thống pháp luật, ngoại trừ Pháp lệnh Bảo vệ rừng ngày 11/9/1972 và Điều 36 Hiến pháp 1992, mới chỉ có một số văn bản của Chính phủ quy định về việc bảo vệ, khai thác tài nguyên thiên nhiên, có liên quan nhất định tới vấn đề bảo vệ môi trường. Trong số các văn bản này, phải kể đến Nghị quyết 36/CP ngày 11/3/1961 của Hội đồng Chính phủ về quản lý, bảo vệ tài nguyên dưới lòng đất; Chỉ thị số 127/CP ngày 24/5/1971 của Hội đồng Chính phủ về công tác điều tra cơ bản tài nguyên và điều kiện thiên nhiên; Chỉ thị 07/TTg ngày 16/1/1964 về thu tiền bán khoán lâm sản và thu tiền nuôi rừng; Nghị quyết 183/CP ngày 25/9/1966 về công tác trồng cây gây rừng. Từ năm 1986 đến nay, cùng với việc thực hiện chính sách đổi mới, mở cửa, hội nhập, chuyển từ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các nguồn lực sản xuất trong xã hội được giải phóng mạnh mẽ, quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa được tăng cường. Hệ quả là, bên cạnh những thành tựu về kinh tế-xã hội (tăng trưởng kinh tế, xóa đói, giảm nghèo, nâng cao mức sống v.v.) không thể phủ nhận được, vấn đề ô nhiễm, suy thoái môi trường, nhất là ô nhiễm, suy thoái môi trường ở các khu đô thị, các nhà máy, xí nghiệp, các khu công nghiệp tập trung, các làng nghề ngày càng trở nên bức xúc. Nạn đào vàng, khai thác khoáng sản bừa bãi, khai thác các loại gỗ quý, săn bắt động vật qúy hiếm ngày càng có chiều hướng tăng và khó kiểm soát. Thêm vào đó, cũng trong giai đoạn này, vấn đề môi trường đã trở thành mối quan tâm toàn cầu đòi hỏi Việt Nam cần có sự tham gia các hoạt động hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường tích cực hơn nữa. Như vậy, quá trình đổi mới, mở cửa, công nghiệp hóa, đô thị hóa cùng với quá trình mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam đã đặt Việt Nam trước những thách thức mới về môi trường. Để giải quyết những thách thức ấy, 13 giải pháp có tính tất yếu là phải nhanh chóng hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Đáp ứng những đòi hỏi vừa có tính chất từ nội tại cũng như để đáp ứng yêu cầu của quá trình mở cửa, hội nhập, vấn đề xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường ngày càng được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta. Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987 lần đầu tiên đưa việc bảo vệ môi trường thành một điều khoản riêng biệt. Kế đến, Bộ luật Hàng hải năm 1990, Luật Đất đai năm 1993, Luật Dầu khí năm 1993 … đều có quy định nghĩa vụ bảo vệ môi trường của các cá nhân, tổ chức trong việc khai thác các yếu tố môi trường. Hiến pháp năm 1992 quy định nghĩa vụ bảo vệ môi trường đối với mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội tại Điều 29. Trong bối cảnh tại thời điểm năm 1993, đất nước mới ở giai đoạn đầu của quá trình đổi mới, chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường, trong khi nhiều đạo luật quan trọng như Bộ luật Dân sự, Luật Thương mại, Bộ luật Lao động v.v. chưa được ban hành, việc nhà nước ta sớm ban hành Luật Bảo vệ môi trường đầu tiên cho thấy sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta đối với công tác bảo vệ môi trường. Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 gồm có 55 điều được chia làm 7 chương, quy định những vấn đề có tính cốt lõi nhất trong công tác bảo vệ môi trường như: những quy định chung, các biện pháp phòng, chống suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường, các biện pháp khắc phục suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường và sự cố môi trường, hệ thống thiết chế nhà nước về bảo vệ môi trường, quan hệ quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường v.v. Tuy nhiên, qua hơn 12 năm thực hiện, đạo luật đã bộc lộ nhiều bất cập trước những bước phát triển mới trong đời sống kinh tế, xã hội, đòi hỏi phải có sự sửa đổi toàn diện. Đáp ứng yêu cầu này, tại kỳ họp thứ 8 (Khóa XI), Quốc hội đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường mới (Luật Bảo vệ môi trường năm 2005), thay thế cho Luật Bảo vệ môi 14 trường năm 1993. Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2006. Cũng trong giai đoạn này, Nhà nước ta cũng ban hành hàng loạt đạo luật và Pháp lệnh quan trọng về tài nguyên và môi trường như Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 (sau đó được sửa đổi, bổ sung năm 2003), Luật Khoáng sản năm 1996 (sau đó được sửa đổi, bổ sung năm 2005), Pháp lệnh An toàn và kiểm soát bức xạ năm 1996, Luật Tài nguyên nước năm 1998, Luật Thủy sản năm 2003, Pháp lệnh Giống cây trồng năm 2004, Pháp lệnh Giống vật nuôi năm 2004, v.v. Để triển khai các quy định của các đạo luật này, Chính phủ và các Bộ, ngành cũng đã ban hành hàng trăm bản bản hướng dẫn thi hành quy định khá chi tiết các vấn đề về quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, các biện pháp chế tài đối với hành vi vi phạm, hệ thống thiết chế bảo vệ môi trường v.v… Vấn đề này sẽ được trình bày cụ thể hơn trong các phần dưới đây của luận văn. 1.3. Hệ thống văn bản pháp luật bảo vệ môi trƣờng ở Việt Nam hiện nay Các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nằm trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở nhiều tầm hiệu lực pháp luật khác nhau từ Hiến pháp đến các văn bản của các Bộ, ngành (chưa kể các văn bản của chính quyền địa phương). 1.3.1. Các quy định của Hiến pháp Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật. Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã có những quy định mang tính nguyên tắc về bảo vệ môi trường. Điều 29 Hiến pháp nước ta quy định: Cơ quan Nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi cá nhân phải thực hiện các quy định của Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường. Nghiêm cấm mọi hành động làm suy kiệt tài nguyên và hủy hoại môi trường [7] 15 Như vậy, Hiến pháp đã quy định nghĩa vụ “bảo vệ môi trường” - một loại nghĩa vụ pháp lý của mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội. Tuy nhiên, là văn bản có tính nguyên tắc, các quy định về quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức trong việc bảo vệ môi trường chưa được cụ thể hóa. Việc cụ thể hóa những tinh thần cơ bản của Hiến pháp được thể hiện trong các đạo luật và các văn bản dưới luật về bảo vệ môi trường. 1.3.2. Hệ thống Luật, Pháp lệnh Ở tầm Luật và Pháp lệnh, việc bảo vệ môi trường được quy định bởi Luật Bảo vệ môi trường (ban hành năm 1993 và được thay thế bởi Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 kể từ ngày 01/7/2006) và các văn bản có liên quan. Hiện nay, có 33 Luật và 22 Pháp lệnh có nội dung liên quan tới công tác bảo vệ môi trường. Trong hệ thống các Luật, Pháp lệnh về bảo vệ môi trường, Luật Bảo vệ môi trường có thể coi là đạo luật trung tâm trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 gồm 136 điều được chia làm 15 chương quy định 14 nhóm vấn đề quan trọng sau đây: - Phạm vi, đối tượng điều chỉnh, nguyên tắc, chính sách về bảo vệ môi trường của Việt Nam; - Tiêu chuẩn môi trường: nguyên tắc xây dựng và áp dụng; nội dung và hệ thống tiêu chuẩn môi trường quốc gia; các yêu cầu đối với tiêu chuẩn về chất lượng môi trường xung quanh; các yêu cầu đối với tiêu chuẩn về chất thải; việc ban hành và công bố áp dụng tiêu chuẩn môi trường quốc gia; - Đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và cam kết bảo vệ môi trường; - Bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên (điều tra, đánh giá, lập quy hoạch sử dụng; bảo tồn thiên nhiên; bảo vệ đa dạng sinh học; bảo vệ và phát triển cảnh quan thiên nhiên; bảo vệ môi trường trong khảo sát, thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên; phát triển năng lượng sạch, năng 16 lượng tái tạo và sản phẩm thân thiện với môi trường; xây dựng thói quen tiêu dùng thân thiện với môi trường); - Các biện pháp bảo vệ môi trường trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ: quy định trách nhiệm bảo vệ môi trường của tổ chức, cá nhân trong họat động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; bảo vệ môi trường đối với khu công nghiệp tập trung, làng nghề, bệnh viện, cơ sở y tế khác; bảo vệ môi trường trong các hoạt động: xây dựng, giao thông vận tải, nhập khẩu, quá cảnh hàng hoá, nhập khẩu phế liệu, hoạt động khoáng sản, hoạt động du lịch, sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, hoạt động mai táng; xử lý cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ gây ô nhiễm môi trường; - Các yêu cầu và biện pháp bảo vệ môi trường đô thị, khu dân cư: quy hoạch bảo vệ môi trường đô thị, khu dân cư; yêu cầu về bảo vệ môi trường đối với đô thị, khu dân cư tập trung; bảo vệ môi trường nơi công cộng; yêu cầu về bảo vệ môi trường đối với hộ gia đình; tổ chức tự quản về bảo vệ môi trường; - Bảo vệ môi trường biển, nước sông và các nguồn nước khác; - Quản lý chất thải: Các biện pháp quản lý chất thải nguy hại; Các biện pháp quản lý chất thải rắn thông thường; Các biện pháp quản lý nước thải: thu gom, xử lý nước thải; Các biện pháp quản lý và kiểm soát bụi, khí thải, tiếng ồn, độ rung, ánh sáng, bức xạ; - Các biện pháp phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường, khắc phục ô nhiễm và phục hồi môi trường (vấn đề an toàn sinh học, an toàn hoá chất, an toàn hạt nhân và an toàn bức xạ, v.v.); - Quan trắc và thông tin về môi trường: hệ thống quan trắc môi trường; quy hoạch hệ thống quan trắc môi trường; chương trình quan trắc môi trường; chỉ thị môi trường; báo cáo hiện trạng môi trường cấp tỉnh; báo cáo tình hình tác động môi trường của ngành, lĩnh vực; báo cáo môi trường quốc gia; thống kê, lưu trữ dữ liệu, thông tin về môi trường; công bố, cung cấp thông tin về môi trường; công khai thông tin, dữ liệu về môi trường; thực hiện dân chủ cơ sở về bảo vệ môi trường; 17 - Nguồn lực bảo vệ môi trường: tuyên truyền, giáo dục, đào tạo, phát triển khoa học, công nghệ về bảo vệ môi trường; phát triển công nghiệp môi trường, xây dựng năng lực dự báo, cảnh báo về môi trường; nguồn tài chính bảo vệ môi trường (ngân sách nhà nước, thuế, phí môi trường, ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên, quỹ bảo vệ môi trường); phát triển dịch vụ bảo vệ môi trường; chính sách ưu đãi, hỗ trợ hoạt động bảo vệ môi trường; - Hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường: thực hiện điều ước quốc tế về môi trường; bảo vệ môi trường trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hoá; mở rộng hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường; - Trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước (Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Bộ, ngành khác, Ủy ban nhân dân các cấp), Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên về bảo vệ môi trường; - Thanh tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo và bồi thường thiệt hại về môi trường. Bên cạnh Luật Bảo vệ môi trường, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường còn có các đạo luật, pháp lệnh về bảo vệ các thành tố môi trường (còn gọi là các đạo luật, pháp lệnh về tài nguyên). Cụ thể, đó là các đạo luật, pháp lệnh như: Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004; Luật Đất đai năm 2003; Luật Thủy sản năm 2003; Luật Dầu khí năm 1993 (được sửa đổi, bổ sung năm 2000); Luật Tài nguyên nước năm 1998; Luật Khoáng sản năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2005) v.v. Ngoài ra, quy định về nghĩa vụ bảo vệ môi trường hoặc nghĩa vụ tuân thủ các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường đối với các tổ chức, cá nhân còn nằm rải rác trong nhiều đạo luật khác. Trong số đó phải kể đến Luật Doanh nghiệp năm 2005, Luật Đầu tư năm 2005, Luật Đấu thầu năm 2005, Luật Nhà ở năm 2005, Luật Thanh niên năm 2005; Bộ luật Hàng hải năm 2005; Luật Du lịch năm 2005; Luật Quốc phòng năm 2005; Luật Giáo dục năm 2005; Luật Điện lực năm 2005; Luật Bảo vệ và chăm sóc trẻ em năm 2004; 18 Luật Giao thông đường thủy nội địa năm 2004; Luật Hợp tác xã năm 2003; Luật Xây dựng năm 2003; Luật Biên giới quốc gia năm 2003; Luật Hải quan năm 2001; Luật Di sản văn hóa năm 2001; Luật Phòng cháy, chữa cháy năm 2001; Luật Giao thông đường bộ năm 2001; Luật Khoa học và Công nghệ năm 2000; Luật Hàng không dân dụng năm 1991 (sửa đổi, bổ sung năm 1995)…. Một số đạo luật, pháp lệnh còn quy định cụ thể việc xử lý vi phạm pháp luật đối với hành vi vi phạm pháp luật về môi trường như Bộ luật Dân sự năm 2005, Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002… Một số đạo luật, pháp lệnh có những nội dung quan trọng liên quan đến vấn đề tài chính trong bảo vệ môi trường như Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2011, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, Pháp lệnh Thuế tài nguyên, Pháp lệnh Phí và lệ phí…Điều 18 của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2011 quy định: Cơ sở kinh doanh đầu tư xây dựng dây chuyền sản xuất mới, mở rộng quy mô, đổi mới công nghệ, cải thiện môi trường sinh thái, nâng cao năng lực sản xuất được miễn thuế thu nhập doanh nghiệp cho phần thu nhập tăng thêm do đầu tư mang lại tối đa là bốn năm và giảm 50% số thuế phải nộp tối đa là bảy năm tiếp theo. Chính phủ quy định cách xác định thu nhập tăng thêm do đầu tư mang lại và thời gian miễn thuế, giảm thuế cho từng trường hợp quy định tại Điều này; [22] Điều 31 và 33 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 coi chi cho sự nghiệp hoạt động môi trường là nhiệm vụ “chi thường xuyên” [19] trong ngân sách các cấp 1.3.3. Các văn bản quy phạm pháp luật khác Để thực hiện các Luật, Pháp lệnh trên, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường và các Bộ, ngành hữu quan đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn có nội dung quy định về bảo vệ môi trường. 19